Jurisprudencia

Este proceso trata sobre la impugnación a la inadmisión de un recurso extraordinario de revisión propuesto por el recurrente, en contra de las entidades demandadas, respecto de la resolución administrativa que extinguió la personalidad jurídica de una Cooperativa de Ahorro y Crédito. El TDCA con sede en el cantón Guayaquil, en sentencia de mayoría estimó que la demanda era de responsabilidad objetiva del Estado y no un recurso subjetivo o de plena jurisdicción, como se había planteado. La Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la CNJ aceptó los recursos de casación interpuestos por las entidades públicas demandadas, por las causales tercera, por extra petita; y, quinta, respecto de la indebida aplicación de los artículos 101, 330, 331, 332, 333, 334 y 335 del COA. 

En la sentencia de mérito, se resolvió aceptar parcialmente la demanda; y, por consiguiente, disponiendo que el legitimado pasivo, admitiendo a trámite el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el actor, emita resolución de fondo, sustentada en el análisis de los argumentos y documentación formulados por el recurrente en esa vía administrativa, en observancia del ordenamiento jurídico aplicable al caso. Se determinó que la decisión del juez contencioso administrativo, para determinar el alcance real del recurso interpuesto, solo se refiere a la relación de la demanda y de sus pretensiones para determinar, en el auto de calificación a la misma, únicamente si el recurso se refiere al subjetivo o de plena jurisdicción, o al de anulación objetivo o por exceso de poder, sin que sea procedente estimar que la acción se refiere a otras de competencia de los Tribunales Distritales. 

La Sala conoció esta causa, que se refiere a la forma en que la entidad pública debería determinar una responsabilidad civil culposa, en el marco de un examen especial de auditoría a contratos suscritos por la Administración Pública. La Sala consideró importante establecer que, cuando se realice una auditoría gubernamental, se debe distinguir dos figuras jurídicas, esto es, el pago en exceso y el pago indebido, puesto que de ello dependerá la forma en que se establecerá la responsabilidad de los servidores públicos o de las personas naturales o jurídicas de derecho privado, esto es, mediante una glosa u orden de reintegro. 

Cuando la entidad pública realizó el examen especial de auditoría al contrato en cuestión, predeterminó una responsabilidad civil y estableció que ha existido un pago indebido mediante una orden de reintegro, por cuanto el contratista facturó un valor superior al estipulado en el contrato. 

Ahora bien, la Sala definió que el pago indebido es aquel que se realiza sin una causa que lo justifique, mientras que el pago en exceso ocurre cuando se ha efectuado un pago por un monto mayor al que en realidad correspondía pagar. 

En consecuencia, la Sala concluyó que en el presente caso existió una errónea interpretación del artículo 53 de la LOCGE por parte del Tribunal, ya que se evidencia que los rubros que fueron pagados en demasía tienen un fundamento contractual previo; razón por la cual, no se configura un pago indebido. 

La entidad pública siguió un sumario administrativo en contra del funcionario público, mediante el cual fue destituido de su cargo público; por lo tanto, interpuso una demanda ante el TDCA de Guayaquil, que, en sentencia de 03 de febrero de 2016, resolvió rechazar la demanda. 

El actor del juicio interpuso recurso de casación, el cual fue admitido a trámite por la causal cuarta del artículo 3 de la LC. 

La Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la CNJ determinó que en la sentencia recurrida únicamente se había resuelto una de las pretensiones del actor, pero se había omitido analizar y resolver respecto a la pretensión de que se le pague las diferencias salariales desde el 01 de enero de 2012, conforme la resolución pertinente emitida por el MRL; motivo por el cual, la Sala resolvió aceptar parcialmente el recurso de casación por el vicio de citra petita. 

Al dictar la sentencia de mérito, la Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo analizó el tipo de acción interpuesta, el tiempo que tenía para hacerlo y las pretensiones del actor, llegando a la conclusión de que, para la fecha en que la demanda había sido interpuesta, las pretensiones del actor habían caducado, por lo que se aceptó parcialmente el recurso de casación y, al emitir el fallo de mérito, se declaró sin lugar la demanda. 

En este caso, la Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo rechazó los dos recursos de casación interpuestos por las causales primera, cuarta y quinta del artículo 3 de la LC. En lo principal, el Tribunal analizó el carácter o naturaleza de los contratos ocasionales para jueces provisionales y la estabilidad laboral que este tipo de negocios jurídicos pueden o no generar. 

