Embedded Files
Samenvatting van de masterproef van Pauline Van Bogaert
Hoe is het zover kunnen komen? 5.000 ha , 65 km lange kustlijn? Het opleggen van beperkingen inzake eigendom- en gebruiksrecht voor het voeren van een 'offensief'natuurbeleid' stuitte op veel verzet. (compromis van een conflict tussen algemeen en privaat belang)
1. De aanzet na de Franse Revolutie, van duneboertjes naar schoonheidsbesef
Duinen verliezen hun eeuwenoude functie als jachtgebied en worden geprivatiseerd. Vandaar toenemend aantal kustvissers die leiden tot een ontwikkeling van een agro-pastorale uitbating in de duinen. Deze boertjes-kustvissers vestigden zich voornamelijk in de duinpannen waar grote delen van goed vochthoudende en humusrijke bodems werden omgevormd tot akkerlandjes en waar voornamelijk aardappelen en rogge werden geteeld. Hun vee versterkte de graasdruk op de bestaande duinvegetatie. Daarnaast werkten ingrepen op het duinlandschap zoals maaien van valleivegetatie, kappen van duindoorn en afbranden van begroeiing, de roofbouw in de hand.
Het was de inlandse industrialisering en de ontplooiing van het kapitalisme die, met de verbetering van de transportmogelijkheden en de explosieve groei van grote steden, de hoekstenen vormden van een nieuwe bouwcultuur aan de kust met de metamorfose van vissersdorpjes naar badplaatsen. Deze maatschappelijke veranderingen produceerden een sterk ondernemingsgezinde liberale klasse die potentieel zag in het ongerepte duinenlandschap. Door de bouw van de eerste hotels en villa’s werd de residentiële ruimtelijke structuur van de kust vastgelegd. Initiatiefnemers en bouwpromotoren werden daarin aangemoedigd door de urbanisatiepolitiek van Leopold II, die vertrok van de gedachte dat de kustzone ‘een goudmijnwas die op ontginning wacht’. De koning richtte daarom een ‘Speciale Dienst der Kust’ op en stelde de nodige financiële middelen ter beschikking voor de geleidelijke uitbouw van een efficiënte wegeninfrastructuur, met prestigieuze projecten als de aanleg van de Koninklijke Baan en de Kusttram vanaf 1885. De aanleg van spoor -en tramlijnen had echter tot gevolg dat de badplaatsen meer en meer als parels in een snoer aan elkaar geregen werden en de open tussenruimten, namelijk de duinen, steeds kleiner werden. Leopold II bekommerde zich, afgezien van zijn georganiseerde kustverstedelijking, ook over het lot van de duinen. De vorst koesterde namelijk het plan om de nog ongerepte duingebieden te laten aankopen door de staat om ondernemingen te beletten de kust blind te verkavelen en de duinen als een potentiële bouwwerf zien. Deze opdracht werd echter nooit volledig volbracht.
Rond de eeuwwisseling vormde de kust méér en méér een trekpleister voor de hogere burgerij, die zich liet verleiden door de heilzame en therapeutische kracht van het zeebaden, een elitaire bezigheid die afweek van de traditionele visserij en landbouw. Al snel verschoof echter het kuuraspect naar ontspanning en vermaak, naar zien en gezien worden. Deze drang naar flaneren en kuieren werd in de hand gewerkt door het aanleggen van zeedijken en wandelpromenades.
Toch was er tijdens deze belle époque periode ook al sprake van een toenemend bewustzijn omtrent het belang van natuurbehoud. De traditionele natuur – en behoudsbeweging was ontstaan vanuit een bezorgdheid van individuen (voornamelijk afkomstig uit de hogere burgerij) over de verloedering van de natuur in het algemeen voornamelijk omwille van haar esthetisch en recreatieve functie. Deze eerste natuurbeschermers zagen natuur immers als een vorm van vrijetijdsbesteding die midden de drukke chaotische industrialiserende maatschappij als een “jardin de plaisance” fungeerde en een oase van rust vormde. Natuurbescherming hing in deze sterk op conserveren gerichte stroming vooral samen met de gevoeligheid voor natuurlijke schoonheid, harmonie en rust. Het nostalgisch terugblikken naar het duinlandschap van weleer was het centraal motief in het streven naar behoud van de laatste duinrestanten.
In 1908 werd in Antwerpen ‘De Koninklijke Vereniging voor Natuur -en Stedeschoon’ (KVNS) opgericht. Deze vereniging zette zich in voor natuurbescherming, landschaps -en monumentenzorg en dit naar eigen zeggen uit wetenschappelijke, esthetische en sociale overwegingen.Het streefdoel was om de verloren eenheid tussen mens en natuur op te heffen, door op een romantische wijze de schoonheid van in casu het duinlandschap te beschrijven. Naast de bedreiging van de Kalmthoudse-Heide, vormde de teloorgang van de zeeduinen aan de Westhoek een belangrijke impuls voor de vereniging om in 1912 voor het eerst actie te ondernemen. In dat jaar verscheen de monografie ‘Voor de duinen onzer Vlaamsche zeekust’ waarin A. De Lattin zijn ongenoegen uitte over het naar eigen zeggen ‘wanbeleid’ dat zich afspeelde in het duinengebied. Vandaag wordt er vaak laagdunkend gedaan over dit esthetische argument maar toch mag dat argument niet worden onderschat bij de strijd om natuurbehoud. Mensen op een emotionele manier aanspreken, geldt ook vandaag nog steeds als een doeltreffende manier om het draagvlak voor een bepaald natuurprobleem vorm te geven. Ook de Belgische bioloog, botanicus en hoogleraar Jean Massart stelt in zijn monumentale werk ‘Pour la Protection de la Nature en Belgique’ in 1912 met pijn in het hart vast dat het duinareaal tot afgezonderde eilandjes werd teruggedrongen. Met uitgebreide studies over plantengemeenschappen in de duinen en het maken van foto’s trachtte hij reeds in het begin van de twintigste eeuw het unieke van het duingebied aan te tonen en waarschuwde hij voor de achteruitgang en dreigende versnippering van dit patrimonium. Verder was hij één van de eersten om de oprichting van natuurreservaten te promoten en dit vanuit het wetenschappelijke argument.
De goedkeuring van de ‘Wet op de Schoonheid der Landschappen’ in 1911, een naamgeving die wijst op de onderliggende emotionele drijfveren, kan ten slotte als eerste belangrijke stap worden gezien binnen de geschiedenis van natuurbehoud in België. Deze pioniersfase werd echter abrupt afgebroken door de wereldoorlog.
2. Na WO I: eerste klassering van de Westhoek en het Zwin midden de jaren 30.
Tot WO I voerden de meeste gemeenten en badplaatsen geen actief beleid inzake ruimtelijke planning. De weinige reglementen, veelal uitgevaardigd op gemeentelijk niveau, vormden nog echte uitzonderingen. De noodzaak van een meer uitgebreide en algemene publieke strategie inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw ontstond echter pas na de grote ravage aangericht tijdens de Eerste Wereldoorlog. Een ordeloze wederopbouw moest te allen tijde vermeden worden.
Bij de besluitwet van 25 augustus 1915 en bij de wet van 8 april 1919 werden de door de oorlog geteisterde gemeenten verplicht plannen van aanleg, rooiplannen en bouwverordeningen uit te vaardigen, als kader voor de te verlenen bouw -en wederopbouwvergunningen en werd de hogere overheid toegestaan te interveniëren in de bouwpolitiek van de gemeenten. Op die manier moest de heropbouw geordend verlopen. De voornoemde wetten bleven echter dode letter. Deze verschillende wetgevende en reglementerende initiatieven hadden immers niet tot gevolg dat de gemeenten op een meer structurele manier de open ruimte gingen invullen, maar werkten daarentegen wel de bouwdrift en de uitbouw van toeristische infrastructuur in de hand.
Door verschillende maatschappelijke ontwikkelingen zoals, de veralgemening van de achturenwerkdag in 1921 en het jaarlijks betaald verlof in 1936 bleek echter een popularisering van recreatie onvermijdelijk. Daarnaast verbeterde de verkeersinfrastructuur (voltooiing Koninklijke Kustbaan 1933) aanzienlijk en nam het privé-autobezit toe, waardoor de vakantieganger steeds mobieler werd en de barrière steeds kleiner werd om de rit naar de kust te wagen. Ook het mondaine elitaire kuren en flaneren op de promenades werd verdrongen door de inzet op de actieve sportbeoefening en sociale activiteiten voor jong en oud, gestimuleerd door de nadruk op de gezonde zeelucht.
In de lokale besturen zetelden daarnaast hoe langer hoe meer ondernemers, die meer geïnteresseerd waren in de commerciële ontwikkeling van de kust dan de landbouwers en werklieden van weleer. (De Panne scheurt zich af van Adinkerke in 1911). De autochtone kustbewoners vervingen hun traditionele visserijactiviteiten en het duinboeren door de meer winstgerichte toeristische sector waardoor de agrarische druk op het duinlandschap geleidelijk aan verminderde.
Deze sociale fase bracht, begrijpelijk, een schaalvergroting met zich mee die zich niet alleen uitdrukte in het aantal kustbezoekers, maar ook in de infrastructuur en dus ten koste ging van de natuurgebieden. Rond die tijd begon ook het meer avontuurlijke kampeertoerisme, als goedkope logiesvorm het duingebied snel op te eisen. Aanvankelijk was er echter geen enkele reglementering op kamperen, zodat dat overal zwermen tenten neerstreken in het duingebied. (eerste wet slechts in 1954). Door overdadige betreding werd de natuurlijke duinvegetatie vernield en werkte dit op zijn beurt duinerosie in de hand wat dan weer nieuwe zeeweringprojecten vereiste.
De recreatieve druk vergrootte maar een grotere bevolkingsdichtheid veroorzaakte ook een nijpend watertekort aan de kust. Nood aan efficiënte waterbevoorrading gaf vervolgens aanleiding tot het gebruik van de zoetwatervoorraden van de duinen. De ontdekking van deze rijke bron aan water in de duinen, zorgde in 1924 voor de oprichting van de ‘Tussengemeentelijke Maatschappij van Veurne-Ambacht’, later de ‘Intercommunale Waterleiding Maatschappij van Veurne-Ambacht’ (IWVA). Hoewel de waterbeleidsector de nuttige link tussen duin en waterbevoorrading als argument gebruikte om nieuwe bouwprojecten in dit gebied te vermijden, bleken ook deze waterwinningen desastreuze gevolgen te hebben voor het duinlandschap. Doorheen de twintigste eeuw zullen deze pomppraktijken en de IWVA meermaals aangeklaagd worden door de sector natuurbehoud.
‘De Koninklijke Vereniging voor Natuur-enStedeschoon’ bleef ook in deze periode de nationale overheid en de talrijke gemeentelijke besturen als hoofdverantwoordelijken aanwijzen voor de vernietiging van de duinen. Naar de mening van Natuur-en Stedeschoon was de onverschilligheid van de regering te wijten aan de angst om in te druisen tegen het ‘goddelijke’eigendomsrecht'. In een scherp betoog ‘S.O.S Pour La Defense de la Dune’ werd in 1937 naast de verkavelingskoorts en het gebrek aan een onmisbaar rioleringssysteem, ook de buitensporige vervuiling en beschadiging van het duingebied aan de kaak gesteld.
Ten slotte werd ook de toeristische sector er zich langzaam van bewust dat een slinkend duingebied nefast zou zijn voor hun eigen winkel. De ‘Vlaamse Toeristenbond’ gaf in 1923 dan ook als sensibilisering een reeks van twaalf prentbriefkaarten uit met daarop de bedreigde duinen tussen Oostende, Koksijde en de Panne. In volgend citaat uit 1929 blijkt tevens hun bekommernis om de duinen: ‘Wij eisen dat er een krachtige hand uitgestoken worden om toch de duinen op vele plaatsen te beschermen en in te richten tot toevluchtsoorden van flora en fauna in plaats van ze dwaas in bouwterreinen te veranderen.”
De nationale overheid bleef volgens de natuurbeschermers echter in gebreke als wetgever. Pasin 1931, met de ‘Wet op Monumenten en Landschappen’ ondernam ze een eerste poging om bepaalde landschappen te rangschikken en zodoende veilig te stellen. Op basis van deze wet werden echter slechts twee belangrijke gebieden aan onze kust als landschap beschermd: het Zwin in 1939 en de duinen van de Westhoek in 1935. Men liep echter toen de kans mis, om ook andere evenwaardige duingebieden een dergelijke bescherming te geven. Voor de Westkust verscheen het eerste KB op 1 maart 1935 waarbij ‘De duinen gelegen tusschen de Noordzee, de Fransche grens, de gemeenten Adinkerke en De Panne’ werden gerangschikt omwille van kunsthistorische en oudheidkundige waarde, overeenkomstig de Wet van 7 augustus 1931.
Van een werkelijk beschermingsbesluit kan men echter niet spreken, aangezien het beschermde gebied onafhankelijk van de bestaande duinenreeks, in drie stroken werd opgedeeld. Twee van de drie stroken werden beschikbaar gesteld voor verkaveling en villabouw, behoudens de gestelde voorschriften in verband met de minimumoppervlakte van percelen, bouwhoogte en huistype. Uiteindelijk werd de verdere invulling van deze regelgeving overgelaten aan de gemeenten zelf, die vaak niet gebaat waren met de oprichting van reservaten en de klassering van landschappen. Au contraire, Hans Berquin meent zelfs dat deze wet net de juridische basis legde voor de bebouwing in de Westhoekduinen.
Aan de klachten van natuurminaars en -beschermers over dit beleid werd nauwelijks gehoor gegeven. Hoewel het wetenschappelijk onderzoek erop vooruitging, en onderzoekers zoals Briquet, Lefevre en Loppens aantoonden hoe waardevol dit natuurlandschap was, bleven bouwvoorschriften quasi onbestaande en boomde het kusttoerisme, met slinking en degradatie van het duinlandschap tot gevolg. Een oorlog maakte nog maar eens abrupt een einde aan het opkomend natuurbewustzijn.
3. Na 1945: ‘Building the wall’
De grote bouwdrift kwam pas echt op gang met de ontwikkeling van het massatoerisme na WOII. Het natuurlijk landschap ging definitief verloren. De duinen werden eens te meer, maar nu op grote schaal het slachtoffer van grondspeculatie, illegale constructies en onvoldoende milieumaatregelen. De ontwikkeling van de sociale verzorgingsstaat verschafte meer vrije tijd en het nodige vakantiebudget zodat ook de gewone burger kon genieten van de alom geliefde zon-, zee -en strandvakantie. Het toerisme was een ‘sociaal recht’ en moest dusmogelijk zijn voor alle bevolkingslagen zonder onderscheid. Op deze wijze werd de toeristische markt verbreed en de vraag verruimd. Het beleid van de kustgemeenten werd gestuurd door de toeristische industrie en gedomineerd door het winstmotief. Zolang de toeristische vraag aanhield, kon de bouwsector zijn wetten blijven dicteren aan het milieu. Nieuwe woonwijken, flatgebouwen, campings, vakantiecentra, havens, recreatieparken domineerden de kustlijn.Wegens een stijging van de loonkosten en de toenemende druk op de vraag naar verblijfsaccommodatie schoten de grondprijzen in de jaren zestig de hoogte in.
Het appartementstoerisme bood dan ook een antwoord op de vraag naar relatief goedkope gezinsvakanties en ontwikkelde zich snel tot de dominerende verblijfaccommodatie aan de kust. Deze werden steevast aan het zeefront ingeplant, want elke vakantieganger eiste zicht op zee en duin op loopafstand.
Parallel met het appartementsaanbod kende het kampeertoerisme een snelle expansie. De tenten kwamen vaak ongeordend en verspreid in de duinen terecht, waardoor het uitzicht van het duinlandschap sterk veranderd werd. Om de wildgroei van kampeerterreinen in duingebied aan banden te leggen, werd er in 1954 een wet op kamperen van kracht. De tent werd daarbij al snel omgeruild voor de caravan en later de vakantiehuisjes. Een versteningsproces van tent tot bungalowdorp was onvermijdelijk.
Een horizontale groei van de badplaatsen in duin en polder enerzijds en een verticale verdichting die zich voornamelijk situeerde langs de zeedijken anderzijds, transformeerde de kustlijn uiteindelijk tot een eindeloze muur van baksteen, ook wel bekend als “The Atlantic Wall”. De democratisering van het kusttoerisme veroorzaakte uiteindelijk de vernietiging van het kustmilieu door een extreme exploitatie.
De oprichting van de ‘Belgische Natuur-en Vogelreservaten’ in 1951, de instelling van het eerste staatnatuurreservaat De Westhoek in 1957 en de bescherming van de binnenduinen van Cabourg’ in 1961, waren niet voldoende om het tij te keren. Deze eerste initiatieven moeten immers beschouwd worden als afzonderlijke initiatieven die onafhankelijk van elkaar een door de natuurbewegingen aangekaarte problematiek trachtten op te lossen, maar geen impuls vormden om een werkelijk beleid inzake natuurbehoud uit te stippelen. Op 29 maart 1962 werd daarom de wet ‘Houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedebouw’ goedgekeurd. Artikel 1 van deze wet luidt: ‘De Ruimtelijke Ordening van het land, de streken, gewesten en gemeenten worden vastgelegd. Die ordening wordt ontworpen zowel uit economisch, sociaal en esthetisch oogpunt als met het doel ’s lands natuurschoon te bewaren.
Deze wet kwam niet alleen hopeloos te laat, maar hij was ook op de eerste plaats een juridisch en geen planologisch instrument, zodat werkelijke ruimtelijke planning buiten bereik bleef. In deze wet werd een procedure opgesteld voor het bekomen van verkavelings- en bouwvergunningen, die de tomeloze verkavelingsdrang aan banden moest leggen. Voor 1962 kon immers vrijwel elke grond worden bebouwd en tegen onregelmatigheden werd uiterst laks opgetreden. Paradoxaal genoeg leidde deze wettelijke procedure tot een nooit eerder geziene schadelijke explosie van bouwactiviteiten. De Wet van 1962 creëerde namelijk wel een reglement op de verkavelingsaanvragen maar het reglement had geen toetsingskader. Door het gebrek aan controle ten slotte kon de bouwziekte niet worden ingetoomd.
De lucratieve ontginning zou uiteindelijk blijven duren tot 1973 met de vastlegging van de eerste gewestplannen.
4. Jaren zeventig: ‘Breaking the wall’
Naast appartementsblokken en campings, kwamen er in de jaren zeventig nog eens de beruchte vakantiedorpen bij (bv. Sunair en Center Parcs), die hun grote populariteit voornamelijk te danken hadden aan hun weerbestendig programma sport en ontspanning.
Stilletjes aan groeide in deze periode echter een grotere bewustwording over het milieuvraagstuk, onder andere naar aanleiding van enkele geruchtmakende publicaties, zoalsde klassieker ‘Silent Spring’ van Rachel Carson. De samenhang tussen diverse milieuproblemen kwam voor het eerst duidelijk naar voren in het rapport van de Club van Rome van 1972. Het rapport mag als mijlpaal beschouwd worden binnen de geschiedenis van natuurbehoud. De eindigheid van natuurlijke bronnen stond voor de eerste keer in de kijker en een verband tussen de ongeremde economische groei en de desastreuze gevolgen voor het milieu werd duidelijk. De nieuwe generatie kreeg voor de eerste keer de plicht om de volgende generatie van eenzelfde kwalitatieve leefomgeving te laten genieten. De concepten ‘duurzaamheid’ en‘ecologische solidariteit’ waren geboren. E
Een verruimde belangstelling voor leefmilieu en voor de prangende ruimtelijke vraagstukken was ook op nationaal niveau merkbaar. In 1971 richtte men tevens de eerste landelijke milieuorganisatie op: De Bond Beter Leefmilieu. Deze milieuorganisatie zou de bestaande en nieuw opgerichte natuur -en milieuverenigingen overkoepelen en zowel naar de bevolking als naar de overheid als spreekbuis fungeren. De BBL kan echter niet als nieuwe milieubeweging worden getypeerd. Veeleer ging het om een hergroepering en consolidatie van de bestaande verenigingen voor natuurbehoud.
