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F. Javier Blasco Robledo
Coronel de Infantería (Reserva)
13 de noviembre de 2015
Resumen
Tras muchas opiniones vertidas sobre el tema de las acciones requeridas y adoptadas o no por Europa sobre el tema de los refugiados, nos encontramos a mitad de noviembre frente a una encrucijada de la que Europa tiene muy pocas probabilidades de salir airosa. Las consecuencias del dramático problema de la inmigración que, aunque se trata de ocultar, se sigue viviendo sobre el continente europeo y muy posiblemente aumentará con el tiempo, son tremendamente nefastas para el futuro de la seguridad de sus integrantes, exigen la adopción urgente de medidas resolutivas y eficientes para paliarlo y puede ser la causa de algo mucho más peligroso la ruptura definitivita de: las leyes comunes, la confianza mutua y el modelo de convivencia que nos habíamos otorgado la mayoría de los europeos.
Palabras clave
Refugiado; seguridad; migración; ley y medidas
Desarrollo.
Orígenes.
Llevamos muchos años hablando y escribiendo sobre los problemas derivados de las crisis de todo tipo que han venido floreciendo en muchos de los países del continente africano, las derivadas de la llamada Primavera Árabe, la guerra civil en Sira y por último la aparición del Estado Islámico o IS (por sus siglas en inglés) y sus diversas ramas tanto en varios países africanos como en el Oriente Medio.
Todos estos eventos han propiciado que de una forma u otra se hayan producido movimientos migratorios hacia Europa de mayor o menor intensidad. Comenzaron por simples migraciones en busca de trabajo, mejores condiciones sociales y un lugar donde reorientar sus vidas familiares. Posteriormente y debido a los referidos conflictos y la irrupción de determinadas fuerzas irracionales que expulsaron a las personas en función de sus raza, condición social y creencias políticas o religiosas, comenzaron a aparecer determinados tipos de refugiados que venían de forma individual hacia Europa en busca de asilo o el cobijo y apoyo de familiares o amigos que en su día les precedieron de forma menos forzada.
Mucho se ha escrito sobre el tipo de medidas que, en su día, debieron ser tomadas para evitar que un creciente número de refugiados, todavía apostado en países cercanos al de los de origen de los conflictos, se moviera de forma masiva y desesperada hacia Europa, a la vista de que los conflictos en sus respectivos países no solo no se resolvían, sino que se enquistaban o endurecían aún mucho más.
Europa, por falta de previsión, escasa capacidad de planeamiento, inusitado buenísimo o tremenda ceguera de sus gobernantes no ha sido o querido ser capaz de prever estos problemas; no ha querido tomar parte en los conflictos cuando estos estaban de forma incipiente; no adoptó medidas económicas colectivas para ayudar a resolver los problemas de los países provocadores de emigrantes o refugiados ni los de los países vecinos a ellos, quienes a la larga son los que reciben y apoyan como pueden a millones de estos seres humanos con muy poco soporte de la Comunidad Internacional en general y de Europa en particular; además actúa muy lentamente en la adopción de decisiones y es tremendamente cicatera a la hora de estrujar los bolsillos particulares de cada Estado para esta causa.
En definitiva, hemos pasado del ¡¡¡Welcome refugees!!! y de repartirles bollos y leche caliente en las estaciones del tren cuando llegaban, a … no admitirlos, tratar de expulsarlos si entran y levantar muros de alambrada de espino u otros mucho más consistentes. Estamos volviendo a recuperar y endurecer aquellas fronteras que un día felizmente derribamos. Y lo que es peor, tengo mis dudas de que algún día las volvamos a derribar.
Solo algunas acciones asiladas llevadas a cabo por España e Italia preferentemente sobre ciertos países productores de migrantes para mejorar sus condiciones de vida, aumentar las medidas de control y seguridad de sus fronteras o de las capacidades de sus fuerzas armadas, junto con severas medidas de control de nuestras fronteras (las de Europa en su flanco Sur), fueron capaces de reducir el elevado número de emigrantes que llamaban a nuestras puertas como único medio de mejorar sus economías. A lo que hay que añadir la eficacia y la práctica de determinado número de deportaciones exitosas. Todas ellas han contribuido a la decepción de estas personas bien sea por razones del palo o de la zanahoria. Pero ahora, el problema es diferente, masivo y nos enfrentamos con refugiados que tienen poco perder y mucho que ganar.
Breve reseña de la evolución histórica reciente.
En la segunda mitad del siglo XX y tras los horrores de la segunda Guerra Mundial emerge el primer esbozo de Unión Europea (UE). Organismo que ha ido cambiando de denominación, misión y extensión y mejorando sus políticas referentes al aumento del número de sus miembros, capacidades legislativas, derechos y deberes de sus Estados y ciudadanos, Así, en la evolución progresiva sobre los derechos de las personas se arribó a considerar que la libre circulación, la inmigración y el asilo son hechos y derechos irrefutables para los europeos y forman parte de los aspectos principales del aparato legislativo de la Unión.
La complejidad del tema referente a la libertad de circulación de los ciudadanos en la UE se recoge en los Tratados constitutivos de la misma y se expresa y materializa por medio del espacio de libertad, seguridad y justicia total y con la exención de fronteras materiales en el interior de la Unión. La libre circulación de los ciudadanos europeos se rige por la legislación derivada del conocido como el Acuerdo de Schengen[1]. Lo que supone la desaparición de trabas para las personas, pero al mismo tiempo, se trasforma en un potente reclamo para los extracomunitarios dado que les otorga una mayor facilidad de movimientos sin control a aquellos que consigan llegar a cualquier territorio europeo.
La supresión de las fronteras internas conlleva, como contrapartida, un refuerzo en la gestión y el control de las externas de la UE así como la regularización de la entrada y la gestión de los permisos de residencia de personas procedentes de países no pertenecientes a la misma a través de medidas como la política común de asilo e inmigración.
El llamado Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo constituye la base de las políticas comunes para la Unión y sus Estados miembros. Solo Irlanda y el Reino Unido tienen opciones de excepción a las políticas europeas en materia de asilo, visados e inmigración. El conocido como Tratado de Lisboa les otorga a dichos países el derecho de excepción en lo referente a justicia y asuntos internos.
