El ABC de UNASUR: doce preguntas y respuestas

El Tratado que conforma la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), primera Organización Regional de Integración del Siglo XXI en el Hemisferio Occidental, y en el mundo en desarrollo,ha sido firmado por los Jefes de Estado o de Gobierno de los doce países suramericanos. Un análisis político del proyecto y de los intereses involucrados es pertinente y necesario. Existen muchas creencias comunes y algunas opiniones un poco primarias sobre este proceso y el Tratado, que sólo ahora comienza a ser conocido por los analistas y la opinión pública. Es importante tratar de desglosar de una manera comprensible los fundamentos del mismo y sus implicaciones.

Surgen al respecto una serie de interrogantes sobre cuál es el proyecto de UNASUR, cuáles sus instituciones, quiénes son sus miembros y qué se quiere llevar a cabo; qué relaciones existen con mecanismos, organizaciones y foros ya existentes; cuál es el rol de las ideologías y los intereses de los países; cuál es el modelo adoptado; si se trata sólo de concertación política o de integración; qué relaciones existen con otros temas de agenda ya iniciados en Suramérica; cuál es el relacionamiento previsto con el resto de América Latina y el Caribe; cuál es el rol del comercio y los temas tradicionalmente olvidados en los procesos de integración de América Latina. Este escrito intenta resolver doce grandes interrogantes. Se trata de una lectura política del proceso, que no excluye otras visiones o perspectivas, y que por supuesto no tiene por qué ser compartida íntegramente por algunos de los actores u observadores en el continente.

Veamos, pues, a manera de respuesta a preguntas-eje, los aspectos más importantes de lo acordado por los Jefes de Estado y de Gobierno, y del proceso que condujo a su firma el 23 de mayo del 2008.

¿CÓMO SE NEGOCIÓ EL TRATADO FUNDACIONAL DE UNASUR?   ¿ES EL FRUTO DE LA IMPROVISACIÓN?  ¿POR QUÉ ES IMPORTANTE LA FIRMA DEL TRATADO?

Una primera constatación es que el Tratado como tal, no fue ni mucho menos el resultado de la improvisación. Para concluir el proceso de consensos que dio origen al mismo, fueron necesarias una docena de reuniones de altos funcionarios de las Cancillerías de los países signatarios, durante aproximadamente un año, las cuales se efectuaron en media docena de países. La casi totalidad de las sesiones tuvo en promedio dos días de trabajo, y encontramos que el Tratado fue redactado en un proceso en el cual intervinieron directamente más de 40 funcionarios y funcionarias de los países suramericanos, más el personal de apoyo en las respectivas Cancillerías, incluyendo oficinas jurídicas, de planeación, y de asuntos políticos y económicos. Igualmente, funcionarios de Ministerios de Energía y Educación, para sólo citar a los más importantes. Las sesiones de trabajo incluyeron la discusión sobre los acuerdos de más de tres años de Cumbres, es decir de reuniones de Jefes de Estado, en Cusco (Dic. de 2004), Brasilia (2005), Cochabamba (2006), Isla Margarita (2007) y de nuevo Brasilia en 2008, para la firma del Tratado.

La Secretaría General

Se ha consagrado en el Tratado la existencia de una Secretaría General, sobre cuyas funciones, nivel y alcance existió una amplia y exhaustiva discusión. Algunos países preferían una Secretaría amplia, con muchas funciones, con un perfil más ejecutivo, que permitiera avanzar muy rápidamente con el proceso suramericano; era un modelo más cercano al de la Comisión Europea, con funciones ejecutivas más altas; en general, un modelo mucho más fuerte y activo que el de cualquiera de las Secretarías actuales, tanto de laCAN como del Mercosur.

Otros, por el contrario, querían una secretaría pequeña, de carácter operacional, más en la perspectiva de la intermediación entre los países,con presupuesto y personal muy reducidos, por lo menos en una primera etapa. La idea era contar con una especie de oficina de coordinación entre lo inter-gubernamental, es decir entre los países. En general se hablaba de una secretaría técnica con menos funciones que las de la Secretaría del Mercosur, que son bastante restringidas.

