Organologia XCIV

Un Etat n’est pas comme un commerce ou une entreprise. Il doit assurer le monde de sa présence demain et sur le très long terme. Il doit rassurer au-delà même d’une stratégie ou de la force que lui donne un monopole comme celui d’émettre la monnaie, de lever une armée ou d’éduquer le peuple. L’Etat doit s’enraciner dans une vision claire de ses modes d’organisation et de ses objectifs premiers.

Tout cela se traduit par une « doctrine administrative », ou plutôt une « doctrine des modes d’organisation administrative » de l’Etat. Le mot doctrine vient du latin doctrina signifiant enseignement, instruction et savoir, lui-même dérivé du verbe docere désignant l’acte de montrer, d’enseigner, d’instruire. Dans ce sens, la doctrine administrative est donc un système de principes faisant autorité pour les agents de l’Etat comme pour les citoyens. Elle est par nature enseignable et enseignée, montrable et montrée.

En France, on la retrouve dans des textes juridiques allant de la constitution de 1958 (et son préambule de 1946) aux textes à valeur constitutionnelle, jusqu’à différents codes ou lois, notamment le code général des collectivités territoriales (CGCT) et de nombreuses jurisprudences administratives (en particulier du conseil d’Etat). Parmi les principes édictés, rappelés, enseignés formant une sorte de colonne vertébrale de cette doctrine, on trouve notamment la nécessaire continuité du service public, l’égalité devant les services public, l’adaptabilité des services publics, ou encore le principe de hiérarchie à respecter dans l’administration. Tout cela est interprété, discuté et vit dans une sphère publique, notamment celle du droit et de ses acteurs.

A partir de ces élément doctrinaires, l’Etat, ses entités, ses processus, peuvent fonctionner. Ils ont un sens. On sait qui décide quoi, de quelle entité relève une compétence, qui contrôle et surtout quels principes et quelle philosophie de l’action doivent guider et animer chacun de ses agents.

Au fil des années, nous sommes ainsi passés en France et dans de nombreux Etats Européens d’un Etat Wébérien à un Etat plus managérial. Tout du moins, on a assisté à une lente superposition de principes managériaux aux principes bureaucratiques. A la règle et sa philosophie nécessaire au fonctionnement de l’Etat se sont ajoutés des principes d’efficience et une logique de technique organisationnelle nouvelle. Cela s’est cristallisés en France par l’arrivée du New Public Management des années 1980 à 2000. A l’ordonnancement harmonieux et efficace du système de règles s’est alors ajouté une certaine culture du résultat, la mise en concurrence, la responsabilisation des agents comme « managers publics » ou encore les démarches plus systématiques de contractualisation. On constate cela notamment dans la LOLF de 2001 ou la RGPP de 2007. Des figures nouvelles sont apparues dans la théorique administrative, comme celle de préfets-managers ou encore d’indicateurs de performance pour les politiques publiques (au-delà d’une logique comptable).

Sans modifier les principes fondamentaux, ces transformations ont orienté davantage le rapport hiérarchique vers le pilotage par objectifs (très managérial par essence) ou encore la centralisation vers des formes de pilotage stratégique.

Dans son interprétation par la sphère publique (en particulier universitaire), l’Etat se fait ainsi de plus en plus « stratège », à la tête d’une « administration de mission », et acteur d’une « gouvernance multiniveau ». La doctrine est ainsi recomposée sans être radicalement transformée.

Les grands courants juridico-administratifs (tels qu’édictés par Maurice Hourou ou Léon Duguit) ou de l’école du service public (défendue par Gaston Jèze) restent présents. L’Etat est toujours au cœur d’une puissance publique, un acteur souverain, mais il est également producteur de « services publics ». On est toujours dans une forme de « positivisme administratif » issu de la philosophie d’Auguste Comte. L’Etat est plus que jamais un outil rationnel censé organiser scientifiquement la société. Pour se faire, il peut s’appuyer sur une longue tradition saint-simonienne donnant une place aux élites et à l’industrialisme. Des grands corps de l’Etat à la version réformée de l’ENA, les fondamentaux sont toujours là.