In de nasleep van het Europees Natuurbeschermingsjaar 1970 (ook het jaar van het BPA De Westhoek) werd ‘De Wet op Natuurbehoud van 1973’ goedgekeurd, die een wettelijke basis voorzag om waardevolle natuurgebieden te beschermen en te beheren als natuurreservaten. Peter Bossu, toenmalig medewerker van vzw Natuurreservaten, concludeert echter dat deze wet niet in staat was om de achteruitgang van de natuur tegen te gaan.
Een eerste werkelijke aanzet tot bescherming van de duinen kwam er met de vastlegging van de gewestplannen. Tussen 6 december 1976 en 17 december 1979 werden in West-Vlaanderen zeven gewestplannen bij Koninklijk Besluit vastgelegd. De voorstudies en ontwerpen werden opgemaakt tussen 1960-1969. Een gewestplan is een ruimtelijk plan waarvan de inhoud bepaald wordt door art.12 van de Wet van 29 maart 1962 houdende‘Organisatie van de Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw’.
Het grondgebied van de Belgische kust was gelegen binnen de grenzen van de drie kustgewestplannen, met name het gewestplan Brugge-Oostkust, het gewestplan Oostende- Middenkust, en het gewestplan Veurne-Westkust. Vanaf dit moment had elk perceel Vlaamse grond voortaan zijn bestemming en konden bouw -en verkavelingsvergunningen alleen worden goedgekeurd als ze in overeenstemming waren met de voorschriften en bestemmingen van de gewestplannen. Voor de eerste keer konden plannen een juridische grens opwerpen tegen de exuberante exploitatie van de open ruimte.
Bij het opmaken van de gewestplannen werd tot doel gesteld de groene gebieden tussen de badplaatsen open te houden. Tussen de onderscheiden badplaatsen is telkens voorzien in een zo breed mogelijk te beschermen duinstrook, teneinde de scheiding tussen de badplaatsen te handhaven.
Hoewel de gewestplannen voor een merkbare wettelijke bescherming zorgden, bleef deze echter te beperkt vanuit ecologisch standpunt. De wetenschappelijke kennis inzake ecosystemen en natuurlijke habitats was toen nog niet zo ver gevorderd. Vooral de ecologische noden qua oppervlakte en samenhang met fysisch- geografische processen werden in de gewestplannen erg verwaarloosd. Dit toont ook het gebrek aan besef aan dat er nood was aan verbindingen tussen de natuurgebieden om migratie van plant-en diersoorten te garanderen.
Door het opmaken van bijzondere plannen van aanleg (BPA’s) trachtten de gemeenten de gewestplannen te omzeilen en steunden ze onrechtstreeks de bouwprojecten die bijkomende open ruimte bleven opeisen. Daarenboven onderhielden veel projectontwikkelaars goede contacten met de ministeriële kabinetten, waardoor hun eigendommen veilig in het rood (woonzone) werd ingekleurd. Met voorkennis werden volledige boerderijen opgekocht die toevallig in de ontwerp-gewestplannen als bouwgrond werden ingekleurd. Tijdens het onderzoek omtrent de wanpraktijken i.v.m. de gewestplannen ontdekten experts bovendien meer dan drieduizend anomalieën op 23 van de 25 gewestplannen tussen 1973-1981.
Ten slotte waren ook bepaalde arresten van de Raad van State verantwoordelijk voor de bedreiging van het duinenlandschap. Diverse delen van bepaalde gewestplannen zoals Veurne-Westkust werden bijvoorbeeld vernietigd omwille van procedurefouten. Zo kwamen echter opnieuw natuurgebieden in het gedrang, bv. de duinen in Oostduinkerke.
Vanuit de milieusector groeide er méér onbehagen over het gevoerde ruimtelijke ordeningsbeleid. Vooral het intekenen van zoveel mogelijk bouwgrond, de aanhoudende speculatie en de onverenigbaarheden van bestemmingen (recreatie, natuurgebied en waterwinning), ontstemde niet alleen de lokale, inmiddels florerende, milieuverenigingen maar ook de toekijkende gebruiker die zijn vakantiebestemming steeds meer zag degraderen tot een grijze blok beton, al dan niet met het bewustzijn van zijn eigen verantwoordelijkheid in dit proces.
De gewestplannen beschermden toch voor het kustgebied ongeveer 3100 ha duinen als natuurgebied of-reservaat en 850 ha als agrarisch gebied vastlegden, gingen in realiteit in de daaropvolgende jaren echter nog vele hectaren ecologisch waardevolle terreinen, gelegen in woongebied, met een andere bebouwbare status om de schop. Een sterk versnipperde open ruimte met een gebrek aan ecologische corridors en interne degradatie van natuurgebied was het gevolg.
5 Jaren tachtig: ‘Vijf voor twaalf’
Het decennium 1981-1991 is de periode van de opkomst en de institutionalisering van de groene partijen in West-Europa. Steeds meer milieuactivisten raakten ervan overtuigd dat actievoeren geen alternatief kon vormen voor partijpolitiek handelen. Dit was ook het geval in België, waar Agalev koos voor het concept ‘bewegingspartij’. Door tegelijk zowel beweging als partij te zijn.
Na de staatshervormingsoperatie van 1980 werden de bevoegdheden Ruimtelijke Ordening en Leefmilieu geregionaliseerd. Hierdoor kreeg Vlaanderen niet alleen een eigen minister voor Leefmilieu, maar ook een eigen administratie (AROL, later AMINAL). Deze regionalisering impliceerde tevens dat voortaan de wetgeving voor Vlaanderen bij decreet door het Vlaamse Parlement (van 1980-1995: Vlaamse Raad) zou gebeuren en de Vlaamse regering (toen: Vlaamse Executieve) bevoegd werd voor de reglementering bij besluit. In 1981 toen de eerste Vlaamse regering onder leiding van Gaston Geens (CVP) aantrad, werd in het regeerakkoord het volgende vooropgesteld: ‘Er wordt dan ook duidelijk gekozen voor een uitbreidingstop van stad en dorp. Uitbreiding moet inbreiding worden.’ En: ‘er zal verder aandacht worden besteed aan de zorg voor natuur en landschap in het kader van een globaal landinrichtingsbeleid.’ De opmaak van een ruimtelijk structuurplan dat als beleidsinstrument voor de ruimtelijke ordening in Vlaanderen diende, werd aldus prioritair.
Er gaapte echter een enorme kloof tussen de politieke verklaringen en de uiteindelijke uitvoering. In 1984 zorgde de afkondiging van het beruchte ‘mini-decreet’ tevens voor een verdere uitholling van de gewestplannen. Het decreet vormde een aanvulling van de ‘Wet op Stedebouw van 1962’ en maakte het mogelijk om af te wijken van de gewestplannen. Dit betekende dat infrastructuur die niet in overeenstemming was met de bestemming van het gewestplan volgens dit decreet toch kon worden uitgebreid of herbouwd. Begin jaren negentig zal dit decreet echter op verzoek van Theo Kelchtermans (CVP), als toenmalig Vlaams minister van Openbare Werken en Ruimtelijke Ordening, afgezwakt worden in de zin dat woningen enkel nog konden worden verbouwd, niet herbouwd.
De uitholling van de gewestplannen werd voornamelijk duidelijk door het aantal aangegeven bouwmisdrijven. Daarnaast werden heel veel PV’s geseponeerd door het parket. Hoewel men echter als gedupeerde na seponering nog steeds de mogelijkheid had om een rechtszaak aan te spannen tegen de bouwovertreder, bleek de financiële kost die hiermee gepaard ging, vaak een brug te ver voor het slachtoffer. Het rechtzetten van andermans overtredingen bleek aldus in praktijk vaak een jarenlang gevecht tegen de bierkaai, waardoor het gevoel van onrechtvaardigheid en machteloosheid bij derden en milieuverenigingen steeds meer overheerst
Verder waren deze gewestplannen gebaseerd op verouderde planologische/ wetenschappelijke inzichten uit de jaren zestig. Een gebrek aan kennis over het belang van migratiemogelijkheden voor soorten en dus het belang van onderling verbonden natuurgebieden, vormde dan ook een grote lacune binnen deze regelgeving. In 1985 werd daarom het Instituut voor Natuurbehoud opgericht, dat fungeerde als wetenschappelijk kenniscentrum voor toekomstig natuurbeleid.
In 1987 bleven er van de ruim 5000 ha oorspronkelijke duinen nog ongeveer 2700 ha over. Dit lijkt op het eerste gezicht onbegrijpelijk, als men weet dat op de gewestplannen zo’n 90% van het duingebied beschermd werd als N of R-gebied en meer dan 1000 ha duin geklasseerd werden door het Bestuur van Monumenten en Landschappen. Ten slotte werd door het Ministerie van Volksgezondheid en van het Gezin, alle nog bestaande duin op 50 ha na, als biologisch zeer waardevol gekarakteriseerd. Toch bleef de druk op duingebieden, zeer hoog door de drang naar declassering of wijziging van bestemming tot woonuitbreidingsgebied, zoals bv. op de Houtsaegherduinen in De Panne en Zwinbosjes te Knokke. Eind van de jaren tachtig begin jaren negentig zijn nog zo’n 500 ha duin verloren gegaan.
Verder bleven naast het aanplanten van bossen in de duinen ook onverenigbaarheden zoals waterwinning in en naast natuurgebieden, een verdere ecologische degradatie van de duinen in de hand werken. Aan de Westkust werden de waterwinningen, onder druk van het groeiend verbruik tijdens de zomermaanden voortdurend uitgebreid. Naast de waterwinning in de oude Cabourduinen te Adinkerke en in de Doornpanne te Koksijde werd in 1967 een nieuwe winning in het Calmeynbos in De Panne in gebruik genomen en uitgebreid in 1980. In 1982 werd ten slotte ook het Hannecartbos in Oostduinkerke door I.W.V.A aangekocht. Al deze waterwinningen besloegen een gezamenlijke oppervlakte van 438 ha. Deze waterwinning veroorzaakte echter verzilting en verstoring van het essentieel hydrologisch evenwicht van de duingebieden. Ook waterpeildaling bleek een groot probleem te zijn. Zowel in De Panne als in Koksijde werd zeven keer meer water uitgepompt dan de maximale hoeveelheid die er door natuurlijke infiltratie kon bijkomen. Het gevolg was dat de duinpannen uitdroogden en er een verruigd landschap ontstond, waarin duinroos overheerste.
Hoewel het gevecht tegen bouwpromotoren en tegen de eenzijdige economische toeristische ontwikkeling op het duinlandschap vaak een gevecht tegen de bierkaai bleek te zijn, bleven ook in de jaren tachtig verenigingen initiatieven nemen om de schamele open ruimte te behouden. Dat de ruimtelijke draagkracht van de kust door het financieel enthousiasme van de private immobiliënmaatschappijen en door het gebrek aan politieke moed van lokale overheden, in verregaande mate was overschreden, werd immers niet door iedereen aanvaard.
De Duinenwerkgroep van ‘Belgische Natuur- en Vogelreservaten’ werd begin jaren tachtig opgericht om langs de gehele kustlijn beheersplannen uit te werken om de resterende duinen zo goed mogelijk te conserveren. Aan de hand van wetenschappelijk onderzoek, excursies en buitenlandse samenwerking trachtte deze werkgroep zoveel mogelijk informatie omtrent de duinenproblematiek te vergaren en de overheid aan te sporen tot het voeren van een herstelbeleid inzake de duinen.
Zo organiseerde men in 1982 te Oostduinkerke een allereerste ‘Duinendag’, met als thema ‘Welke toekomst voor onze duinen’? Deze studiedag was bedoeld als sensibiliseringscampagne omtrent het unieke duinlandschap, en wilde vooral de controverse tussen waterwinning en natuurbehoud in de verf te zetten en aan tonen dat de duinen wel degelijk een ecologische meerwaarde vormden voor de Vlaamse kust. Naast geleide duinwandelingen, moest een tentoonstelling de schrijnende de gevolgen van de ruimtelijke wanorde aantonen door naast de foto’s van Jean Massart uit 1910, dezelfde gebieden te portretteren in 1980. Het ontluisterende resultaat was te zien in het boek "Landschappen in Vlaanderen vroeger en nu: van groene armoede naar grijze overvloed". Een belangrijke actor binnen het duinenconflict bleek echter afwezig op deze duinendag: nl. de Intercommunale Watermaatschappij van Veurne-Ambacht. Het belangenconflict bleek met andere woorden reeds toen prominent aanwezig.
Nadat de ‘Nationale Natuurbeschermingsdag’ van 1985 tevens in het teken had gestaan van het natuurbehoud in de kustduinen en maritieme polders werd in 1987 opnieuw een ‘Internationale Duinendag’ door de werkgroep van het ‘B.N.V.R.’ georganiseerd te Nieuwpoort, waar internationale en nationale natuur-en milieuorganisaties aan deelnamen. In samenwerking met de Noord-Franse vereniging ‘Nord Nature’ en de ‘Nederlandse stichting Duinbehoud’ groeide dit evenement uit tot een natuurbehoudsmanifestatie van formaat, waarbij naast een congres met sprekers zoals prof. Eckhart Kuijken (toenmalig directeur van het Instituut voor Natuurbehoud), en John Van Gompel (voorzitter van de duinenwerkgroep binnen B.N.V.R.) ook een tentoonstelling werd georganiseerd met als thema: “Duinen of Fortuinen?” Natuur en Natuurbehoud in de Belgische kustduinen”.
Dat ons land tijdens dit congres op vlak van duinbeheer er weinig glansrijk uit kwam, bleek uit de confrontatie tussen het officiële natuurbehoudsbeleid van België en dat van de buurlanden Nederland en Frankrijk. De overheid werd als actor tijdens dit evenement vertegenwoordigd door onder andere Jef Foubert, kabinetschef van Jan Lenssens (CVP), toenmalig minister van Leefmilieu. J. Foubert benadrukte tijdens het debat dat hoewel de overheid het natuurbehoud in de duinen als prioritair zag en het publiek inderdaad moest gesensibiliseerd worden, de aankoop van de duingebieden door de gemeenschap geen eenvoudige opgave was. Hij wees hiervoor op de hoge grondprijzen, die voornamelijk te wijten waren aan de grondspeculatie van de eigenaars.
Hoewel eigendomsoverdracht naar het Vlaamse gewest, in uiterste nood via onteigening, op termijn inderdaad het enige middel zou zijn om op een afdoende manier definitieve bescherming te verwezenlijken en de privé- eigendommen in te richten als staatsreservaten concludeerde J. Foubert dat de weg nog lang was en de verwerving van duingebied op sterk selectieve basis en of via maximale steun van private organisaties zou moeten gebeuren.
Op internationaal niveau, is er eind jaren tachtig méér belangstelling voor het behoud en bescherming van de kustmilieus en in het bijzonder van de overblijvende duingebieden. In 1989 richtten verontruste wetenschappers de ‘European Union for Coastal Conservation’ op,een ledenorganisatie met vertakkingen in 40 landen. Dit is een illustratie van de toegenomen internationale belangstelling in deze periode. De organisatie pleitte voor een geïntegreerd kustzonebeheer voor alle betrokken actoren en een versterking van de ecologische waarden van de kustgebieden.
6. Begin jaren negentig ‘Vijf over twaalf?’
Milieuverenigingen bleven volharden in hun eenzame strijd tegen de vraatzucht van bouwpromotoren. Nochtans waren er ook hoopvolle tekenen. In steeds bredere kringen werd uitgebreid lippendienst bewezen aan de noodzaak van bescherming van de nog resterende natuurgebieden. Begin jaren negentig begon de Vlaamse regering dan ook concrete initiatieven te nemen inzake natuurbehoud.
In 1989-1990 stelde Theo Kelchtermans, toenmalig Vlaams Minister van Leefmilieu, twee beleidsdocumenten voor: het MINA-plan 2000 en het ‘Milieubeleids-en Natuurontwikkelingsplan voor Vlaanderen’. Deze twee documenten moesten de natuurlijke structuur van Vlaanderen versterken en de versnippering van open ruimte tegengaan. Twee krachtlijnen van het MINA-plan 2000 waren hierbij van belang voor het lot van de duinen. De natuurreservaten moesten maximaal gevrijwaard blijven en de klemtoon lag op het herstel en ontwikkelen van natuurwaarden met het oog op het beschermen van grotere eenheden natuurgebied. Dit betekende concreet dat alle overgebleven duinstreken moesten opgenomen worden als natuurkerngebied. In navolging van het ‘Milieubeleids-en Natuurontwikkelingsplan voor Vlaanderen’ werd tevens het beleidsplan betreffende ‘De Groene Hoofdstructuur van Vlaanderen’ uitgewerkt. Dit ecologisch netwerk moest de samenhang en het ecologisch functioneren van de open ruimte met belangrijke natuurwaarden garanderen. Naast natuurbescherming focuste men bij dit beleid ook meer op herstelbeheer en natuurontwikkeling. In casu betekende dit beleid voor de duinen het streven naar een natuurlijk grondwaterregime door een graduele afbouw van de duinwaterwinningen. De GHS werd echter een totale mislukking. De oorzaak van dit falen ligt bij de onhaalbare en veel te uitgebreide doelstelling van het plan:“Men wilde alles in één keer doen. Dat is natuurlijk onmogelijk.” Daarnaast is het belangrijk aan te stippen dat beide voornoemde beleidsdocumenten van T. Kelchtermans een eerste poging vormden tot een meer integraal beleid, waarin de dialoog met de verschillende sectoren moest verstevigd worden.
Ook de sector natuur, o.a. vertegenwoordigd door vzw Natuurreservaten, had een belangrijke plaats afgedwongen bij deze nieuwe initiatieven inzake milieubeleid. Leden uit de natuurbeschermingsorganisaties waren immers niet alleen werkzaam in de bevoegde administraties (AMINAL), maar fungeerden ook als adviseurs bij de voorbereidende werken inzake milieubeleid. De wantoestanden m.b.t. tot de afwijkende BPA’s werd door Kelchtermans aan banden gelegd.
Op vraag van Norbert De Batselier, de nieuwe Vlaamse minister van Leefmilieu inventariseerde Prof. E. Kuijken, toenmalig voorzitter van het I.N., in datzelfde jaar de bedreigde ecologische waardevolle duingebieden.
Begin de jaren negentig nam ook de kuststreek zelf concrete maatregelen. Voor de eerste keer werd een formeel beleidsdocument opgesteld inzake het structuurplan Kustzone door het West-Vlaams Economisch Studiebureau (WES), in opdracht van het Provinciebestuur van West-Vlaanderen. Het structuurplan moest de ruimte een multifunctioneel benaderen, rekening houden met de schaarste van de resterende duinen als gemeenschappelijk erfgoed en een instrument zijn dat verantwoorde beslissingen genereert op het lagere niveau. Op termijn zou deze structuurplanning de bestaande gewestplannen overbodig maken.
In deze periode werd ten slotte ook de eerste steen gelegd voor de vernieuwing van het ruimtelijk ordeningsplan in Vlaanderen. Het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen moest de basis vormen voor een nieuwe invulling van bestemmingsplannen, ter vervanging van de gewestplannen. Omwille van verschillende knelpunten gold het Ruimtelijke Structuurplan Vlaanderen echter pas als het werkelijk fundament van het Vlaams ruimtelijk beleid vanaf 1997.
Intussen bleef de speculatiedruk op het duingebied enorm groot. Een initiatief mocht dan ook niet langer op zich laten wachten: reeds talrijk duingebied was immers onherroepelijk verloren gegaan. Uiteindelijk was iedereen het over eens: de bescherming van de kustduinen moest stante pede worden gerealiseerd. De vooruitziende blik van enkele volksvertegenwoordigers gaf die jaren een echte impuls tot wetgevende actie.
In 1991 kwam er een eerste voorstel van decreet ter bescherming van de duinenstreek op initiatief van Jan Loones, Volksunie Parlementslid. Dit werd gevolgd door een tweede voorstel van decreet door Johan Vande Lanotte, volksvertegenwoordiger van de Socialistische Partij.