Esta discusión es la expresión superficial de un tema de fondo: el del modelo que cada país y cada gobierno tiene en mente para avanzar en la integración suramericana. Para unos debería ser en el corto plazo, con decisiones políticas importantes y subordinando lo técnico a lo político. Para otros, el proceso debería avanzar más lentamente, consolidando cada paso y evitando posibles saltos en el vacío. Otros más, por diversas coyunturas políticas de los últimos dos años,preferirían ir más lentamente aún.

Un proceso de integración sólido y rápido, requiere, como conoce la experiencia europea, de una Secretaría fuerte y con posibilidades de análisis, gestión e iniciativa. Un proceso más “light” podría bastarse incluso con una oficina de trámite, comunicaciones y archivos. En el único punto en el cual existió consenso desde un principio era el que, a diferencia del Grupo de Río que no tiene una secretaría sino una administración rotativa que depende de la capacidad de la Presidencia Pro-Témpore, en la UNASUR, al prever un contenido de integración (que no existe en el Grupo de Río), debería contarse con una Secretaría Permanente, a la par de las Presidencias Pro-Témpore (éstas sí, con carácter rotativo).

Las discusiones avanzaron con alguna dificultad, máxime si se tiene en cuenta que las decisiones de UNASUR, a todo nivel, se toman por consenso, otra herencia del Grupo de Río, en donde una votación es inimaginable. El hecho es que, para comenzar el proceso, se ha pensado en una Secretaría pequeña pero representativa, con un presupuesto del orden de los 3 millones de dólares anuales (tema aún en discusión, y que no está en el Tratado), con sede en Quito. Comparados con los 5,4 millones anuales del presupuesto ahora magro de la SG de la CAN, ello nos da una idea de sus posibilidades y limitaciones iniciales. La manera de pagar esa suma por parte de los países contempla varias fórmulas, que se aclararán en el curso de los próximos meses, todas mediante contribuciones directas de los países. En todo caso, en esta materia la usanza en Organismos Internacionales es la de contribuciones, dependiendo de la capacidad de pago de los países, por su magnitud, el peso de su economía, y otros criterios.

La propuesta de vincular al inicio, de una manera estructural, esta Secretaría General con las ya existentes de la CAN y el Mercosur, no fue aceptada. Quizás, si avanza exitosamente UNASUR, en algunos años pueda volver a tratarseel tema.

El hecho es que la estructura prevista de laSecretaría, hoy por hoy, es el resultado de lo quelos países quisieron y pudieron avanzar, enespecial porque la mayor parte ha preferidomoverse, al menos en una primera fase, sobre unafuerte base inter-gubernamental, sin ceder soberanías en pro de un proceso de integración“dura”. El modelo, en ese sentido, así no se plantee ni se mencione expresamente, seríamucho más cercano a una visión Confederal en el horizonte de UNASUR. Existen, respecto a la construcción de UNASUR, varias preferencias. Para algunos, la organización.

¿QUÉ RELACIÓN EXISTE ENTRE LA CAN, EL MERCOSUR Y LA UNASUR?

Existen, respecto a la construcción de UNASUR, varias preferencias. Para algunos, la organización

era innecesaria porque los proyectos integradores CAN y Mercosur eran suficientes, o bien porque en la versión pesimista habían mostrado su inoperancia. Los acuerdos de complementación económica harían que un propósito suramericano específico sobrara. Otros decían que si los países no han sido capaces de ponerse de acuerdo en pequeño, para el cumplimiento de metas de integración, no tenía sentido plantear una meta semejante con más actores aún.

Por otra parte, están los que han sostenido, en especial desde el Mercosur, que UNASUR no podía o no debía ser otra cosa que un Mercosur ampliado. Ya existía un mecanismo mediante el cual los Países Andinos son Miembros Asociados del Mercosur, y lo más práctico para ellos era que se ampliaran las metas del Mercosur poco a poco. Nadie en la CAN pensó a la inversa, es decir que la construcción de Suramérica se efectuara alrededor de esta agrupación.

