מאי 2009
דובר משרד הרווחה פרסם הודעה לתקשורת על ועדת סלונים נבו. מדובר בועדה שהוקמה לפני שלש שנים לבדוק תפקודן של פקידות הסעד לסדרי דין. הרקע למינוי הוועדה היו טענות של גורמים שונים בכל הנוגע לעבודתן של פקידות הסעד, העוסקות בגורלה של משפחה וענייני נפשות. כידוע פקידת סעד ראשית לסדרי דין היא רונית צור.
בדו"ח מפורטים ליקויים מהותיים בעבודתם של פקידי הסעד לסדרי דין: ניגוד עניינים, כתיבת עובדות בתסקיר ללא וידוא או ניסיון הפרכה, אי מתן אפשרות ללקוח אפשרות להתייחס לתסקיר טרם מסירתו לבית המשפט, אימוץ מלא של התסקיר על המלצותיו ע"י בתי המשפט (חותמת גומי), העדר מעקב, פיקוח ובקרה, אי קיום נהלים ועוד.
מאידך, בתי המשפט רואים בתסקיר סוף פסוק.
לפי שיטת העבודה של פקידי הסעד מהדו"ח יוצא כי ההטיה, עיוות הצדק, ועגמת הנפש הם בלתי נמנעים. יצוין כי מסקנות הדוח ידועות למשרד הרווחה מזה שנים מועדות קודמות אולם לא יושמו.
.
בתי משפט לענייני משפחה - "חותמת גומי", חלוקת אחריות - מעניקים סמכויות לפקידות הסעד
בהודעת דובר משרד הרווחה על ועדת סלונים נבו נרשם: בתי המשפט לענייני משפחה מייחסים בדרך כלל הערכה מרובה לפקידות הסעד ובמרבית המקרים הם נוטים לקבל באופן מלא את כל הקביעות וההמלצות שנכללות בתסקיריהן.
זאת ועוד, לא פעם נתקלות פקידות הסעד גם בציפייה או בתביעה, מפורשת פחות או מפורשת יותר, להכריע (שמר טף) בכל הדילמות והספקות שמוצגות על ידן בתסקיר, ולא להעבירן להכרעת בית המשפט.
.
הטעיית הלקוח ויצירת סכסוכים מיותרים בין בעלי דין ובני משפחה
יש להדגיש בפני הלקוחות, כי מלאכת הכנת תסקיר לבקשת בית המשפט משנה את אופי היחסים שבין פקידת הסעד לבין הלקוחות, ובראש וראשונה מסייגת את חובות הנאמנות והסודיות שחלות עליה בדרך כלל. יצוין כי המלצה זו נכללה גם בדו"ח שערך ד"ר אברהם אופק לפי הזמנת משרד הרווחה לפני כשבע שנים.
.
ניגוד עניינים - לפקידת סעד היכרות מוקדמת עם חלק מבעלי הדין הנחקרים
"מידי פעם קורה שפקידות הסעד מקיימות חקירה אודות משפחות, שטופלו על ידן בעבר כעובדות סוציאליות. ברוב המקרים ההכרות של העובדת הסוציאלית המטפלת במשפחה היא עם האישה ולא עם הגבר ובנסיבות אלו עשויה להיות לה אהדה לעניינה של האישה. וגם אם אין בהיכרות המוקדמת כדי ליצור הטיה נגד הגבר, עדיין ניתן להבין אם בנסיבות העניין יקנן בו חשש מפני הטיה מעין זו.
פקידות הסעד אמורות לתת חוות דעת אובייקטיבית, ועל כן מוטב שלא תהיה להן הכרות קודמת עם המשפחה שבמוקד התסקיר. כמובן שבמסגרת החקירה, הן יכולות לאסוף מידע גם מעובדות סוציאליות במחלקה המקומית לשירותים חברתיים, אך אין לתת למידע זה עדיפות על פני מידע שמגיע מנשות מקצוע אחרים, כמו, למשל, רופאה או מורה.
עוד בדו"ח אופק נקבע, כי "רצוי לבחון דרכים לצמצום המקרים בהם פקידת הסעד עורכת תסקיר עבור משפחה בה היא עצמה מטפלת" (עמוד 11). אנו חוזרים על המלצה זו: על מנת למנוע השפעה של דעות ומסקנות, שגובשו במהלך היכרות מוקדמת, ולחלופין על מנת שהמטופלים לא יחששו מפני דעות ומסקנות מוקדמות, מומלץ שפקידת סעד לא תכתוב תסקיר על משפחה שטופלה על ידה בעבר כעובדת סוציאלית. המלצה זו תקפה ביתר שאת, במקום שבו אחד מבני המשפחה מביע הסתייגות או חשש כאמור. יש להניח שיישום המלצה זו יתרום לתחושת האמון ושביעות הרצון מצד המטופלים".