Además, revisó la posibilidad de terminación unilateral de funciones para estos servidores públicos. Al respecto, la Sala estableció que los contratos ocasionales se crean para subsanar necesidades institucionales no permanentes. Por ello, el cargo no puede ser prolongado en el tiempo, por su corta naturaleza. 

No obstante, a esto, el Tribunal mencionó que las juezas y jueces están revestidos de garantías específicas que impiden que agentes externos o internos de la FJ, como el CJ, vulneren esas garantías; siendo una de ellas la inamovilidad en el cargo. 

Lo anterior implica, tal y como acota la sentencia, que los jueces no puedan ser fácilmente removidos de sus cargos, lo que se traduce en una protección fuerte a los magistrados en su calidad de empleados públicos, pues vulnerar la estabilidad laboral en el ejercicio de la potestad jurisdiccional, es una de las formas de injerencia indirecta más frecuentes en el sistema de administración de justicia. 

En consecuencia, lo que el Tribunal concluyó es que, dado que la provisionalidad no es sinónimo de libre remoción ni terminación unilateral sin consideraciones previas, los jueces temporales sí gozan de cierta estabilidad y permanencia en el cargo, al menos durante el tiempo que dure su contrato de servicios ocasionales, sin que ello implique permanencia en sus funciones. 

El presente caso se desarrolló dentro de un recurso de casación propuesto por la entidad demandada, sustentado en el numeral primero del artículo 268 del COGEP, por el yerro de errónea interpretación de los artículos 65 y 142 de la Ley Orgánica de Educación Intercultural, sobre cuya base el Tribunal de instancia determinó que no caben recursos, en sede administrativa, que se formulen en contra de las resoluciones que emanan de las Juntas Distritales de Resolución de Conflictos; por lo que sobre aquellas solo son procedentes las acciones contencioso administrativas o constitucionales; por lo que, era improcedente que la misma Administración que emitió resolución formule recurso de revisión en contra de una resolución expedida por uno de sus órganos; por lo que se declaró la ilegalidad del acto administrativo impugnado. La Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia, en voto de mayoría, desestimó el recurso de casación al no haberse justificado la existencia del yerro de errónea interpretación alegado. 

En el presente caso, la Sala conoció esta causa que se refirió a la legalidad de un acto administrativo, con el cual se inadmitió un recurso extraordinario de revisión, y a su vez, dejó sin efecto, por razones de legitimidad, un acto administrativo previo. 

La Sala consideró importante distinguir entre la pertinencia de la nulidad y la lesividad de un acto administrativo que ha sido dictado por autoridad incompetente en razón de la materia. Cuando el Tribunal de instancia analizó el acto administrativo mediante el cual se declaró la nulidad de pleno derecho de otro acto administrativo previo, concluyó que, al encontrarse gravemente viciado por haber sido dictado por autoridad incompetente en razón de la materia, bajo ningún concepto podía producir efectos jurídicos, ya que carecía de validez y eficacia. En este sentido, no procedió, bajo ningún concepto, la acción de lesividad sobre un acto administrativo declarado nulo de pleno derecho. 

Ahora bien, la Sala observó que en el presente caso, a pesar de que el Recurso Extraordinario de Revisión no haya sido admitido por carecer de los requisitos necesarios de admisibilidad, no es una transgresión a sus límites, ni le priva a la Autoridad de que se pronuncie respecto de la legitimidad de un acto administrativo previo y, de oficio, declare su nulidad de pleno derecho. 

Esta Sala aclaró que esta actuación no violentó el debido proceso, ya que es el ejercicio de una competencia establecida en el Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, cuya finalidad es preservar la legitimidad de los actos administrativos, el interés público y la seguridad jurídica. 

En este caso, la Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia, aceptó el recurso de casación interpuesto, por falta de motivación. En la sentencia de mérito, resolvió aceptar parcialmente con lugar la demanda, declaró la nulidad de la Resolución No. 205-CAM-AN-YP-2011 y, por consecuencia, dejó sin efecto la sanción impuesta. 