Otros, han afirmado que ni la CAN ni el Mercosur podían ser la base de la construcción de algo diferente y de mayor escala como la Unión Suramericana; y basados en una concepción derivada de una vertiente de las ciencias sociales(los procesos de "deconstrucción"), afirmaron en su momento, sin eco por los demás países, que la CAN y el Mercosur debían desaparecer para que pudiera abordarse el proceso Suramericano exitosamente. Aducían un ejemplo extraído de la arquitectura, y decían que si un espacio urbano en el cual se quiere construir un gran edificio está ocupado por dos casas “poco funcionales”, no era mejorando las casas como se construía mejor el sustituto, sino derribándolas primero si estaban  desiertas, para poder construir con bases más profundas. Este punto de vista fue perdiendo fuerza en el curso de los debates.

Se llegó finalmente a una posición de consenso bastante lógica: aprovechar los logros y avances de los mecanismos ya existentes, en la medida en que ellos existan según el tema; y, crear mecanismos de confluencia en donde ello sea posible. Al construir Suramérica sobre esas bases, y sobre los aportes de los propios países, todos son conscientes que el resultado tendrá que sersuperior a la suma de las partes. Es decir que se debe aprovechar lo ya existente, sabiendo que el resultado final debe superar a las realidades actuales, para que el ejercicio tenga sentido.

Para el caso, un ejemplo puede ayudar: la asociación del Benelux (Holanda, Bélgica y Luxemburgo) es más pequeña que la Unión Europea; ha ayudado a construir Europa, como países y como grupo. Los países y el Grupo Benelux siguen existiendo, justo en el corazón de la Unión Europea. El tiempo y el avance de la integración mayor han mostrado a sus países la conveniencia de adoptar las normas comunitarias europeas y de integrarse completamente en la unidad mayor de la UE. Por su parte, en los temas no comunitarizados, siguen existiendo las concertaciones del Benelux. No son, pues, excluyentes.

Uno de los socios andinos preferiría poder ser miembro pleno tanto de la CAN como del Mercosur (curiosamente, la inexistencia en la práctica de un Arancel Externo Común aplicable lo podría hacer posible); otros dos socios ven a la Comunidad Andina como un mecanismo preferente de inserción internacional; dos socios diferentes tienen un profundo temor a lo que denominan “el poder avasallador del Brasil”; uno de los países ha comprendido perfectamente que su inserción en el Pacífico requiere de una profunda relación suramericana y viceversa, es decir que los dos procesos son dos caras de la misma moneda. Por su parte, en el Mercosur, Brasil siempre ha tenido claro que su meta es más suramericana que sólo subregional; y Argentina que en un principio tuvo cierta resistencia a apoyar la idea, por considerarla emanada del Brasil y no haberle sido consultada previamente, ha variado ahora su posición y es un entusiasta y decidido impulsor del proyecto suramericano. Chile, por su parte, también ha comprendido, como el Perú, que la inserción en Asia se garantiza mejor con la propuesta suramericana; no en vano es el único país en ser Miembro Asociado de los dos mecanismos subregionales (CAN y Mercosur), al mismo tiempo que tiene múltiples acuerdos de libre comercio con el mundo. En cuanto a Venezuela, también se ha constituido en otro de los impulsores del proceso suramericano, aunque con un discurso más contestatario que no se manifiesta en este tema en los demás países de la región.

En este sentido, es falsa y absurda la dicotomía planteada por algunos analistas y políticos entre “países del Atlántico vs. países del Pacíficolatinoamericano”. Esta supuesta o real dicotomía ignora que algunos países como México, Colombia y los centroamericanos, participan de la doble condición y quieren insertarse también con Europa; y, sobre todo, desconoce que en el tiempo las orientaciones ideológicas de los países del mundo pueden variar.

Pero -volviendo al asunto de la convergencia-, los andinos primero, y ahora Colombia y Perú, han insistido en que Suramérica tiene que construirse sobre la base de lo existente, que debe converger en la medida de lo posible. En esa dirección se promovieron en su momento (2006) tres estudios a desarrollar por las Secretarías de la ALADI, la CAN y el Mercosur, con la colaboración de Chile, Surinam y Guyana. Se trataba del análisis de la posible convergencia en lo institucional, las asimetrías y lo comercial. Esos tres estudios fueron presentados a consideración de los países, pero lamentablemente no han sido procesados por todos los responsables de las decisiones suramericanas en estas materias. Existen sin embargo, como un referente.

