I dette kapitlet presenteres anslag på endring i inntekter og utgifter. Anslaget er basert på signalene regjeringen kom med i kommuneproposisjonen 2018, og som Stortinget sluttet seg til ved behandlingen av proposisjonen i juni 2017. Kapitlet inneholder også rådmannens forslag til tiltak og disposisjoner i kommende økonomiplanperiode. Videre presenteres oversikter over hva som foreslås innarbeidet av størrelser som gjelder flere tjenesteområder, f.eks. pensjonskostnader, finanskostnader, kompensasjon for befolkningsendringer, effektiviserings- og innsparingskrav.

I kapittel 4.7 er det gjort nærmere rede for budsjettekniske forhold, som anslag på lønns- og prisvekst, inntektsanslagene som er lagt til grunn for rådmannens forslag til økonomiplan, anslag på renteutvikling m.m. Hovedoversikter er vist i kapittel 27.

Alle tallene er i 2018-kroner. Det betyr at vedtatt budsjett 2017 er prisjustert til 2018-nivå (med en anslått deflator på 2,4 prosent).

Frie inntekter

Kommunens frie inntekter består av skatteinntekter og rammetilskudd. Frie inntekter er midler kommunene kan disponere uten andre føringer fra staten enn gjeldende lover og regler.

Regjeringen gir hvert år signaler om de samlede inntektene i kommunesektoren for neste budsjettår. Ved behandlingen av kommuneproposisjonen i juni 2017, sluttet Stortinget seg til regjeringens forslag om en vekst i kommunenes frie inntekter på mellom 3,5 og 4,0 milliarder kroner. Rådmannen har derfor lagt til grunn at kommunene vil få en vekst i de frie inntektene på 3,6 milliarder kroner i 2018. Trondheims frie inntekter anslås å utgjøre om lag 9,42 milliarder kroner i 2018. Sammenlignet med budsjettet for 2017, er dette en økning på 185 millioner kroner. Anslaget er beregnet med utgangspunkt i prognosemodellen til KS. Rådmannen forventer at kommunen vil få en merskattevekst på 140 millioner kroner i 2017, jf prognosen i tredje økonomirapport for 2017. Kommunene får som hovedregel kun beholde merskattevekst etter skatteanslaget i RNB det året det oppstår. Sammenlignet med anslag på regnskap for 2017 vil derfor økningen i frie inntekter være lav i 2018. Det er redegjort nærmere for anslaget på frie inntekter, og for fordelingen mellom rammetilskudd og skatteinntekter, i avsnittet om beregningstekniske forutsetninger.

Regjeringens forslag til vekst i de frie inntektene må sees i sammenheng med at befolkningsvekst og endringer i befolkningssammensetningen blir anslått å gi kommunene 2,2 milliarder kroner i merutgifter i 2018. Trondheim anslås å få en økning i demografikostnadene på 111 millioner kroner. Kommunene anslås videre å få en økning i pensjonskostnadene på 300 millioner kroner. Trondheim kommunes pensjonskostnader er beregnet å øke med 30 millioner kroner.

Regjeringen begrunnet i kommuneproposisjonen 2018 deler av veksten i de frie inntektene med at de ønsket en satsing på noen områder: “Innenfor veksten i frie inntekter er 300 mill. kroner begrunnet med opptrappingsplanen for rusfeltet, 200 mill. kroner er begrunnet med tidlig innsats i barnehage og skole og 200 mill. kroner er begrunnet med forebyggende tiltak for barn, unge og familier. Denne satsingen vil være med på å ruste kommunene for barnevernsreformen. Samtidig underbygger det regjeringens prioriterte satsinger innenfor arbeid med psykisk helse, rus og opptrappingsplanen mot vold og overgrep, og det åpner også for at kommunene kan prioritere ytterligere satsing på helsestasjons- og skolehelsetjenesten i 2018.”