En lo principal, el Tribunal desarrolló el principio de legalidad, en su garantía de reserva de ley, relacionada con las ordenanzas distritales. Bajo esta premisa, y luego de un extenso desarrollo legal, jurisprudencial y doctrinario, concluyó que el ejercicio de la facultad legislativa que le otorga el artículo 240 de la CRE a los Gobiernos Autónomos Descentralizados (“GADs”), no resulta en la emisión stricto sensu de leyes formales. 

Primero, dado que una característica del estado unitario es, naturalmente, el monopolio de la facultad legislativa en el nivel nacional, a través del órgano constitucionalmente reconocido (Asamblea Nacional), con algunos matices; segundo, por cuanto para que un órgano ejerza facultad legislativa, tiene que cumplir con la división de poderes, lo que equivale al reconocimiento de un órgano legislativo autónomo, independiente de la estructura del gobierno; y, tercero, debido a que, las ordenanzas son jerárquicamente inferiores a la leyes, de acuerdo con el artículo 425 de la CRE. El Tribunal, como se advirtió, no desconoció a las ordenanzas como leyes materiales o sustanciales -carácter general y obligatorio-, sino como leyes formales, es decir, si deben ser emitidas por la Asamblea Nacional, lo cual se verificó, en aplicación de los artículos 120.6 y 132.2 ibidem. 

A pesar de ello, la Sala entendió que, si las ordenanzas en efecto son expedidas por un órgano dotado de autonomía -CRE, artículo 238- y de cierta legitimación popular y, al mismo tiempo, siguiendo un procedimiento ‘legislativo’, debe reconocerse ciertos lineamientos aplicables a la colaboración reglamentaria, aunque algo más amplios, dadas las consideraciones de la decisión, que permitan garantizar la reserva de ley formal en los casos de ordenanzas expedidas por los GADs. 

Por lo tanto, desarrolló la siguiente regla: 1. En la tipificación de las infracciones, corresponde a la ley la fijación de los criterios mínimos de antijuridicidad, de tal manera que se limite la tipificación de infracciones por completo y según el criterio propio de los GADs; y, 2. En cuanto a las sanciones, la ley reguladora de cada materia debe establecer las clases de sanciones posibles de acuerdo con su gravedad, de suerte que estas no sean determinadas al arbitrio de los GADs. 

En la presente causa, la Sala Especializada tomó en consideración que, en efecto, la responsabilidad objetiva del Estado puede clasificarse en varias categorías, según la naturaleza del acto que provoca el daño. De este modo, dependiendo de si el daño es producido por un acto o hecho positivo (comisión) o una omisión lesiva, la responsabilidad se pude clasificar en responsabilidad in comittendo y responsabilidad in omittendo. 

Por otra parte, si el daño se provocó por la omisión o deficiencia de los actos de vigilancia, fiscalización, inspección o control que son de competencia del Estado, la responsabilidad se conoce como in vigilando; mientras que, si el daño se origina por la falta de diligencia en la elección de los agentes que ejecutarán las potestades estatales o prestarán los servicios públicos, se conocerá como responsabilidad in eligendo del Estado. En este orden, con relación a los actos de los funcionarios y empleados públicos, el Estado puede ser responsable por los actos u omisiones lesivas de aquellos, o por la falta de diligencia en su elección y control, cuando aquello ha tenido una incidencia directa en un daño a un tercero. 

Sobre estas potestades de regulación y control municipal, esta Sala de Casación consideró oportuno precisar que las mismas tienen como objeto la prevención general positiva, es decir, el aseguramiento de la vigencia (cumplimiento) de las ordenanzas municipales; y, la prevención especial negativa, esto es, la sanción a los infractores de las ordenanzas relativas al uso y ocupación de suelo, y la utilización y condiciones de las edificaciones. Por consiguiente, la prevención de infracciones a las ordenanzas municipales, y el ulterior fin de evitar daños a los administrados, eran plenamente exigibles dentro del ámbito de competencias del GAD, a la luz de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley de Régimen para el Distrito Metropolitano de Quito; siendo correcta la interpretación que el Tribunal Distrital Contencioso Administrativo le dio a esta norma. 

