Organologia LVI

Dans mes réflexions précédentes, je me suis surtout intéressé au « management », à la « gestion » et à la « bureaucratie ». Je vais maintenant revenir sur la question de l’administration dans le cas de la France, avant de revenir vers le contexte américain.

Commençons par un petit détour étymologique. Le terme d’administration vient du latin ministrare signifiant « servir pour », dérivé de ministris (serviteur). Dans l’administratio, (« service, aide, ministère », « maniement, soin d'une chose, conduite », « gouvernement, administration »), le radical minus est important. Il implique que l’administratio (comme entité) est systématiquement dans une situation subordonnée à quelque chose. Elle est l’instrument organisé d’un pouvoir supérieur (roi, Etat, exécutif…)*. Le préfixe « ad » suggère un mouvement ou une tension entre l’administration et ses buts. L’administration comme entité et comme action applique des règles et des consignes définies à l’extérieur (par le parlement, le gouvernement, les tribunaux).

Deux moments historiques sont centraux dans la genèse de l’administration comme doctrine, technique et science en France : l’extension et la centralisation du royaume des Francs au 13ème siècle, puis la révolution industrielle au 19ème siècle. Le premier moment est constitutif d’une administration répondant à des enjeux principalement politiques et militaires. Le second moment est indissociable d’enjeux plus scientifiques et économiques.

La naissance d’une administration centrale française est liée au règne de Philippe Auguste de 1180 à 1223. Le capétien a été à l’origine d’un tournant dans l’exercice du pouvoir royal poursuivi notamment sous le règne de Saint Louis. Paris devient alors la capitale politique et surtout administrative du royaume. Le roi y organise l’approvisionnement des Parisiens. Il construit des Halles et établit sa résidence royale avec le palais du Louvre.

L’événement déclencheur de cette centralisation administrative est avant tout géographique. Philippe Auguste a quasiment doublé la surface du domaine royal à la suite de sa victoire à Bouvines en 1214 et surtout avec la conquête de territoires repris aux Plantagenets. On s’éloigne alors plus que jamais du royaume des Francs pour faire un pas décisif vers le royaume de France. Ce domaine très étendu suppose désormais  une gestion administrative totalement différente de celle des règnes précédents.

Un encadrement administratif nouveau est déployé. Philippe Auguste donne un rôle inédit aux baillis (au Nord du royaume) et aux sénéchaux (au sud). Ces agents représentent le roi localement. Ils collectent l’impôt, surveillent les seigneurs, rendent la justice, transmettent et attestent les ordres royaux. À tout moment, ils peuvent être révoqués par le roi. Cette logique de mandat rompt radicalement avec celle de charge héréditaire de l’époque du Haut Moyen Age. Elle est également un premier pas vers les logiques de « trusts » des anglo-saxons et la future logique mandataire au cœur du capitalisme managérial.

Surtout, l’administration devient un processus écrit, appliqué de façon systématique à toutes les opérations de l’Etat. Philippe Auguste impose de consigner formellement les actes royaux, les décisions de justice, les chartes et les impôts. A une échelle inédite (depuis l’époque romaine), l’Etat contrôle et mémorise les activités de ses citoyens. Le roi met en place un registre des fiefs et des cartulaires premières bases d’une véritable bureaucratie royale.

De façon concomitante, Philippe Auguste place la justice sous la coupe de sa nouvelle administration en déplaçant une partie de la justice seigneuriale vers les instances de la justice royale. Les sujets peuvent désormais faire appel des décisions locales auprès du roi.

L’économie royale n’est pas en reste. Philippe Auguste développe des techniques de gestion financière. Il initie une puissante administration fiscale et développe de nouveaux moyens pour collecter l’impôt nécessaire à la guerre.

Ainsi, le capétien est incontestablement le fondateur d’une administration royale moderne dont l’empreinte va longtemps subsister. Son règne marque le passage d’un roi féodal entouré de grands vassaux à un monarque dirigeant un royaume administré par des agents loyaux et professionnels. Ce développement de l’administration d’État n’a pas été directement théorisé par des penseurs contemporains au phénomène. Il s’inscrit cependant dans une triple dynamique à la fois intellectuelle, religieuse et juridique véhiculée et amplifiée par des événements du 12ème et du 13ème siècles.

