Aspectos Jurídicos del Proyecto de Ley Orgánica de Comunicación
Autor: Eduardo Franco Loor
En las actuales circunstancias socio-políticas y económicas del país, hay un gran debate sobre la posibilidad de que la Asamblea Nacional posibilite la creación de la Ley Orgánica de Comunicación, instrumento jurídico que en su proyecto ha recibido un amplio rechazo de algunos medios de comunicación social y de actores políticos de oposición al gobierno nacional.
Creemos firmemente la necesidad de que el país cuente con una Ley de Comunicación verdaderamente democrática, elaborada y construida por todos los actores sociales y que represente un instrumento expedito para regular y señalar los altos objetivos del periodismo nacional y de la ciencia de la comunicación social. Como está concebido actualmente el proyecto, con errores técnicos-jurídicos e imprecisiones, es importante mejorarlo para que quede nítido su concordancia y apego a la Constitución de Montecristi 2008 que manda a crearse esta Ley. Nos parece, en lo fundamental, si se corrigen sus errores, viable, toda vez que guarda armonía con los principales instru-mentos internacionales que el Ecuador es signatario y por tanto se ha comprometido respetar y acatar. Por ello consideramos pertinente el acuerdo que los distintos bloques legislativos han concertado para hacer viable dicha ley. El Consejo de Comunicación e Información, ha crearse según el Proyecto, debe ser un instrumento que garantice la impar-cialidad y la idoneidad del procedimiento administrativo que contempla para las resoluciones de las sanciones administrativas que se darán a quienes infrinjan las normas de la ley, y no un ente burocrático al servicio del poder de turno. No es una ley punitiva sino administrativa con respecto a las sanciones en ese orden.
1.- ASPECTOS JURÍDICOS DEL PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DE COMUNICACIÓN.-
El Proyecto de Ley Orgánica de Comunicación que se tramita en la Asamblea Nacional, a mi criterio, (si bien adolece de defectos técnicos-jurídicos en algunos de sus disposiciones, éstos son susceptibles de perfeccionarse) es absolutamente constitucional, toda vez que revisados sus contenidos normativos insertos en los articulados, éstos no atentan contra norma constitucional alguna, al contrario, es una exigencia contenida en la Primera Disposición Transitoria de la Constitución en vigencia que la Asamblea Nacional expida la Ley de Comunicación.
Hay una aceptación mayoritaria en la doctrina en considerar que una ley o norma es inconstitucional cuando está en contradicción con las normas o principios que figuran taxativamente en la Constitución. Establecer esta divergencia o contradicción entraña un proceso previo de interpretación. Hans Gadamer en su “Verdad y Método” explica que la interpretación no es un acto complementario a la comprensión, sino que comprender es siempre interpretar y, en consecuencia, la interpretación es la forma explícita de la comprensión”.
Rodolfo Luis Vigo en su obra “Interpretación Constitucional” establece que la interpretación jurídica tiene por objeto reconocer o atribuir un significado jurídico a cierto texto jurídico (conductas, cosas, palabras y otros signos). La interpretación no es únicamente una forma científica o técnica de conocer el significado de las palabras empleadas por la ley, sino que es práctica dado que busca resolver un caso buscando la justicia”.
En otras palabras, si interpretar es la indagación del significado de una norma utilizando diversos criterios y métodos que el Derecho permite, el significado jurídico que se busca, en el contexto general de una norma, se lo debe de hacer con criterio de justicia, con objetividad, con realismo y sin apasionamiento de ninguna especie. A través de ello, se puede detectar la inconstitucionalidad de una norma inferior con respecto a la Carta Magna, es decir, encontrar la contrariedad existente; en este evento, de acuerdo con la normatividad actual constitucional carecerían de eficacia las normas de menor rango o jerarquía.
De conformidad con el Art. 425 de la Constitución vigente, el orden jerárquico de aplicación de las normas es el siguiente: La Constitución, los Tratados y Convenios Internacionales, las leyes orgánicas, las leyes ordinarias…etc., etc. Es decir, la Constitución y los Tratados y Convenios Internacionales prevalecen sobre las leyes orgánicas, y sobre el resto del ordenamiento jurídico. Por lo tanto habría que examinar si el proyecto en mención está en contradicción con la Constitución o algún tratado o convenio internacional. Hacerlo presupone una gran tarea de análisis, es decir de interpretación constitucional, y ello equivale a examinar esta cuestión con los métodos y sistemas modernos de interpretación de la Constitución, en esta época de privilegio y supremacía de las normas constitucionales, que en doctrina se denomina neoconstitucionalismo donde la Constitución, en regímenes de Estado constitucional de derechos, la Carta Magna es omnipresente, y los derechos fundamentales tienen una fuerza expansiva que irradia todo el sistema jurídico y como consecuencia de ello, la Constitución regula plenamente a toda la legislación. En otras palabras toda la legislación debe estar constitucionalizada.
