Forslag til driftsbudsjett

Forslag til driftsbudsjett for perioden 2018-2021

Kunnskapsdepartementet har sendt på høring forslag til lovfesting av minimumskrav til grunnbemanningen (bemanningsnorm) og endringer i dagens pedagognorm, med virkning fra 1. august 2018. Høringsfristen er 13. oktober 2017. Det er lagt inn midler til flere barnehagelærere i rammetilskuddet til kommunene, men Trondheims andel er ikke tilstrekkelig til å finansiere de økonomiske konsekvensene av den foreslåtte pedagognormen. Staten finansierer ikke den foreslåtte bemanningsnormen, med henvisning til at denne normen i gjennomsnitt er oppnådd på nasjonalt nivå. Rådmannen har i sitt budsjettforslag forutsatt at begge normene blir vedtatt. Merutgiftene i barnehagene er lagt inn i budsjettforslaget med 112 millioner kroner, hvorav staten finansierer 16 millioner kroner.

Videre er det i budsjettforslaget lagt inn midler til lovfestet rett til barnehageplass for barn født i november.

Barnehagebudsjettet består hovedsakelig av lønn. Med varslede normer for bemanning og lovfestet rett til barnehageplass, er handlingsrommet for å foreslå kostnadsreduserende tiltak i barnehagene begrenset.

En hovedutfordring er merforbruket på spesialpedagogiske tiltak og tilrettelegging for barn med nedsatt funksjonsevne. Selv om budsjettet reelt sett er økt med vel 20 prosent de siste fire år er aktivitetsnivået i 2017 prognostisert til 20 millioner kroner over budsjettet. Det blir høsten 2017 igangsatt innstrammingstiltak med mål om å bringe barnehagebudsjettet i balanse i løpet av 2018, jf nærmere beskrivelse i sak 171/17, som ble behandlet i formannskapet 27. juni 2017.

Budsjettrammen for tjenesteområdet barnehage foreslås redusert med 2 millioner kroner fra 2019 med en tilsvarende økning i budsjettrammen for Barne- og familietjenesten. Dette skyldes endringer i barnehageloven som gir innsparing i foreldrebetaling ved spesialpedagogisk hjelp og tegnspråkopplæring, samtidig som det er innført økte lovkrav til PP-tjenestens systemrettede arbeid for å tilrettelegge barnehagetilbudet for barn med særskilte behov.

Omtale av tiltak

Reduserte strømutgifter

Trondheim kommune har inngått fastpriskontrakter på strøm som vil gi en reduksjon i kommunens strømutgifter på anslagsvis 10 millioner kroner hvert år i planperioden, jf omtale i kapittel 4. Barnehagenes andel av reduksjon anslås til 1,1 millioner kroner hvert år i perioden.

Lovfestet rett til barnehageplass for novemberbarn

Fra høsten 2017 har Stortinget vedtatt å utvide lovfestet rett til barnehageplass ved fylte ett år for barn født i november. Merkostnaden for Trondheim er beregnet til 17 millioner kroner i helårsvirkning.

Økt driftstilskudd til private barnehager som følge av tilpasning til pedagognorm i kommunale barnehager to år tilbake

Driftstilskuddet til private barnehager beregnes ut fra regnskapsførte utgifter i de kommunale barnehagene to år tilbake. Fra 2018 foreslår rådmannen å legge inn tre millioner kroner i økt tilskudd til de private barnehagene, som følge av full tilpasning til nåværende pedagognorm i de kommunale barnehagene i budsjett 2016. Tiltaket er i tråd med vedtatt handlings- og økonomiplan 2017-2020.

Pedagognorm

I henhold til dagens forskrift om pedagogisk bemanning i barnehageloven skal det i barnehagene være minst:

• en pedagogisk leder per 9 barn under tre år
• en pedagogisk leder per 18 barn over tre år

Kunnskapsdepartementet foreslår i høringsforslaget, omtalt i pkt 7.4.1, å fastsette en høyere andel pedagoger i barnehagene fra 1. august 2018. Det foreslås at det skal være minst:

• en pedagogisk leder per 7 barn under tre år
• en pedagogisk leder per 14 barn over tre år

Ett barn ut over dette delingstallet utløser en hel, ny stilling. Dette er i tråd med dagens regler.

I budsjettforliket for statsbudsjettet for 2017 ble det bevilget et tilskudd til flere barnehagelærere med 172 millioner kroner i høstvirkning, som gir 413 millioner kroner i helårsvirkning fra 2018. Trondheims andel utgjør 16 millioner kroner i helårsvirkning. Forslaget om skjerping av pedagognormen anses fra statens side finansiert gjennom disse midlene. Det er vedtatt endringer i forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager fra 1. august 2017, som sikrer at private barnehager får en fastsatt andel av midlene inntil finansieringen av endringer i pedagognormen blir en del av det ordinære tilskuddet til de private barnehagene to år senere.

Rådmannen har i sitt budsjettforslag lagt til grunn at endringene i den nasjonale pedagognormen blir vedtatt. Rådmannen foreslår derfor at barnehagebudsjettet økes med 19,5 millioner kroner i 2018, økende til 29,5 millioner i 2021. Statens finansiering av pedagognormen på 16 millioner kroner dekker i overkant av halvparten av kostnadene ved den foreslåtte økningen av pedagogandelen for kommunale og private barnehager i Trondheim.