Trondheims andel av regjeringens uttalte satsinger på rusfeltet, tidlig innsats i barnehage og skole og forebyggende tiltak for barn, unge og familier anslås til henholdsvis ti, sju og sju millioner kroner. Rådmannen ser behov for økt ressursbruk på de områder regjeringen peker på. Ny pedagognorm og varslet bemanningsnorm i barnehagene innebærer et løft for barnehagene. Kommunens totale økonomiske situasjon, befolkningens behov og regjeringens forslag til endringer i barnehageloven m.m., gjør at rådmannen ikke fullt ut har funnet rom for å møte de statlige forventningene på de øvrige satsingsområdene som er nevnt.

Flyktningeinntekter

Rådmannen foreslår å budsjettere med 519 millioner kroner i flyktningeinntekter i 2018. Hoveddelen av inntektene er integreringstilskudd kommunen får for å dekke gjennomsnittlige merutgifter til å bosette og integrere flyktninger i bosettingsåret og de neste fire årene.

IMDI har varslet at anmodning om å bosette flyktninger i 2018 først vil komme i november måned. Det er, jf. omtale i kapittel 14, forventet en reduksjon i bosettinger i 2018, sammenlignet med de siste årene. Selv med redusert bosetting i 2018 forventes det at inntektene, som følge av høy bosetting i perioden 2015-2017, fortsatt vil holde seg relativt høye fordi vi mottar tilskudd i 2018 for bosatte de fem siste årene. Inntil anmodning om bosetting foreligger har rådmannen valgt å budsjettere med at inntektene vil videreføres på samme reelle nivå i perioden 2018-2021, som i 2017. Rådmannen vil oppdatere anslaget på flyktningeinntekter når anmodning om bosetting foreligger.

Rentekompensasjonsordninger

Kommunene får dekket deler av sine rentekostnader knyttet til investeringer i ulike formålsbygg. Dette gjelder skolebygg, omsorgsboliger, sykehjem og kirker. Tilskuddet til ordningene for omsorgsboliger og sykehjem kompenserer også for kommunens avdragsutgifter. De statlige rentekompensasjonsinntektene har rådmannen anslått til 37 millioner kroner i 2018, 1,6 millioner kroner lavere enn i 2017.

Endring i utgifter

Tabell 4-3 viser rådmannens anslag på utviklingen i utgifter som omfatter flere tjenesteområder. Dette er for eksempel utgifter som følger av befolkningsvekst, pensjonskostnader, kapitalkostnader og IT-kostnader. I tillegg vises rådmannens forslag til nye tiltak innenfor tjenesteområdene.

Befolkningsvekst

Befolkningsvekst og demografiske endringer vil føre til økte utgifter i økonomiplanperioden. Det er etablert praksis i Trondheim kommune at tjenesteområdene skal kompenseres for kostnadene som følger av befolkningsvekst og endringer i befolkningssammensetningen.

Med utgangspunkt i befolkningsprognoser fra mars 2017 har rådmannen anslått at befolkningsendringer vil gi kommunen en merutgift på 111 millioner kroner i 2018. Tallet øker til 415 millioner kroner i 2021. Dette er nærmere omtalt i kapittel 32.

Overføring fra drift til investering

I 2017 ble 37 millioner kroner av realavkastningen fra kraftfondet brukt til å finansiere driftsbudsjettet. Rådmannen foreslår, i samsvar med handlingsregelen for bruk av avkastning fra kraftfondet, at all realavkastning brukes til å finansiere investeringer i 2018. Dette gir reduserte inntekter til å finansiere driftsutgifter. Både økningen i ekstraordinære avdrag og endret bruk av avkastningen fra kraftfondet gir redusert rom for å finansiere driftsbudsjettet på kort sikt. På lang sikt gir det lavere låneopptak, og mer rom for å finansiere driftsbudsjettet.