Lo cierto es que si la integración suramericana avanza, lo será por varios factores:

Con base en las mejores prácticas de un mecanismo subregional u otro.

Con base en la convergencia donde ello sea posible (comercio, con los ACE, por ejemplo).

Creando mecanismos nuevos o a partir de otros (como en los temas ambientales o los de naturaleza transversal suramericana; por ejemplo, los financieros).

El hecho es que el tratamiento de los temas comerciales se ha dejado a los acuerdos de aproximación CAN-Mercosur y los complementarios; y es en otros temas en los cuales el proceso suramericano, en sí mismo, quiere insistir. Ello, en la práctica, implica un dominio eminente de las Cancillerías sobre el proceso Suramericano, por lo menos en su fase actual. A fin de cuentas, se ha planteado como un proceso básicamente político, no económico ni técnico. Si la construcción de Suramérica avanza sustancialmente, el contenido técnico tenderá a ser mayor, sin desplazar por ello al político. A fin de cuentas el criterio intergubernamental sigue siendo el básico en este proceso.

El de los Grupos Sectoriales es una interesante innovación de la UNASUR, que la coloca también, y parcialmente, en áreas diferentes a la sola consulta y cooperación políticas. Durante 2007 y 2008 se han venido reuniendo varios Grupos de Trabajo, con resultados diferenciales. En lo sustancial, se ha tratado de reuniones de Ministros y altos funcionarios de algunos sectores, entre los cuales los más importantes han sido Energía (el grupo más estructurado), Educación y Cultura, Infraestructura, y Asuntos Económicos y Financieros. Estos grupos Ministeriales han estado efectuando diagnósticos muy importantes del estado de sus temas en Suramérica, y han planteado o replanteado algunas prioridades en el corto y mediano plazo. El grupo de Energía ya tomó la decisión de ser parte integrante plena de la UNASUR, con lo cual el tema se posiciona y ayuda a posicionar a su vez el proyecto suramericano.

En la práctica existe ya, de hecho, un mecanismo que con el tiempo podrá seguir los pasos de una abia institución europea. En la UE, como es sabido, cada sector decide a nivel comunitario constituyéndose en Consejo: en energía, transportes, comunicaciones, educación, etc. Los

¿Y QUÉ SUCEDE CON LOS SECTORES DIFERENTES A RELACIONES EXTERIORES?

El de los Grupos Sectoriales es una interesante innovación de la UNASUR, que la coloca también, y parcialmente, en áreas diferentes a la sola consulta y cooperación políticas. Durante 2007 y 2008 se han venido reuniendo varios Grupos de Trabajo, con resultados diferenciales. En lo sustancial, se ha tratado de reuniones de Ministros y altos funcionarios de algunos sectores, entre los cuales los más importantes han sido Energía (el grupo más estructurado), Educación y Cultura, Infraestructura, y Asuntos Económicos y Financieros. Estos grupos Ministeriales han estado efectuando diagnósticos muy importantes del estado de sus temas en Suramérica, y han planteado o replanteado algunas prioridades en el corto y mediano plazo. El grupo de Energía ya tomó la decisión de ser parte integrante plena de la UNASUR, con lo cual el tema se posiciona y ayuda a posicionar a su vez el proyecto suramericano.

En la práctica existe ya, de hecho, un mecanismoque con el tiempo podrá seguir los pasos de una sabia institución europea. En la UE, como es sabido, cada sector decide a nivel comunitario constituyéndose en Consejo: en energía, transportes, comunicaciones, educación, etc. Los Ministros del área respectiva se reúnen y deciden, mediante el mecanismo de los llamados Consejos Sectoriales, sin injerencia de otros sectores. Este es un factor altamente motivante para la integración. Sus decisiones tienen que ser avaladas luego por el Consejo de Asuntos Generales, compuesto por los Cancilleres, con lo cual se garantiza laorientación política del proceso. Pues bien, en elcaso de la UNASUR, los altos funcionarios sectoriales presentan sus informes periódicos al Consejo de Delegados; y los Ministros de estos sectores, se prevé que pasen sus acuerdos por el mecanismo del Consejo de Cancilleres, la máxima autoridad de la UNASUR después del Consejo de Jefes de Estado. Ello permite mantener la motivación y autonomía relativa de los sectores, pero al mismo tiempo le da coherencia política al proceso.