Llegar a estos términos, sobrepasando bastantes dificultades y lagunas legales, no ha sido tarea fácil ni totalmente justa porque bastantes miembros, principalmente los ribereños del Mediterráneo, entienden que normalmente ha venido recayendo sobre ellos el mayor peso político, económico, judicial y policial para el control, atención y tratamiento de los emigrantes que mayoritariamente llegaban a ellos por ser la zona más próxima al continente que mayor emigración suele producir, África.
Inicialmente, este hecho continuó siendo igualmente cierto con la llegada de los primeros refugiados que empleaban la conocida como ruta de la muerte en la que partiendo de las costas sirias o libias los refugiados eran hacinados en apestosa e inseguras barcazas para tratar de alcanzar las costas italianas y otros, los menos a las españolas o griegas. Avalanchas posteriores, provocadas por determinados espurios intereses externos o como modo de ganar rápida y fácilmente mucho dinero por las mafias que les movían han abierto otras rutas hacia Europa desde Turquía, pasando por Grecia, Macedonia y otros países balcánicos (de donde coge esta ruta su denominación) hasta para llegar a Austria y Alemania preferentemente.
Compilación de los aspectos más importantes de la abundante y farragosa Legislación sobre los refugiados.[2]
La definición de la situación de la población civil víctima de guerras y la obligación de protección por los Estados que no participan en el conflicto se basa, en el derecho internacional humanitario, las Convenciones de Ginebra de 1949 y, especialmente, de la IV Convención. La legislación internacional respecto a los refugiados es bastante amplia[3] y parte de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951; modificado por el Protocolo de 1967.
Además, se han venido editando diferentes normas y protocolos ampliatorios de carácter regional. Para Europa, toda la legislación al respecto parte del mandato del propio Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea de 1957 que en su artículo 63.2 establece que el Consejo de Ministros deberá adoptar unas normas mínimas para conceder protección temporal a las personas desplazadas procedentes de terceros países que no pueden volver a su país de origen.
Sucesivas declaraciones regionales, como la de la Organización de la Unidad Africana, de 10 de septiembre de 1969, o la de Cartagena de Indias, de 22 de noviembre de 1984, configuraron en el derecho internacional el principio de no devolución al país de origen al que huya cuando éste sufra un conflicto armado.
De entre todas las medidas adoptadas hasta la fecha, y en lo referente a Europa, son de aplicación: la Recomendación 773 de 1976 del Consejo de Europa relativa a la situación de los refugiados y la Directiva de la UE de 2004 relativa a los estándares mínimos para la cualificación y el status de nacionales de terceros países y refugiados así como de las personas a las que sea necesario garantizar su protección.
Por otro lado y con carácter previo, el Consejo de Ministros de la UE adoptó la Directiva 2001/55/CE del Consejo, de 20 de julio de 2001[4], relativa a las normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida.
Esta Directiva establece un dispositivo excepcional en caso de llegada masiva a la UE de extranjeros que no pueden volver a sus países, especialmente por motivos de guerra, violencia o violaciones de los derechos humanos. Otorga el derecho a una protección inmediata y temporal para las personas desplazadas y define la necesidad del equilibrio entre los esfuerzos realizados por los Estados de acogida y las consecuencias de la misma.
La duración de la protección temporal será de un año y podrá prorrogarse a dos años como máximo. Asimismo, podrá concluirse cuando el Consejo estime, a propuesta de la Comisión, que la situación en el país de origen permita, de forma duradera, el regreso seguro de las personas desplazadas.
Los Estados miembros deberán conceder a los beneficiarios de la protección temporal un permiso de residencia válido durante el tiempo que dure la protección. Las personas acogidas a la protección temporal podrán presentar una solicitud de asilo. Para proceder a ellos se emplea el denominado Sistema de Dublín[5] (coge el nombre de la ciudad donde se adoptó) que viene a decir que: El Estado miembro que haya acogido en primer término a la persona postulante de solicitud de asilo será responsable del examen de la misma. Sin embargo, los Estados podrán disponer que un beneficiario de la protección temporal no pueda tener el estatuto de solicitante de asilo al mismo tiempo.
Por último, los miembros de una misma familia que se hayan separado y se beneficien de protección temporal en diferentes Estados miembros, o cuando ciertos miembros aún no estén en el territorio de la UE, podrán beneficiarse de la reagrupación familiar en un solo Estado miembro. Dinamarca no participa en la obligatoriedad de la Directiva.
De este modo, nos encontramos con una serie de compromisos “aceptados” por los Estados aunque realmente, no todos ellos están dispuestos a aplicarlos ni todas las solicitudes de asilo puedan o deban ser aceptadas por los respectivos países receptores.
La dilación burocrática (política o policial) de las tramitaciones y la incertidumbre de conseguir el asilo, hace que muchas personas con este derecho opten por seguir su camino hasta establecerse en otro país en el que encuentre mayores facilidades y/o el amparo y apoyo de familiares o conocidos, aunque dicho asentamiento sea de forma irregular y perjudicial para la seguridad del país de destino final al llevarse a cabo sin control y de forma ilegal.
Legislación y acciones europeas para atender a su seguridad[6].
En el artículo K del Tratado de Maastricht (1992), se menciona la cooperación policial y aduanera dentro de la UE haciendo alusión a un “interés común” del establecimiento de dicha cooperación entre sus miembros. Posteriormente, en el Tratado de Ámsterdam (1999) se amplía este concepto y con ello se refuerza el marco institucional y se fija un “plan de acción” que crea un gran número de medidas relativas a la cooperación policial y aduanera.
Las llegadas masivas de inmigrantes y los problemas de seguridad que se derivan de sus orígenes, intenciones político-religiosas y antecedentes policiales obligaron a que durante el Consejo Europeo de 1999 en Tempere (Finlandia) se aprobara crear un espacio de libertad, seguridad y justicia en la UE y se marcaran los principios básicos de una política común de inmigración.