Cependant, sans véritables débats de fonds, les modes d’action eux-mêmes de l’Etat se sont métamorphosés. Un certain managérialisme a pris place, en continuité avec une société de plus en plus managérialisée depuis les années 1980. Pour de nombreux citoyens, tout cela relève de l’évidence : « Si on me demande à moi d’être toujours plus performant, de sortir des chiffres, il doit en aller de même pour les agents de l’Etat ! ».

Cela n’est pas neutre pour nos sociétés, précisément car il y a une continuité forte entre la doctrine de l’organisation administrative de l’Etat et celle des entités sociales et économiques des citoyens. La première est le bain de croyances et d’habitudes dont vont s’imprégner les seconds.

Et on oublie par ailleurs que ces doctrines ne sont pas débattues dans un espace vraiment public, et qu’elles n’ont rien de « naturel ». Si elles ne sont pas discutées dans l’espace public, c’est parce qu’elles ne sont pas identifiées comme faisant partie du débat démocratique, en particulier dans le contexte français.

A part notamment Jean-Louis Borloo (lorsqu’il déclare : « Je crains le déclin inexorable de la France si on ne modifie pas en profondeur le système d’organisation de nos actions publiques.»), très peu de personnages politiques de premier plan soulèvent ce problème doctrinal. Sur l’ensemble du spectre politique, de la gauche à la droite, beaucoup cependant critiquent le manque de participation, l’éloignement des politiques et des élites vis-à-vis des citoyens, sans pour autant mentionner cette doctrine à la fois écrite et non-écrite.

Il est cependant évident qu’aujourd’hui une partie importante des problèmes rencontrés tant par l’Etat, les entreprises, les associations et plus généralement, les citoyens, relèvent précisément de ce domaine. On critique la désorganisation de l’Etat et de ses administrations, son manque d’efficacité supposé, les lourdeurs administratives, sans débattre de la doctrine de notre organisation administrative, de son histoire, de son contenu, de sa pertinence pour le monde d’aujourd’hui. Et une partie de l’affaiblissement de la vie politique de l’Etat comme des organisations en générale réside précisément dans l’absence d’une discussion ouverte et d’une légitimation de ces modalités d’organisation vis-à-vis du public. Le philosophe John Dewey dirait sans doute que l’on ouvre insuffisamment l’enquête, c’est-à-dire le processus même de problématisation et de solution.

Tout cela résonne bien sûr avec ce qui se passe de l’autre côté de l’Atlantique. Dans les années 1930, après une crise économique sans précédent, les Etats-Unis ont initié un véritable débat sur ces questions. Au cours des deux premiers mandats de Roosevelt, cette orientation s’est notamment concrétisée par la création du Brownlow Committee, composé d’universitaires, chargé de repenser l’ensemble de l’organisation de la présidence. Les recommandations du comité ont été entérinées par l’adoption du Reorganization Act en 1939. Dans le cadre d’une vision renouvelée du pouvoir exécutif, il s’agissait bien de poser les bases d’une doctrine administrative donnant une place particulière à l’« administrative management », mais en l’enracinant beaucoup moins dans le droit que ne l’ont fait les Français. Cette doctrine n’était pas foncièrement « nouvelle », puisque la précédente, largement « bureaucratique » était plutôt implicite. Dans le contexte d’une crise économique majeure qui perdurait, avec dans l’horizon une guerre mondiale de plus en plus probable, sur fond d’échec des modes d’organisation du New Deal, il fallait à la fois renforcer et améliorer le fonctionnement de l’Etat fédéral américain. C’est là une des grandes réussites de Roosevelt.