I 2017 blir 13 millioner kroner av eiendomsskatten brukt til å finansiere investeringer. Bystyret vedtok ved behandlingen av handlings- og økonomiplanen for 2017-2020 at kun åtte millioner kroner av eiendomsskatten skulle brukes til å finansiere investeringer i 2018. Rådmannen foreslår at eiendomsskatten i sin helhet brukes til å finansiere drift i 2018. Dette gir isolert sett mer midler til drift, og mindre egenkapital til finansiering av investeringer.

Samlet fører endret bruk av avkastning fra kraftfondet og eiendomsskatten til at overføringen fra drift til investering øker med 25 millioner kroner i 2018.

Avsetning til og bruk av disposisjonsfond for å finansiere pensjonskostnader

Pensjonskostnadene forventes som nevnt over å øke i perioden 2018-2021. For å finansiere fremtidig økning er det i løpet av de siste årene gjort avsetninger til disposisjonsfondet for tilsammen 116 millioner kroner (40 millioner kroner i andre tertialrapport 2015, 50 millioner kroner i vedtatt budsjett 2016 og 26 millioner kroner i vedtatt budsjett 2017). Dette følges opp i denne økonomiplanperioden, og rådmannen foreslår å sette av 28 millioner kroner til disposisjonsfond i 2018. I 2019, 2020 og 2021 foreslås det brukt henholdsvis 24, 50 og 54 millioner kroner av disposisjonsfondet for å finansiere økte pensjonskostnader.

Rimeligere lønnsoppgjør i 2017

Anslaget på lønnsveksten i 2017 ble i revidert nasjonalbudsjett 2017 nedjustert fra 2,7 til 2,4 prosent. Rådmannen anslår at dette vil gi en besparelse for Trondheim kommune på 15 millioner kroner.

Eldreplanen

Bystyret vedtok ved behandlingen av handlings- og økonomiplanen for 2017-2020 å sette av 30 millioner kroner til eldreplanen i 2017 som øker til 45 millioner kroner i 2018. Som nevnt innledningsvis mener rådmannen at utgiftsvekst på andre områder gjør det nødvendig å redusere ambisjonsnivået. Rådmannen foreslår derfor kun en økning på ti millioner kroner fra 2017 til 2018.

Bystyret sa ved behandlingen av budsjettet for 2017 at de i løpet av de neste åtte årene ville styrke eldreomsorgen med 160 millioner kroner, det vil si 20 millioner per år. Rådmannen foreslår å legge inn en økning på 15 millioner kroner hvert år i perioden 2019-2021. Ambisjonsnivået er derfor redusert i forhold til bystyrets vedtak. Rådmannen foreslår også at det, på lik linje med de andre tjenesteområdene, legges et effektiviserings- og innsparingskrav på helse- og omsorg. Styrkingen av eldreomsorgen blir derfor lavere enn det som vises i tabellen over. For nærmere omtale se kapittel om helse- og omsorg.

Økte utgifter til barnehage

Regjeringen har gjennomført, og foreslår å gjennomføre ytterligere endringer i barnehageloven, opplæringsloven og forskrift om pedagogisk bemanning. Samlet vil endringene gi kommunen en merutgift på 129 millioner kroner i løpet av økonomiplanperioden. Kommunen får kompensasjon for 16 millioner kroner av utgiftene gjennom en økning i rammetilskuddet.

Stortinget vedtok i juni 2017 utvidelse av retten til barnehageplass til også å omfatte barn som fyller ett år i november. Staten la til grunn at tiltaket alt var finansiert gjennom tidligere overføringer til kommunene, jf sak 53/17. Rådmannen anslår at utvidelsen av rett til barnehageplass vil gi Trondheim kommune en merutgift på 17 millioner kroner i 2018. Driftsrammen til barnehage foreslås økt tilsvarende.