La política de la UE en el ámbito de las fronteras exteriores[7] tiene por objeto establecer una gestión integrada que permita garantizar un nivel elevado y uniforme de control de las personas y de vigilancia como condición previa a la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia. En su comunicado de 7 de mayo de 2002 titulado «Hacia una gestión integrada de las fronteras exteriores de los Estados miembros de la UE», la Comisión preconizaba la creación de un «Órgano común de expertos en fronteras exteriores» encargado de la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores de los Estados miembros. El plan para la gestión de las fronteras exteriores fue aprobado por el Consejo el 13 de junio de 2002.
Tras varios años de acercamientos de posturas entre los diferentes miembros mediante el Reglamento (CE) nº 2007/2004 del Consejo, de 26 de octubre de 2004, se creó la Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores de los Estados miembros de la UE (FRONTEX).
Los países asociados a la ejecución, aplicación y desarrollo del acervo de Schengen participan en las actividades de la agencia y cada uno de ellos nombra a un representante y a un suplente en el Consejo de Administración de la misma. La Agencia entró en funcionamiento el 1 de mayo de 2005.
Las tareas principales de la Agencia se resumen en medidas de vigilancia de dichas fronteras, asesoramiento a los diferentes países que lo necesiten, evaluación de riesgos, colaborar en la formación del personal dedicado a dichas tareas, proporcionar el apoyo necesario para organizar operaciones conjuntas de retorno y desplegar equipos de intervención rápida en las fronteras de los Estados miembros que se enfrenten a situaciones urgentes y excepcionales. En ningún caso se habla de una de las tareas a las que esta organización se ha visto obligada por las circunstancias en los últimos dos años, participar en tareas de rescate de emigrantes en alta mar.
La Agencia cuenta con un presupuesto de la UE –que a pesar de haberse visto incrementado en varias ocasiones es aún muy escaso, entorno a los 90 millones de €- y con aportaciones de personal y material de los Estados miembros, fundamentalmente en lo referente a las patrullas marítimas; lo que limita su capacidad de actuación a la generosidad o grado de cumplimiento de los compromisos contraídos por estos.
Según declaraciones del propio Director Adjunto de la Agencia, Sr. Gil Arias, publicadas en el Diario el Mundo de fecha 12 de noviembre de 2015: “El pasado verano no conseguimos reunir los medios materiales y humanos que necesitábamos para dotar adecuadamente nuestras operaciones marítimas. A primeros de octubre hemos vuelto a efectuar una solicitud de medios, esta vez sobre todo de recursos humanos para cubrir las operaciones de Grecia y de los Balcanes hasta finales de enero del año próximo. A pesar de reiterar la solicitud incluso a través de la Comisión Europea, hasta la fecha, los Estados miembros sólo han comprometido el 40% de los recursos solicitados.”[8]. Según el mismo diario, de sus palabras se deduce que es precisa una mayor implicación de los estados miembros en dicha Agencia y un cambio en el mandato de la misma más centrado en el rescate, algo que 'de facto' realizan desde hace meses, pero que como ya se ha mencionado, no figura entre sus misiones concretas.
En septiembre de 2011 la Comisión se comprometió a iniciar un estudio de viabilidad sobre la creación de un sistema europeo conjunto de guardias de fronteras así como a analizar la necesidad de introducir una modificación técnica en el Reglamento (CE) 863/2007- por el que se crearon los equipos de intervención rápida en las fronteras - con respecto al uso de la denominación "equipos europeos de guardias de fronteras"[9]. Iniciativa, que aún no se ha llevado a la práctica y que de hecho, constituyó una de las prioridades del programa de trabajo del Presidente del Ejecutivo comunitario, Jean-Claude Juncker en su discurso de investidura en septiembre de 2014.
Italia es el país que, además de ser uno de los mayores receptores de inmigrantes desde África, ha tenido que variar radicalmente su postura con respeto a los mencionados problemas; así se vio forzada a crear casi en solitario (con cierto apoyo económico de la EU) la “Operación Mare Nostrum”. Operación, que consistió en un plan de seguridad al que se le atribuye el haber salvado la vida a más de 110.000 personas desde que comenzó a ponerse en práctica el 18 de octubre de 2013.
Durante el verano de 2015 se han producido grandes avalanchas de refugiados hacia las costas europeas y también de un elevado número de víctimas en el mar; lo que ha vuelto a poner de manifiesto la inoperancia del sistema empleado hasta ahora.
Los gobiernos más implicados en esta tarea por razón de su ubicación, continúan solicitando, con poco éxito, mayores aportaciones económicas y medios a la Unión y una simplificación y agilización de los trámites burocráticos para atender a las exigencias y el tránsito de los refugiados.
Como resumen de lo expuesto en este apartado, podríamos decir que el mantenimiento de un alto nivel de seguridad en la UE en razón al control y eficacia de las medidas correspondientes en sus fronteras exteriores, tal y como exige su propia legislación y espíritu, no existe y ello puede traer como consecuencia que la seguridad de los ciudadanos de la Unión y de los propios territorios se puedan ver en peligro.
Las migraciones masivas hacia Europa y los problemas de seguridad derivados de ellas.
En los últimos veinte años, Europa ha sido vista por los africanos, hispanoamericanos y asiáticos como: un territorio próspero, con buenas condiciones sanitarias, de fácil acceso, con bastantes y escasamente vigiladas vías abiertas; limitadas o ineficaces medidas restrictivas; laboriosas y poco efectivas medidas de expulsión y donde es bastante fácil la regularización. El lugar perfecto donde encontrar, sin muchos problemas, un puesto de trabajo y donde es bastante factible la reunificación familiar tras un no muy prolongado tiempo.
Por otro lado, la influencia de muchos países sobre sus colonias, determinados privilegios otorgados a sus habitantes y algunos procesos incontrolados de regulación masiva de extranjeros provocaron que grandes masas de emigrantes se establecieran principalmente en el Reino Unido, Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Holanda, España y Portugal. Los países nórdicos y sus amplias medidas sociales también han sido un fuerte reclamo para el asentamiento de masas de inmigrantes, aunque ya comienzan a darse índicos de saturación y poner en peligro la continuidad de dichos sistemas.