Begin de jaren negentig is immers niet toevallig de periode waarin concrete stappen in het duinenbeleid werden gezet. Men beschouwt de periode 1989-1995 als een scharniermoment in de institutionalisering van het Vlaams natuurbeleid, gezien de talrijke wetgevende initiatieven m.b.t. dit beleidsdomein. Een samenloop van tijdsgebonden factoren leidden inderdaad tot een nieuwe politieke en sociale dynamiek, die zich vertaalde in verschillende Parlementaire voorstellen inzake duinenbescherming. Begin de jaren negentig vielen immers alle puzzelstukjes samen om een coherent decreet te maken waarin de ongestructureerde en onduidelijke regelgeving omtrent de duingebieden eindelijk tot een gecoördineerd geheel in elkaar gepast werd.
1. Een eerste belangrijk stukje in die grote puzzel werd gevormd door de inspanningen van de verschillende natuurverenigingen, die zich reeds van oudsher hadden ingezet voor de bescherming van de duinen. Zoals hierboven beschreven, bracht de oprichting van de Duinenwerkgroep van vzw Natuurreservaten, begin jaren tachtig de aandacht voor de duinen binnen de sector natuur in een stroomversnelling. Deze kleine maar geëngageerde groep had eind jaren tachtig reeds enkele debatavonden georganiseerd om in dialoog te treden met belanghebbenden en de sensibilisering voor het duinenverhaal in de hand te werken. Daarnaast oefende de Duinenwerkgroep druk uit op de regering door een tien- puntenprogramma op te stellen, dat een samenvatting was van alle knelpunten in verband met de status en het beheer van de kustduinen. Deze eisenbundel werd ook gebruikt bij de voorbereidende werken van het decreet.
2. De activiteit van ambitieuze politici vormt een tweede verklaring voor het feit dat de opmaak van het Duinendecreet zich begin de jaren negentig situeerde. Deze politici werden niet alleen gedreven door een bezorgdheid over de degradatie van de duinen, maar ook door onderlinge politieke concurrentie. Volksvertegenwoordigers uit verschillende partijen wilden zich immers met dit dossier op de kaart zetten. Initiatieven werden genomen door de Volksunie, met Jan Loones en Michel Capoen, door de SP met Johan Vande Lanotte en later ook door Agalev, met Michiel Maertens en Vera Dua.
Behalve V. Dua, hadden de bovengenoemde initiatiefnemers hun West-Vlaamse roots gemeenschappelijk. Deze lokale herkomst is kenmerkend voor wetgevende initiatieven in deze periode. Milieuproblemen, (in casu de degradatie van de duinen), doorgaans misschien tot Parlementaire vragen of zelfs tot een interpellatie leidden maar dat de bespreking van een wetsontwerp in verband met het leefmilieu hoogst zelden tot enige politieke discussie voerde. Het initiatief bij het oplossen van milieuvraagstukken ging meestal uit van een Parlementslid dat een geografisch dichtbij het probleem betrokken was.
Dat het eerste voorstel uit de Volksunie kwam, op initiatief van J. Loones, was niet verwonderlijk. J. Loones was afkomstig was van de kust en de VU droeg van bij haar oprichting in 1954, naast het Vlaams-nationalistisch verhaal, de bescherming van de Vlaamse natuur hoog in het vaandel. Een jonge ‘groene’ vleugel binnen de Volksunie organiseerde het allereerste milieucongres in Vlaanderen in 1969 en profileerde zich sindsdien als de eerste partij die de nodige aandacht gaf aan de milieuproblematiek in Vlaanderen. Of deze groene profilering vanuit een werkelijk milieubewustzijn kwam, of eerder vanuit opportunisme,omdat men aanvoelde dat leefmilieu een “hot topic” werd in de jaren zeventig en dit ook verbonden kon worden met hun promotie van de Vlaamse heimat, laten wij hier in het midden. Hoewel het voorstel tot decreet van J. Loones nooit de Vlaamse Raad haalde, is het toch van groot belang geweest. M. Capoen, die Loones’ zetel in de Vlaamse Raad voor de VU overnam in 1992, diende opnieuw een voorstel van decreet in, dat Loones’ oorspronkelijkvoorstel letterlijk overnam.
Aan de andere kant van het politieke spectrum diende de SP met J. Vande Lanotte (meerdere) voorstellen van decreet in. Vande Lanotte is afkomstig van de kust en kwam op in dezelfde kiesregio als J. Loones. Ook hij wilde zich als milieubewust Parlementslid profileren door de duinen op de politieke agenda te plaatsen, te meer omdat de initiatieven omtrent het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, wat later hét instrument voor de ruimtelijke ordening in Vlaanderen zou worden, zich voornamelijk situeerden aan de rechterzijde van het politieke spectrum. Om dit sluipend succesverhaal te neutraliseren, moest er iets gebeuren. Ook J. Vande Lanotte trachtte daarom informatie in te winnen bij de leden van vzw Natuurreservaten, waaronder Peter Bossu, om een strategie uit te werken.
Deze onderlinge concurrentie tussen volksvertegenwoordigers had een zeer productief enconstructief effect
3. Een andere belangrijke speler was Norbert De Batselier (SP), die als kersvers Vlaamse minister van Leefmilieu, het duinendossier heeft weten door te drukken. Naar eigen zeggen vond N. De Batselier het vanuit zijn sociaaldemocratische visie evident om zich in te zettenop groene thema’s:“Een gezonde, kwalitatieve leefomgeving is voor de minder begoeden minstens zo belangrijk, zo niet belangrijker dan voor de meer begoeden. Zij hebben immers minder de mogelijkheden om zich in een groenere, gezondere ruimte die veelal een stuk duurder is, te vestigen, of voor het observeren van rijke natuur naar andere oorden te begeven.
Ook hier was sprake van prestatiedrang en concurrentie, voornamelijk met Theo Kelchtermans (CVP), toenmalig gemeenschapsminister van Openbare Werken, Ruimtelijke Ordening en Binnenlandse Aangelegenheden die zich via de opmaak van drie trendbreukdecreten binnen ruimtelijke ordening, wilde profileren als milieubewuste minister. De ambities van N. Batselier waren dan ook groot. Dat de bescherming van de duinen via het decreet op natuurbehoud en dus via zijn bevoegdheid gebeurde was niet toevallig, maar een uitvloeisel van de politieke strategie van de minister.
Belangrijk was dat de functie van minister van Leefmilieu De Batselier niet werd bekleed door een CVP-lid, “waarbij de Boerenbond over elke schouder zou meekijken en de uitwerking zou hebben bemoeilijkt.”
4. Een goede samenwerking tussen enerzijds de Vlaamse Raad (nu Vlaams parlement), als wetgevende en anderzijds de Vlaamse regering als uitvoerende macht, was slechts één voorwaarde voor een goede uitwerking van het decreet.
5. Naast 2 ambitieuze volksvertegenwoordigers, en 2 gedreven ministers, is ook een geëngageerde en goed werkende administratie onontbeerlijk bij de tenuitvoerlegging van een decreet. Het was Jean-Louis Herrier, die als ambitieuze werknemer bij het Instituut voor Natuurbehoud en ondersteund door prof. E. Kuijken, toenmalig directeur van het I.N., de gevraagde inventaris inzake afbakening van de beschermde duingebieden met hoge nauwkeurigheid opmaakte.
6. Ten slotte mag ook de invloed van de pers op dit beslissend moment niet worden onderschat. Om ruime weerklank en bekendheid te verwerven, moest het duinenprobleem ook mediageniek worden ingekleed. Via de media kan een lokaal probleem immers een nationale dimensie verkrijgen. De duinenbescherming werd inderdaad in grote mate gedefinieerd en geëvalueerd door wat er in de pers verscheen. De pers was een enorm belangrijke factor in dit dossier. Niet alleen de alomtegenwoordigheid van de duinenproblematiek in de geschreven pers en op antenne, maar ook de manier waarop het lot van de duinen werd beschreven, herhaald en gekaderd, creëerde de dominante beeldvorming bij de bevolking. De kritische reflectie en het engagement van journalisten was dan ook van uitermate belang om een duidelijk, diepgaand en waarheidsgetrouw beeld te schetsen van dit dossier. Het draagvlak voor het duinenbeleid, moet voornamelijk worden begrepen als de ondersteuning van het duinenbeleid door het middenveld.
Dat de grondstroom ten slotte in het algemeen meer positief dan negatief stond tegenover het Duinendecreet konden we deels opmaken uit het grote succes van de petitie van vzw Natuurreservaten, die 40.000 handtekeningen verzamelden.
Ten slotte kan men de vraag stellen welke rol Agalev in dit ‘beslissend moment’ kreeg toebedeeld. Als groene nieuwkomer in het politieke veld zou deze partij het duinendossier als wezenlijk belangrijk moeten geacht hebben. Toch viel tijdens het archiefonderzoek op hoe weinig informatie er voorhanden was over het optreden van Agalev in dit dossier. Briefwisseling en andere vormen van communicatie tussen de natuurverenigingen en leden van Agalev werden nauwelijks gevonden. De informatiestroom vanuit de natuurverenigingen ging immers voornamelijk naar de SP en de VU. Dit wordt ook bevestigd door vzw Natuurreservaten zelf, bij monde van toenmalige leden J. Van Gompel en P. Bossu: de voorbereidende gesprekken met Agalev omtrent dit dossier waren schaars en de strategieën werden voornamelijk uitgewerkt met andere partijen. Nochtans hebben M. Maertens en V. Dua een eigen voorstel van decreet ingediend en daarbij getracht hun stempel op dit dossier te drukken.
Eerst en vooral werd het initiatief genomen door plaatselijke politici. In die periode was Agalev simpelweg nog niet zo sterk aan de kust. Wij waren immers niet echt vertegenwoordigd aan de kust. Ten tweede verliepen de gesprekken met de lokale milieuverenigingen veel meer met de SP, dan met Agalev omdat deze louter in de meerderheid zat. Agalev zat in de oppositie. Het was dus een slimme zet van de milieuverenigingen en ten slotte een goede zaak voor de duinen.
Door gesprekken te voeren met andere partijen dan Agalev, de partij die zichzelf nochtans als natuurlijke bondgenoot beschouwde, toonde vzw Natuurreservaten dat zij bereid was om met alle partijen samen te werken en absoluut politiek ongebonden wilde blijven.
Een combinatie van verschillende ‘meevallers’ heeft m.a.w. van 1991-1993 het moment gemaakt waarin men werkelijk tot actie overging. Eerst en vooral was er de actieve groene achterban, met als hoofdrolspeler de Duinenwerkgroep die geëngageerde volksvertegenwoordigers uit verschillende partijen aanporden om hun eisenbundel politiek te vertalen. Deze grotendeels lokale politici en een ambitieuze minister werden gedreven door de urgentie van dit dossier en door onderlinge concurrentiestrijd.
Bij Decreet van de Vlaamse Raad van 29 november 1995, met als ‘beknopte’ titel: “Decreet houdende bekrachtiging van het Besluit van de Vlaamse Regering van 4 oktober 1995 betreffende de definitieve aanwijzing van de beschermde duingebieden en van de voor het duingebied belangrijke landbouwgebieden die aangeduid werden door het Besluit van de Vlaamse Regering van 16 november 1994 betreffende de aanwijzing van de beschermde duingebieden en van de voor het duingebied belangrijke landbouwgebieden maar niet door het Besluit van de Vlaamse Regering van 15 december 1993 betreffende de aanduiding van de beschermde duingebieden en de voor het duingebied belangrijke landbouwgebieden enhoudende wijziging van de Wet van 12 juli 1973 op het natuurbehoud”, werd een eindpunt bereikt in een beschermingsproces dat in totaal twee jaar en vier maanden duurde.275 Deze titel toont onmiddellijk de complexiteit aan van het politiek en juridisch kluwen waarin dit dossier was genesteld.
Het Duinendecreet van 14 juli 1993 (B.S. 31/08/1993), dat een zuiver Parlementair was, hoort grondwettelijk bij natuurbehoud en voegt een hoofdstuk “specifieke bepalingen voor de maritieme duinstreek” toe aan de Wet van 12 juli 1973 op het natuurbehoud. De Vlaamse Raad heeft met deze aanvulling ervoor geopteerd om de bescherming van de duinen niet te verwezenlijken via een wijziging van de gewestplannen volgens de procedure geregeld in artikel 43 van de Stedebouwwet. Hierdoor kregen de kustduinen geen bescherming met slechts verordenende kracht, zoals een gewestplan, maar een vergaande decretale bescherming.
Het Duinendecreet van 14 juli 1993 (B.S. 31/08/1993) was broodnodig. Van de overgebleven 3400 ha kustduinen (of 3100 bij begin gewestplannen) kregen immers slechts 2400 ha een ‘groene’ bestemming op de gewestplannen. In het kader van het Duinendecreet werden door de Vlaamse regering van die resterende kustduinen met een onaangepaste gewestplanbestemming zo’n 1.105 ha beschermd, nl. 336 ha beschermd duingebied en 796 ha voor het duingebied belangrijk landbouwgebied. Het grootste deel van deze beschermde zones sloot rechtstreeks aan bij een bestaand natuurgebied en vormde zo een deel van een groter geheel. Slechts tien gebieden, met een gemiddelde oppervlakte van 6ha, waren ruimtelijk volledig geïsoleerd. De overige niet-beschermde stukjes bestonden hoofdzakelijk uit in de kustagglomeratie verspreid liggende percelen, die kleiner waren dan 1 ha.
In afwachting van een herbestemming in het kader van de hervorming van het Ruimtelijk Ordeningsbeleid, kan dit decreet, dat in een streng bouwverbod werd vertaald, worden beschouwd als noodmaatregel om het weinige dat nog rest van de duinen vooralsnog op de valreep te redden. Naast een bouwstop betrof het decreet ook het behoud van het unieke karakter van de duinen, meer bepaald de bescherming van hun typische uitzicht en hun hoge natuurwaarde. Wat de handhaving betrof, waren de ambtenaren van het bestuur‘Natuurbehoud-Ontwikkeling’ en het bestuur Ruimtelijke Ordening met standplaats in West- Vlaanderen, aangewezen voor het toezicht op de naleving van het decreet.
Van bij het begin bleek de opzet, d.i. de bescherming van de duinstreek, geen groot discussiepunt te vormen. Iedereen was het er over eens dat de niet aflatende afkalving van de duinen een halt moest toegeroepen worden en dat de natuurwaarden moesten worden beschermd. Geen enkele partij twijfelde over de opportuniteit van het toekomstige decreet. Veel minder eensgezindheid bleek er echter over de uitwerking van het decreet te zijn en over middelen die precies moesten worden aangewend.
In werkelijkheid is het decreet dan ook het resultaat van een lange en moeizame weg, waarbij “het geven en nemen” principe van uitermate belang was omtot een aanvaardbaar compromis te komen.
De onderhandelingsfase
De voorstellen
1. Een eerste voorstel werd op 8 mei 1991 ingediend door J. Loones (VU), F. Brepoels (VU), dhr. Desutter (CVP) en P. Chevalier (SP). In hoofdzaak kwam het aan de lokale besturen (kustgemeenten) toe om alle waardevolle duinpercelen te inventariseren die volgens het gewestplan geen natuurbestemming hadden, maar die best zouden worden omgevormd tot natuurgebied. Naast de bestemmingswijzigingen zou de aankoop van percelen door o.a. de overheid de duingebieden van bebouwing kunnen redden. Ook moesten BPA’s in deze gebieden expliciet verboden worden.Van een werkelijk bouwverbod was echter nog geen sprake omdat geacht werd dat deze maatregel in strijd zou zijn met de dwingende bepalingen van bevoegdheid en eigendomsrecht. Dit voorstel heeft bijgevolg de goedkeuring van de Vlaamse Raad nooit gehaald.
Met het oog op het lanceren van een nieuw debat over de maritieme duinstreek werden door bepaalde leden van de Vlaamse Raad een aantal voorstellen van decreet ingediend. Het eerste voorstel ingediend door M. Capoen (VU) nam letterlijk het oorspronkelijke voorstel over van J. Loones. Hierin liet men het initiatief over aan de gemeentebesturen.
2.In april 1991 legde SP-vertegenwoordiger J. Vande Lanotte (SP) een stevigere hap op tafel: in het hele duingebied zou een algemene bouwstop van drie jaar komen. Ondertussen zou er door de Vlaamse regering- en niet door de gemeenten- een inventaris van de duingordel worden opgemaakt binnen de wetgeving op monumenten en landschappen.
Pas toen er een hoorzitting met vertegenwoordigers van het Instituut van Natuurbehoud en vzw Natuurreservaten kwam, drong de draagwijdte van het voorstel van het decreet van J. Vande Lanotte tot iedereen door. Het inzicht dat het duingebied naast de reeds bestaande natuurgebieden meer dan 1000 ha grond omvatte die op de gewestplannen een natuurvreemde bestemming hadden, betekende meteen de start van een“terugtrekkende beweging na de grote sprong voorwaarts”. In theorie was iedere partij wel voorstander van het algemeen belang, in praktijk bleken echter de private noden bij sommigen toch de determinerende drijfkracht te zijn tot terughoudendheid t.a.v. het voorstel.
Dit voorstel tot algemene bouwstop betekende namelijk een lelijke streep door de rekening van heel wat bouwpromotoren. Agalev diende daarop een genuanceerdere versie in waarin hij ijverde voor een absoluut bouwverbod, maar slechts in enkele vooraf bepaalde gebieden, die op een kaart zouden worden aangeduid. Uiteindelijk kwam er nog een derde voorstel waarbij de Vlaamse regering zou bepalen waar en voor welke percelen een bescherming nodig werd geacht.
3. Het uiteindelijke voorstel van J. Vande Lanotte werd door V. Dua en M. Maertens onaanvaardbaar beschouwd. Beiden waren van mening dat het decreet een kaderdecreet was geworden, met een blanco-cheque voor de regering.Agalev diende een nieuw voorstel in, waarin men een definitief bouwverbod beoogde voor elke niet- bebouwde oppervlakte duingebied meer dan een halve hectare groot. Voor kleinere oppervlakten werd een tijdelijke bouwstop voorgesteld. Het duingebied moest m.a.w. op basis van een objectieve oppervlaktenorm afgebakend worden. Een belangrijk verschil met andere voorstellen was een verplichting voor de eigenaars van duingebieden om een beheersplan op te stellen. Op die manier werd een herstelbeleid mogelijk en was er een effectieve garantie voor de versterking van de ecologische processen in het duingebied.
De voorstelronde kreeg echter alle kleuren van de politieke regenboog, toen ook VLD een voorstel van decreet indiende met een belangrijke nadruk op de loyale vergoeding voor de grondeigenaars.
Uiteindelijk vormde het voorstel van M. Capoen (VU) de basis van het Duinendecreet van 14 juli 1993 (B.S. 31 augustus 1993) en zowel de SP en CVP vertaalden hun voorstel van decreet in amendementen. Vanaf de publicatie van het decreet gold in het aangeduide gebied een volledig bouwverbod ongeacht de bestemming op de plannen van aanleg of op reeds verleende verkavelingsvergunningen. In het decreet werd bepaald dat de Vlaamse regering de opdracht kreeg van de decreetgever om bij besluit en op voordracht van het Instituut van Natuurbehoud, delen van de maritieme duinstreek als ‘beschermd duingebied’ of als ‘voor het duingebied belangrijk landbouwgebied’ aan te duiden. Hierbij moest rekening gehouden worden met de bescherming, de ontwikkeling en het beheer van de maritieme duinstreek. Binnen de drie maanden moest het uitvoeringsbesluit van de Vlaamse regering aan de Vlaamse Raad worden voorgelegd, die het dan binnen de zes maanden moest bekrachtigen.
Hoewel de meerderheid van de Commissie voor Leefmilieu in de Vlaamse Raad het Duinendecreet van 14 juli 1993 goedkeurde, liep de inhoudelijk invulling allerminst van een leien dakje. De aanvankelijk grote politieke bereidheid tot actie, bleek immers al snel af te kalven bij de formulering van concrete voorstellen.
a. Voornamelijk CVP ging op de rem staan. Deze partij wilde dat het Duinendecreet voorzag in een meer billijke schadevergoedingsregeling voor gedupeerde eigenaars. Hierdoor profileerde de partij en in het bijzonder Maria Tyberghien zich van bij aanvang als de verdediger van ‘de kleineeigenaar’.