¿EXISTEN O SE PREVÉN OTROS ÓRGANOS?

Desde la Cumbre de Cochabamba se aprobó que existiera un Espacio Parlamentario Suramericano. El Tratado habla ahora de Parlamento Suramericano. El tema se ha dejado de momento para la discusión de un posterior Protocolo. Existen al respecto tres posiciones: Una, que plantea laelección de un Parlamento Suramericano, consesiones más o menos permanentes; otra, quepreferiría, por costos y logística, un espacio en el cual confluyan los Parlamentos de la CAN y el Mercosur, con sesiones específicas y breves (una o varias en el año). Y una tercera, que preferiría ver esa confluencia también con representantes de los Parlamentos Nacionales. La sede de ese Parlamento o Espacio Parlamentario será Cochabamba, en Bolivia, decisión ya tomada por los Jefes de Estado. No se ha hablado aún de los necesarios mecanismos de financiación de este instrumento suramericano. En cualquier caso, se ha aprobado un artículo transitorio por medio del cual se establece una Comisión coordinada por el Consejo de Delegados, para que redacte un Protocolo Adicional dedicado en concreto al tema del Parlamento. Dicho Protocolo debería ser considerado en la Cuarta Cumbre (2009 en Chile).

Mecanismo de solución de diferencias:

Hasta el momento se ha previsto lo conducente a solucionar solamente diferencias provenientes de la interpretación del Tratado. El mecanismo no es otro que el de las soluciones directas, con un mecanismo subordinado si el otro falla, cual es el del Consejo de Delegados, el cual debe emitir recomendaciones en 60 días. El Plan C, es elevar el tema al Consejo de Cancilleres si los otros dosmecanismos no producen buenos resultados. Como tanto el Consejo de Delegados como el Consejo de Cancilleres toman decisiones o recomendaciones, sólo por el mecanismo del consenso, ello implica por supuesto la voluntad de todos. Permite otorgar soluciones políticas, pero al mismo tiempo puede entrabar algunos procesos. Con el tiempo seguramente deberán contemplarse otros mecanismos.

No se ha previsto hasta ahora un mecanismo jurisdiccional, lo cual constituye un elemento de debilidad del esquema propuesto. Se han celebrado ya varias reuniones de Presidentes de Cortes Supremas de Suramérica, pero de momento ha sido para conocerse ya que nunca en la historia se habían reunido, y para socializar el funcionamiento de sus respectivas Instituciones en relación con sus Estados y en ellas mismas, así como para tratar de abrir espacios a una compatibilización judicial gradual. Es un primer paso, aún muy restringido y quizás tímido, pero es un avance importante frente a la inexistencia previa de vasos comunicantes en esta materia. Lo claro es que no hubo consenso para idear un mecanismo semejante al existente en Europa o en la CAN, seguramente por la importancia que algunos prefieren otorgar a lo inter-gubernamental y a las soberanías nacionales. El tiempo dirá si existen condiciones para avanzar hacia esquemas jurisdiccionales propios de un mecanismo de integración.

Consejo de Defensa Suramericano:

La iniciativa, proveniente del Brasil, no está en el Tratado de la UNASUR, y nunca había sido discutida por los mecanismos previstos al efecto. Se presentó como una iniciativa aparte el mes anterior y en el curso de la Cumbre de Brasilia. A partir de las recomendaciones que emita la Comisiónnombrada al efecto, se podrá examinar si este Consejo se conforma, y si, dado el caso, entra a formar parte del acervo UNASUR, y en qué condiciones.