La redécouverte du droit romain (et ses correspondances administratives) tout d’abord. Le Corpus Juris Civilis a une influence très forte. Le renouveau du droit romain notamment grâce à l’école de Bologne, a profondément inspiré la conception de l’État comme une entité juridique autonome, avec un pouvoir centralisé. Dans ce cadre, l’empereur (ou le roi) détient le pouvoir suprême. Il est là pour garantir l’ordre et la justice, centralité et hiérarchie légitimant celles de l’administration royale. Sur ce chemin, les acteurs politiques médiévaux recouvrent l’idée d’un pouvoir royal fort au-dessus des seigneurs féodaux.

Dans un monde encore largement théologique, la logique organisationnelle de l’Eglise, elle aussi radicalement centralisatrice, est une autre source d’inspiration. Grégoire VII et les papes lui ayant succédés ont tous renforcé leur bureaucratie centrale. Pour la papauté comme pour la royauté, le pouvoir est une fonction avant d’être un privilège personnel, ce qui suppose une rationalisation de l’exercice du gouvernement.

De façon indirecte, des penseurs comme Abélard ou Jean de Salisbury ont réfléchi aux modalités du pouvoir royal. Dans son Policraticus publié en 1159, Jean de Salisbury compare ainsi le roi à une tête placée au somment d’un corps politique. Cette hauteur justifie l’autorité royale. Elle lui impose également des devoirs à ne jamais oublier. Autour du roi, il faut désormais des serviteurs de l’état, une armée de fonctionnaire permettant de faire fonctionner la machine administrative. La plupart de ces clercs sont des juristes (spécialistes du droit canon et droit romain).

Le deuxième grand moment de l’administration, ses doctrines, techniques et sciences, arrive avec les 18ème et 19ème siècles. Les juristes cèdent alors le pas devant les scientifiques et les entrepreneurs. L’administration de l’Etat est reconfigurée par de nouvelles idées philosophiques, de Montesquieu à Henri de Saint-Simon.

Dans le sillon des lumières, la raison est désormais au cœur des modes de légitimation du politique. La transcendance divine supposée à l’œuvre dans l’autorité du roi n’est plus de mise. La révolution a fait son chemin. La raison et le savoir s’enseignent, se partagent, se diffusent. Le pouvoir trouve désormais sa source auprès de citoyens éclairés. L’administration suit ce processus nouveau de rationalisation. Il est nourri, au-delà du droit, par les sciences et l’ingénierie. Les structures et les techniques administratives elles-mêmes deviennent soucieuses de rationalité au service de la société française. Ce tournant est autant politique que scientifique et économique. La France s’éloigne progressivement du monde rural. Les villes se développent. Les compania de la Renaissance sont remplacées par des firmes industrielles. La machine et la technique remplacent la terre désormais ad-ministrée, mise au service des villes et de l’industrie.

Un ensemble de penseurs relativement cohérents alimentent ce renouveau administratif.

Ceux des Lumières tout d’abord, avec des philosophes tous critiques de l’ancien régime et promoteurs d’une rationalisation des institutions de l’Etat. Montesquieu avec L’esprit des lois (1748), invite séparer les pouvoir législatifs, exécutifs et judiciaires dans le cadre d’une organisation équilibrée et équilibrante. Diderot et Voltaire rejettent la monarchie et les abus de son système administratif. Ils se font les défenseurs de la tolérance et d’une administration plus éclairée.

De Jacques Necker à Turgot en passant par Nicolas de Condorcet, de nombreux administrateurs et juristes ont incarné ce moment de renouveau à l’œuvre avec la révolution puis la période napoléonienne. A leur suite, Maurice Hauriou va être un des fondateurs du droit administratif moderne.

Mais c’est surtout l’industrialisme qui va exercer une influence déterminante sur ce second momentum administratif. Henri de Saint-Simon (1760-1825) pense une société gouvernée non plus par l’aristocratie mais par les producteurs (industriels, ingénieurs, administrateurs). Dans ses livres L’industrie ou Le catéchisme des industriels, il suggère notamment de fonder l’administration sur la technique, de ne plus séparer politique et économique, et de développer un Etat « gestionnaire » du progrès social (au cœur de l’organisation des services publics). A sa suite, Auguste Comte (1798-1857) va mettre le positivisme au service de l’administration. Au-delà des techniques et du seul monde des ingénieurs, il prône une science sociale éclairant l’organisation rationnelle de nos sociétés, invitant finalement à une sorte de république des experts. Le monde doit être gouverné par les vérités et les faits statistiques, par une gouvernance positive des savoirs. Parmi d’autres, on peut également mentionner ici Frédéric Le Play (1806-1882), l’ingénieur sociologue. Systématisant le message comtien, Le Play mobilise l’enquête sociale pour améliorer les politiques publiques et leurs traductions administratives. Sa méthode d’observation des budgets ouvriers s’appuie sur les données sociales pour concevoir une bonne gestion des affaires publiques. Le Play défend lui aussi un état gestionnaire, plutôt paternaliste et soucieux des équilibres sociaux.