La caída del comunismo en Albania (1991), el país más pobre del continente y los conflictos de Bosnia i Herzegovina (1992-1994) y Kosovo (1999) provocaron una fuerte emigración, a menudo hacia el sur de Italia. Aquello, aunque masivo y por fases fue un problema local de raíces político-económicas que pudo resolverse, en cierto modo, reconstruyendo parte de sus economías con ayuda italiana y de otros países vecinos; aunque, y aprovechando dichos movimientos, muchas bandas mafiosas de dicho origen se establecieron y siguen operando en diversos países del sur de Europa.
La posterior incorporación a la UE de varios países del Este creo un problema añadido por la aparición de movimientos incontrolados de personas procedentes de los mismos; fundamentalmente, rumanos, búlgaros y en menor medida, húngaros y polacos. Su integración paulatina en países del sur de Europa ha sido fácil y hasta provechosa para ambos, aunque igualmente al caso anterior, no ha estado exenta de ciertos problemas relacionados con mafias y crimen organizado que aún perduran hoy en día.
Determinadas presiones externas (IS) e interesadas actuaciones por países como: Siria, Libia, Afganistán, Iraq, etc. provocaron, tal y como se ha mencionado, que en el verano de 2015 se produjeran movimientos masivos de refugiados que aún continúan por temor a que, en breve, se pueda cerrar de forma definitiva la entrada en Europa. Tienen su origen en situaciones insolidarias, de descontrol y caos derivados de los sucesivos cierres de fronteras desde el verano y los consecuentes cambios de rutas hacia Austria o Alemania. Cambios que han puesto de manifiesto graves discrepancias entre países miembros o no de la Unión, al negarles su permanencia o tránsito.
Solo Eslovenia, el país más pequeño de la Unión, ha recogido en octubre unos 80.000 refugiados en su territorio al convertirse en el único punto de paso abierto. A la hora de escribir este trabajo, se están llevando a cabo trabajos a marcha forzada para el despliegue de alambrada militar en la frontera eslovena con Croacia para evitar que dichos movimientos sigan desbordando al pequeño país con capacidades muy limitadas.
Los “refugiados” llegan en masas incontroladas de personas que se han visto forzadas a contraer compromisos económicos para ocupar un puesto en las barcazas hacia Europa o conseguir un medio de transporte ilegal para cruzar el continente. Compromisos, que sin duda deben resarcir al menor tiempo posible y, la única forma de que un paria consiga devolver rápidamente mucho dinero, es involucrarse en “actividades” del crimen organizado.
La falta de control en los puntos de embarque y el temor a ser repatriados hacen que los forzados inmigrantes se lancen a la aventura sin ningún tipo de identificación; situación esta de debilidad que es empleada por delincuentes e incluso terroristas para llegar a Europa confundidos entre ellos.
La predisposición de los inmigrantes para su reasentamiento varía entre los diferentes estados según: las políticas nacionales en temas de inmigración y regulación de residencia; proximidad geográfica a los países de origen; conocimiento del idioma del país de establecimiento; facilidad para encontrar trabajo; grado de acceso a la sanidad pública y gratuita; facilidades de reunificación familiar; situación económica del país; antecedentes favorables de acogida de personas con la misma raza o condición; posibilidad de desarrollo y grado de permisibilidad de sus creencias religiosas. Este elevado número de variables, no siempre se cumple totalmente, por lo que aquellas que quedan incumplidas, además de provocar que los refugiados rechacen el país que se les asigne, pueden originar problemas de seguridad e integración si se les fuerza ello.
Uno de los problemas más importantes de seguridad derivados de la inmigración en Europa es la poca o nula aceptación o integración de determinados grupos en los usos europeos. Muchas de sus costumbres y principalmente su religión hacen casi inviable la incorporación o estandarización con los europeos. Cosa que no se ha venido teniendo en consideración durante años y se les ha dejado florecer en espacios considerados casi como guetos con los graves problemas que de ello se derivan.
En algunos países como Reino Unido, Holanda, Francia, Alemania y en la mayoría de los nórdicos la proporción entre aborígenes e inmigrantes está alcanzando cotas muy elevadas lo que se traduce en la introducción de cambios en los usos y costumbres tradicionales e incluso, cada vez es mayor su negativa a aceptar cualquier inmigración controlada o incontrolada.
Las espeluznantes cifras de Siria
No existen cifras oficiales del número de personas afectadas directamente por la situación de la guerras (civil y la aparición del IS) en Siria, según Amnistía Internacional. (2015) hay unos 4 millones refugiados en países cercanos a Siria: Líbano 1,2 millones; Jordania 650.000; Turquía 1,9 millones, el mayor número; Irak, 249.463 y Egipto 132.375. Unos 12,8 millones necesitan asistencia humanitaria urgente dentro de Siria. Más del 50% de la población son desplazados internos[10].
Siria, acciones provocadas por el IS y de la entrada en escena de Rusia en el conflicto.
La lucha contra el IS ha venido siendo protagonizada inicialmente por una Coalición liderada por EEUU que basa su estrategia en el apoyo aéreo y el adiestramiento y apoyo logístico de fuerzas formadas por combatientes exclusivamente locales (iraquíes, kurdos y sirios) y fuerzas especiales de algunos países vecinos (iraníes, jordanos y libaneses –Hezbollah-) quienes combatían por tierra contra los yihadistas. Tras más de un año aplicando esta estrategia, la realidad ha mostrado su insuficiencia y el ISIS consolidaba sus posiciones o las expandía.
Por otro lado, el gobierno sirio se encontraba acorralado por una pinza integrada por el propio IS y los grupos denominados rebeldes moderados o Ejército Libre Sirio que con el apoyo de EEUU y Arabia Saudita se han hecho fuertes en parte de su territorio y combaten tanto a los yihadistas como a las fuerzas leales al régimen. Ante esta situación, insostenible para el régimen sirio y tomando como excusa el fracaso de la política norteamericana, el Presidente ruso, Putin a finales de septiembre, con ocasión de la 70ª Cumbre anual de la Asamblea General de la ONU, apareció en escena como “protector de Al Assad” y anunció su intervención en el combate. Conformando a su vez, otra coalición con parte de los elementos o países de la anterior (Siria, Irán, Iraq y Hezbollah); pero, al parecer, con un mayor compromiso de actuación eficaz e intercambio de información y apoyos mutuos. Tras solo en un mes desde su incorporación, ha cambiado el escenario político internacional e incrementado el militar sobre el terreno (en 30 días se batieron unos 1.600 objetivos en 1.391 salidas).