¿QUÉ PROYECTOS O PROGRAMAS SON CONSIDERADOS COMO PROYECTOS O PROGRAMAS UNASUR?

Es este un tema muy importante. No todos los Programas y Proyectos de toda índole en Suramérica son o pueden ser considerados como Programas o Proyectos UNASUR. Para serlo, se debe contar con el consenso de todos los Países Miembros. Ahora bien, para su implementación, basta con que por lo menos tres países de la región comiencen a desarrollarlo. Otros pueden incorporarse gradualmente si así lo desean. Por ejemplo, el Banco del Sur no es aún un proyecto UNASUR, por ausencia de consenso hasta el momento a este respecto. Esto no es un obstáculo para que pueda avanzar en sus propios objetivos, pero no como proyecto UNASUR, al menos de momento.

Un asunto de la mayor importancia es que, por la magnitud de las oportunidades involucradas, por la mayor economía de escala y por algunas decisiones políticas que seguramente se irán tomando gradualmente, buena parte de la Agenda Suramericana en los siete temas prioritarios se irá sistematizando cada vez más en el seno y el contexto de la UNASUR. Es aquí en donde las agendas subregionales (CAN, Mercosur, y las bilaterales) pueden contribuir de manera decisiva a la convergencia más general. En algunos temas, por razones diversas, esas agendas subregionales se mantendrán por un tiempo. Existen muchos Programas y Proyectos ya existentes, que no hannacido como Programas y Proyectos UNASUR. Pero la tendencia en el mediano plazo es a que lo sustancial de la Agenda Suramericana se desarrolle dentro de ese marco ampliado.

¿PUEDEN OTROS PAÍSES ASOCIARSE A LA UNASUR?

Este tema constituye el test sobre la identidad de la UNASUR, y sobre el rol que otros países de la región pueden cumplir en relación con ella, así como sobre el rol de la naciente organización en la integración de América Latina y el Caribe. En efecto, es posible asociarse a la UNASUR, a condición de tratarse de países de América Latina o el Caribe. Es decir, México, los países centro americanos o los países caribeños, podrían llegar a ser Miembros Asociados. Para ello, basta con la aprobación del Consejo Presidencial, cuando los casos se presenten a su consideración.

La importancia de esta disposición es evidente. Por ejemplo, pese a que se trata de una intención manifiestamente reiterada en varias ocasiones en los últimos años, México aún no ha podido ser Miembro Asociado ni de la CAN ni del Mercosur, en particular por no cumplir aún con requisitos de naturaleza comercial: tener acuerdo de libre comercio con todos los miembros de la CAN, para el caso. La ausencia de un requisito comercial ha frenado el proceso, pese a la voluntad política. Lo mismo ha sucedido con Panamá. El asunto muestra que, pese a lo que podría pensarse, la UNASUR es mucho más incluyente que los mecanismos actuales, al depender del consenso político, más fluido, y no de normas comerciales, paradójicamente más inamovibles.

Por su parte, el salto de Miembro Asociado a la calidad de Miembro Pleno también está previsto. Para el caso, se establecen requisitos de tiempo y de procedimiento. Los de tiempo, cuando seespecifica que deben haber transcurrido por lomenos 5 años desde la ratificación del Tratado, y 4de pertenencia como Miembro Asociado. Y en procedimiento, se requiere aprobación sucesiva del Consejo de Delegados, del Consejo de Cancilleres, y luego del Consejo de Jefes de Estado.

¿ SE PREVÉ ALGÚN MECANISMO DE RELACIONAMIENTO CON OTROS ACTORES INTERNACIONALES?

Esta constituye, a decir verdad, una especie de octava prioridad, que no se limita a ser una extensión pura y simple de la cooperación política. Por la magnitud de Suramérica, por el hecho de contar a Brasil entre sus miembros, por la importancia estratégica de la región, la UNASUR se convierte casi automáticamente en un socioimportante para otros actores mundiales, en procesos de relacionamiento global y regional. Además, para los países miembros, ese relacionamiento como bloque ofrece ventajas evidentes. Es inevitable que con el avance gradual del proceso, los diálogos políticos internacionalesde otros actores mundiales con otros actores deSuramérica diferentes a la UNASUR, tenderán a ser menos atractivos; por impacto y economía de recursos diplomáticos, los diálogos del futuro serán de la UNASUR con los actores globales.