Ter verdediging van de landbouw had CVP een amendement ingediend, dat op de valreep werd aanvaard door de Commissie. Hierdoor werd er een belangrijke onderscheid gemaakt tussen enerzijds ‘De beschermde duingebieden’ en anderzijds ‘De voor het duingebied belangrijke landbouwgebieden’. Dit impliceerde dat aan de landbouw de garantie werd gegeven dat er voor deze zones geen bestemmingswijzigingen naar natuurgebied mogelijk was, maar landbouwzones bleven. Verder werd er voor deze gebieden ook niet in een bouwstop voorzien wanneer het bebouwing betrof voor landbouwdoeleinden.
Daarnaast vond CVP het belangrijk dat er bij de criteria ter afbakening van het duingebied ook rekening werd gehouden met de reeds op het gebied rustende bescherming. Dit op het eerste gezicht onschuldig regeltje, zorgde er voor dat op bepaalde gebieden nooit een bestemmingswijzigingen naar natuurgebied kon gebeuren omdat ze reeds van bescherming genoten (vb IWVA). Wat die bescherming precies inhield werd echter niet verder gedefinieerd en kon dus op een arbitraire manier worden beoordeeld.
Zowel het onderscheid tussen de beschermde gebieden als de wijziging van de criteria moet als een tegemoetkoming van de commissieleden tot de eisenbundel van de CVP worden beschouwd. Deze toegevingen waren immers noodzakelijk om CVP mee aan boord te krijgen, enkel zo kon men aan een meerderheid geraken. Ter zake stelde J. Vande Lanotte tijdens de bespreking in de plenaire vergadering dat de landbouw niet als een fossiel mocht behouden worden. Hoewel de leefbaarheid van landbouwbedrijven moest verzekerd worden, meende Vande Lanotte dat het gesloten compromis echter wel de bedoeling had om de open ruimte te vrijwaren.V. Dua zag daarentegen deze concessies als de overwinning van de landbouwlobby op het decreet:
Ten slotte benadrukte de CVP dat men pas een werkelijke eindbeslissing kon nemen over dit beschermingsplan na de procedure van het openbaar onderzoek.
b. VLD had op zijn beurt vragen bij de voorgestelde procedure inzake de wijziging van de bestemming van gronden. De VLD merkte op dat de vaste procedure die vervat lag in de Wet op Stedebouw van 1962 niet werd gevolgd in het decreet en dus het volgende kon worden geconcludeerd: “Nu kan de decreetgever zelf overgaan tot een bestemmingswijziging van de landbouwgebieden die in een duinenzone liggen. Dit is een gevaarlijk precedent. Dit zal tot veel klachten aanleiding geven. Grondbezitters zullen hun gelijk bij de rechter zoeken.” Aldus Marc Verwilghen in de Commissie voor Leefmilieu.
Daarnaast had de partij ook haar bedenkingen bij de schadevergoedingsregeling die in het decreet was uitgewerkt, waarbij de gedupeerde eigenaar vijf jaar moest wachten vooraleer hij zijn schadedossier kon indienen. Verder had VLD bezwaar tegen de techniek van bekrachtiging door de Vlaamse Raad. Beroep bij de Raad van State was hierdoor immers uitgesloten, wat VLD echter beschouwde als een democratische recht van elke burger.
De natuurverenigingen
Natuurreservaten vzw verleende tijdens het voorbereidende werk de nodige achtergrondinformatie aan de initiatiefnemers van het Duinendecreet. Bij deze voorbereidingen hadden echter enkele leden van de milieuvereniging bedenkingen over de gekozen strategie van J. Vande Lanotte. Het was immers al snel duidelijk dat J. Vande Lanotte voornamelijk belang hechtte aan de juridische slaagkansen van zijn voorstel en niet aan de wetenschappelijke onderbouwing ervan. Het decreet moest de toets van de Raad Van State doorstaan, iets wat niet gemakkelijk zou worden gezien men ter vrijwaring van het duinareaal de eigendomsrechten van de eigenaars zwaar moest inperken. Omwille van deze reden moest het tienpuntenprogramma van de Duinenwerkgroep volgens. J. Vande Lanotte sterk vereenvoudigd worden.
Dit bracht volgens Peter Bossu, toenmalig medewerker bij vzw Natuurreservaten, echter kritiek teweeg bij enkele natuurbeschermers, die stelden dat de legitimatie van het decreet gefundeerd moest worden op de wetenschappelijke waarde van de duinen en niet op de juridische regelgeving:
Hoewel er ongeloof heerste over de slaagkansen van J. Vande Lanotte binnen de milieubeweging heeft men uiteindelijk deze juridische strategie gevolgd en dit voornamelijk vanuit de angst dat het Duinendecreet anders door allerlei bevoegdheids-en jurdische kwesties zou verzanden in een slap regelgevend instrument. In latere fasen werd bevestigd dat deze juridische strategie de juist aanpak was: door juridisch gelijk te halen werd het legitieme karakter van de eisen onderbouwd en werd de slaagkans van het decreet vergroot.
De vastgoed
De Confederatie van Immobiliënberoepen België was reeds in 1993 een belangrijke belangenorganisatie van vastgoedberoepen in Vlaanderen en telde onder haar leden voornamelijk vastgoedmakelaars, vastgoedbeheerders, rentmeesters en vastgoedexperten. CIB Vlaanderen, afdeling Kust verenigde op dat moment zo’n 200-tal beroepsmakelaars aan de kust. Vandaag benadrukt de lokale afdeling CIB Kust op zich geen tegenstander te zijn van het Duinendecreet en al helemaal niet van de motivatie van het decreet. De organisatie wijst erop dat de vastgoedmakelaars ook toen geen voorstanders waren van ongeremde verkavelingen die het ecosysteem van de duinen structureel beschadigden. Wel geeft CIB Kust toe dat men bedenkingen had bij het volgens hen, ‘kunstmatige’ karakter van het decreet en de logica achter de keuze van de gebieden die beschermd werden.
Net zoals CIB Kust vandaag benadrukt, viel in de krantenartikelen op te merken dat niet iedereen in vastgoed, tegen het Duinendecreet was. Dat er geen duidelijke eenstemmigheid was, werd ook bevestigd door D. Van Melkebeke, toenmalig kabinetschef van N. De Batselier, die benadrukte dat er ook vooruitziende immobiliënmakelaars waren. Onder deze groep waren er vervolgens ook bouwpromotoren waarvan de verkavelingen zich net buiten het beschermde gebied situeerden. Aangezien het prijskaartje voor deze bouwgronden met uniek uitzicht op de beschermde duinen aanzienlijk steeg, zagen deze verkavelaars hun grond ‘dankzij’ het Duinendecreet in waarde stijgen.
Behoudens enkele vastgoedmakelaars, hadden vele bouwpromotoren op dat ogenblik echter niet het inzicht dat verder bouwen op lange termijn ook nefast was voor de eigen sector. Dat de kust daarentegen haar typische karakter moest behouden, zodat deze ruimte een meerwaarde bleef voor potentiële kopers was een visie die slechts door een beperkte groep van immobiliënmakelaars werd gedeeld.
Om druk uit te oefenen op de politieke besluitvorming maakte de vastgoedsector haar grieven kenbaar in de pers. CIB, afdeling Kust creëerde hiervoor een frame waarin ‘de kleine eigenaar’ als centrale benadeelde naar voren kwam en politiek favoritisme en de daarmee gelieerde betwiste neutraliteit van het I.N. werd gesuggereerd. Door het benadrukken van de potentiële economische schade werd angst ingeboezemd voor mogelijke werkloosheid in de bouwsector. Verder wilde de vastgoedsector benadrukken dat 90% van het te beschermen gebied reeds beschermd was of had moeten zijn. Zo wilde de confederatie aantonen dat het decreet er niet was gekomen omwille van hun verkavelingsprojecten maar dat de regelgeving voornamelijk bedoeld was om de bestemmingswijzigingen en de beslissingen van lokale politici aan banden te leggen. De nood aan bescherming van de duinen was volgens de vastgoedsector m.a.w. niet het gevolg geweest van hun verkavelingsbeleid maar wel van de ondoordachte bestemmingswijzigingspolitiek van de lokale besturen:
De belangenorganisatie benadrukte dat door het op ‘dictatoriale’ wijze (versta zonder voorafgaandelijke inspraak van de gemeenten) opgelegde bouwverbod ‘de kleine eigenaar’diep getroffen werd in zijn financiële integriteit en eigendom. Met dit argument vond CIB, Kust steun bij de politieke partijen VLD en CVP. Deze steun bleek ook uit de briefwisseling tussen J. Jassogne en CVP-leden, waarin de voorzitter van CIB, Kust er meermaals op aandrong om hun belangen in de commissie te verdedigen.
Door de nadruk te leggen op ‘de kleine eigenaar’, die zijn enige spaarcentjes in de beschermde grond had gestoken, uitte de vastgoedsector ook hun ongenoegen over de schadeloosstelling
Door op dergelijke wijze deze gedupeerden ten tonele op te voeren werd door CIB Kust benadrukt dat er sprake was van onteigening door het Vlaamse Gewest. Aangezien niet de volledige grondprijs werd terugbetaald en men pas na verloop van vijf jaar een schade-eis kon indienen, stond er volgens deze belangenorganisatie tegenover deze onteigening geen enkele billijke vergoeding. De resterende bouwgrond zouden ook duurder worden, aangezien de verblijven aan de kust door dit beschermingsplan in prijs stegen. Zo kon het Duinendecreet volgens J. Jassogne, paradoxaal genoeg, als een ‘geschenk aan speculanten’ worden beschouwd. De relevantie van de bescherming van bepaalde percelen werd verder bekritiseerd door de deskundigheid van het I.N. en de waarde van de bodemkaart van België, als wetenschappelijk instrument van het decreet, in twijfel te trekken. Deze laatste kritiek werd ook door CIB Kust vandaag aangehaald, waarbij de confederatie beweerde dat de bescherming ook dezogeheten ‘morfologische duinen’ betrof. Dat bij deze kritiek voornamelijk de SP werd geviseerd, was niet verwonderlijk volgens N. De Batselier. De Socialistische Partij telde immers weinig vastgoedontwikkelaars in zijn rangen. Dit werd door N. De Batselier als een voordeel beschouwd: Zo zou er minder invloed vanuit de hoek van de bezittende klasse voelbaar geweest zijn. Op de milieuverenigingen was er minder kritiek vanuit de vastgoed. Hoewel deze laatste stelde dat het doel van de milieuverenigingen niet altijd even realistisch bleek, was het hun recht om voor deze te ijveren.
De vastgoedsector werd voor bepaalde argumenten (schadeloosstelling en ‘kleine eigenaar’) ook politiek gesteund door sommige VLD en CVP- burgemeesters op lokaal niveau.Voornamelijk Knokke en Koksijde namen als kustgemeenten de immobiliënmaatschappijen onder hun vleugels, door gebruik te maken van hetzelfde frame ter discreditering van het Duinendecreet.
Ook burgemeester Henri Dewulf van Koksijde reageerde fel tegen de stuwende krachten van het Duinendecreet. In een krantenartikel in het Volk, deed H. Dewulf zijn beklag over het feit dat zijn gemeente eerst verplicht werd om te bouwen op de percelen waarvoor nu een bouwstop gold. Hij beweerde dat een beleid om de duinen te beschermen in zijn gemeente reeds jaren geleden was gestart en dat het Duinendecreet zo’n vierhonderd kleine eigenaars en slechts een handvol bouwpromotoren trof in zijn gemeente.
De burgemeester hanteerde hetzelfde frame als de vastgoedsector door ‘de kleine eigenaar’als grootste slachtoffer aan te wijzen en de makers van het decreet te bestempelen als neocommunisten:
“Ik noem de makers van het Duinendecreet hypocriet neocommunisten. Er zijn hier vele ouders en grootouders die een perceeltje hebben gekocht om dat later aan hun kinderen als bouwgrond te kunnen aanbieden. Anderen gaven hun zuurverdiende centen uit om een lapje bouwgrond dat ze later zouden bebouwen. En dan plots horen ze dat er helemaal niet meer mag worden gebouwd. Het is zelf niet zeker dat ze er een frank voor zullen krijgen.” Aldus H. Dewulf.
Hoewel deze zelf met klem ontkende dat hij door zijn kritiek de vastgoedsector verdedigde, werd in het rapport van ‘Het Beschermkomitee Leefmilieu en Natuurbehoud te Koksijde’ van 1992 gesteld dat, gezien het aantal bouwmisdrijven in de gemeente Koksijde, H. Dewulf en het schepencollege luisterde naar “de klinkende munt” en de grens tussen politiek en grondspeculatie in Koksijde bijzonder moeilijk te trekken viel.
De landbouw
Niet alleen beton heeft de duinen ontsierd, ook uitgebreide landbouwarbeid (kappen, beweiding, maaien) en bosbouw hebben de ecologische verloedering van het duinenlandschap in het verleden in de hand gewerkt.
Door de intensivering van de binnenduinrand en de polders, werd de afbakening van het duingebied door het I.N. ook oplettend in het oog gehouden door de landbouwgemeenschap. Door o.a. bemesting, drainage en het omvormen van een halfnatuurlijk grasland tot een productief cultuurgrasland, bleef de druk op de binnenduinrandvegetaties groot. Landbouwers hadden er bijgevolg alle belang bij om buiten de beschermde gebieden te liggen.
Het onderscheid tussen enerzijds de harde beschermingscategorie: woon-en recreatieterrein en anderzijds de agrarische gebieden had de bedoeling om het voortbestaan van de landbouw in bepaalde zones te garanderen.‘De voor het duingebied belangrijk landbouwgebied’ betrofvoornamelijk cultuurgrasland en akkers, waarbij de bescherming voornamelijk beruste op de hoge potenties voor natuurontwikkeling van de binnenduinrand. Agalev vreesde echter dat deze onderverdeling de uitbreiding van zonevreemde gebouwen in de hand zou werken. Zo zouden volgens mevr. V. Dua landbouwbedrijven kunnen worden omgevormd tot maneges, hotels of restaurants.
Volgens R. Landuyt was het echter duidelijk dat deze bepaling geen aanleiding gaf tot bestemmingswijziging en enkel een sociale maatregel vormde, die de instandhouding van de landbouwbedrijven moest mogelijk maken. De ombouw van landbouwbedrijven tot hotels,villa’s of recreationele infrastructuur (horeca, pretparken) bleef uitgesloten.
Of deze scheiding nu moet beschouwd worden als een noodzakelijke concessie of eerder als een positieve erkenning van de verschillende partijen van het belang van landbouw in de duinen, was niet eenduidig. Het antwoord hierop variëerde naargelang de respondent. Wel was er sprake van enig ‘cliëntelisme’ van sommige partijen naar de landbouwers toe. Dat de invloed van de Boerenbond als klassieke achterban van de CVP duidelijk voelbaar was in de Commissie voor Leefmilieu, werd door de meeste respondenten beaamd. De verdediging van de landbouwbelangen door CVP kan men ook opmaken uit de verklaring van M. Tyberghien, die zich als CVP-commissielid niet alleen ontpopte als beschermster van de kleine eigenaar, maar ook van de boer:
De binnenduinen en binnenduinrand waren echter landbouweconomisch gezien marginale gronden, waarvan de agrarische bestemming in feite achterhaald was. Politici en natuurbeschermers stelden zich dan ook vragen bij de relevantie van dit onderscheid. Volgens V. Dua ging het dan ook niet over de agrarische waarde van deze gronden, maar over het aantal hectaren: “Elke vierkante meter grond wilden men behouden, productief of niet.”Het zou de boeren niet om landbouw te doen geweest zijn, maar wel om de toekomstige kans op verkaveling veilig te stellen.
De (on)zin van het onderscheid tussen beschermd landbouwgebied en voor het duingebied belangrijk landbouwgebied werd ook door CVP op de korrel genomen. Deze partij stelde immers dat de gevolgen voor beide gebieden immers dezelfde waren. CVP ijverde er voor om de indeling algemener te maken in:
- Beschermd duingebied, waarin een absoluut bouwverbod gold
- Een voor het duingebied belangrijk gebied, waarin een aantal bouwactiviteiten/instandhoudingsactviteiten werden gedoogd die gespecifieerd waren naar het perceel zelf.
Door een algemene uitzonderingsbepaling (‘voor de duinen belangrijk gebied’) kwam volgens CVP een meer verfijnd instrument tot stand door een gedetailleerde beschrijving per perceel te geven in de inventaris. Hierdoor konden niet enkel landbouwbedrijven bestaan maar ook bv. jeugdaccommodaties gelegen in het betrokken gebied. Gelijkaardige toepassingen boden volgens CVP een oplossing voor heel wat ‘zonevreemde’ constructies die volgens het Duinendecreet moesten afgebroken worden.Dit voorstel is niet gevolgd
De waterwinning
Het zoet grondwater van de duinbodem, van het zout zeewater gescheiden door de zoetwaterlens, heeft een optimale drinkwaterkwaliteit. De watervoorraden in de duinen werden omwille van deze hoge kwaliteit reeds vroeg door drinkwatermaatschappijen opgepompt ten behoeve van drinkwatervoorziening.Vanwege de beperkte winningskosten en relatief eenvoudige techniek, behoorde de consumptieprijs van dit duinwater tot een van de laagste van Vlaanderen.
Deze goedkope kwaliteitsvolle duinwaterwinning had echter ook een keerzijde: door het veroorzaken van een daling van de grondwatertafel trad verdroging op en werd de hydrologische toestand van het duingebied gewijzigd. De instandhouding van de typische waterhuishouding was echter van essentieel belang om het evenwicht van het duinenecosysteem te garanderen.
De milieuverenigingen riepen dan ook meermaals op tot het stopzetten van deze waterwinningen in duingebied. De eisen tot een rationele drinkwaterbeleid werden echter slechts medio jaren negentig daadwerkelijk in praktijk omgezet, toen de drinkwatermaatschappijen (omwille van individuele belangenvermenging) zelf steeds minder in de pap te brokken kregen inzake drinkwaterbeleid aan de kust.
De grootste tegenspeler vormde de Intercommunale Waterleidingsmaatschappij Veurne- Ambacht, de maatschappij die instond voor de waterwinning aan de Westkust en ten alle prijzen onafhankelijk wilde blijven door de koppeling met het VMW (nu: TMVW) te weigeren.
Reeds in de jaren dertig haalde de IWVA haar water uit het Cabourgdomein, aangevuld met de winning uit de Doornpanne te Koksijde (1948) en later ook bij het Westhoekreservaat aansluitende duingebied van De Panne (1968). Deze drie IWVA-waterwinningen situeerden zich echter binnen de ecologisch meest belangwekkende duingebieden van België.Ophef over deze waterwinningspraktijken bleef dan ook niet lang op zich wachten. Dat de communicatie tussen de milieuorganisaties en deze drinkwatermaatschappij allesbehalve vlot liep, viel op te maken uit de talloze krantenknipsels over waterwinning in het duingebied. De acties van vzw Natuurreservaten spitsten zich voornamelijk toe op de“wanpraktijken” ondernomen door de IWVA, waarbij voornamelijk de actie rond de waterwinning Ter Yde te Oostduinkerke op veel persaandacht kon rekenen. De toenmalige directeur van het IWVA werd in dit dossier immers beticht van inbreuken op de wetgeving van Stedebouw door 17 illegale waterputten te instaleren in duingebied en water te pompen zonder vergunning.De Duinenwerkgroep beschuldigde de IWVA daarnaast van belangenvermenging:
In 1992 lanceerde de IWVA het ‘Milieu-Ecologie-Water en Recreatieplan’, of het MEWAR- plan. Dit plan wilde een brug slaan tussen het behoud van de resterende duinen en de verdere uitvoering van de waterwinningsprojecten, door infiltratie als meer milieuvriendelijke techniek te promoten. Deze nieuwe manier van waterwinning moest een antwoord bieden op het watertekort dat voornamelijk in de zomermaanden een probleem kon vormen. Daarnaast werd in dit MEWAR-plan een ‘geologische cel’ aangekondigd die tot doel had permanent de interactie tussen verschillende factoren te bestuderen.