.
הטעיית הלקוח ובית המשפט, מסירת תסקיר לבית משפט מבלי שללקוח ניתנת הזדמנות להתייחס עליו.
"מצאנו, שלא פעם קורה שבני זוג, שעניינם נבדק על ידי פקידת הסעד, אינם מקבלים את התסקיר שנכתב בעניינם אלא לאחר שזה הוגש לבית המשפט. מצב דברים זה אינו ראוי ואף מזיק. הדבר יוצר לעיתים קרובות תחושת קיפוח ומרירות בקרב הלקוחות. נקודת המוצא צריכה להיות שכל אדם, העובר בדיקה, בחינה וכל הליך אחר של אבחון והערכה, זכאי לקבל את תוצאותיה במקביל להעברתן למזמין. שקיפות ועדכון מיידי של הלקוחות משרתים לא רק את הצדק אלא גם את מראית פניו. שקיפות ושיתוף הלקוחות גם צפויים להשליך על ההתמודדות הפנימית ועל מידת ההשלמה עם ממצאי התסקיר, ועל האופן שבו יתפסו את עצמם במערך המשפחתי החדש - סוכנים עצמאיים שחייבים לגלות אחריות ולשאוף להסדר קביל ובר קיימא או נתינים סבילים ומגיבים".
.
מלכודת - הכשלת הלקוח, אי מתן ללקוח הזדמנות להבהיר עמדותיו, פגיעה באמון הציבור
"כיום מהווה התסקיר "סוף פסוק" ולא ניתן לערער או להשיג עליו. במצב דברים זה ההזדמנות הראשונה שיש לבני המשפחה להעלות טענות לגבי התסקיר היא בפני בית המשפט, אלא שכאמור לעיל, בתי המשפט נוטים במרבית המקרים לאמץ את המלצות התסקירים במלואן.
הכוח הרב שמרוכז בידי פקידות הסעד, וההשלכות הרות הגורל שיש לתסקיריהן על חיי האנשים נשוא התסקירים, מצדיקים שתהיה לאותם אנשים אפשרות לערער על קביעותיהן. הנחת המוצא צריכה להיות שטעויות קורות תמיד, וגם כשאינן קורות - עניין לנו בתחום פרופסיונאלי שאינו מדע מדויק, ופעמים רבות ייתכנו מספר פתרונות לאותה סיטואציה - שכולם יהיו נכונים מבחינה מקצועית.
יתר על כן, גם אם נניח שבחינה חוזרת תביא במרבית המקרים לאותן מסקנות והמלצות, עדיין קיימת חשיבות רבה להשלכות שיהיו לעצם קיומה על מראית פני הצדק ועל אמון הלקוחות במערכת.
בנוסף יש לקוות לצמצום תחושות התסכול והעוול של לקוחות (הגם שמטבע הסוגיה שעומדת במוקד התסקירים לא יהיה זה ריאלי לצפות להעדר מוחלט של כעסים ותסכולים), לעליה במידת ההשלמה שבה יתקבלו ההמלצות וייושמו על ידי בני המשפחה. מכל מקום, לנוכח חוסר האחידות בעמדותיהן של חברות הצוות, ולאור ההסתברות הנמוכה ממילא לכינון ועדות ערר, כאמור הסתפקנו בהמלצה להרחיב את עבודתן של ועדות התסקירים בתקווה שהרחבה זו תשיג את המטרות החשובות שלעיל".
.
העדר פיקוח על עבודת פקידות הסעד - מינוי אומבודסמן חיצוני ועצמאי - פיקוח פק"ס מחוזיות: לקוי, ניגוד עניינים
"לפי העדויות שקיבלנו, פקידות הסעד מסבירות לפונים, כי יש להם זכות לפנות בתלונה למנהל המחלקה לשירותים חברתיים, לפקידת הסעד המחוזית או לפקידת הסעד הארצית. בפועל תלונות רבות מגיעות לגורמים נוספים ומגוונים, כמו למשל, שר הרווחה, מנכ"ל המשרד, היחידה לפניות הציבור, מנהלת המחוז. לעיתים מגיעות גם תלונות אל הלשכה המשפטית, בבקשה לבדוק את הבסיס לפתיחת הליך משמעתי על פי חוק העובדים הסוציאליים. חלק מהמתלוננים מפנה את טענותיו למספר גופים בו זמנית. הטיפול בתלונות מעסיק אנשים רבים בתוך המערכת, ואף לא גורם אחד חיצוני ועצמאי. בסופו של דבר מתנקזות התלונות לשולחנן של פקידות הסעד המחוזיות או של פקידת הסעד הארצית, ונבדקות בתוך המערכת.