De momento, se ha previsto este importante capítulo en el Tratado, cuando se especifica que se promoverán iniciativas de diálogo internacional, y se buscará priorizar mecanismos de cooperación en energía, infraestructura, políticas sociales, educación y las que en el curso del tiempo se definan. Se establece además que el Consejo de Delegados tiene a su cargo el seguimiento de las actividades de implementación. Se da también a la Presidencia pro-témpore la capacidad de representar a la organización en eventos internacionales, previa delegación aprobada de los Estados Miembros; y asumir compromisos y firmar Declaraciones con terceros, “previo consentimiento de los órganos correspondientes de UNASUR”.

Estas disposiciones expresan una vez más el planteamiento inter-gubernamental mencionado en varias ocasiones. En efecto, nótese que las funciones de representación externa están dadas, para el Grupo como tal o para la Presidencia protémpore, y ello con la autorización respectiva que es muy estricta pues debe serlo de los 12 países, cuando se trata de ejercer representación frente a terceros actores. Pero esa autorización debe provenir de los Órganos, es decir de los Consejos como tales, al nivel que corresponda, cuando se trata de asumir compromisos o firmar Declaraciones con terceros, como Presidencia de la UNASUR. Estas facultades no están en ningún momento asignadas a la Secretaría General; ella tiene sólo la capacidad de coordinación con entidades de integración y cooperación de América Latina y el Caribe. Pero si se trata de acuerdos por ejemplo con Naciones Unidas, los Organismos globales, la OEA misma, con actores como Estados Unidos, China, Rusia, la Unión Europea, la OCDE o el G-77, el G-24 o cualquier otra entidad o foro de esta naturaleza, la Secretaría General no tiene esta función.

Esto hace relación a un punto de interés que no se ha tocado en el Tratado, pese a que, tratándose de por lo menos 12 miembros (podrían ser más en el futuro), ameritaría una previsión al respecto: la institucionalización de un mecanismo ágil de relacionamiento externo que no dependa sólo de la Presidencia pro-témpore. Lo usual en estos casos es el establecimiento de una “troika”, compuesta por el presidente en ejercicio, el que luego continuará y el anterior. O como en la UE de la actualidad, el presidente pro-témpore, el entrante y quien preside la Comisión. El último sistema no parece posible en el corto plazo en la UNASUR, porque precisamente los 12 países han querido, y así lo aprobaron los 12 Jefes de Estado que firmaron en Brasilia, que la Secretaría General tenga funciones limitadas, por lo menos al comienzo. Esas funciones no son de naturaleza política, sino prioritariamente técnicas. El otro sistema (los tres países), es el utilizado por el Grupo de Río, y se hubiera podido esperar que la UNASUR lo retomara. No ha sido así, por los temores de cada país a no estar representado o a que no se cuente con su anuencia en un proceso de relacionamiento externo: una prueba más del predominio de los criterios inter-gubernamentales en la UNASUR actual.

¿PUEDE SER UN OBSTÁCULO INSALVABLE EL QUE HAYA DIFERENCIAS IDEOLÓGICAS, O DE INSERCIÓN INTERNACIONAL ENTRE LOS PAÍSES?

No necesariamente. Es cierto que es más fácil realizar labores comunes cuando existen principios comunes y propósitos coordinados. Pero nopodemos cometer el error monumental de pensar que podemos hacer girar un proceso de integración y en menor medida uno de concertación política,alrededor de la unanimidad de criterios o el color político de los gobiernos de los países miembros. Ese mecanismo funcionó sólo en la guerra fría. El mejor ejemplo es el de la Unión Europea: Ninguno, absolutamente ninguno de los 27 Miembros con que cuenta hoy día, ha tenido el mismo colorpolítico en sus gobiernos, desde el fin de la Segunda Guerra Mundial hasta hoy. Los Partidos, las orientaciones políticas, los estilos de liderazgo, se han sucedido de manera variada y multiforme; y sinembargo, la integración europea avanza, pese a algunos escollos del camino. Y no sólo eso: el eje Franco-Alemán, el motor principal del proceso, se construyó donde por más de dos siglos hubo de por medio competencia, guerra, destrucción e incluso enemistad que se creía de la naturaleza de los países y de la geografía, cuando sólo lo era de su condición histórica.