Kunnskapsdepartementet sendte 22. juni forslag til endringer i barnehageloven mv på høring. Høringsfristen er 13. oktober 2017. Regjeringen foreslår i høringsnotatet en skjerping av pedagognormen. Regjeringen foreslår at det minimum skal være:

• én pedagogisk leder per 7 barn under tre år
• én pedagogisk leder per 14 barn over tre år

Regjeringen foreslår også en minimumsnorm for grunnbemanningen i barnehager. Regjeringen foreslår at det skal være:

• én ansatt per tre barn under tre år
• én ansatt per seks barn over tre år

Både skjerping av pedagognormen og innføring av minimumskrav til grunnbemanningen foreslås innført fra 1. august 2018. Forslaget om skjerping av pedagognormen anses fra statens side finansiert gjennom midlene som ble tildelt i statsbudsjettet 2017 og helårsvirkningen i 2018. Regjeringen legger til grunn at bemanningsnormen kan innføres uten at det krever økte statlige overføringer. Departementet viser i den sammenheng til at det tallfestede kravet til grunnbemanning i gjennomsnitt allerede er oppfylt og finansiert i landets kommunale barnehager. KS har foretatt beregninger som viser at normforslagene er betydelig underfinansiert.

Kommunens finansiering av bemanningsnorm i private barnehager er ikke omtalt fra statens side i høringsforslaget. Etter dagens regelverk blir de private barnehagene finansiert to år etter at merutgiftene ved økt bemanning er kommet inn i regnskapet til de kommunale barnehagene.

Rådmannen synes prinsipielt det er uheldig at staten foreslår endringer som innebærer større detaljstyring av kommunen. Rådmannen vil komme tilbake til dette i forslag til høringssvar. Rådmannen har likevel i sitt budsjettforslag forutsatt at forslaget til endringer blir vedtatt, men at bemanningsnormen ikke får effekt for tilskuddet til de private barnehagene før fra 1.8.2020.

Rådmannen har i budsjettforslaget lagt til grunn dagens forskrift om tildeling av tilskudd til de private barnehagene når det gjelder bemanningsnormen. I sum betyr forslagene til skjerping av pedagognormen og innføring av minimumsnorm for grunnbemanningen en opptrapping av merutgiftene for kommunen på 40 millioner kroner i 2018. Dette øker til 112 millioner kroner når tiltakene er fullt innfaset i 2021. Driftsrammen til barnehagene foreslås økt tilsvarende.

Økonomisk ubalanse Klæbu

Klæbu kommune har en anstrengt kommuneøkonomi, jf. omtale i Klæbus handlings- og økonomiplan for 2017-2020, budsjett 2017. Driftsutgiftene er i hele perioden høyere enn driftsinntektene, og det budsjetteres årlig fram mot kommunesammenslåingen med bruk av disposisjonsfond til å finansiere driftsutgifter. Disposisjonsfondet antas å være oppbrukt i 2020.

Rådmannen i Klæbu kommune forventer ved inngangen til deres budsjettprosess at kommunen vil ha et udekket merforbruk på 10 millioner kroner i 2020 og 15 millioner kroner i 2021. Anslaget er blant annet basert på den versjonen av Klæbu Helse- og velferdssenter som ligger i Klæbus handlings- og økonomiplanen for 2017-2020; en investering på 227 millioner kroner. Dersom investeringen øker utover dette blir udekket merforbruk i Klæbu større.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag har varslet at de vil godkjenne et budsjett for Klæbu som er i ubalanse, dersom det innarbeides en tilsvarende utgift i Trondheim kommunes økonomiplan for samme periode. Økonomiplanen for den sammenslåtte kommunen vil da være i balanse. For å balansere merforbruket i Klæbu, foreslår rådmannen i Trondheim at det settes av 10 millioner kroner i 2020 og 15 millioner kroner i 2021. Det vises til kapittel 5 for nærmere omtale.