הלכה למעשה, הפיקוח המחוזי והארצי נותן גיבוי כמעט מוחלט לפקידות הסעד. במקרים רבים פקידת הסעד המחוזית או הארצית היו מעורבות בשלב מוקדם בעריכת התסקיר או הטיפול נשוא התלונות שהגיעו לשולחנן מאוחר יותר ושנמצאו על ידן בלתי מבוססות. הצדק ומראית פני הצדק מחייבים שתלונות על המערכת ועובדותיה ייבדקו על ידי גורם חיצוני ועצמאי, ושהלקוחות יונחו להפנות תלונות – ככל שישנן – לגורם החיצוני הנ"ל. ...
האומבודסמן ישרת אל כלל קהילת המשרד: לקוחות, עובדים, אנשים מן השורה, וגמלאי המוסד. האומבודסמן הנו דמות עצמאית המסייעת בפתרון בעיות והפועלת כדי להבטיח שכל חברי קהילת המשרד מקבלים יחס שוויוני והגון. האומבודסמן יכול לתת עזרה פורמלית ובלתי פורמלית כדי לפתור קונפליקטים הקשורים לסביבת העבודה והעשייה במשרד. אנו סבורים כי ראוי שאדם החש שנפגע יזכה, בזכות ולא בחסד, במקום לשוחח על תחושותיו, לחשוב על פתרונות, ואף, בהסכמתו המפורשת, בבדיקה מעמיקה של טענתו. הבדיקה חשוב שתיעשה על פי הנחיות קבועות החלות על כולם, בכל זמן נתון, ועל פי תקנון הסגל האקדמי במשרד. תפקיד האומבודסמן נועד לאפשר הקשבה, גישור, מציאת פתרונות, בדיקה, ומתן המלצות לפעולה לשר ולמנכ"ל ".
.
טיוח בכתיבת תסקיר, כתיבת עובדות בתסקיר על נושאים מהותיים ללא בדיקה ווידוא, אי קיום התקנות, אי יישום המלצות שניתנו בעבר לפני שנים
"בעדויות ששמענו ובבדיקת מדגם של תסקירים על-ידי הצוות, נמצא כי לא כל הוראות התע"ס מקוימות. עוד נמצא שאין אחידות בכתיבת התסקירים, אין פירוט מלא אילו חקירות בוצעו ואלו לא ומדוע, אין תמיד אבחנה בין עובדות לדעות, ולא ברור תמיד מה המקור לקביעות עובדתיות חשובות, ובמקרה הצורך - אלו בדיקות נעשו כדי לאושש או להפריך אותן.
מוצע להבנות את התסקירים באמצעות מערכת ממוחשבת אחידה ומקוונת. עד ליצירת המערכת יצורף לכל תסקיר טופס מלווה שיסכם את פעילות פקידת הסעד בתיק. יש לציין, כי המלצות ברוח זו כבר ניתנו בעבר: דו"ח אופק המליץ (עמוד 84) "להכין רשימת תיוג לאופן שבו יש להכין תסקיר, אילו פרטים צריכים להיכלל בו ומה צריך להיות תוכן כל פרק" (עמוד 11) ו"להגדיר נהלים ברורים לאופן בו יש לכתוב תסקיר."
.
משחק מכור - פקידות הסעד הפועלות בשטח, פוחדות להביע דעתן על מה שקובעת הממונה, למרות שעליהן הוטלה החקירה ע"פ חוק.