Par bien des aspects, ce second moment administratif approfondit le précédent. Au-delà du droit, en rupture avec une certaine théologie (mais remplacée par une forme de religion laïque), ces doctrinaires de l’administration pensent et conçoivent les instruments organisationnels d’un Etat dont les décisions se complexifient avec la démocratisation des processus. Il s’agit toujours de professionnaliser et de spécialiser des corps centraux, des spécialistes de l’administration.

Mais avec le second moment, les ingénieurs et les scientifiques prennent clairement le pas sur les juristes et les théologiens. L’administration doit gérer ses flux, ses coûts, ses budgets, ses ressources de façon rationnelle. La structure étatique est hiérarchisée et centralisée selon un modèle proche finalement de celui des usines (cela devient évident sous Napoléon III). L’administration étatique permet une action directe sur l’économie et ses mécanismes d’équilibration supposés.

La mise en place du corps des Ponts et Chaussées, la naissance et le développement de l’Ecole Polytechnique, les grands travaux du second empire (chemin de fer ou refonte de l’espace urbain de Paris) mais également l’émergence de la statistique publique, illustrent ces tendances à une administration toujours plus poussée de la sphère publique au service de la compétence, de la planification et de l’efficacité.

Bien avant l’administration industrielle et générale d’Henri Fayol, l’administration comme entité et comme action publique se fait technique et plus tardivement, doctrine. La question de l’outil organisationnel de l’Etat, d’abord royal puis républicain, précède celle de l’usine avant que les deux questions ne se superposent. Ce mouvement est largement conjoint à l’apparition de la bureaucratie et pour la France, antérieur et structurant du phénomène managérial accueilli au 20ème siècle par le monde industriel et étatique français importateurs de nouveaux modes d’organisation américains.

Dans le sens inverse, l’influence de l’administration française et de son histoire sur le devenir étasunien est beaucoup plus modeste. Saint-Simon est peu présent directement dans les débats américains du 19ème siècle. Il a cependant une influence indirecte sur les pensées technocratiques et industrialistes, ou dans tous les cas une forme de résonance (avec Carnegie notamment), mais très modeste. Les États-Unis de la révolution industrielle sont marqués par un très fort libéralisme économique et une méfiance envers tous les systèmes planificateurs. Quelques rares expériences communautaires comme celles de Brook Farm ou de New Harmony ont été vraisemblablement inspirées par les socialistes utopistes européens, mais avec un effet limité sur les politiques industrielles américaines.

Etonnamment, c’est surtout un penseur français intermédiaire historiquement qui va avoir une place particulière dans la réflexion administrative et politique américaine : Jean Bodin (1530-1596)**. Lorsque les passagers du Mayflower arrivent en Nouvelle-Angleterre au 17ème siècle, ils ont dans leur bagage Les Six Livres de la République de Bodin, comme en atteste la présence du livre dans les bibliothèques américaines dès 1620. L’ouvrage a inspiré la gouvernance civile comme religieuse mise en place par les colons américains. Il a également donné des justifications à l’opposition contre la propriété communale. Libérale, en recherche d’un moment zéro, en quête de distance par rapport à l’Europe et ses traditions, les Etats-Unis vont développer une doctrine administrative dont les contours durables vont surtout s’établir avec Franklin Delano Roosevelt, en lien avec un « management administratif » ; Un mouvement non sans influence sur l’Europe et ses logiques administratives dans l’immédiat après-guerre.

* Rolland Drago, Cours de science administrative, Paris, Les cours du droit, 1970, p. 1

** Voir notamment Maloy, J. S. (2017). Bodin’s Puritan Readers and Radical Democracy in Early New England. Journal of the History of Ideas, 78(1), 1-25 ou encore B. Barret-Kriegel, « Jean Bodin : de l'empire à la souveraineté. De l'état de justice à l'état administratif », dans Jean Bodin. Actes du colloque interdisciplinaire d'Angers, Angers, Presses de l'université d'Angers, 1985, p. 345-355.