La nueva orientación militar del conflicto ha provocado el recrudecimiento de las operaciones militares, no solo contra el IS sino también contra los mencionados elementos apoyados por EEUU y otros. De mantenerse la dureza de estos combates, se provocarán nuevos flujos de desplazados internos y de refugiados hacia países vecinos y Europa.
La actitud y el papel de Turquía, país vecino a Siria, en el conflicto es fundamental. La porosidad de sus fronteras, la escasa vigilancia que se ha venido ejerciendo sobre las mismas y determinadas acciones militares contra los kurdos (enemigos tradiciones de los turcos) que están establecidos en Turquía, Irán y Siria, han propiciado nuevos refugiados y el paso de sus fronteras en ambos sentidos por todo tipo de personas y materiales lo que ha contribuido enormemente a la inseguridad en la zona y a facilitar el tránsito de incontrolados, criminales y terroristas hacia tierras europeas que fácilmente se pueden entrar mezclados con los refugiados.
La irrupción del IS ha producido un nuevo fenómeno, la aparición de seguidores y/o activistas del grupo entre segundas y terceras generaciones de inmigrantes musulmanes ya establecidos en Europa con aparente normalidad; fenómeno, que complica su control. Cada vez es más frecuente la captación de seguidores ávidos de vivir la aventura y, fundamentalmente, mujeres europeas para convertirlas en servidoras de los yihadistas lo que provoca graves situaciones de seguridad. Este fenómeno está dando lugar a atentados múltiples en varias partes de Europa llevados a cabo por los llamados lobos solitarios.
Problemas a los que se enfrenta la UE y posibles soluciones a adoptar.
Además de lo referido al continente africano y Oriente Medio, la inseguridad en países como Irán y Afganistán favorece que miles de ciudadanos huyan de sus guerras locales a los que se unen otro tipo de migraciones propias o cercanas por razones económicas, quienes tratan de mezclase con los refugiados para penetrar en Europa aprovechando la oportunidad y cierta mano abierta a flujos masivos incontrolados.
Ante las grandes avalanchas de inmigrantes y tras vivirse situaciones desastrosas, la atención mundial y de la UE se volcó, aunque tardíamente, en la búsqueda de soluciones al problema. A finales del verano de 2015, cuando la situación parecía insostenible, tanto el Consejo UE, como el Parlamento se han venido reuniendo con carácter de urgencia en varias ocasiones y tras diversas deliberaciones y propuestas llegaron a unas primeras conclusiones[11] sobre los siguientes conceptos:
Salvar vidas en el mar aumentando los esfuerzos militares y económicos de las misiones unilaterales y del Frontex.
Poner el punto de mira en las redes delictivas de traficantes y llevar a cabo posibles operaciones en el marco de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), para la identificación, captura y destrucción sistemática de las embarcaciones utilizadas por los traficantes con la aprobación del CSNU y redoblando los esfuerzos encaminados a hacer mejor uso de la información de EUROPOL para identificar y perseguir a los traficantes.
Responder a las llegadas masivas en el seno de la UE: reubicación mediante un régimen de reparto temporal de aquellos que solicitan asilo, estableciendo cupos entre los diferentes estados miembros en función de: su población actual, PIB, acciones tomadas hasta la fecha y la tasa de paro, dando una valoración del 40% los dos primeros conceptos y del 10% los otros dos.
Trabajar en asociación con terceros países para abordar la migración desde su origen y en los países de tránsito mediante programas regionales de desarrollo y de protección, en primer lugar en el Norte y el Cuerno de África, inspirados en el ya existente en Oriente Próximo.
Utilizar los instrumentos de la UE para ayudar a los Estados miembros situados en primera línea para proceder rápidamente a la identificación, el registro y la toma de huellas dactilares de los migrantes y agilizar las tramitaciones de asilo.
Un paquete financiero para triplicar la dotación de las operaciones individuales y de Frontex en 2015-16 y para financiar un programa de reasentamiento a escala de la UE.
Medidas que, además de no ser aceptadas por todos sus miembros, se mostraron, casi de inmediato, como seriamente ineficaces e insuficientes por su alto coste y por ser desbordadas por el número de refugiados que ya se encontraban en territorio europeo. Número, que por otra parte, no para de aumentar.
Las discusiones han continuado a lo largo de septiembre y octubre; se han celebrado cumbres y mini cumbres tanto de ministros de interior o exteriores y de presidentes de gobierno; pero, salvo algunos principios de acuerdo o acuerdos parciales sobre nuevos cupos, totalmente fuera de toda realidad e insuficientes, así como la determinación de importantes ayudas económicas a países involucrados en la acogida y retención de refugiados como Grecia y a otros externos a la UE como Jordania y principalmente a Turquía, no se ha logrado llegar a la aprobación de ningún acuerdo formal y global.
Con independencia de ello, los refugiados tras írseles cerrando diversos pasos fronterizos siguen en busca de nuevos puntos para ello; vagando por los sembrados de los países de la conocida como la ruta balcánica sin casi apoyos externos y creando problemas de control, sanitarios y de seguridad.
Tal y como ya se ha mencionado, el papel de Turquía en la retención de los refugiados que habitan o transitan por su país de camino a Europa es crucial. Consciente de ello, su Presidente, Tayip Erdogan asistió a principios de septiembre a una reunión en Bruselas con los presidentes de las tres principales instituciones europeas –Consejo, Comisión y Parlamento– quienes se esforzaron por ganarse su favor. Se le comunicó que en la última cumbre los jefes de Estado y de Gobierno se había acordado ofrecerle más de mil millones de euros a cambio de que acepte instalar nuevos campos de refugiados para acoger a unos 2 millones y medio más de sirios. Erdogan, consciente de su posición de ventaja, estiró todo lo posible el regateo económico, pidiendo además una mayor actuación en la guerra[12] muy beneficiosa a sus intereses y que fuera suprimido el visado para la entrada de sus ciudadanos en Europa.