De sector natuurbehoud plaatste echter grote vraagtekens op dit nieuwe milieuvriendelijke imago van de IWVA. Het MEWAR-plan was immers niet het resultaat geweest van overleg tussen de verschillende belanghebbende sectoren, maar was opgemaakt vanuit één van de betrokken sectoren ontwikkelde visie. Daarnaast bleef men met dit plan duinwater infiltreren en oppompen. Via communicatie met de geoloog van dienst, Emanuel Van Houtte, werd meteen duidelijk dat het Duinendecreet nauwelijks van invloed was geweest voor de werking van de desbetreffende waterwinningsmaatschappij. De reden hiervoor was eenvoudig: het bouwverbod in het decreet, had betrekking op gebieden die bouwvergunningsplichtig waren. De waterwinningsgebieden van de IWVA waren reeds op de gewestplannen ingetekend als natuurgebied (N-gebied) of reservaatgebied (R-gebied), met opdruk waterwinningsgebied. Hoewel waterwinning als knelpunt was aangegeven in het rapport van het I.N., werden deze gebieden gezien hun dubbele bestemming als natuur en waterwinningsgebied, niet meer opgenomen in het decreet.
Administratie Waterwegen en Zeewezen, afdeling Waterwegen Kust
Deze actor die aanvankelijk niet werd ingecalculeerd als tegenstander van het Duinendecreet richtte zich in het verleden op het uitvoeren van zeewerende beheerswerken, zoals ‘harde’ infrastructuurwerken (zeedijken, betonnen duinvoetverhardingen, longardbuizen, schutsluizen, kaaimuren) en bekleedde een monopolie over het beheer van strand en zeereepduinen. Deze administratie had tijdens de opmaak van het Duinendecreet een politiek woordvoerder gevonden in Gilbert Vanleenhove (CVP), die in een persbericht in het Volk stelde dat het decreet de kustverdediging belette en daardoor de veiligheid van de kustbevolking in gevaar bracht. G. Vanleenhove ijverde daarom voor een nieuw decreet waarbinnen de kustverdedigingswerken wel nog mogelijk bleven.
De recreatie
Dat onze kust, als geheel van strand, zee en duin, reeds van oudsher een geliefkoosde ontmoetingsplaats vormt tussen land en zee, bleek reeds uit de voorgeschiedenis van het Duinendecreet. Echter, de grote druk van zonnekloppers verhoogde misschien wel de omzet van de talloze ijssalons en brasseries die onze kust rijk is, voor de duinen betekende deze toestroom van doorwinterde toeristen een werkelijke tragedie. Een te grote bezetting in een beperkt duinlandschap werkte, voornamelijk omheen de recreatiepolen, degradatie en versnippering van de unieke vegetatie in de hand.
Wandelen, zonnen, kamperen, bunkers bezoeken, paardrijden, mountainbiken, veldrijden, golven en recent ook het rijden met quads, zijn slechts enkele populaire recreatievormen, de een al storender dan de ander, die van de duinen één groot speelterrein hebben gemaakt. Een gemakkelijke toegang tot het duingebied was daarbij een belangrijke voorwaarde om überhaupt van deze talloze toeristische attracties te kunnen genieten.
Verder was er medio jaren negentig in 90 procent geen enkele toegangsbeperking opgelegd aan de betreding van de duinen zelf.
Met een zee van vertraging werd ook de toeristische sector begin jaren negentig zich bewust van de precaire toestand waarin duin en bij uitbreiding de gehele kust in verzeild was geraakt. Het inzicht dat men met de aantasting van het duingebied ook wel eens de eigen ruiten zou ingooien, spoorde de toeristische sector aan tot actie om het tij (tevergeefs) nog te keren. Zo stelde dhr. F. Peuteman, bestendig Afgevaardigde van de Provincie West-Vlaanderen en tevens voorzitter van Westtoerisme, tijdens een debat over de duinen:
“De duinen moeten integraal beschermd worden en er moeten door natuurherstel zelfs nog meer duinen komen dan er momenteel overblijven. De duinen vormen de basis van alle toerisme aan de kust, het toeristisch kapitaal van de kust. In het nabije verleden ontwikkelde het massatoerisme zich tot een zelfvernietigende landschaftsfresser die de open ruimten en het landschap waarop het steunt vernietigt. Tegenwoordig ziet de toeristisch sector echter de economische betekenis in van het landschapsbehoud en moet het toerisme evolueren van verbruiker naar gebruiker van open ruimten.”
De stelling dat toerisme de natuurlijke bondgenoot van natuur moest worden, kan ook teruggevonden worden in de brochure “Standpuntenplatform Rekreatie? Natuurlijk!”waarvoor vzw Vakantiegenoegens in coöperatie trad met vzw Natuurreservaten. Ook Vakantiegenoegens vzw ging ervan uit dat een ecologische hoofdstructuur noodzakelijk was, waarin natuurbehoud en natuurbeheer de hoofdfuncties vormden in de kerngebieden en recreatie enkel een nevenfunctie mocht bekleden.
In die tijd was recreatie nog niet zo georganiseerd. Die wilden zich niet inmengen met ruimtelijke zaken. Dat is pas daarna werkelijk opgang gekomen met Westtoer. Aldus J. Van Gompel, toenmalig voorzitter van de Duinenwerkgroep.
Hoewel er nauwelijks actieve handelingen door de toeristische sector zelf zijn ondernomen ten tijde van het Duinendecreet, mag er niet van worden uitgegaan dat dit decreet de betrokken sector koud liet. Alles behalve zelfs. Begin jaren negentig begint men volgens DeLannoy vanuit de toeristische sector te pleiten voor een ‘ander’ toerisme, dat rekening houdt met de draagkracht van een bestemmingsgebied en met de duurzame ontwikkeling van de open ruimte. Begin jaren negentig komen meer stemmen op om de toeristische ontwikkeling beheersbaar en kleinschaliger te maken.
N. De Batselier benadrukte ter zake dat hoewel het beschermen van de natuurwaarden het hoofdargument vormde, de maatschappelijke motivering van het Duinendecreet moet gevonden worden in het behouden van het kusttoerisme. Als men wilde dat de toerist de trip naar zee bleef maken, moest men ervoor zorgen dat diezelfde toerist nog min of meer kon genieten van natuurschoon aan de kust, te beginnen met de duinen. De duinenbescherming was m.a.w. ook van economisch-toeristisch belang. Dat de samenwerking tussen beide sectoren door deze regelgeving werd aangemoedigd, werd bevestigd in het Noordzee-tienpuntenpakket. In de nasleep van het Duinendecreet werden immers allerlei milieuvriendelijke projecten ter sensibilisering van de toerist uitgewerkt, waarbij ook de bezoekersstromen in de duinen meer en meer aan banden werd gelegd.
‘De kleine eigenaar’
Het denkbeeld leefde dat natuur te koop is en dat wij grond tot onze persoonlijke eigendom kunnen maken. Met de invoering van het materiële eigendomsrecht werd de idee dat natuur gelijk staat aan een bepaalde geldwaarde geïnstitutionaliseerd. Sindsdien staat grondbezit gelijk met macht. Het Duinendecreet kan in deze context beschouwd worden als een beleidskeuze om natuur terug te geven aan de gehele gemeenschap. Door het opleggen van beperkingen inzake eigendomsrecht werd immers voorrang verleend aan het voeren van een offensief natuurbeleid, waarin het beschermde duingebied opnieuw van iedereen en tegelijk van niemand werd.
De eigenaars van de verschillende duinpercelen waren volgens sommigen de grootste verliezers van dit beschermingsplan, waarvoor het Duinendecreet een zware financiële aderlating betekende. Deze groep van particulieren zag immers door de implementatie van het decreet hun toekomstig stulpje in rook opgaan. In de media werden de betrokkenen dan ook als ‘ benadeelde kleine eigenaars’ opgevoerd, ‘die hun enige spaarcentjes in de grond hadden gestoken’.
De vraag is echter, klopt dit wel?
Ging het inderdaad om particulieren die geen graten zagen bij het kopen van deze gronden voor het nageslacht. Of ging het eerder om goed bij de pinken immobiliënmakelaars die lapjes duin voor een habbekrats hadden opgekocht met de bedoeling deze te laten braak liggen om ze nadien aan een hogere prijs te verkopen? Na verschillende terreinbezoeken stelde vzw Natuurreservaten vast dat de meesten percelen niet toebehoorden aan ‘de kleine man’, maar aan bouwpromotoren, grootgrondbezitters en kapitaalkrachtige eigenaars. Volgens de door de Duinenwerkgroep opgemaakte inventaris ging het om ten hoogste 7 mogelijke probleemgevallen op een totaal van 200.
‘Kleine eigenaars’ dat is een term die misbruikt werd. Het overgrote deel waren echter grondspeculanten.
Voor de beperkte groep van kleine eigenaars was ook een billijke schaderegeling voorzien en via het invoeren van sociale correcties werden deze kleine percelen er ook uitgelicht, waardoor in totaal 35 eigenaars buiten de bouwstop vielen
Desondanks bleven CVP en VLD doorheen de verschillende fases ijveren voor een betere bescherming van deze ‘kleine eigenaar’. M. Tyberghien was naar eigen zeggen niet op de hoogte geweest dat ook op particulier domein in de woonzones een bouwverbod was opgelegd. Hier had ze nooit mee ingestemd.
Uit het archief van ‘de CD&V fractie in de Vlaamse Raad’ is uitgebreide briefwisseling gevonden tussen de gedupeerde eigenaars en enkele volksvertegenwoordigers van de CVP. Hoewel ook aan het adres van andere politieke partijen (ook bij de SP) brieven werden verzonden door particulieren om voor hun perceel te lobbyen bleek de brievenbundel bij CVP de grootste. In deze brieven kwam steeds hetzelfde relaas naar voor: de eigenaars wilden via de partij meer informatie bekomen over het decreet en verzochten met aandrang om voor hun stukje perceel een uitzondering te maken. Naar eigen zeggen waren de criteria van het I.N. immers niet van toepassing op hun lapje grond. Herhaaldelijk kwam ook het verzoek tot rechtszekerheid naar voor. Van particuliere lobbying was ook sprake bij VLD. Voornamelijk Louis Bril trachtte door zijn tussenkomst voor een perceel in Koksijde, een individueel belang voorop te stellen. L. Bril wilde immers dit perceel uit de inventaris lichtten door de beschermingscriteria van het I.N. in twijfel te trekken. Hoewel er op zijn vraag een nieuw terreinbezoek werd uitgevoerd, ving hij op het einde bot: het perceel te Koksijde voldeed aan de criteria en moest dus worden opgenomen.Met behulp van de expertise van enkele advocaten (o.a. M. Denys en J. Bossuyt) werd de gehele campagne van CVP en VLD gecentraliseerd rond het lot van deze ‘kleine’ eigenaar. Vzw Natuurreservaten verdacht deze advocaten en de partij CVP er zelfs van actief cliënten te ronselen om deze onder de noemer ‘kleine eigenaar’ te kunnen plaatsen.
Door te wijzen op de individuele rechten van de grondeigenaar, bleven CVP en VLD het materialistische eigendomsrecht vooropstellen. M. Tyberghien bleef hameren dat de schadevergoedingsregeling onrechtvaardig en strijdig met het gelijkheidsbeginsel was. Deze kritiek wordt vandaag echter nog steeds gecounterd door N. De Batselier: “De duingrondpercelen waren op basis van wetenschappelijke criteria al dan niet beschermingswaardig bevonden, ongeacht wie hun eigenaar was. Dat hierbij wat ‘collateral damage’ werd aangericht aan individuele eigenaars van beschermingswaardige bouwkavels was van meet af aan duidelijk, maar het moest erbij genomen worden. Er kon en mocht geen onderscheid gemaakt worden op basis van het vermogen van de eigenaar. Het is juridisch, omwille van het gelijkheidsbeginsel, niet mogelijk om enkel de duingrondpercelen van de rijke individuen en familie of van de immobiliënvennootschappen te beschermen en het ecologisch evenwaardige duingrondperceel van de kleine middenstander niet te beschermen.
Dat we dit beeld van ‘de kleine eigenaar’ eenvoudig kunnen doorprikken werd volgens vzw Natuurreservaten bewezen door de opgemaakte inventaris van de Duinenwerkgroep. Uit het archiefonderzoek zelf blijkt eveneens dat het merendeel van grondeigenaars bestond uit nv’s en bouwpromotoren. Dit laatste kon niet alleen opgemaakt worden uit de identiteit van enkele eigenaars maar ook uit het feit dat de bewuste gronden vaak jarenlang braak bleven liggen. Van een kleine eigenaar die grond koopt om er een woning op te bouwen, is het echter hoogst verdacht dat men de gekochte bouwgrond jarenlang in onbruik laat. Volgens dhr. Herrier rook dit immers naar speculatie. Dat deze grondeigenaars het deksel op de neus kregen, vond J.L. Herrier dan ook niet meer dan normaal: “Speculeren betekent nu eenmaal het risico om te verliezen.”
Hans Berquin geeft ter zake enkele concrete voorbeelden van nv’s in de Panne waarvoor het Duinendecreet een enorme financiële aderlating betekende. Eén daarvan was de nv ‘Sobifac’die op 30 augustus 1993 een bouwvergunning had verkregen voor het bouwen van een appartementsblok in De Panne. Hoewel de nv voor het van kracht gaan van het decreet de vergunning had verkregen, moest de constructie toch worden geslopen aangezien de werken niet voor 17 september 1993 aangevat waren. Een andere ‘kleine eigenaar’ vormde de beleggingsgroep nv ‘Rewa Benelux’ uit Mortsel die in De Panne een groot recreatie-complex wilde bouwen op de restanten van de nooit afgewerkte ‘Residentie Chambord’. Door het Duinendecreet werd echter ook deze grond beschermd voor toekomstige verkavelingen en bleef de eigenaar achter met een hoop schuld.
Hoewel dit frame van ‘de kleine eigenaar’ allesbehalve waterdicht bleek te zijn, werd dit verdraaide beeld toch snel overgenomen door de pers. Daar waarbij het Duinendecreet aanvankelijk op de welwillende sympathie van de pers kon rekenen, kan men doorheen de verschillende fases toch een ommedraai merken in de krantenartikels, waarbij steeds meer aandacht werd geschonken aan het lot van de gedupeerde eigenaars. Dat dit frame van ‘de kleine eigenaar’ effectief werkte, kon ook afgeleid worden uit het feit dat CVP, met M. Tyberghien op kop, vaak aan het woord kwam in persberichten en kon rekenen op mediaaandacht. Zo kreeg M. Tyberghien een hoofdrol in de Panorama-reportage van de BRTN en werd zij gevraagd voor tekst en uitleg op de lokale zender Focus. Telkens kreeg zij hierbij de mogelijkheid om aan de hand van dit frame de burger te overtuigen van het onrechtvaardige karakter van het Duinendecreet.
De uitspraken van het Arbitragehof en het Hof van Cassatie hebben uiteindelijk bevestigd dat de decreetgever was toegelaten om maatregelen inzake natuurbehoud te treffen die het voorheen vaak verheven eigendomsrecht van de burger beperkte. Dat dit beschermingsplan ook financiële gevolgen had voor de betrokkenen kan echter niet worden ontkend. Maar het feit dat het Vlaamse Gewest alle zaken gewonnen heeft die tegen het Duinendecreet voor de RVS en het Arbitragehof werden aangespannen, kan als bewijs dienen dat de schadevergoeding op een billijke manier was gebeurd.
“De tussenfase”
Het Duinendecreet gaf de Vlaamse regering de bevoegdheid om de zones binnen de maritieme duinstreek aan te duiden waar een bouwverbod zou gelden. Voor de concrete aanduiding van de te beschermen gebieden kon de Vlaamse regering steunen op een reeds in 1992 opgesteld rapport van het Instituut voor Natuurbehoud. Hierin werd een inventaris gegeven van ecologisch waardevolle duingebieden of relicten die tot dan toe nog geen adequate planologische bescherming genoten. De aanduiding van de te beschermen terreinen gebeurde op basis van hun actuele of potentiële natuurwetenschappelijke waarde. Bij de kwalificatie van deze beschermde zones hield het Instituut voor Natuurbehoud rekening met de volgende 4 criteria: oppervlakte, opname van het gebied in de GHS, de ligging binnen een zeldzame geomorfologische formatie of langs de binnenduinrand en ten slotte de biologische waarde van het gebied op basis van de biologische waarderingskaart van België. Er werd beslist dat een zone in aanmerking kwam voor bescherming wanneer naast het oppervlaktecriterium één van de drie andere criteria vervuld was. Éen van de belangrijkste beslissingen in dit dossier was het inschakelen van het I.N. om een wetenschappelijke methodiek uit te werken om de afbakening van de te beschermen gebieden te onderbouwen.
De inventarisatie moest niet alleen onderbouwd door objectieve criteria, maar moest ook snel gebeuren, om te vermijden dat voor de publicatie van dit besluit alles nog snel zou volgebouwd worden. Grote geheimhouding was daarom geboden. De lijst met beschermde duinen, opgesteld door het I.N. werd na goedkeuring door de Vlaamse regering in allerijl overgebracht naar de drukkerij van het Belgisch Staatsblad en resulteerde in het besluit van de Vlaamse Regering van 15 september 1993, het zogenaamde “Duinenbesluit”.
Uiteindelijk werden er 1.109 ha (hierboven 1.105?) duingebied voor bescherming vastgelegd. Van die 1.109 ha lag 200 ha in gebied dat volgens het gewestplan een woonbestemming had. In Koksijde alleen al zou zo’n 73,3 ha een bestemmingswijziging krijgen. Tweede in belangrijkheid was Knokke- Heist met 28,8 ha en derde De Panne met 24,9 ha. Het overgrote deel van het te beschermen gebied was evenwel als agrarisch gebied ingetekend. Agrarische gebieden en agrarische gebieden met landschappelijke waarde vertegenwoordigden in het besluit niet minder dan 700 ha. Het militair domein nam 65,5 ha in beslag. De volgende belangrijke duingebieden werden in de inventaris opgenomen:
- De Westhoekverkaveling in De Panne
- De binnenduinrand van de Oosthoekduinen in De Panne
- Het Kerkepannebos tussen De Panne en Koksijde
- Het Kopjesduinenlandschap te Nieuwpoort
- De Middeloude duinen van Westende-Lombardsijde en van Bredene-Klemskerke
- De Zwinbosjes, de Zouteduinen en de Hazegrasduinen in Knokke
Door de publicatie van de inventaris waren de duinen echter nog niet definitief beschermd. Dit besluit moest door de Vlaamse regering binnen de drie maanden aan de Vlaamse Raad ter bekrachtiging voorgelegd worden.
Op zijn beurt had de Vlaamse Raad zes maanden voor de effectieve bekrachtiging, dit op straffe van het verval van de rechtskracht van het besluit.
Dit gebeurde echter niet. Er kwam slechts een voorlopige bekrachtiging van de Vlaamse Raad (Parlement) op 26 januari 1994 (B.S. 26 februari 1994). De reden was de ondemocratische manier waarop het besluit van de Vlaamse regering tot stand was gekomen. De eigenaars hadden geen inspraak gehad in de aanduiding van de gebieden en ook de inbreng van de gemeentebesturen was eerder beperkt gebleven. Men kreeg immers maar drie dagen de tijd om eventuele opmerkingen inzake het Duinendecreet kenbaar te maken aan de Commissie voor Leefmilieu en Natuurbehoud. Voor de betrokken gemeentebesturen was het onmogelijk om binnen die korte tijdspanne een gefundeerd advies te verlenen. De discussies binnen de Vlaamse Raad leidde dan ook tot het compromis van de slechts voorlopige bekrachtiging van het besluit. De eerste bekrachtiging gold slechts als een bewarende maatregel om te verhinderen dat alles zou worden volgebouwd in afwachting van de definitieve bescherming, na een openbaar onderzoek.
De eerste stap om te komen tot de definitieve bescherming bestond uit het opstellen van een perceelsgewijze inventaris van de duingebieden die voor bescherming in aanmerking kwamen. Artikel 53 van de Wet op het Natuurbehoud, als ingevoegd in het Duinendecreet, gaf aan de Vlaamse regering de dwingende opdracht om tegen uiterlijk 31 december 1994 een perceelsgewijze inventaris op te maken, met het oog op definitieve bescherming. Aan de inventaris diende een openbaar onderzoek vooraf te gaan, waarvoor de Vlaamse regering bij besluit van 2 maart 1994 de procedure had vastgelegd. Het bekrachtigingsdecreet van 26 januari 1994 herhaalde deze inventarisopdracht en de plicht tot een openbaar onderzoek en legde de Vlaamse regering op om bij besluit de gebieden aan te duiden die in aanmerking kwamen voor een definitieve bescherming
De inspraakronde
Deze inspraakmogelijkheid kwam er na felle kritiek vanuit de gemeenten, ondersteund door de vastgoedsector. Men verweet de gangmakers van het Duinendecreet immers dat men niet op een behoorlijke manier was gehoord bij het opmaken van de inventaris. Voornamelijk de vastgoedsector verweet de initiatiefnemers dit gebrek aan inspraakronde
Door vooralsnog een inspraakronde te organiseren hoopte de decreetmakers op een grotere acceptatie door de politieke partijen en de burgers van het uitgestippelde beleid. Men verwachtte immers dat bij het verschaffen van meer verantwoordelijkheid minder sprake zou zijn van weerstand tegen het beleid achteraf. Daarnaast werd door het houden van een inspraakronde het democratisch karakter van het decreet bevestigd.