En este aspecto un somero análisis, objetivo y reflexivo, de ponderación estructural, de todo el articulado del proyecto de ley de comunicación, nada nos dice de contradicción o violación de las normas constitucionales.
Anotamos además que el Derecho Internacional público, hoy por hoy, rige la vida jurídica de la comunidad internacional y su vínculo con los Estados se da a través de tratados, pactos o convenios internacionales de diferentes aspectos de utilidad para la convivencia interna y externa de los mismos. Su importancia capital se da, en la historia de la humanidad, después de la segunda guerra mundial, con la creación de la ONU, organismo destinado a mantener la paz y la seguridad internacional. Y es a partir de 1945 que se desarrolla la protección de los derechos humanos en el mundo, es decir es después de la hecatombe de la segunda gran guerra. Por ello, los derechos fundamentales del individuo, como la vida, su integridad física, sus bienes, su derecho de expresión y de opinión, son tutelados en innumerables convenios internacionales que los Estados se comprometen a respetarlos.
En el mundo de la comunidad internacional, en la actualidad, a través de la ONU, los instrumentos internacionales de Derechos Humanos, se han codificado en lo que se denomina la Carta Internacional de Derechos Humanos que comprende los siguientes documentos internacionales: La Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos, Sociales y Culturales y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y sus dos Protocolos Facultativos.
Nuestra Constitución indudablemente privilegia por encima de las leyes orgánicas y del resto de normas del sistema jurídico positivo a los tratados y convenios internacionales. En ese marco conviene señalar lo que es un tratado internacional en su acepción jurídica dentro del Derecho Internacional público. Así tenemos que la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados que se suscribió el 23 de mayo de 1969 expresa que “se entiende por “tratado” un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el Derecho Internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular” (art 2do, 1 a) de la Convención).
En otras palabras, como bien asegura Monroy Cabra para entender el concepto de tratado, no importa el nombre que tenga. Así, la práctica internacional habla de Convención, carta, pacto, protocolo, canje de notas, concordato, modus vivendi, compromiso, pacto de contrahendo (para celebrar otro acuerdo), acuerdo de sede ( entre Estado y Organización Internacional en que se fija el asiento territorial de esta última) armisticio (acuerdo militar), etc.
Ahora bien, la Declaración Universal de los Derechos Humanos de la ONU, expedida el 10 de Diciembre de 1948, en su artículo 19 expresa que todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras por cualquier medio de expresión.
Esta norma internacional es congruente con la norma constitucional señalada en el numeral 6 del Art.66 de la Constitución de Montecristi que indica que se reconoce y garantiza a las personas el derecho a opinar y a expresar su pensamiento libremente en todas sus formas y manifestaciones. Y en el artículo 1 del proyecto de ley Orgánica de Comunicación, se establece que el objeto de ésta es garantizar el ejercicio integral y la plena vigencia de los derechos de comunicación que comprenden: la libertad de expresión, la libertad de información, la comunicación y el acceso a la información pública que tienen las personas, comunidades, colectivos, pueblos y nacionalidades en su propia lengua y con sus propios símbolos. Y ello entraña, asevera el proyecto, determinar los deberes y las responsabilidades de todos los actores vinculados con el ejercicio de los derechos de comunicación, reconocidos en la Constitución de las República y en los instrumentos internacionales de derechos humanos.
Los derechos de comunicación e información están señalados en nuestra norma suprema desde el artículo 16 al 20. El derecho a la libertad de expresión en el artículo 66 n. 6, y el derecho de réplica por informaciones inexactas en el siguiente numeral del artículo antes dicho.
El Art. 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptado el 16 de Diciembre de 1966 por la ONU y que entró en vigor el 23 de marzo de 1976 señala entre otras cosas, que el ejercicio del derecho a la libertad de expresión (que comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento a su elección) ENTRAÑA DEBERES Y RESPONSABILIDADES ESPECIALES. Por consiguiente, PUEDE ESTAR SUJETO A CIERTAS RESTRICCIONES, que deberán sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para: a) asegurar el respeto a los derechos y a la reputación de los demás y b) la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral pública.
Es decir, la libertad de expresión tiene una limitante, no es absoluta, no es ilimitada como muchos pretenden. Su barrera es la ley misma en los términos señalados en el Art. 19 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos. En concreto, el derecho de la libertad de expresión, al tenor de la disposición internacional aludida tiene restricciones señalas en el marco del artículo 19.