Días más tarde (18 de septiembre), aprovechando una visita a Turquía de la Canciller Alemana, A. Merkel, el grado de pretensiones turco se elevó un punto más y se llegó a obtener el compromiso formal de que Alemania apoyara su candidatura de acceso a la UE. Punto este, que es un contencioso estancado durante décadas por varios motivos de tipo étnico, religioso, político, su representatividad en las instituciones europeas por su número de habitantes y fundamentalmente, por la fuerte oposición de Malta a que eso ocurra.
En concreto; Merkel precisó que a pesar de su ya comprometido apoyo, debe tenerse en cuenta de que se trata de un proceso de adhesión "de final abierto"; no obstante, le propuso "reformular un proceso más dinámico" y abrir cuanto antes tres apartados de la negociación. Nombró como prioritarios los capítulos 17, 23 y 24, referidos a la política económica y monetaria, a la Justicia y las libertades fundamentales. “Los demás capítulos pueden seguir después”. “Necesitamos el acuerdo de todos, pero vamos a defender esta postura ante Chipre", prometió Merkel, recordándole también la capacidad de cualquier miembro de la UE de bloquear las negociaciones[13].
En cualquier caso, está claro que si no se procede al cierre definitivo de los conflictos en Libia y en Siria, el problema de la emigración masiva solo desaparecerá tras la extinción de los pueblos oprimidos en Siria; cosa, que no es deseable ni manejable desde ninguna de las perspectivas sociales, políticas ni humanitarias.
A finales de octubre ha tenido lugar en Viena una cumbre en la que han participado hasta 20 países u organizaciones internacionales para analizar la solución al conflicto en Siria; tras esta primera reunión todo apunta a que el conflicto interno sirio debe ponerse fin mediante un alto el fuego y una negociación política posterior que instale un sistema participativo en el país y que los esfuerzos internacionales se puedan centrar en una lucha contra el IS. Curiosamente, en esta primera cumbre, no ha participado el gobierno ni la oposición siria y son los que más tienen que decir.
Las presiones políticas internas en diversos países de la UE han ido creciendo a media que el número de refugiados en suelo europeo aumentaba transformándose en acciones o reacciones tales como: rechazos xenófobos; el crecimiento de grupos de la extrema derecha en países como Francia o de corte nazi en varios países de la Europa Central, preferentemente en la R. Checa, Alemania y Austria; las recientes aspiraciones y propuestas de recortes de los derechos y privilegios sobre la libre circulación y apoyos a las personas en Europa presentadas por el Primer Ministro Británico D. Cameron; el cambio total de política sobre los refugiados en Alemania a raíz de las presiones del Partido Socialista a la Sra. Merkel poniendo en peligro su coalición de gobierno si no cambia de postura y endurece sus exigencias sobre la aceptación y el repatriado de los refugiados que no reúnan las condiciones y, por último, las presiones sociales en Hungría y Eslovenia han propiciado un giro de posiciones unilaterales en aquellos que como Alemania deberían mantener la calma en estos momentos de tensión y fijar el rumbo de las acciones generales a realizar.
Aunque según Frontex y otras agencias humanitarias el número de refugiados llegados a Europa en lo que va de año es superior a los 750.000; tras muchos tiras y afloja, finalmente se decidió elevar la cifra total de refugiados a ser aceptados oficialmente hasta los 160.000. No obstante dicha diferencia, la desastrosa distribución de estos refugiados es patética; hasta la fecha solo se han recolocado a unas 150 personas y las despedidas y llegadas de minúsculos grupos a cada país (apenas superando la decena o veintena) son sacadas en la televisiones y otros medios de comunicación con la presencia en los aeropuertos de altas autoridades balanceando su mano como si despidieran o recibieran, según los casos, a sus familiares más queridos.
Como una de las causas de lo anterior, todo apunta a que a pesar de los cupos asignados por países de la Unión, la mayoría de los refugiados tiene en mente sus preferencias y no aceptan ser enviados a países que no se encuentran entre las anteriores.
En este maremágnum de cambios de opinión generalizado y acentuado en los países más poderosos y todo tipo de presiones internas en muchos países y presiones directas sobre la UE, los días 11 y 12 de noviembre se ha celebrado La Valeta, Malta, una Cumbre de los jefes de Estado y de Gobierno de la UE y África[14] para tratar sobre las causas y el modo de evitar la inmigración ilegal a Europa procedente de África. Al final, tras mucha decepción por parte de los máximos responsables de la Unión, se ha aprobado dotar una serie de acciones con un fondo de 1.878 millones de euros de los 1.800 proceden de los presupuestos generales y solo 78 de los Estados miembros (estaba previsto que estos aportaran otros 1.800 en total).
El fondo aprobado es una herramienta complementaria a la cooperación y al desarrollo ya existente de la UE en la región a fin de ayudar a los países más frágiles y vulnerables del continente africano. La UE ya dedica cada año 20.000 millones a la ayuda al desarrollo en África.
Este fondo adicional se dedicará a establecer un Plan de Acción que se aplicará con preferencia a la región del Sahel, la zona del lago Chad, el Cuerno de África y el norte de África, regiones que conjuntamente, conforman y comparten las principales rutas migratorias de África hacia Europa. Por su parte, los países africanos se han comprometido a trabajar en la adopción de medidas internas para favorecer la repatriación de inmigrantes irregulares sin derecho a recibir asilo; aunque, cambio han insistido en que se introduzca el matiz de que se dará prioridad a las repatriaciones voluntarias.
El mencionado Plan de Acción se pondrá en marcha en 2016 y versará sobre los siguientes puntos: la identificación de las causas de la migración, determinación de las vías de acceso legal a Europa, impulsar el refuerzo para la protección y seguridad de los desplazados, incrementar la lucha contra el tráfico de seres humanos y favorecer avances en las repatriaciones de aquellos inmigrantes irregulares sin derecho a asilo.