" מהשיחות שערכנו עם פקידות סעד, עולה כי במקרים שבהם יש חילוקי דעות מקצועיים, ההחלטה שנופלת היא החלטת פקידת הסעד המחוזית או הארצית, וזאת גם כאשר דעתה של פקידת הסעד המקומית שונה מדעתן. התרשמנו כי יש פקידות סעד שחוששות להביע את עמדתן כאשר היא שונה מזו של המפקחת. בתע"ס כתוב כאילו הסמכות העליונה נתונה בידי הפיקוח, ושבין יתר תפקידיו, על הפיקוח להכריע במקרה של חילוקי דעות. התרשמנו שגם בתי המשפט מעוניינים לקבל המלצה אחת ולא תמיד ערים ללבטים ולחילוקי הדעות הקיימים לגבי הפתרונות האפשריים. פקידת הסעד החותמת על התסקיר היא האחראית הישירה על כל הכתוב בו. עליה לפרט את כל המידע שהגיע לידיה, לפרט את הנימוקים להמלצתה הסופית ובכלל זה – את כל האפשרויות שנשקלו והסיבות להעדפת האפשרות שנבחרה. במקרה של חילוקי דעות בין פקידת הסעד לראש הצוות שלה או בינה לבין פקידת הסעד המחוזית או הארצית, על פקידת הסעד לכתוב את עמדתה ואת עמדת החולקים עליה. אם נערכה ועדת תסקירים והחלטתה שונה מדעת פקידת הסעד האחראית, עליה לציין זאת בתסקירה".
.
פקידי הסעד ובתי המשפט מכשילים הסדרים שקבעו באמצעות משימות ה"שמר טף" של פקיד הסעד
בתי המשפט מטילים על פקידות הסעד במקרים רבים לנהל מעקב שוטף אחר יישום ההסדרים שנקבעו לפי סעיפים 19 ו-68. במקרים רבים מדובר ב"שמר טף" על זוג מבוגרים, שאינם נלהבים לתקשר ושמתכתשים ביניהם בעניינים פעוטים, שאינם מצריכים מעורבות מקצועית של פקידת סעד.
פעמים רבות מתמשכת מטלה זו עוד ועוד ופקידות הסעד הופכות שלא בטובתן לצלע שלישית בזירת המאבק בין ההורים – נוכחותן הופכת לחלק מובנה במסכת המאבקים שבין ההורים ואף תורמת לשימורה.
התרשמותנו היא, שבדרך כלל להתמשכות המעקב והפיקוח של פקידות הסעד יש השפעה שלילית על המוטיבציה של ההורים להשלים עם ההסדרים שנקבעו ולקיים אותם כראוי. נוכחותה רק מסכלת את האפשרות של ההורים להעצמה ולנטילת אחריות שתוביל אותם לרגיעה ולשיתוף פעולה. נמנעת מההורים ההזדמנות ליטול לידיהם את האחריות לגורלם ולגורלם משפחתם והם "רשאים" להמשיך לנהוג כילדים קטנים, שרצים כל אחד בתורו אל "ההורה המבוגר" – פקידת הסעד.
מומלץ להגביל צווים אלה לתקופה של שנה אחת בלבד. מאחר שיש מחסור בפקידות סעד, מומלץ כי לפחות חלק ממעקבים אלה יבוצעו ע"י עובדות אחרות שאינן פקידות סעד. לאחר שנה, אפשר יהיה לתת שירות זה בתשלום מלא או חלקי של המשפחה, לפי מצבם הכלכלי. מוצע שהנהלת המשרד תבוא בדברים עם הנהלת בתי המשפט והנהלת בתי הדין ליצירת הסדר והנחיה מחייבים.
.
פקידות הסעד מנותקות מהמערכת ואחת מהשניה - פועלות ללא הדרכה ופיקוח
"לפקידות הסעד ברשויות המקומיות תפקיד מקצועי ייחודי ושונה מכל התפקידים האחרים בלשכת הרווחה. מדובר בהתערבות קצרת טווח שעיקרה חקירה ושאין לה שום קשר עם נזקקות או טיפול רגיל של העובדות הסוציאליות. למנהלות הלשכות אין די ידע בתחום זה ולכן הן גם אינן שותפות ואין מעורבות בעבודתן המקצועית של פקידות הסעד. פקידת הסעד כפופה, אפוא, מנהלית למנהלת המחלקה לשירותים חברתיים אך מבחינה מקצועית היא כפופה ישירות לפקידת הסעד המחוזי. בשל כך, במקומות רבים אין הדרכה מספיקה לפקידות הסעד".
.
התסקיר - העדר תעוד, אין הפקת לקחים, אין מעקב ובקרה, אין אחידות
במצב הנוכחי אין רישום ותיעוד של כל התסקירים, אין סטטיסטיקה אמינה על כמות התסקירים המוגשים וסוגיהם, אילו הנחיות בוצעו ואלו לא וכד'. אנו ממליצים שדיווחים על עבודת פקידות הסעד ונתונים מסכמים של התסקירים יתועדו במערכת ממוחשבת, דבר שיאפשר, בין היתר, לנהל מעקב ובקרה. בנוסף לכך מומלץ, שכל התסקירים יכתבו במבנה אחיד, בהתאם לטופס קבוע שיוצמד אליהם, ויסכם את כל הפעולות והחקירות שבוצעו ואת הסיבות לאי ביצוע של פעולות וחקירות שלא בוצעו.