En el presente caso, la Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo, manifestó que la Decisión Interpretativa Prejudicial 297-IP-2017 de fecha 7 de octubre de 2019, emitida por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, es vinculante para la Sala por lo que le corresponde verificar la hermeneútica del Tribunal Comunitario y calificar los hechos probados en el proceso, de acuerdo con lo manifestado en dicha Decisión. A partir de la Decisión Interpretativa Prejudicial, el Tribunal de Casación analizó las tres vertientes sobre las cuales se sustenta la Decisión para verificar si se cumplieron los parámetros exigidos para considerar la registrabilidad de marcas. Finalmente, a partir de ese análisis, determinó que lo que correspondió en este caso es rechazar la solicitud de nulidad del registro de marca. 

En el presente caso, la Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo, aceptó los recursos de casación interpuestos por las partes y emitió sentencia de mérito, resolviendo rechazar el recurso de casación interpuesto por el Juez de Coactiva y en consecuencia no casar la sentencia emitida por la Primera Sala de lo Civil, Mercantil, Inquilinato y Materias Residuales de la Corte Provincial, dentro de la causa No. 17111-2007-0033. Primero, consideró con respecto a la causal segunda alegada por el casacionista es fundamental el distinguir la “suspensión del procedimiento coactivo”, el cual es un mecanismo cautelar recogido por la legislación procesal para detener transitoriamente el procedimiento administrativo de cobro coactivo; de la “calificación y conocimiento de la demanda de excepciones a la coactiva” que atañe a una etapa del proceso judicial de la acción prevista en el artículo 968 del CPC. El Tribunal dejó claro que la consignación tiene efectos sobre la continuidad del procedimiento administrativo y no sobre el inicio y sustanciación del proceso judicial, el único efecto que trae consigo es que el accionante deje consignar el monto total de la deuda, que el procedimiento administrativo de ejecución coactiva no se suspenda  y que la autoridad coactivante pueda seguir persiguiendo el pago de lo presuntamente adeudado; aunque paralelamente haya una demanda de excepciones a la coactiva que este siendo conocida y resuelta por la autoridad judicial competente; tal como lo estable de forma expresa el artículo 971 del CPC: “Si el deudor no acompaña a su escrito de excepciones la prueba de consignación, no se suspenderá el procedimiento coactivo y el juicio de excepciones seguirá de esa forma”. De ahí que, la afirmación del Juez de Coactiva de que “NUNCA DEBIÓ HABERSE INICIADO el juicio de excepciones” no encuentra ningún asidero. 

La causa se refirió a un Examen Especial que llevó a cabo la Contraloría General del Estado, por un desembolso de dinero que realizó el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, por concepto de compensación de residencia a favor del accionante, en el ejercicio de sus funciones como servidor público 7. En su fundamentación, el ente de control sostuvo que existió una errónea interpretación del artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, porque el Tribunal de instancia cometió una equivocación cuando entiende que los siete años que indica el artículo 71 de la ley de la materia, son contabilizados hasta la emisión de la resolución que confirmó la responsabilidad del funcionario, que, a criterio de la entidad, este plazo debería ser contabilizado hasta la notificación de la Orden de Reintegro, es decir, el 15 de enero de 2016. Sin embargo, la Contraloría General del Estado, no tenía certeza sobre la fecha exacta del hecho observado. El Tribunal de Casación, aplicando el principio “in dubio pro disciplinado” conectado con el principio de presunción de inocencia, estableció que ante la existencia de dudas sobre la fecha exacta del hecho observado, situación que no puede ser atribuible al administrado, se tomó como base la fecha del inicio del período auditado para establecer si, en efecto, la Contraloría General del Estado perdió su facultad de control en razón del tiempo. En el caso in examine, es el 1 de enero del 2009, cuando estaba vigente la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, cuyo artículo 71 establecía que la facultad que corresponde a la Contraloría General del Estado para pronunciarse sobre las actividades de las instituciones del Estado, y los actos de las personas sujetas a esta Ley, así como para determinar responsabilidades, en caso de haberlas, caducará en cincos años contados desde la fecha en que se hubieren realizado dichas actividades o actos 

El Tribunal de la Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo, analizó la sentencia de Corte Constitucional No. 3-19-CN/20 de 29-07-2020, que modula la aplicación del artículo 109.7 del COFJ la cual contiene efectos retroactivos, el Tribunal consideró que debió ser aplicada en esta causa. El Tribunal determinó que la sentencia recurrida incurre en defectos motivacionales pues no determinó las razones que permiten concluir que el acto administrativo impugnado se encuentra motivado, y además porque omite la aplicación jurisprudencial emitida por la Corte Constitucional.