Toch bleek de inspraakronde louter consultatief/adviserend te zijn. In de mate van het mogelijke werd er met de grievenbundel rekening gehouden, maar de werkelijke participatie van de privé-actoren in het politieke besluitvormingsproces werd niet vooropgesteld.
Concreet hield dit openbaar onderzoek in dat het ontwerp van de perceelsgewijze inventaris en de kaarten opgemaakt door het I.N. ter inzage lagen bij de betrokken gemeentehuizen vanaf 1 mei tot 29 juni 1994. Elke belanghebbende kon op die manier binnen de termijn zijn gemotiveerde bezwaren meedelen aan de gouverneur van West-Vlaanderen, Olivier Vanneste. Na afloop van het openbaar onderzoek werden ook de betrokken gemeenteraden en de Bestendige Deputatie van de provincie begin juli ertoe gehouden een advies uit te brengen bij de gouverneur.
In totaal werden er 384 bezwaarschriften ingediend bij de gouverneur, waarvan het merendeel afkomstig was van gedupeerde eigenaars. Deze bezwaarschriften moesten gelijktijdig door de gouverneur gebundeld en verzonden worden naar de Regionale Commissie voor Advies van West-Vlaanderen. Naast het I.N. moest ook deze commissie een gemotiveerd advies verlenen over de ingediende bezwaren. Na de verwerking van deze grievenbundel moest het gemotiveerd advies eind augustus via de gouverneur aan minister dhr. N. De Batselier worden opgestuurd.
Op basis van de verkregen adviezen stelde de Vlaamse regering een aangepaste perceelsgewijze inventaris op en bracht hierover op voorstel van de minister verslag uit aan de Vlaamse Raad. Deze laatste moest op zijn beurt dit nieuwe besluit en dus de nieuwe afbakening bekrachtigen.
De bezwaarschriften contra Duinendecreet
Het openbaar onderzoek van 1 mei tot 29 juni omvatte 384 ingediende bezwaarschriften, waarvan 67 algemene bezwaren waaronder diverse gegroepeerde petitielijsten en brieven ondertekend door verschillende personen. Van de resterende 296 bezwaarschriften werden er 108 geheel of gedeeltelijk ingewilligd. De grootste grievenbundel kwam uit Koksijde, met maar liefst 174 bezwaarschriften. Daarna volgde De Panne (39) vervolgens De Haan (34), Bredene (25), Knokke-heist (18), Nieuwpoort (13), Middelkerke (11) en Oostende (3).
Juridische steekspel tegen bouwstop
Op het terrein waren zaken gebeurd die niet door de beugel konden, zoals het in allerijl afleveren van bouwvergunningen vlak voor de inwerkingtreding van het uitvoeringsbesluit. Door het gieten van betonnen funderingen in de beschermde zones trachtte men daarnaast bouwactiviteiten te simuleren om vooralsnog de bescherming te omzeilen. Het Duinendecreet bepaalde immers dat de bouwwerken in het kader van een reglementair afgeleverde bouwvergunning waarmee voor 17 september al een aanvang was gemaakt, konden worden verdergezet. In een aantal gevallen waar de bouw na 17 september was begonnen, liet N. De Batselier via de dienst natuurbehoud de werken stilleggen, aangezien vanaf 17 september een onherroepelijk bouwverbod ingegaan was. Daardoor werd het Duinendecreet het voorwerp van hevig juridisch getouwtrek. De stilleggingen werden immers door de rechtbanken in Veurne en Brussel aangevochten waarbij de eigenaars telkens gelijk kregen en dus de bouwactiviteiten voorlopig mochten worden vervolgd.
Enkele advocaten zoals bv. Jan Blancke waren van mening dat het Duinendecreet inging tegen de belangen van de eigenaar, aangezien een bouwvergunning hen het recht gaf om te bouwen. Dit werd echter betwist door Bart Bronders, raadsman van de Vlaamse Gemeenschap: “Ik meen dat de tekst van het decreet duidelijk is. Het decreet houdt de uitvaardiging van een volledig bouwverbod in. Dat geldt ook als er al een bouwvergunning was verleend, want het Duinendecreet is van latere datum en dus specifiek.”Omwille van deze reden tekende N. De Batselier beroep aan teneinde de belangen van het gewest en in concreto de natuur in Vlaanderen te vrijwaren.
Een tweede juridisch twistpunt betrof de gevolgde procedure. Deze decretale werkwijze ontnam de burger de mogelijkheid om een annulatieberoep bij de RVS in te stellen, wat echter als een essentiële rechtsbescherming van de onderhorigen werd beschouwd. Het verweer kon men slechts bij het Arbitragehof voeren, waar men echter enkel de schending van de bevoegdheidsverdelende bepalingen kon inroepen. Dat de RVS of de burgerlijke rechter zich niet over de grond van het geschil kon uitspreken, werd door sommige advocaten beschouwd als strijdig met de principes van rechtszekerheid, ook vervat in het EVRM. Op het einde van de rit kreeg de Vlaamse regering als verdediger van het Duinendecreet echter gelijk bij de RVS:
“Er was inderdaad geen toegang tot de RVS, en die kritiek is niet valabel geacht want de RVS heeft dat zelf niet gevolgd. Als het Parlement stemt is dat de hoogste wetgeving en dan is dat nu eenmaal zo. Het kan dan niet meer worden aangevochten bij de RVS. Dat was heel bewust de bedoeling geweest want anders zouden wij verzand zijn in een moeras van individuele rechtszaken, die maken dat de boel helemaal verstikt.” Aldus dhr. Dirk Van Melkebeke, toenmalig kabinetschef van dhr. N. De Batselier.
Schadevergoeding
Een tweede knelpunt vormde de schadevergoedingsregeling, die volgens de bezwaren onrechtvaardig en strijdig was met het gelijkheidsbeginsel. Eigenaars van de door waardevermindering getroffen percelen konden ten vroegste vijf jaar na het van kracht worden van het decreet schadevergoeding vorderen en konden niet meer dan tachtig procent van het waardeverlies opeisen.Toch verliep deze regeling sneller volgens de initiatiefnemers dan de planschaderegeling die bij gewestplanwijzigingen normaliter werd gevolgd, die in praktijk veel langer dan vijf jaar zou duren.
De afbakening en de versnipperende eigendomsstructuur
Andere bezwaren richtten zich naar de werkzaamheden van het I.N. Ten eerste was er omwille van de versnipperende eigendomsstructuur verwarring omtrent de afbakening van de gebieden. Het moest duidelijk zijn dat hier absoluut geen willekeur in het spel was geweest.Het Instituut voor Natuurbehoud had de bezwaarschriften beoordeeld naar hun relevantie, waarbij fouten uit de inventaris werden gelicht en een aantal grenscorrecties werden uitgevoerd.Omwille van de versnippering van de te beschermen gebieden adviseerde het I.N. om de oorspronkelijk vooropgesteld oppervlakte van 1 ha als norm voor de bescherming van een perceel op te trekken tot 2 ha, tenzij het perceel aansloot bij een beschermd gebied. Op deze manier werd een sociale correctie uitgevoerd aangezien een bepaalde percelen die als eigendom van zo’n 35 particulieren golden hierdoor terug vrijkwamen als bouwkavel.
Verder werd het gebruik van de “oude” bodemkaart, als doorslaggevende maatstaf, fel bekritiseerd. N. De Batselier verzekerde echter dat deze kritiek niet valabel was:
“De zogezegd gedupeerde eigenaars en hun pleitbezorgers wisten niet meer van welk hout pijlen te maken en deden vele gratuite beweringen. De bodemkaart dateert inderdaad uit de jaren 1950, maar dat betekende op zich niet dat ze geen waardevol wetenschappelijk referentie-instrument meer kon zijn. Immers de structuur van de bodem, zijnde zand of klei, verandert niet met de tijd.”
De bezwaarschriften pro Duinendecreet
Toen bekend werd dat een inspraakronde zou gehouden worden, brak er grote paniek uit bij de betrokken milieuverenigingen. Deze consultatiemogelijkheid zou immers slapende honden kunnen wakker maken, waardoor deze vooralsnog in de mogelijkheid verkeerden om het gehele decreet te boycotten en dus te begraven. Participatie van de eigenaars impliceerde volgens de natuurverenigingen meebeslissen van de eigenaars. Uit de onderlinge briefwisseling tussen de milieuverenigingen en de gouverneur komt deze bezorgdheid i.v.m. met de mogelijke hindermacht van de betrokkenen ten gevolge van deze inspraakmogelijkheid duidelijk naar voor. Natuurreservaten vzw zag deze vorm van‘gemeentelijke democratie’ immers als een dekmantel voor vertragingsmanoevres:
“Het lot van het kust-ecosysteem aan de willekeur van de gemeentebesturen overlaten waarin plaatselijke immobiliëngroepen en vastgoedbezitters sterk vertegenwoordigd zijn, zou dan ook niet enkel onverantwoord zijn, maar ook ondemocratisch. De bekrachtiging van het beschermingsbesluit door de Vlaamse Raad, die bestaat uit rechtstreeks verkozen volksvertegenwoordigers van de gehele Vlaamse bevolking, is de meest democratische vorm van besluitvorming die het behoud van het kust-ecosysteem kan waarborgen.”
Gezien de weerstand zo massief bleek, hield elke vertraging volgens vzw Natuurreservaten dan ook een groot risico in. Men wilde absoluut vermijden dat de regelgeving onder de druk van gedupeerden zou verzanden in een slap beschermingsplan. De beslissing om de grens van de te beschermen percelen van 1 naar 2 ha op te trekken, waardoor tientallen ha uit het decreet gelicht werden, zagen de milieuverenigingen dan ook als bewijs voor de druk van grondeigenaars op de overheid.
Om te vermijden dat het Duinendecreet door de inspraakronde als een kaartenhuisje in elkaar zou vallen, werd een grootschalige informatieve en educatieve campagne pro het decreet uitgewerkt. Als actiemiddel hadden de natuurverenigingen: vzw. Natuurreservaten, de BBL, Greenpeace en WWF en nog verschillende lokale West-Vlaamse natuurgroepen zich verenigd om de eis tot bescherming van dit natuurpatrimonium duidelijk kenbaar te maken. Aan de hand vanhet tijdschrift de ‘Duinenkrant’ werden de doelstellingen en de gevolgen van het beschermingsplan uit te doeken gedaan, om te vermijden dat de steun voor het decreet verder afkalfde. Naar aanleiding van het openbaar onderzoek hadden de natuurverenigingen ook talrijke positieve bezwaarschriften geschreven naar gouverneur O. Vanneste, ter steunbetuiging van het decreet. Dezelfde eisen kwamen in deze brieven steeds terug: niet alleen werd geijverd voor de bekrachtiging van het besluit, maar men drong er ook op aan dat het duinenbeleid meer werd geïntegreerd in een algemeen kustbeleid. De duinen konden immers niet zo maar losgekoppeld worden van het gehele kustecosysteem. Daarnaast bleef men hameren op het behoud van bepaalde belangrijke duingebieden, zoals het Ysermonde gebied te Nieuwpoort, de Witte Burg te Oostduinkerke en de Zouteduinen te Knokke-Heist. Ondanks hun hoge natuurwaarde bleef men niet alleen op deze gebieden speculeren maar dreigden ze nu ook omwille van herziening te worden geschrapt uit de inventaris.
Verder werd een grootschalige petitieactie opgestart die in 2,5 maand tijd door zo’n 40.000 sympathisanten van het decreet werd ondertekenden.
De achterpoortjes
Op 28 oktober 1993 werd in het duidingsprogramma Panorama de reportage “Duinen op de helling” van Dirk Mampaey uitgezonden op de toenmalige BRTN. Voor de eerste keer werden de ‘wanpraktijken’ in het duinengebied visueel duidelijk voor de kijker thuis. William Slosse, medewerker van de Duinenwerkgroep te Koksijde, kreeg hierbij de gelegenheid om aan te tonen hoe een hele reeks beschermde duinterreinen toch nog argeloos werden volgebouwd.
W. Slosse inventariseerde samen met het “Beschermkomité Leefmilieu en Natuurbehoud van Koksijde” in het voorjaar van 1991 de overgebleven duingebieden in Koksijde waarna de lijst integraal overgenomen werd in het Duinendecreet. Nauwelijks zes maanden na het opstellen van deze inventaris maakte het comité de balans op: intussen was men reeds op 84 percelen beginnen bouwen.Door het in ijltempo gieten van betonplaten, het aanleggen van funderingen, het bouwen van garages, of het tot leven wekken van oude bouwvergunningen, werden de werken na 17 september vooralsnog opgestart.“Men probeert een beslissing voor te zijn, door het gieten van beton. Dan is het kwaad al geschied, mits het betalen van belachelijk kleine boete, wordt deze wantoestand nog geregulariseerd.” Aldus W. Slosse in de Panorama-reportage.Als verweer stelden eigenaars in de reportage dat hun vergunningen werden afgeleverd voor het decreet van kracht ging. Echter de wettelijke termijn van 20 dagen waarbinnen nog bezwaar kon worden aangetekend, werd al te vaak niet gerespecteerd.De eigenaars verontschuldigden hun bouwactiviteiten met het argument dat er teveel onzekerheid heerste over wat wel en wat niet was afgebakend: “Ze nemen stukken van onze gazon af, die natuurbeschermers, dat kan toch niet de bedoeling zijn?” Aldus een verontwaardigde eigenaar tijdens de reportage.
De beschuldiging van politieke favoritisme werd ook door CIB, afdeling Kust gesuggereerd, bij monde van haar voorzitter J. Jassogne. Ook hij was ervan overtuigd dat er bij de afbakening politieke afrekeningen (SP tegen VLD) waren gebeurd:“Dezelfde groep specialisten komt tot de vaststelling dat naast de officiële normen die wordengehanteerd door het IN er wellicht ook nog een geheime “politieke” norm bestaat die dan rekening houdt met wie de eigenaar is van de grond.” Aldus J. Jassogne.
“Dat is pure onzin. Toen wij die inventaris hebben gemaakt wisten wij niet wie er eigenaar was, laat staan of we wisten of die lid was van een politieke partij. Veel tijd hadden wij niet, maar wij hebben wel vele terreinbezoeken gedaan, allerlei terreintjes afgelopen. Daar is nooit sprake geweest van politieke inmenging.” (...) “Zowel vriend als vijand van de socialisten werden bij het decreet getroffen.”Aldus J-L. Herrier
Ook in talloze krantenartikelen werden de ‘wanpraktijken’ scherp gesteld. De twee meest besproken gemeenten waren Koksijde en Knokke, waarbij deze laatste gemeente o.l.v. De Compagnie het Zoute, gesteund door de Knokse burgemeester L. Lippens, een kortgeding had aangespannen tegen de werking van het Duinendecreet in de Zwinbosjes.
Koksijde aan de andere kant ontkende, bij monde van toenmalig gemeentesecretaris Freddy Beun, echter de stelling dat de gemeente nog snel vergunningen had gepoogd te antidateren:“Het is wel zo dat we op 15 september nog een dossier met daarin een pak vergunningen voor projecten in de betrokken duinen hebben afgeleverd.”(...)“Maar we waren nog binnen de termijn.” Dit ging echter in tegen de geest van het decreet, waarin stond dat een vergunning op zich niet telde en dat de wettelijke termijn van twintig dagen moest worden gerespecteerd
De kustgemeenten verdedigden daarnaast hun acties door te stellen dat de afgeleverde vergunningen door de lokale diensten na de invoering van het decreet betrekking hadden op gronden die net buiten het beschermd gebied lagen. Dit werd bijgetreden door J. Vande Lanotte die stelde dat het voornamelijk om een paniekreactie ging bij de kustgemeenten:“De diensten hebben zeer snel zo veel mogelijk bouwvergunningen afgegeven voor gronden die net buiten het decreet vallen, omdat ze niet precies wisten wat beschermd gebied zouworden.” Op die manier vormde men echter een cordon van bouwgronden om de beschermde percelen, waardoor deze stukken grond voorgoed werden afgeschermd voor toekomstige milieumaatregelen.
Dat Koksijde echter wel degelijk welwillend was geweest in het verlijden van bouwvergunningen binnen het beschermd gebied bleek uit een onderzoek van vzw Natuurreservaten in deze kustgemeente. Op twee manieren kon men volgens deze natuurvereniging aantonen dat de bouwheren in deze gemeente voorkennis hadden over welke terreinen er mogelijk in het Duinendecreet zouden worden beschermd. Deze kennis zorgde er voor dat men op het decreet kon anticiperen door bouwwerken vooralsnog te simuleren. Ten eerste was er een duidelijke toename merkbaar in het aantal bouwaanvragen in de gemeente Koksijde voor de geïnventariseerde zones rond de vakantiemaanden juli/ augustus/ september:“In de maanden juli en augustus valt een duidelijke stijging in het aantal aanvragen waar te nemen. (juni: 10, juli: 14, augustus: 17, september: 3). Projecteren we nu de aanvragen op de kaarten van het IN en de decreetkaarten dan constateren we dat van de tien aanvragen in juni er drie in volgens het I.N. te beschermen zones liggen. Voor de maand juli zijn er dat twee, voor de maand augustus zijn er dat tien. Van deze tien aanvragen situeren er zich vijf in de dekreetzones Witte Burg en regio Mieke Hill. Voor de maand september ten slotte situeren alle drie de bouwaanvragen zich binnen volgens het IN te beschermen zones. Van deze drie aanvragen liggen er twee in de dekreetzone: Witte Burg.”Om aan te tonen dat de gemiddelde wachttijd tussen de aanvraag en de vergunning niet werd gevolgd, werd een tweede onderzoek door vzw Natuurreservaten ondernomen in de gemeente Koksijde. Van de 30 bouwvergunningen voor gezinswoningen te Koksijde in de maanden augustus en september, lagen er vijftien beneden de wettelijke wachttijd van 20 dagen. Van deze vijftien situeerden zich volgens vzw Natuurreservaten elf in een beschermde zone afgebakend op de kaarten van het I.N. Van deze elf situeerden zich drie in de beschermde zone te Witte Burg, waarbij deze laatste drie bouwvergunningen werden afgeleverd in record tempo, namelijk: resp. 7, 2 tot 0 dagen tijd. Bij de overige 8 bouwvergunningen van de 11 waren nog andere snelle afleveringen merkbaar. Hetzelfde werd door Natuurreservaten aangetoond voor de meergezinswoningen appartementen in Koksijde, waarvan de 12 bouwvergunningen in augustus zeven onder de wachttijd lagen en waarvan er zich drie in een beschermingszone situeerden.526 Het bovenstaande onderzoek in de gemeente Koksijde toonde volgens vzw Natuurreservaten aan dat het lokale politieke klimaat vertroebeld was door winstbejag en dat het schepencollege van Koksijde bepaalde bouwaanvragen had gefavoriseerd.
Dat in versneld tempo bouwvergunningen werden aangevraagd en goedgekeurd, werd ook bevestigd door de voorzitter van CIB Kust, Jan Jassogne: “Zowel de particuliere kleine eigenaar als de professionele projectontwikkelaar hebben in versneld tempo bouwvergunningen aangevraagd en moeten niet beschimpt worden, maar gefeliciteerd. Indien het tijdig bekomen van een bouwvergunning het enig middel is om ernstige financiële schade te voorkomen dan moet men deze eigenaars geen enkel verwijtmaken.”