.
העדר סדר עדיפויות במתן שירות, הגדרת תפקיד לא ברורה
"יש לשאוף לצמצום התוצאות הקשות שיש להמתנה הממושכת. פקידות הסעד נמצאות כבר כמה שנים בעיצומים שבמסגרתם הם אינם מפעילים שיקולים במתן עדיפויות לסדר הכנת תסקירים. בנוסף לכך תיקים שכבר מטופלים מקבלים עדיפות וכך דווקא הפונים אשר שבים ודורשים תשומת לב רבה ולא מוצדקת מקבלים טיפול אינטנסיבי ומעכבים מטופלים אחרים, שנאלצים להישאר בהמתנה ארוכה.
בעיה זו אינה חדשה, במחקר הערכה שערך ד"ר אברהם אופק עבור משרד הרווחה לפני כשש שנים (להלן: "דוח אופק") 'נמצא כי תסקירים שנמצאים בדחיפות עליונה כמו צווי הגנה ואלימות אינם מקבלים עדיפות בעבודת פקידות הסעד והעבודה על כל התסקירים מנוהלת על פי הכלל של ראשון נכנס ראשון יוצא. הומלץ להגדיר קדימויות לביצוע תסקירים ברמות דחיפות שונות. יש לדאוג לכך' – כך נאמר - 'כי תסקירים בנושאים אלה יקבלו עדיפות על פני תסקירים אחרים שכן השלכות אי ביצועם במועד הינו קריטי.' (עמודים 95-96).
אין לנו אלא לחזור על הדברים: אנו ממליצים לקבוע קריטריונים למקרים דחופים שיש לתת להם קדימות.
תוצאה נוספת לעומס הרב ולהמתנה הממושכת לתסקירים היא שלעיתים שופטים פונים ליחידות הסיוע שליד בית המשפט לענייני משפחה ומבקשים מהן לבצע את מלאכתן של פקידות הסעד. פרקטיקה זו, לבד מהיותה עדות נוספות למצוקה במערכת, מעוררת שאלות ותהיות לגבי הגדרת התפקיד של פקידות הסעד מזה ושל עובדות יחידות הסיוע מזה, ודומה שיהיה מועיל וראוי להבהיר ולהגדיר באופן ברור את חלוקת העבודה בין שני המנגנונים. "
.
ניגוד עניינים- חקירה מול התערבות טיפולית
"תפקידה של פקידת הסעד הוא לבצע חקירה, לצייר תמונת מצב עובדתית של המערכת המשפחתית, ובעקבותיה להמליץ המלצות בנוגע למשמורת ולהסדרי הראיה. יחד עם זאת, האינטראקציה עם המשפחה נשוא התסקיר, והנסיבות המיוחדות שעומדות ברקע של המפגש, מזמנות לעיתים הזדמנות לביצוע התערבות טיפולית ברמה כזו או אחרת. זאת ועוד, פקידות הסעד בהכשרתן ועל פי הכרתן הן בראש וראשונה עובדות סוציאליות. חלק מפקידות הסעד אף ממלאות בחלק ממשרתן תפקידים אחרים, שבהם המרכיב הטיפולי דומיננטי יותר. כך קורה, שבאותה פגישה יש אלמנטים טיפוליים ואלמנטים של גישור לצד האלמנטים החקירתיים.
אנו ממליצים שפקידות הסעד המתבקשות להגיש תסקיר לבית המשפט יתמקדו באיסוף מידע, בהערכתו ובגיבוש המלצות ולא יפעלו כמטפלות. על פקידות הסעד להדגיש בפני הלקוחות, ובמידת הצורך לחזור ולשנן זאת בפניהם, כי בשונה מהמצב הרגיל ביחסי לקוחות ועובדות סוציאליות, הכנת תסקיר על פי צו של בית המשפט משנה באופן מהותי את תפקידה של פקידת הסעד, ובראש וראשונה מסייגת את חובות הנאמנות והסודיות שחלות עליה בדרך כלל.
חשיבותן של הבהרות מעין אלו עולה לאין שיעור, שעה שההורים שבמוקד התסקיר או אחד מהם הכיר את פקידת הסעד בעבר, שעה שהיא שימשה כעובדת סוציאלית וטיפלה בו ובמשפחתו. זאת בכפוף להמלצה שלהלן לפיה יש להימנע ככל האפשר מסיטואציות מעין אלו."
.