En cualquier caso, aunque el respaldo económico de este plan se haya visto reducido casi a la mitad delo previsto, supone la materialización de una de las medidas iniciales que se adoptaron el pasado verano y que viene referidas al principio de este apartado.
Los participantes de la Cumbre de La Valeta sobre migración posan para una fotografía. EFE/ARMANDO BABAN
A pesar de los cambios de postura de Alemania en materia legislativa de la Unión referente a los refugiados sus derechos y modo de ser acogidos; se precisarán cambios o ajustes en diversas materias sobre los derechos de asilo y la ayuda humanitaria; así como exigir un mayor control de las legislaciones nacionales que puedan producir efecto llamada sobre nuevas oleadas de inmigrantes.
Todo ello, en aras de establecer un sistema coherente y común europeo en materia de asilo. En definitiva, establecer una política de migración y de visados bien gestionada y mejorar el llamado el Sistema de Dublín que, como ya se ha mencionado, establece la responsabilidad de los países para la aceptación y tramitación de las peticiones de asilo y la enmarca en el Estado donde el postulante llegó a la UE. Aunque este punto será de difícil ajuste debido a que, últimamente, Alemania, se aferra a él como forma de evitar que sigan llegando a su territorio cientos de miles de refugiados sin identificar y sin haber sido aceptados previamente como tales por las autoridades alemanas.
Conclusiones.
Hasta hace pocos años, las oleadas de inmigrantes de mayor o menor intensidad que llegaban a la UE pudieron ser más o menos controladas mediante apoyos puntuales y fundamentalmente bilaterales de los países que las sufrían en mayor medida. Hoy en día, al cambiar las razones de su emigración, dichas herramientas por si solas, no son eficaces.
Habrá que alegarse de que Europa como un todo, aunque de forma tremendamente cicatera, haya tomado en serio la necesidad de un Plan de Acción para el estudio de las causas de la emigración y la búsqueda de soluciones para evitarla y la formulación de medidas eficaces para la repatriación de inmigrantes ilegales (Reunión de la Valeta, Malata).
A la vista de los datos propiciados por las crisis en Siria, Libia, Iraq y determinados países del continente africano; se puede decir, que nos encontramos ante la peor crisis humanitaria mundial desde el fin de la Segunda Guerra Mundial. Millones de persona se ven obligados a abandonar sus países de origen y, en su mayoría, buscan asilo en Europa. Pero, no todos los arriban son potenciales asilados o refugiados. El desconcierto y desbordamiento europeo, ha sido detectado por afganos, pakistaníes, turcos, bosnios y kosovares y lo provechan para emigrar.
La fuerza de los acontecimientos ha demostrado lo muy equivocados que estaban aquellos que abogaron por aumentar el grado de militarización de las fronteras como única medida efectiva para lograr la disuasión total de estos movimientos y mantuvieron una postura reducida en sus ofertas para admitir refugiados en función de la situación de crisis, cercanos procesos electorales, la opinión de sus conciudadanos o al temor de las protestas de la oposición.
Alemania ha mantenido la ilusión y llevado el timón durante los primeros meses álgidos de este proceso. No obstante, cuando casi 800.000 refugiados están ya en Europa, las presiones derivadas del resurgimiento de grupos extremistas propios (algunos de corte nazi) y la creciente intranquilidad del Partido Socialista Alemán, en coalición de gobierno, han llevado a su Canciller a endurecer las medidas iniciales y mostrarse mucho menos generosos y exigentes en temas como: el reparto y admisión de refugiados; la aplicación estricta del sistema de Dublín y a las repatriaciones inmediatas de todo aquel que no sea claramente identificado como refugiado.
Los refugiados tras años de infructuosa espera en países cercanos a Siria, al ver que la situación en sus países de acogida inicial se deteriora, que el conflicto se alarga y que hay pocos visos de que el dictador Bachar Al Assad desaparezca del mapa, han decido dar el salto y dirigirse a Europa.
Vienen para quedarse y pretenden, como así se recoge en el derecho internacional, reunificar aquí sus familias. Europa perdió una gran oportunidad de evitarlo interviniendo militarmente en el conflicto hace años y apoyando a los países limítrofes para favorecer su contención; ahora todo intento de ello, llega tarde y saldrá más caro. Baste con repasar las recientes exigencias del Presidente turco, R. Erdogan a la Canciller alemana, Ángela Merkel.
Ha quedado claramente negro sobre blanco, que este conflicto es una tremenda hemorragia, que no dejará de sangrar si no se sutura la herida; el problema viene de la expansión del yihadismo y las variopintas guerras en Afganistán, Libia, Siria e Iraq y por ello, habrá que ponerle coto y fecha de caducidad a todas ellas. Tema este, que nadie quiere mencionar tal y como lo refleja el que la mayoría de los políticos y muchos medios de comunicación han vetado reiteradamente la posibilidad ni siquiera de su discusión.
La crisis migratoria es una de las primeras preocupaciones de la agenda política de los líderes de la UE quienes dudan de la capacidad norteamericana para poner fin a la guerra en Siria. De ahí, que a la reciente intervención militar rusa le siga un posible plan de paz derivado de las reuniones de Viena. Plan, que pueda recabar el apoyo de los principales países europeos en la actual negociación y en la consiguiente follow-on situation que podría incluir una arriesgada misión dePeace Keeping o Peace Building.
En cualquier caso, no se puede consentir que esta situación de guerra, abandono de los derechos humanos y purga étnica, sobre todo en Siria, continúe empeorando. De seguir despoblándose el país, seremos los culpables de un vacío cultural y humano de consecuencias irreparables.
La actual crisis de los refugiados no es temporal. Se agravará en el futuro si no hay estabilidad en los países de origen. Una guerra en un año no provoca un gran desplazamiento de personas, pero los ya largos cuatro años de grave conflicto en Siria nos obligaba a prevenir una operación humanitaria de este tipo ante el éxodo de los sirios primero como desplazados internos y luego como refugiados. A las guerras, si no se les pone coto, pueden continuar durante años; estas además crea seguidores y combatientes dispuestos a luchar en el propio terreno o en los países europeos que se opongan a ellas.