Økt andel pedagoger i trondheimsbarnehagene betyr at om lag 230 flere av barnehagenes samlede årsverk skal være barnehagelærere. Samtidig innføring av bemanningsnorm med flere årsverk i barnehagene, jf neste avsnitt, betyr at de personellmessige konsekvensene av pedagognormen kan løses innenfor sektoren og ved nytilsettinger.

Bemanningsnorm

Dagens barnehagelov har ingen bestemmelser som regulerer hvor mange barn det kan være per ansatt. Det følger av barnehageloven at bemanningen må være “tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet”.

Departementet foreslår i høringsforslaget, omtalt i pkt 7.4.1, at det innføres et minimumskrav til grunnbemanningen fra 1. august 2018. Det foreslås at det skal være minst:

• en ansatt per tre barn under tre år
• en ansatt per seks barn over tre år

Regjeringen legger til grunn at bemanningsnormen kan innføres uten at det krever økte statlige overføringer. Departementet viser i den sammenheng til at det tallfestede kravet til grunnbemanning i gjennomsnitt alt er oppfylt og finansiert i landets kommunale barnehager.

Kommunens finansiering av bemanningsnorm i private barnehager er ikke omtalt fra statens side i høringsforslaget. Etter dagens regelverk blir de private barnehagene finansiert to år etter at merutgiftene ved økt bemanning er kommet inn i regnskapet til de kommunale barnehagene.

Trondheim kommune budsjetterer i dag med en bemanningstetthet i grunnbemanningen, (som består av pedagoger, barne- og ungdomsarbeidere og assistenter) på 2,83 årsverk per 9 barn under tre år eller 18 barn over tre år. Forslaget til bemanningsnorm innebærer en økning av grunnbemanningen fra 2,83 til 3 årsverk. Dette betyr en økning på om lag 160 flere årsverk i kommunale og private barnehager.

Rådmannen har i sitt budsjettforslag forutsatt at forslaget til nasjonal bemanningsnorm blir vedtatt. Videre har rådmannen lagt til grunn dagens forskrift om tildeling av tilskudd til de private barnehagene. Rådmannen foreslår derfor at barnehagebudsjettet økes med 20,5 millioner kroner til 82 millioner kroner når tiltaket er fullt innfaset i 2021.

Pedagogtetthet i barnehager med utegrupper

I dagens budsjettmodell for kommunale barnehager tildeles ni barnehager, som i mange år har drevet utegrupper, et særskilt tilskudd som gir dem mulighet til å ha en høyere pedagogtetthet enn både nåværende og varslede krav til pedagogisk bemanning. Høyere pedagogtetthet i utegruppene har til hensikt å legge til rette for at aktiviteter og innhold som i hovedsak foregår ute, utenom barnehagens avgrensede lekeareal, kan gjennomføres med mindre barnegrupper. Felles for disse barnehagene er at alle er godkjente for ordinær drift, både ute og inne. Som en tilpasning til budsjettrammene, og for å oppnå større likhet mellom ressurstildelingen til barnehagene, foreslår rådmannen å fjerne den ekstra ressurstildelingen fra høsten 2018. Selv om den generelle pedagog- og bemanningstettheten økes fra høsten 2018, vil tiltaket gi begrensninger på driften av utegruppene sammenlignet med dagens situasjon.

Tre kommunale friluftsbarnehager som baserer hele sin drift på en pedagogikk der hoveddelen av innhold og aktiviteter foregår ute og i friluft, omfattes ikke av reduksjonen. Disse barnehagene er godkjent med mindre omfattende krav til leke- og oppholdsareal som forutsetter denne type drift.

Delfinansiering av økt bemanning og høyere pedagogtetthet

I handlings- og økonomiplanen 2017-2020, budsjett 2017, ble det vedtatt 3,3 millioner kroner til tidlig innsats i barnehagene fra høsten 2017, med 8 millioner kroner i helårsvirkning. Tiltaket skulle innrettes mot forebyggende innsats for å gi flere barn hjelp og støtte innenfor det ordinære tilbudet, spesielt rettet mot barn og familier i barnehager med levekårsutfordringer. Som tilpasning til økt pedagogtetthet og økt bemanning gjennom foreslåtte normer fra 2018, foreslår rådmannen at dette tiltaket tas ut. Rådmannen vurderer at flere ansatte og en større andel barnehagelærere i barnehagene vil styrke det allmennpedagogiske og forebyggende arbeidet i barnehagene.

Reduserte utgifter til trykksaker m.m.

I forbindelse med behandlingen av handlings- og økonomiplan 2017-2020, budsjett 2017, vedtok bystyret å redusere driftsbudsjettet i 2017 med en millioner kroner og med to millioner kroner for hvert av de resterende tre årene i økonomiplanperioden. Dette som følge av en forventet reduksjon av utgiftene til trykksaker, publikasjoner, kopiering og innkjøp. Barnehagenes andel av reduksjon anslås til 0,8 millioner kroner hvert år i perioden.

Foreldrebetaling for timer spesialpedagogisk hjelp

Fritak i foreldrebetaling for barn som mottar spesialpedagogisk hjelp eller tegnspråkopplæring ble fjernet ved endring av barnehageloven fra 1. august 2016. Endringen har ikke tilbakevirkende kraft for vedtak fattet før lovendringen. Rådmannen har beregnet innsparingen til to millioner kroner fra 2019.

Økning kvalitetsmidler

Etter tidligere reduksjoner i kvalitetsmidlene, ble det i handlings- og økonomiplanen 2017-2020 lagt opp til en opptrapping. Rådmannen foreslår at dette følges opp i inneværende planperiode.