Un équilibre subtil s’est alors mis en place, entre exigence démocratique et souci de comptabilité vis-à-vis du peuple et de ses représentants d’une part, et attente d’un Etat mieux à même de regagner la confiance des citoyens ainsi que de répondre aux menaces extérieures, d’autre part. Comme l’a dit de façon lumineuse Gulick à l’époque : « Administrative efficiency is the safeguard of democratic government. » Ce débat été public, fait de navettes entre l’exécutif et le législatif, de discussions longues et souvent difficiles avec les grands acteurs de la société civiles (entrepreneurs, syndicats, partis politiques…). Cet héritage a aussi placé les Etats-Unis au cœur d’une nouvelle géopolitique globale pendant plusieurs décennies. Il a contribué à un modèle souple de soutien à l’activité économiques et de gouvernance, posant notamment des continuités inédites entre le stratégique et l’opérationnel, inséparables. Tout cela fait partie précisément de ce dont le gouvernement de Donald Trump se défait actuellement, de la mise en place du DOGE au fameux Project 2025. Avec un paradoxe : l’exécutif américain actuel s’appuie sur l’assise donnée par l’héritage de Roosevelt pour détruire ce même héritage.

Mais aux Etats-Unis comme en France, quel est aujourd’hui le nouveau cap doctrinaire ? « Débureaucratiser » semble être à nouveau le slogan de beaucoup. Mais débureaucratiser quoi ? Pour remplacer le fonctionnement bureaucratique, le recours à la règle, le fonctionnement rationnel, par quoi ?

Par une « transformation numérique » ? Une piste qui n’est rien d’autre qu’une délégation de la règle aux lignes de codes et aux acteurs du numérique.

Par une inversion radicale des moyens et des fins, une forme caricaturale d’Etat managérial prenant totalement le dessus sur l’Etat wébérien ? Cela se traduirait par une refonte subtile et pernicieuse des grands principes fondateurs de la doctrine actuelle, tels que la nécessité de service public ou le respect de la hiérarchie, chacun pouvant désormais communiquer directement avec le peuple sur les réseaux sociaux, et donc contourner sa propre administration. De Barnard à Gulick, les grands penseurs du management des années 30 ont toujours souligné l’absolue nécessité de ne jamais négliger la responsabilité et le sens des responsabilités au profit de la seule obsession pour l'efficience.

Par une rationalité de plus en plus déléguée à l’Intelligence Artificielle, celle-ci pouvant garantir aux citoyens sa neutralité, et même enfin tenir strictement la promesse de rationalité et de neutralité ? Belle illusion.

Dans tous les cas, il ne faut jamais oublier que les alternatives sont multiples, comme le montre le cas des Etats-Unis dans les années 1930, mais également celui d’autres pays comme la Belgique avec la doctrine du consociationalisme (axée sur le compromis et la recherche d’équilibres), de la Suisse avec la démocratie consensuelle ou encore comme l’illustrent les doctrines fondées sur la proximité ou les communs actuellement expérimentées à des degrés divers par des Etats Européens.

Notre propos avec cet Organologia n’est pas de nier les problèmes d’efficience, le sentiment d’abandon et de lourdeur administrative telles que les vivent nombre d’entrepreneurs, de salariés et plus largement de citoyens. Il n’est pas non plus de nier la nécessité de transformer les modalités de l’action public et à travers elle, celles de nombreux acteurs publics comme privés.

Il est toujours tentant de pointer le manque de processus publics et démocratiques à l’œuvre dans la redéfinition d’une doctrine de l’organisation administrative. Et bien sûr, il est aussi très tentant de ne rien dire et de ne rien faire. De laisser cet espace doctrinaire devenir un grand vide. De « laisser faire ». Mais n’oublions pas que le « laisser faire » est aussi le nom d’une doctrine…

A l’heure du réchauffement climatique, de la crise du sens au travail, des menaces géopolitiques multiples qui pèsent sur le pays et de l’IA de plus en plus sollicitée dans le remplacement de nos intelligences, nous pensons que ce débat démocratique est des plus urgent. Et qu’il doit prendre la forme de propositions explicitement et collectivement discutées.