La lucha combinada y el intercambio efectivo de información de las fuerzas policiales y los servicios de inteligencia de los Estados de la Unión debe ser amplificada y mucho más eficiente a medida que el numero de emigrantes en Europa aumente por el peligro de la inclusión de terroristas disfrazados entre ellos y/o en función de la actuación directa en la solución de conflicto contra el IS como consecuencia de determinadas represalias contra acciones concretas o en busca de notoriedad.
Los atentados en Europa aumentarán en número, entidad y complejidad a medida que transcurra el tiempo por la dificultad de localización e identificación de los potenciales perpetradores y el posible incremento de estos por la llegada de nuevos seguidores.
Los refugiados que llegan a Europa son, en su mayoría, comerciantes, universitarios y profesionales de clases medias. Esta es la razón por la que huyen de la alternativa de tener que vivir en campos de refugiados fuera de su país o ser recolocados en países con pocas posibilidades. Situaciones que son insostenible e inaceptable para ellos; razón por la que, como ya se ha podido comprobar, quieren encontrar refugio solo en países desarrollados donde casi no exista el paro. Resolver este problema y obligarles a aceptar el lugar que se les asigne no es nada fácil y puede tener graves repercusiones para ellos y para los europeos.
Europa es especialista en no aprovechar las oportunidades para hacer bien las cosas. Ha perdido mucho tiempo sin efectuar actuaciones preventivas o en su participación activa tanto interna como externa; en introducir los necesarios cambios en su legislación con respecto al derecho de asilo y en exigir a países como Hungría, República Checa, Croacia y Eslovenia que respeten los derechos humanos y organicen el paso de refugiados por sus fronteras, en condiciones de seguridad y humanidad.
Los inconclusos, cicateros y tremendamente lentos planes de la UE son de muy difícil puesta en práctica debido principalmente a: la falta interés en resolver el problema de forma colectiva; la grave inexperiencia en el manejo de este tipo de situaciones de crisis; la oposición de algunos países europeos para aceptar los cupos asignados y el gran incremento de movimientos xenofóbicos, extremistas y euroescépticos que ya se han producido y marcan tendencia y presión sobre demasiados gobiernos europeos. Austria, se une a los demás y acaba de anunciar el inminente levantamiento de un muro de varios kilómetros de distancia en su frontera con Eslovenia.
Todo apunta a que será muy difícil alcanzar una solución consensuada por todos los miembros, llegando incluso, a poner en peligro tanto la seguridad de la Unión como el futuro político y la viabilidad del territorio Schengen. Además, es una clara y manifiesta demostración de la fractura en la cohesión y confianza mutua dentro de la UE.
El aprovechamiento de esta crisis para obtener otro tipo de benéficos como acaba de poner sobre el mantel el Primer Ministro Británico, es una clara demostración de lo dicho anteriormente y abre el camino a otros chantajes y justificaciones que continuarán apareciendo. De ahí, mi pregunta ¿QUO VADIS, Europa?
Bibliografía:
Blasco Robledo, F.J. (2015). Los problemas migratorios desde y hacia Europa
Recuperado de https://sites.google.com/site/articulosfjavierblasco/los-procesos-migratorios-desde-y-hacia-europa
Blasco Robledo, F.J (2015). La inmigración hacia Europa, ¿Qué estamos haciendo para paliarla?
Recuperado de http://www.atalayar.com/blog/la-inmigración-hacia-europa-¿qué-estamos-haciendo-para-paliarla
Blasco Robledo, F.J (2015). Siria, banco de pruebas de Putin para introducir cambios en el orden internacional.
Recuperado de http://www.uma.es/foroparalapazenelmediterraneo/?p=3822
[1] Nota aclaratoria. La libre circulación de personas emana del Acuerdo de Schengen en 1985 y del Convenio de Schengen de 1990, que significó el comienzo de la supresión de los controles fronterizos entre los Estados participantes. Sin embargo, la libre circulación de todos trabajadores comunitarios en el conjunto de la UE es efectiva solo desde 2011 por aplicación del Reglamento (CEE) nº 492/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril del mismo año 2011.
[2] Recogida de las publicaciones bibliográficas del mismo autor, ver al final.
[3] http://www.acnur.es/PDF/4043_20120402180029.pdf
[4] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=URISERV:l33124
[5] Ley de la Unión Europea para racionalizar los procesos de postulación de solicitantes de asilo que pretende clarificar que Estado miembro es responsable de cada postulante, y asegurar que al menos un Estado miembro tramite su postulación. En 2003, la Convención de Dublín fue reemplazada por la llamada Regulación de Dublín II.
[6] Recogida de las publicaciones bibliográficas del mismo autor, ver al final.
[7] Información resumida de la UE sobre el tema: http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/free_movement_of_persons_asylum_immigration/l33216_es.htm
http://eur-lex.europa.eu/search.html?qid=1432400516041&text=frontex&scope=EURLEX&type=quick&lang=es&page=1
[8] http://www.elmundo.es/internacional/2015/11/12/5643a129268e3ef2378b45c9.html
[9] La Unión ya cuenta con equipos europeos de guardias de fronteras en los puntos en los que un solo Estado miembro se encarga de controlar una frontera exterior de la UE en nombre de los demás socios.
[10] https://www.amnesty.org/es/latest/news/2015/09/syrias-refugee-crisis-in-numbers/
[11] http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/european-agenda-migration/background-information/docs/communication_on_the_european_agenda_on_migration_es.pdf
[12] «Si queremos resolver la crisis de refugiados, hay tres cosas que hacer: centrarnos en el entrenamiento y equipamiento (de los opositores a Assad), declarar una zona de seguridad protegida del terrorismo y establecer una zona de exclusión aérea». http://www.abc.es/internacional/20151006/abci-erdogan-pide-fondos-emigracion-201510052202.html
[13] http://www.larazon.es/internacional/merkel-respalda-la-adhesion-a-la-ue-de-turquia-si-se-hace-cargo-de-refugiados-CB10992356#.Ttt1yTS87Hd6M51
[14] http://www.rtve.es/noticias/20151112/cumbre-malta-ue-se-queda-corta-fondo-ayuda-emergencia-para-africa/1252921.shtml
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