De prangende vraag die zich hier dan ook stelt is hoe het komt dat deze bouweigenaars zo goed op de hoogte waren geweest over welke terreinen het juist ging. Verder rijst ook de vraag hoe het mogelijk was om vooralsnog in ijltempo zoveel bouwvergunningen goed te keuren?
De kaarten van het I.N. zouden volgens Agalev gepasseerd zijn bij de gemeentelijke administraties. Ook vanuit de topambtenarij zouden de kaarten verspreid zijn geweest, waarbij de bevoegde administraties de opdracht van de Vlaamse overheid bewust zouden hebben ondermijnd. In Vlaamse regeringskringen werd ter zake de oppositiepartij VLD met de vinger gewezen, aangezien zowel de bevoegde ambtenaar van de dienst Stedenbouw te West-Vlaanderen als de directeur-generaal van het hoofdbestuur te Brussel van VLD- signatuur waren en dus mogelijks onder druk van partijgenoten enkele dossiers er hadden doorgejaagd.
Deze verspreiding van kaarten was echter noodzakelijk om informatie te kunnen uitwisselen op ambtelijk en lokaal niveau en dit op grond van de openbaarheid van bestuur. Dat daar inderdaad enkele zaken bewust zijn misgelopen en overuren zijn geklopt om de bouwvergunningen te verlijden, valt niet te ontkennen volgens N. De Batselier. “Er was dan ook enige frustratie over het feit dat vanuit andere beleidsdomeinen, leefmilieu en natuur in dit geval, ingebroken werd in de bevoegdheid van de ruimtelijke ordening om te beslissen over bestemmingen en vergunningen over gebruik van gronden. Al moet wel worden benadrukt dat de betrokken leidend ambtenaar daarvoor op het matje is geroepen.”
Anderzijds is het volgens ons belangrijk te weten dat in de pers al lang was aangekondigd dat er wel degelijk iets op komst was. Reeds van 1991 met het toenmalig voorstel van J. Loones werd de burger immers geïnformeerd over de mogelijke koers die de Vlaamse Raad zou varen. De komst van het Duinendecreet was dan ook allesbehalve een verrassing. Of de kaarten nu gelekt waren of niet, de eigenaars en andere belanghebbenden waren reeds lang voorbereid op dit decreet. Sommigen hadden dan ook niet getalmd om tot actie over te gaan. Dit bewees volgens V. Dua nog maar eens dat men beter wacht met iets in de pers te brengen tot het moment waarop het dossier was afgerond.
Per slot van rekening kan men vragen stellen bij de handhavingsmechanismen ingesteld ter vrijwaring van de beschermde zones. Uit voorgaande ‘wanpraktijken’ kan men immers concluderen dat het toezicht in het kader van het Duinendecreet tevens een ernstig knelpunt vormde. De bevoegde administraties AROHM en AMINAL, bleken immers niet voldoende efficiënt op te treden en dit voornamelijk door een tekort aan middelen en mensen. Bevoegde ambtenaren werden vaak aan hun lot overgelaten door de eigen diensten. Daarenboven was er een groot gemis aan ervaren ambtenaren in het stilleggen van bouwwerven. Ambtenaren van het bestuur milieu-inspectie hadden dergelijke zaken veel efficiënter kunnen aanpakken.
Omwille van dit gebrek aan handhaving, riep Agalev alle milieuverenigingen en natuurminnaars op een inventaris te maken van alle “afbraakpartijen en spitsvondigheden” en deze aan het Hoog Comité van Toezicht te bezorgen. Dit comité zou dan in overleg met de minister nagaan voor welke percelen er sprake was van passieve corruptie.Vanuit de milieuverenigingen zelf werd geopperd een vrijwillige Duinenwacht op te richten. Deze vrijwilligers zouden weliswaar niet zelf het recht in handen nemen, maar wel vermeende inbreuken op het Duinendecreet aan de bevoegde overheid doorspelen. Voorts moest er een controle-ambtenaar worden ingesteld die overtredingen kon signaleren. Door de tegenstanders werd dit initiatief van de milieuverenigingen, als een pure heksenjacht beschouwd:
J. Vande Lanotte zag echter geen graten in het oprichten van een Duinenwacht: “Iedere week zullen ze de beschermde duingebieden bezoeken. Telkens ze een onregelmatigheid vaststellen, zullen ze dit melden. Waarom die taak niet aan de politie gelaten wordt is duidelijk. Op zijn zachtst uitgedrukt zullen gemeentebesturen die zelf bouwvergunningen afleveren deze nietdoor eigen politie laten controleren.” Dit plan is echter nooit werkelijk tot uitvoering gebracht aangezien het de taak was van de bevoegde ambtenaren om toezicht te houden op de juiste naleving.
“De definitieve fase”
Opdat de definitieve bescherming daadwerkelijk tot stand kwam, was een nieuw beschermingsbesluit van de Vlaamse Regering vereist. Op basis van het advies van het Instituut voor Natuurbehoud werd het ontwerp van het definitief beschermingsbesluit opgemaakt. Er waren echter problemen bij de praktische uitwerking van het definitief beschermingsbesluit. Bij het omzetten van de kaarten van een schaal 1/ 10.000 naar een schaal 1/2500 bleken de beschermde gebieden niet altijd te corresponderen met de kadastrale afbakeningen. Bij de overschakeling op een andere schaal stelde men immers vast dat op sommige plaatsen de grens van het beschermde gebied doorheen de percelen van verschillende eigenaars liep. Dit leidde tot een groot aantal versnipperde duingebieden waarvan de houdbaarheid als natuurpatrimonium moeilijk te garanderen viel. Het Instituut voor Natuurbehoud adviseerde daarom om de oorspronkelijke minimale oppervlakte van 1 ha als norm voor de bescherming van een perceel op te trekken tot 2 ha, tenzij het aansloot bij een reeds beschermd gebied over minstens 40 meter.
Het definitief beschermingsbesluit kwam er uiteindelijk op 16 november 1994(B.S. 30 november 1994) en werd bekrachtigd bij decreet van 21 december 1994 (B.S. 30 december 1994).Bij de bespreking van de bekrachtiging van het besluit van de Vlaamse Regering, had de Vlaamse Raad vastgesteld dat er bepaalde gebieden opgenomen waren in het besluit van 16 november 1994, die niet waren opgenomen in het voorlopige besluit van 15 september 1993. De bijkomende duingebieden maakten m.a.w. geen voorwerp uit van de eerste beschermingsprocedure (vb duinen koning + zeereepduinen in De Panne).Voor deze gebieden gold de bekrachtiging slechts tot 31 mei 1995 en werd derhalve voorzien in een nieuw openbaar onderzoek. De streekcommissie voor Advies inzake Ruimtelijke Ordening van de provincie West-Vlaanderen en het Instituut voor Natuurbehoud brachten advies uit over de ingediende bezwaarschriften.
Uiteindelijk voegde het besluit van 4 oktober 1995 (B.S. 25 oktober 1995) 158 ha toe aan het definitief beschermde duingebied en voor het duingebied belangrijk landbouwgebied. Dit besluit werd definitief bekrachtigd bij decreet van 29 november 1995 (B.S. 30 november 1995).
Het moeizaam verloop van het decreet doet ten slotte vragen rijzen over de gevolgde procedure. De beslissing van de Vlaamse Raad om de bescherming niet te verwezenlijken via een wijziging van de gewestplannen, maar wel via de invoering van een nieuw hoofdstuk in de Wet op Natuurbehoud, waardoor de duinen een decretale bescherming kregen, heeft immers tot veel kritiek geleid. Martens stelt zich de vraag of een gewestplanwijziging niet sneller was geweest en minder juridische vragen had opgeworpen. N. De Batselier motiveert echter de keuze voor een decretale bescherming als volgt: “Wij hebben gezocht naar een procedure die garandeerde dat de genomen beslissingen ook de tand des tijdszouden doorstaan.” “Een gewestplanwijziging was misschien wel eenvoudiger geweest, maar zeker niet sneller: een herziening van het gewestplan vergt grondige voorbereidende besprekingen die gemakkelijk minstens een jaar in beslag neemt, waardoor eigenaars ook ruim de tijd zouden hebben gehad om vooralsnog spoedig een bouwvergunning aan te vragen en te verkrijgen.”
Dat de gekozen procedure ook vanuit politiek-strategisch oogpunt interessant was voor de SP ontkent N. De Batselier niet. Door de gevolgde procedure paste het decreet immers perfect onder de bevoegdheid van N. De Batselier als Vlaams minister van Leefmilieu: “Wij waren van oordeel dat we met dergelijk complex dossier meest kans maakten wanneer wij de bescherming juridisch zouden verankeren via het beleidsdomein waar ik zelf voor bevoegd ben. Dat dit de juiste keuze was heeft de praktijk bevestigd.”
De processen en planschade
In 2012 werd de balans van het Duinendecreet opgemaakt. De Vlaamse overheid had in 20 jaar tijd 21 miljoen euro uitbetaald aan eigenaars van percelen waarvan aan de bestemming een eind gemaakt werd door het opgelegde bouwverbod en de definitieve bescherming. Het is belangrijk te weten dat een decretaal bouwverbod eigenlijk moet beschouwd worden alseen “erfdienstbaarheid non aedificandi”, dat in principe geen recht op schadevergoedinggeeft. In het Duinendecreet staat de schaderegeling echter uitdrukkelijk beschreven en dit om de billijkheid te bevorderen. Aanvankelijk stelde het initiële Duinendecreet van 14 juli 1993 dat de vordering tot schadevergoeding pas kon worden ingesteld ten vroegste vijf jaar en ten laatste acht jaar na de inwerkingtreding van het decreet van 14 juli 1993 en dat het recht op schadevergoeding enkel ontstond wanneer het bouwverbod een einde maakte aan de bestemming van woongebied. Het decreet van 21 december 1994 wijzigde dit door het recht op schadevergoeding te verruimen naar alle mogelijk bestemmingsgebieden, waardoor de vorderingen tot schadevergoeding de lucht in gingen.
Het was de Vlaamse volksvertegenwoordiger en schepen van Den Haan, Wilfried Vandaele (N-VA) die liet onderzoeken hoeveel schadevergoeding er nu exact was uitbetaald: “In totaal werden 99 aanvragen tot schadevergoeding ingediend in het kader van het Duinendecreet. De helft van het totale bedrag aan schadevergoeding zou reeds in het eerste jaar, 1998, zijn uitbetaald met zo’n 11,5 miljoen euro. In de daarop volgende twee jaren zou nog eens zo’n 2 miljoen zijn uitbetaald. Ook in 2011 zou nog zo’n 12.311 euro zijn toegekend. Het hoogste bedrag zou daarbij uitbetaald zijn in De Panne, nl. 8.992.721 euro, gevolgd door Knokke-Heist met 7.084.497 euro en Koksijde/Oostduinkerke 3.697.987 euro.
Bij 26 schade-eisen werd ook een gerechtelijke procedure aangespannen. In 2012 was er nog steeds juridische discussie over 9 percelen. 3 van deze negen hangende procedures, situeerden zich in De Panne, 1 daarvan in Knokke-Heist, 4 in Koksijde/Oostduinkerke en 1 in Nieuwpoort. Voor deze hangende procedures wacht men nog steeds op het uitbetalen van schadevergoeding. Het bedrag van 21 miljoen euro kan dus nog oplopen.
Het aankoopbeleid
Een wetgevend kader scheppen ter vrijwaring van de kustduinen was één ding. Een doordachte verwerving en een aangepast natuurbeheer van het duinareaal bleek nog een ander verhaal. In het Natuurrapport 1999 werd benadrukt dat de planologische bescherming van de duinen alleen, niet voldoende was. Uit het oogpunt van natuurbehoud was er m.b.t. het beheer van het duingebied nog veel werk aan de winkel.
Een offensief verwervingsbeleid en een algemene implementatie van een aangepast natuurbeheer van privéterreinen door de Vlaamse overheid en de privé-natuurverenigingen was broodnodig. Aanvankelijk gebeurde de aankoop door het Vlaamse Gewest aan een zeer traag ritme. De reden hiervoor was eenvoudig: een groot deel van het duingebied was qua eigendomsstructuur erg versnipperd in verschillende kleine kadastrale percelen, die toebehoorden aan verschillende privé-eigenaars. De onderhandelingen met deze eigenaars hypothekeerden niet alleen een snelle verwerving, maar waren daarnaast ook erg arbeidsintensief. Verder was het beschikbare krediet beperkt en de procedure tot vastlegging van de kredieten omslachtig. Ten slotte bleef de speculatiedruk op het duinareaal een grote hinderpaal. De schattingsmethoden van het aankoopcomité van het Ministerie van Financiën vormde daarnaast een van de grootste knelpunten: dit comité baseerde zich immers op vergelijkingspunten en niet zozeer op de ruimtelijke bestemming van een gebied. In vergelijking met andere natuurgebieden (bv. in de Kempen) lagen de prijzen voor de duinen veel hoger. De afweging bij de administratie was dan ook snel gemaakt: gezien de hoge grondprijzen aan de kust ging de beleidsvoorkeur naar grotere aankopen elders in Vlaanderen.
Ook privé-natuurverenigingen, zoals Natuurpunt, zagen zich vaak niet bij machte om veel duingebieden te verwerven. De natuurverenigingen ijverden om een duinenfonds op te richten om de verwerving vanuit privé-initiatief te bevorderen, maar dit is er echter nooit van gekomen.
Het Duinendecreet bracht een enorme dynamiek inzake kustbeleid op gang.Niet alleen werd er reeds in 1994 een taakgroep ‘Geïntegreerd Kustzonebeheer’ opgericht om overleg tussen de verschillende betrokken Vlaamse administraties te bevorderen, twee jaar later werd ook een verwervingsplan voor de Vlaamse kustduinen opgesteld door de Loose et al. In overleg met het I.N. werd op basis van een perceelsgewijze inventaris van duingebieden met een groene bestemming en een inventaris van de eigendomsstructuur van deze gebieden een prioriteitenlijst gemaakt, waarop het Vlaamse Gewest zich moest baseren bij de aankoop van duingrond. Uit deze studie kwam naar voor dat er tussen 1965 en 1997 in totaal slechts 176 hectare kustduinen was aangekocht door het Vlaamse Gewest, wat neerkomt op een gemiddeld aankooptempo van slechts 5,5 ha per jaar. Daarnaast was nog zo’n 2.878 ha duingebied in privé-eigendom.Vervolgens werd in de “Ecosysteemvisie voor de Vlaamse kust” van 1997 een bijkomende afbakening van natuurgebied in de duinstreek noodzakelijk geacht en dit om de ecologische samenhang van het duingebied te bevorderen. In het Natuurrapport 1999 werd ter zake benadrukt dat het beschermen van het aansluitend poldergebied als natuurgebied onontbeerlijk was voor de ecologische samenhang.Deze laatste stelling is tot op vandaag voer voor hevige discussies.
In 1997 dienden verschillende parlementsleden voorstellen van decreet in voor de oprichting van een verwervingsinstrument voor de Vlaamse kustduinen.Naar aanleiding van deze Parlementaire initiatieven verklaarde de Vlaamse regering zich in 1998 akkoord om vanaf 1999 gedurende tien jaar jaarlijks een apart budget uit te trekken voor de verwerving van de duingebieden, onder de vorm van een specifieke post in het MINA-fonds.
Naast deze aparte begrotingspost voor de aankoop van duinen bestond dit verwervingsinstrument uit de cel ‘Bescherming en Aankoop van Kustduinen’, waar twee bijkomende personeelsleden in dienst traden om zich over de talrijke schadevergoedingsdossiers te buigen en om het aankoopbeleid inzake kustduingebieden te bespoedigen. Het voorkooprecht voor zowel de Vlaamse Overheid als voor de erkende privé-natuurverenigingen moest daarnaast een actievere aankooppolitiek stimuleren.
Bij het aantreden van V. Dua als Vlaams Minister van Landbouw en Leefmilieu kwam het aankoopbeleid inzake duingebied in een werkelijke stroomversnelling en dit voornamelijk omdat er een specifiek budget werd gecreëerd. Het reserveren van grotere budgetten voor duingebied werd door V. Dua meermaals zelf bevestigd tijdens de vragenuurtjes in het Vlaams Parlement.
“Het tijdens de vorige legislatuur beschikbaar budget voor de verwerving van kustduinen bedroeg 1.735.255. euro. Dat budget werd bij het begin van de huidige legislatuur op mijn voorstel opgetrokken tot 3.222.616 euro in 1999, of ongeveer 4.462.083 euro in de daaropvolgende begrotingsjaren.
De laatste jaren werd ook meer aandacht geschonken aan natuurherstel van de duingebieden. Dit omvatte de afbraak van hinderlijke zonevreemde gebouwen zoals de oude Marinebasis van Lombardsijde in de Ijzermonding te Nieuwpoort en het vervallen zwembadencomplex‘Swimming Pool’ te Knokke.
Een meer recente bedreiging vormde hierbij de “vertuining” van het duingebied. “Vertuining”impliceert dat private eigenaars hun grond op de markt brengen, niet om nieuwe verkavelingen op te starten, maar om “aanpalende privé-eigenaars de kans te geven hun tuin te vergroten”,aldus Jacky Maes (SPA). Door duingebied op te kopen dat aansluit bij hun eigendom, kunnen de eigenaars hun ‘achtertuin’ vergroten.Op die manier zorgde de“vertuining” opnieuw voor versnippering van het landschap en werd het duingebied niet alleen onttrokken aan de openbaarheid, maar bleef ook een degelijk beheer uit. Dat deze praktijken werden gesteund door immobiliënkantoren werd bewezen door Jef Tavernier (Groen) die tijdens de vergadering van de Commissie voor Leefmilieu en Natuur op 21 april 2005 een brief voorlas, geschreven door een Brussels immobiliënkantoor waarin deze laatste 28 ha duingrond ter beschikking had gesteld aan eigenaars om hun tuinen te vergroten en dit aan een naar eigen zeggen spotprijsje:
“U kan genieten van hetzelfde recht. We stellen u voor uw eigendom uit te breiden aan eenzeer voordelige prijs, vastgesteld aan 10 euro per vierkante meter exclusiefregistratierechten. Dit is zelfs niet de prijs van een fles champagne.” Geciteerd door Jef Tavernier (Groen) in de Commissie voor Leefmilieu op 21 april 2005
De strijd om natuurbehoud is m.a.w. nooit af. Gezien het beheer en aankoopbeleid vandaag nog steeds verder loopt en van uitermate belang is om de duinen effectief van de betonvloed en degradatie te vrijwaren, kan men alvast besluiten dat het Duinendecreet op zich slechts een beginpunt vormde van een lange weg naar een werkelijke bescherming van de maritieme kustduinen, waarbij het beheer van dit gebied steeds meer gekaderd werd binnen een geïntegreerd kustzonebeheer.
De evaluatie: een ‘Boe-Hoera’ compromis?
Geldt dit Duinendecreet nu werkelijk als een voorbeeld voor onze gereputeerde Belgische compromispolitiek?
Zo moet het onderscheid tussen enerzijds “de beschermde duingebieden” en anderzijds “de voor het duingebied belangrijke landbouwgebieden” als eerste concessie worden beschouwd van de commissie ten voordele van de landbouwers. Een tweede tegemoetkoming had betrekking op de individuele belangen van de duineigenaars. Na de inspraakronde werd het oppervlaktecriterium voor de te beschermen percelen verhoogd naar 2 ha, waardoor kleinere percelen uit de inventaris werden gelicht en dus niet meer voor bescherming in aanmerking kwamen. Naast deze grenscorrecties werd ook voorzien in een billijke schadevergoeding in het decreet, dat omwille van het statuut van ‘erfdienstbaarheid non aedificandi’ echter geen verplichting was.
Het duinencompromis kwam m.a.w. tot stand tussen degenen die de vrijwaring van de duinen als prioritair zagen en zij die de individuele belangen van de eigenaars als prioritair beschouwden. Door het organiseren van een inspraakronde, waarin zowel de kustgemeenten als de eigenaars werden gehoord, gaf de commissie blijk van erkenning van de belangen van andere actoren. Het Vlaamse Gewest gaf hierdoor de betrokkenen immers de gelegenheid om zelf input te leveren aan het beleid. Het geven van beperkte verantwoordelijkheid aan de belanghebbenden moest daarnaast tot minder protest achteraf leidden, althans dat hoopten de makers van het decreet. Men wilde immers niet dat door een gebrek aan overleg met de betrokkenen het decreet zou teruggeschroefd worden in de volgende fases. Deze vorm van erkenning was m.a.w. bedoeld om meer steun te vergaren voor het uitgestippelde beleid om zo tot een stabieler akkoord te komen.