Avlasterdom

Avlastningstiltak er tilbud til personer og familier med særlig tyngende omsorgsarbeid. Avlastningstiltak skal hindre overbelastning og gi omsorgsyter nødvendig fritid, ferie og mulighet til å delta i vanlige samfunnsaktiviteter.

Etter en høyesterettsdom 23. juni 2016 vil en avlaster - som i dag er oppdragstaker - som hovedregel ha krav på å være arbeidstaker i kommunen. Endringen vil føre til merutgifter for kommunen (i form av pensjon, arbeidsgiveravgift, tillegg for ugunstig arbeidstid og overtidsgodtgjørelse). Dette er nærmere omtalt i kapittel 5. Det er stor usikkerhet knyttet til hvor store merutgifter kommunen vil få. Rådmannen foreslår å sette av ti millioner kroner til dette.

Diverse

Arbeidet med handlings- og økonomiplanen er en kontinuerlig prosess, og det oppstår hele tiden nye forhold som må vurderes i forbindelse med budsjettprioriteringene. Nye kjente forhold, utover det rådmannen har beskrevet nærmere over, gir en netto utgiftsreduksjon på 12 millioner kroner i 2018. Dette gjelder blant annet økte inntekter fra piggdekkgebyr, økt overskuddskrav fra selvkostområdene og forslag om å ta ut driftsbuffer på fem millioner kroner.

Tabellen viser at utgiftsøkningen er høyere enn veksten i inntektene, selv etter at rådmannen har foreslått en økning i eiendomsskatten og endret bruk av eiendomsskatten. Etter at vekst i utgifter og inntekter er sammenstilt har kommunen en ubalanse på 107 millioner kroner i 2018 som øker til 242 millioner kroner i 2021. I samsvar med tidligere praksis foreslår rådmannen derfor at det legges inn et generelt effektiviseringskrav på alle enhetene. Dette anslås å gi en innsparing på 36 millioner kroner i 2018 som øker til 144 millioner kroner i 2021.

For å få til balanse har rådmannen i tillegg vært nødt til å fordele et rammekutt på 71 millioner kroner mellom alle tjenesteområdene i 2018. Rammekuttet økes til 98 millioner kroner i 2019. Rammekuttet gjør at rådmannen har vært nødt til å redusere ambisjonsnivået innenfor noen tjenesteområder. Ambisjonsnivået i eldreplanen med hensyn til bemanningsøkning er redusert i rådmannens forslag. Videre foreslår rådmannen en reduksjon i lærertettheten i grunnskolen. Rammereduksjonen vil innenfor alle tjenesteområder føre til omstillingsbehov og tvinge fram en mer effektiv bruk av ressursene utover det generelle effektiviseringskravet.

Utvikling i rammene til tjenesteområdene

Tabell 4.6 viser utvikling i netto driftsrammer på de ulike tjenesteområdene, med rådmannens forslag.

Tabellen over viser at tjenesteområdene (inkludert tilleggsbevilgninger) vil få en reell økning på 119 millioner kroner i 2018. Litt under halvparten er knyttet til barnehage. Økningen på dette område har sammenheng med utvidelsen av rett til barnehageplass i 2017 og regjeringens forslag om skjerpede krav til pedagog- og bemanningstetthet i barnehagene. Utover det består endringene i 2018 hovedsakelig av følgende forhold:

• Kompensasjon for befolkningsvekst, 111 millioner kroner
• Reduksjon i driftsrammene og generell effektivisering, 107 millioner kroner
• Effekt av rimeligere lønnsoppgjør i 2017, 15 millioner kroner
• Klima- og energihandlingsplanen, 10 millioner kroner
• Buffer for å håndtere usikkerhet knyttet til statsbudsjettet, 20 millioner kroner

Økningen på interne tjenester har sammenheng med at utgifter til lisenser fra Google m.m. er budsjettert under interne tjenester i 2018, mens det i 2017 var budsjettert under sentralt plasserte bevilgninger.