Los péndulos políticos giran siempre en una dirección y luego en otra, se centran, o retoman fuerza; pero nunca permanecen estables para siempre. Basar un proceso de integración en la sola afinidad política sería un craso error; el menor viento nuevo de la larga historia de nuestros pueblos haría que dicho proceso saltara hecho trizas, y es ese un lujo que no podemos darnos. Precisamente por ello, un proceso como la UNASUR tiene que construirse sobre el entendido que, no siempre tendremos la misma visión, no siempre seremos uniformes en las prioridades internas e internacionales de nuestros países y pueblos, nosiempre queremos ir a la misma velocidad o al mismo sitio en todos los temas. Pero pese a ello, o precisamente por ello, un proceso colectivo de esta naturaleza se hace necesario. Por eso, pese a sus defectos y su debilidad evidentes, un proceso eminentemente inter-gubernamental como el que han aprobado los Jefes de Estado y de Gobierno de Suramérica, puede tener algunas ventajas: permite que exista un mayor reconocimiento a la diversidad de proyectos nacionales, permite que el sistema sobreviva y avance, preserva los márgenes de maniobra nacionales, y puede sentar las bases de un proceso más sólido, si el actual avanza. La integración no se hace en un lustro o en una generación, en especial si se basa en los consensos. Precisamente por ello, era necesario comenzar por alguna parte, y es eso precisamente lo que los Presidentes han hecho al firmar el Tratado de la UNASUR en Brasilia.

LAS REGLAS DE JUEGO DE UNASUR

-  Naturaleza de la UNASUR: Dual, por un lado concertación y diálogo político (herencia de mecanismos del Grupo de Río); y por el otro mecanismo de integración. -  Miembros: Los 12 suramericanos (los 5 del Mercosur, los 4 de la CAN, Chile, Surinam y Guyana). -  Base del proceso: De momento, intergubernamental. -  Prioridades: Siete (7) fundamentales: Hacia un espacio regional en lo político, económico, social, cultural, ambiental, energético e infraestructura. Lo comercial no se considera de manera explícita y se piensa que tiene de momento una dinámica propia en el relacionamiento CAN-Mercosur. Una octava prioridad hace relación al relacionamiento con otros actores internacionales. -  Autoridades de la UNASUR: Consejo de Jefes de Estado (con Presidencia pro témpore rotativa de manera anual, por orden alfabético); Consejo de Cancilleres; Consejo de Delegados (altas autoridades de las Cancillerías), Grupos sectoriales; Secretaría General, con sede en Quito. -  Financiación: Cuotas de los países miembros. -  Parlamento: Protocolo adicional en negociación. Sede en Cochabamba. -  Solución de diferencias: sólo en relación con la interpretación del Tratado. Mecanismo directo. En subsidio, Consejo de Delegados o hasta Consejo de Cancilleres. No se ha previsto un mecanismo jurisdiccional. -  Mecanismo de decisiones de los Consejos: Consenso de los 12 (en la práctica, unanimidad o por lo menos no oposición. -  ¿Cuándo un proyecto puede ser considerado como Proyecto-UNASUR?: Debe contar con la aprobación de los 12 miembros. Una vez aprobado como Proyecto UNASUR, puede ser desarrollado por 3 o más miembros; otros miembros pueden adherir en el camino. -  El rol de América Latina: Aparece en los objetivos y a lo largo del Tratado. Los demás países latinoamericanos y del Caribe pueden ser Estados Asociados. Pueden ser admitidos, dado el caso, por decisión de los Jefes de Estado. Pueden ser luego admitidos como Estados Miembros (miembros plenos), con el lleno de requisitos previstos en el Tratado. - Comienzo de vigencia del Tratado: Cuando existan ratificaciones de nueve países.