Dat niet alle actoren opgetogen waren met de uitwerking van het Duinendecreet spruit voort uit het feit dat dit een compromis was tussen politieke partijen en niet tussen de betrokken belangengroepen. Door van bovenaf regelgeving op te leggen mits een geringe inspraak van de belangengroepen, werd vermeden dat het decreet ten onder ging aan lange, logge overlegrondes en lamlendig gekibbel, wat op het einde van de rit enkel tot besluiteloosheid en dus tot verdwijning van de laatste restantjes duin zou leidden. Het is echter belangrijk om in rekenschap te brengen dat deze tegenstand van bepaalde belangengroepen niet was gericht tegen het Duinendecreet an sich: nl. de bescherming van de maritieme kustduinen.
Protest kwam voornamelijk op het feit dat er geen rekening werd gehouden met de individuele belangen van de eigenaar. De grenscorrecties en de schadevergoeding als concessies ten voordele van de eigenaars wijzen echter op het tegendeel. Bovendien is het bieden van weerwerk inherent aan het compromismodel: geen verzet zou immers wijzen op consensus. Een afweging moest gemaakt worden tussen enerzijds het op lange termijn veiligstellen van het duingebied en dit niet alleen omwille van het biodiversiteitsargument maar ook ten behoeve van het kusttoerisme en anderzijds het op korte termijn vrijwaren van de bouwgronden van de eigenaars in de betrokken zones. Achteraf bekeken werd bij de bevraging van de verschillende respondenten echter geen enkele vorm van tegenstand tegenover het decreet ondervonden, ook niet bij de actoren die aanvankelijk verzet aantekenden. In tegendeel het Duinendecreet werd door alle respondenten als een noodzakelijke maatregel gezien, waarin een werkelijke toenadering werd gezocht tussen de verschillende actoren en dat als startsein gold voor een offensief natuurbeleid aan de kust.
Het duinencompromis was echter niet vrij van gaten. Het feit dat er vandaag nog steeds bitsige twist heerst over de poldergebieden achter de duinen bevestigt mogelijk de stelling van N. De Batselier, nl. dat de bescherming van de open ruimten zich niet had mogen beperken tot de duinstreek, maar betrekking had moeten hebben op de gehele kust, incluis de polders. Een kustdecreet was achteraf bekeken misschien wel meer aangewezen geweest dan het eerder ‘beperkte’ Duinendecreet om het kustecosysteem in zijn geheel te beschermen. Ook de versnipperende eigendomsstructuur, die nog eens in de hand werd gewerkt door het oppervlaktecriterium te wijzigen ten faveure van de eigenaars, blijft tot op vandaag een heikel punt bij het aankoopbeleid. Daarnaast kan het gebrek aan een helder beheersplan in het decreet als grote lacune worden beschouwd.
Hoewel men met dit decreet belangrijke wetgevende stap heeft gezet naar een beter duinenbescherming blijft het maken van een vreugdedansje ongepast. Dit beschermingsplan kwam immers veel te laat. Talloze duingebieden waren doorheen de twintigste eeuw onherroepelijk beschadigd en verloren gegaan. Een herstelbeleid bleek voor enkele gebieden niet meer mogelijk. De prille euforie was dus een kort leven beschoren.
Conclusie
De Vlaamse bouwgrond is schaars. Op een beperkte oppervlakte moet een gemeenschap al haar activiteiten ontplooien. Dat het gebruik van de beperkte grond om de vele noden van de bevolking te vervullen niet verenigbaar is met het gebruik voor andere doeleinden, wordt duidelijk aangetoond aan onze kust. Uit de voorgeschiedenis van het Vlaamse duingebied kwam één zaak duidelijk naar voren: het gebrek aan een overkoepelende ruimtelijke planning leidde tot een wildgroei aan bebouwing met als gevolg de teloorgang van het natuurlijk kustdecor en een verkwanseling van het duingebied. Medio jaren zeventig kwam er echter in deze precaire situatie verandering dankzij de implementatie van de gewestplannen, die voor de eerste keer reële beperkingen oplegden aan de ruimtelijke willekeur. Deze regelgeving bleek echter niet voldoende om de chaotische bouwuitbreiding in het duingebied in de kiem te smoren. Een specifieke set van beschermingsmaatregelen was nodig om voor eens en voor altijd duidelijk vast te leggen welk gebruik van de duinen nog was toegestaan en tegen welke voorwaarden. De opmaak van een decreet ter vrijwaring van de maritieme kustduinen werd aangevat.
De totstandkoming van het Duinendecreet moet allereerst worden begrepen vanuit de dynamiek tussen enerzijds de verschillende statelijke (Vlaams overheid, politieke partijen) en niet-statelijke (natuur, vastgoed, toerisme, landbouw, kleine eigenaar) actoren en anderzijds tussen de diverse bestuurslagen,d.i. op Vlaams niveau, de Vlaamse regering en Vlaams Raad, en op lokaal niveau de kustgemeenten. De vraag hierbij was in welke mate de verscheidene actoren en bestuurslagen een invloed hadden bij de opmaak en de uitwerking van het Duinendecreet en in welke mate deze beleidsvoering een voorbeeld kon vormen van het‘governance-model’, waarin een centrale rol is weggelegd voor de gedecentraliseerde subpolitiek
Wat de verschillende bestuurslagen betreft, kan men stellen dat de rechtstreekse invloed van de lokale besturen gering was. De decretale bescherming was immers ingegeven door het feit dat de geschiedenis van het Vlaamse natuurbehoud had aangetoond dat de kustgemeenten niet bij machte waren om het duingebied te vrijwaren van de betonvloed. Aan de hand van een chronologische voorgeschiedenis van het duingebied in zijn relatie tot de mens werd aangetoond dat een gebrekkig lokaal stedenbouwkundig beleid als belangrijkste oorzaak gold voor de verkwanseling van het duingebied, waarbij kustgemeenten niet in staat waren om het hoofd te bieden aan de toenemende toeristische druk. Wat het multi-levelgedeelte betreft kan men bijgevolg concluderen dat er geen sprake was van bevoegdheidsverdeling tussen het Vlaamse Gewest en de kustgemeenten. Het Duinendecreet werd wel degelijk vanuit de Vlaamse Raad en de Vlaamse regering gedirigeerd. Enkel een top-down beleid, dat een voor alle kustgemeenten geldend beschermingsplan oplegde, kon de duinen veiligstellen van bouwwoede.
Dit betekent echter niet dat de kustgemeenten geen inspraak kregen bij de afbakening van het gebied. Ze hadden een geringe formele invloed bij de organisatie van het openbaar onderzoek. Daarnaast kregen de kustgemeenten ook een belangrijke toezichthoudende functie toebedeeld, wat hun impact op de implementatie van het Duinendecreet aanzienlijk verruimde. Op die manier konden sommige kustgemeenten onrechtstreeks wel weerwerk bieden en hun steun verlenen aan bouwpromotoren door bepaalde praktijken te gedogen in hun gemeenten. Toch kan men wat de diverse bestuurslagen betreft, concluderen dat het Duinendecreet over een gewestelijke regisseur i.p.v. een lokale regisseur beschikte.
Daarnaast werd de vraag gesteld in welke mate het decreet als illustratie kan dienen voor hetverschijnsel ‘subpolitiek’, waarbij niet-statelijke entiteiten zoals de middenveldorganisaties, een steeds grotere rol krijgen in de politieke besluitvorming.De gangmakers van het decreet bleven doorheen de verschillende fases hameren op het feit dat er geen sprake was geweest van invloed van bepaalde sectoren op de representatieve instituties, namelijk op de Vlaamse regering en de Vlaamse Raad. De Commissie voor Leefmilieu had zich immers bij de afbakening gebaseerd op de inventaris van het I.N., volgens objectieve wetenschappelijke criteria. De formele toegang tot het besluitvormingsproces bleef m.a.w. beperkt. Enkel tijdens de inspraakronde werden de verschillende middenveldorganisaties en sectoren officieel gehoord.
Wat de informele toegang betreft, woog het middenveld als het geheel van vakorganisaties (hier: CIB en de Boerenbond), sociale bewegingen (hier: natuurverenigingen) en actiegroepen (hier: Duinenwerkgroep) als niet-statelijke actoren wel op het duinendossier. De verspreide centra van de subpolitiek beschikten over de nodige informele sturingscapaciteit om het duinenbeleid in een bepaalde richting te leiden. Eerst en vooral creëerden de talloze initiatieven van de natuurverenigingen, voornamelijk van vzw Natuurreservaten, met de steun van de media het nodige draagvlak bij de bevolking. De bezorgdheid van de bevolking over de duinen werd niet alleen weerspiegeld in de intense media aandacht voor deze problematiek, maar kon ook opgemaakt worden uit de door 40.000 burgers ondertekende petitiebundel pro Duinendecreet. De communicatie en de uitwisseling van informatie tussen de initiatiefnemers van het decreet en de natuurverenigingen zorgden er daarnaast voor dat deze laatste actor zijn stempel op het beleid kon drukken.
Ook de sector toerisme werkte midden jaren negentig mee aan de sensibilisering van de bevolking door in een samenwerkingsverband te treden met de sector natuur voor een aantal projecten. Daarnaast waren CIB Vlaanderen, afdeling Kust en de Boerenbond, als deel van het middenveld, belangrijke spelers in het besluitvormingsproces. Door hun belangen te verdedigen in de commissie, werden de eisen van CIB Vlaanderen en de Boerenbond deels politiek vertaald door CVP en VLD.
Het Duinendecreet is m.a.w. het resultaat van informeel overleg, samenwerking en netwerkvorming met de verschillende middenveldorganisaties (multi-actor). Maar niet alleen de middenveldorganisaties speelden een rol, de privé-eigenaren maakten ook deel uit van de niet-statelijke actoren. Hun zeggenschap bleek echter een teer punt binnen dit dossier. Politieke tegenstanders verweten de makers van het decreet dat er absoluut geen participerende rol voor de eigenaars (privé-actoren) was weggelegd binnen het besluitvormingsproces. Tijdens het opmaken van de inventaris en de afbakening door het I.N. werd inderdaad op geen enkele manier rekening gehouden met individuele belangen van de eigenaars. Maar na fel protest werd een inspraakronde voorzien, waarna een nieuwe inventaris werd opgemaakt en grenscorrecties werden doorgevoerd. Met die consultatieronde en een billijke schadevergoedingsregeling trachtten de makers van het decreet vooralsnog tegemoet te komen aan de individuele eisen en op die manier de gekozen beleidsvoering te legitimeren.
Inspraak en effectieve participatie zijn echter twee verschillende zaken.Van een werkelijk multi-actor en multi-level governance-beleid, waarbij een participerende en interactieve rol voor de civiele maatschappij is weggelegd, kan niet gesproken worden. Hoewel er op informeel niveau wel een wisselwerking bestond tussen publieke en private actoren, waarbij informatie werd uitgewisseld via overleg tussen de politieke partijen en de niet-statelijke actoren, bleef de samenwerking op formeel niveau tussen overheid, het middenveld en privé- eigenaren beperkt tot het voorbereidende werk en het organiseren van een inspraakronde. Met uitzondering van een aantal sociale grenscorrecties werd door het I.N. bij de afbakening geen rekening gehouden met andere belangen. De inspraakronde bleef dus louter consultatief. Van participatie van de privé-actor in de verschillende fasen van het beleidsproces was geen sprake en dit ter bevordering van de neutraliteit van het decreet.
Een tweede kwestie betrof de vraag op welke manier de voor-en tegenstanders van het decreet de bevolking van hun gelijk trachtten te overtuigen. Door het vormen van specifieke opinies en frames poogden de actoren immers niet alleen te wegen op het politieke beleid, maar trachtten ze ook de publieke opinie voor hun kar te spannen. Om deze kaders te analyseren werd de framingtheorie gebruikt. De verspreiding van deze kaders in de pers was hierbij van uitermate belang. De media zelf verdeelden immers politici en de bevolking in twee kampen: voor of tegen het Duinendecreet. Nuance was vaak ver te zoeken in de persberichten.
De voorstanders van het decreet trachtten aan de hand van een specifiek kader voornamelijk een draagvlak te creëren voor de actieve ondersteuning van het beleid. In dit kader stond het strategisch bondgenootschap tussen natuur en toerisme centraal: het vrijwaren van de duinen was niet alleen van belang uit ecologisch, maar ook uit sociaal-economisch oogpunt: het verder dichtslibben van de duinen was immers ook schadelijk voor het kusttoerisme en dus voor de welvaart van de kustgemeenten. Door niet alleen het biodiversiteitsargument, maar ook de sociaal-economische gevolgen (verdwijning van duin als toeristische trekpleister) te beklemtonen, probeerde men de burger individueel te sensibiliseren en tot actie aan te zetten.
Door deze combinatie werd zowel ingezet op een langetermijnvisie (nood aan een gezonde, kwalitatieve kustomgeving), als een korte termijnvisie (nood aan welvarende toeristische kustgemeenten). In die zin werd het Duinendecreet voorgesteld als een win-win tussen behoud van natuur en behoud van toerisme. Aan de hand van beladen woordkeuze trachtten de actoren ten slotte ook antipathie op te wekken voor de tegenstanders van het Duinendecreet. Voornamelijk de vastgoedsector werd daarbij niet gespaard. Bouwpromotoren werden vaak afgeschilderd als ‘argeloze op winst beluste speculanten’, die in‘maffiapraktijken’ waren verstrengeld. Met steun van sommige journalisten, kwamen deze negatieve connotaties ook vaak voor in de persberichten omtrent dit dossier.
Verzet tegen het Duinendecreet, kwam uit verschillende hoeken. Hoewel ze niet tegen het decreet op zich waren, leverden zowel de politieke partijen CVP en VLD, als de vastgoedsector vertegenwoordigd door CIB Vlaanderen afdeling Kust, felle kritiek op de manier waarop het decreet tot stand was gekomen. Door de ‘benadeelde kleine eigenaar’centraal te stellen werd een pathetisch frame gecreëerd, waarin benadrukt werd dat het decreet ook economische schade en werkloosheid zou berokkenen. In dit kader beschuldigde men de gangmakers van het decreet tevens van dictatoriale beleidsvorming en politiek favoritisme. Ook hier mankeerde het niet aan beladen woordkeuze. Politici werden afgeschilderd als ‘neocommunisten’ en het beleid werd vergeleken met een marxistisch regime anno 1917. Een sterk genuanceerde versie van dit frame werd ook gehanteerd door de CVP en de VLD om te ijveren voor méér rechtszekerheid en een billijke schadevergoeding. Daarnaast werden in dit frame ook de belangen van de boeren als eigenaars verdedigd door de CVP.
Nuance is echter het sleutelwoord in dit frameonderzoek. Polarisatie werd door het naast elkaar zetten van deze tegenovergestelde frames in de hand gewerkt door de media. In werkelijkheid mogen we de verschillende actoren niet zien als “voor - of tegenstanders” vanhet Duinendecreet. De ‘vriend of vijand’-onderverdeling moet dus sterk worden gerelativeerd. In principe was iedereen voor de bescherming van de duinen. Het kwam er echter op aan om een decreet te maken waarmee elke actor zich enigszins kon verzoenen.
Hiermee zijn we tot de laatste kwestie gekomen. Was het Duinendecreet het resultaat van een goed compromis? Om deze vraag te beantwoorden werd het duinenbeleid getoetst aan de definities van Avishai Margalit m.b.t. politieke compromissen. Voor het Duinendecreet werden er concessies gemaakt, wat een noodzakelijke voorwaarde is bij politieke compromissen. Een belangenafweging moest gemaakt worden tussen het vrijwaren van het duingebied op lange termijn en het verdedigen van de belangen van de gedupeerde eigenaars. Hoewel men met dit decreet een flinke A zei, was er van een B allesbehalve sprake. Gezien het juridisch getouwtrek, de financiële repercussies, en het aanvankelijk moeizame verwerving –en beheerbeleid, kan men immers concluderen dat met dit compromis de duinenbescherming niet was afgerond.
Toch schreef deze visionaire duinenbeleidsvoering al geschiedenis door daadwerkelijk voorrang te geven aan een offensief natuurbeleid waarin duin terug duin mocht zijn en niet enkel meer in dienst stond van de mens. Daarenboven werd een duurzame toenadering gezocht tussen de verschillende actoren waardoor het decreet ook het startsein betekende voor een geïntegreerd kustzonebeheer, waarin de verschillende belangen van de diverse stakeholders werden afgewogen ten behoeve van het natuurlijke kustmilieu.
Epiloog
Anno 1993
Vera Dua waarschuwt dat de strijd om de kust ondanks de invoering van het Duinendecreet nog lang niet gestreden is. De volgende jaren zal de krachtmeting tussen de verschillende partijen zich afspelen in de overgangszone naar de polders. De bouwkoorts zal zich immers verleggen naar al die gronden die niet opgenomen zijn in het Duinendecreet, met de poldergrond als eerste doelwit.
In het hinterland, achter de reeds druk bezaaide zeedijk, dreigt nu een tweede betonnen bastion van hoogbouw voor eeuwig een doorn in het oog van de natuurliefhebber te worden.
Een polderdecreet kan m.a.w. niet langer op zich laten wachten...
Anno 2014
Ondanks de talloze politieke beloftes, is er vandaag nog steeds geen effectieve wettelijke bescherming voor deze poldergraslanden. Wel werd mede dankzij de acties van S.O.S Kustpolders door het INBO een inventaris opgemaakt die door de Vlaamse regering zal gebruikt worden voor de vastlegging van dit gebied. Net zoals bij het Duinendecreet, zullen ook deze ontwerpkaarten worden onderworpen aan een openbaar onderzoek. De weg is echter nog lang, en door het dossier jarenlang van het kastje naar de muur te sturen, zijn de betrokkenen al lang ingelicht over deze mogelijke bescherming. Het scheuren van de polders gaat dan ook gezwind en onverstoord verder. Het kalf lijkt ondertussen al verdronken te zijn.
Dit is echter niet het enige netelige dossier waarover men zich vandaag binnen natuurbehoud het hoofd breekt. Ook omtrent het dossier rond de zonevreemde bossen is er een versplintering van belangen merkbaar en worden de discussies tussen de belanghebbenden nog steeds op het scherpst van de snede gevoerd. Ook hier lijkt een compromis nog niet onmiddellijk in zicht.
Hoewel er duidelijke verschillen bestaan m.b.t. de actoren en hun beweegredenen, staan net zoals in 1993 ook in deze natuurbehouddossiers verschillende belanghebbenden tegenover elkaar om zich de felbegeerde ‘laatste’ open ruimtes in Vlaanderen toe te eigenen. Enkel een compromis kan de oplossing bieden om deze stukken natuur de nodige bindende beschermingsmaatregelen te geven.
Mij dunkt echter dat vandaag de afweging tussen enerzijds een langetermijnvisie en anderzijds kortetermijnwinsten, wordt beslecht door de angst om het voortouw te nemen en door de mogelijke risico’s die hieraan zijn verbonden. Aansprakelijk zijn voor een beleid waarvan de resultaten pas na enkele jaren zichtbaar worden, is gezien de electorale ingesteldheid volgens de waan van de dag immers politiek niet interessant. Ook het gebrek aan bereidheid tot overleg en samenwerking lijkt mij een gevolg te zijn van deze verlammende angst tot het nemen van verantwoordelijkheid. Dit gebrek aan responsabiliteit geldt echter ook voor de individuele burger die het zich persoonlijk toe-eigenen van grond nog al te vaak ziet als een absoluut recht. Dat deze vaste overtuiging op lange termijn echter enkel leidt tot zelfvernietiging en ontwrichting, wordt vaak vergeten.
Het oude adagium ‘do ut des’ is m.a.w. moeilijker dan ooit geworden. Er zit slijtage op ons vermaard compromismodel, ook al weet men dat een compromis vaak de enige weg is tot een duurzame politieke oplossing.
Ik blijf mij dan ook het volgende afvragen: Wat is een compromis vandaag nog waard ?
Volledige tekst van het boek. LEES>>>
Google Sites
Report abuse