■ The Public Administration Theory Primer『행정학 이론 프라이머』 요약

H. George Frederickson 외 공저, The Public Administration Theory Primer (2nd ed.)의 전체 내용을 요약합니다. 이 책은 현대 행정학 이론의 주요 흐름과 쟁점을 10개 장에 걸쳐 다루고 있습니다. 각 장에서는 해당 분야의 핵심 이론, 주요 학자들의 주장, 그리고 실천적 함의를 설명합니다. 아래에서는 각 장별로 핵심 주제와 논지를 정리합니다.

제1장: 이론의 중요성과 정의 (Introduction)

행정학에서 “이론”의 의미와 역할을 다룬 도입 부분입니다. 저자들은 행정학 분야에서 이론이 왜 중요한지, 그리고 이론이란 무엇인지를 설명합니다. 먼저 자연과학에서의 이론처럼 엄밀한 가설 검증은 행정학에서 어려울 수 있지만, 행정현상을 이해하고 예측하기 위한 체계적 틀로서 이론이 필요함을 강조합니다. 사회과학으로서 행정학 이론은 사실을 분류하고 개념화하여 행태나 사건의 패턴을 설명하는 역할을 합니다. 또한 행정학 이론은 규범적 측면도 갖는데, 이는 “어떻게 행정이 이루어져야 하는가”에 관한 가치와 철학을 포함합니다. 예를 들어, Dwight Waldo와 같은 학자의 통찰에 따라 행정학의 모든 이론은 정치에 관한 이론이기도 하며, 행정 실천은 명시적이든 암묵적이든 일정한 이론적 가정에 기초합니다. 요컨대 행정이론의 중요성은 행정실무자들이 자신도 모르게 따르는 가정과 원칙을 드러내어 이해를 높이고, 보다 나은 의사결정과 행정을 가능하게 하는 데 있습니다.

제2장: 관료제에 대한 정치적 통제 이론 (Theories of Political Control of Bureaucracy)

민주정치 하에서 관료제(행정조직)를 어떻게 통제할 것인가에 관한 이론들을 다룹니다. 행정학 초창기부터 정치-행정 이원론(politics-administration dichotomy)의 논쟁이 있어 왔는데, 이 장에서는 관료가 선출된 권력의 의도와 법률에 얼마나 부응하는지를 설명하려는 여러 관점이 제시됩니다. 주요 내용은 다음과 같습니다:

이 장의 종합적인 함의는 관료제 통제가 민주국가에서 매우 중요하면서도 복합적임을 보여주는 것입니다. 법적·제도적 통제, 정치적 감독, 시장과 사회의 감시를 조합하여 관료를 책임 있게 만들려는 다양한 이론이 공존합니다. 이를 통해 행정학은 **관료의 대응성(responsiveness)**과 **책임성(accountability)**을 높이는 방안을 모색하고 있습니다.

제3장: 관료정치 이론 (Theories of Bureaucratic Politics)

이 장에서는 관료 자체가 하나의 정치 행위자임을 인정하는 관료정치(bureaucratic politics) 관점을 다룹니다. 전통적 이원론이 행정은 정치와 분리되어야 한다고 본 데 반해, 관료정치 이론은 **“행정은 곧 정치”**라는 Dwight Waldo의 주장을 계승하여 행정과 정치의 경계를 허뭅니다. 핵심 내용은 다음과 같습니다.

먼저, Waldo의 통찰을 소개하며, 행정학의 이론들이 사실은 어떤 정치철학이나 가치관에 뿌리를 두고 있음을 강조합니다. Waldo는 The Administrative State에서 행정학 연구가 암묵적으로 추구하는 “좋은 사회”의 그림과 정치체제에 대한 선호를 분석했습니다. 이를 통해 관료들도 자신들만의 가치와 정치적 판단에 따라 행동할 수 있음을 시사했습니다 (예: 무엇이 공익인지에 대한 나름의 비전, 중앙집권 vs 지방분권에 대한 선호 등).

이어서 **Graham Allison의 관료정치 모형(Model III)**을 다룹니다. Allison은 Essence of Decision(1971)에서 정부 의사결정을 설명하기 위해 세 가지 모형을 제시했는데, 그 중 모형 III가 관료정치 패러다임입니다. 이 모형에 따르면 정부 내 여러 기관과 관료 리더들은 각기 자신의 입장과 이익을 가지고 협상과 힘겨루기를 통해 정책을 결정합니다. 흔히 요약되는 모토는 “Where you stand depends on where you sit.” 즉, 어느 조직에 속해 있느냐에 따라 입장이 달라지고, 그 결과 정책 결정은 단일 합리적 행위자의 산물이 아니라 다수 행위자의 정치적 상호작용의 산물이라는 것입니다. Allison은 특히 행정부 내부에서 정치와 행정의 구분 없이 벌어지는 권력투쟁과 조정 과정을 묘사하여, 관료정치가 정책결정에 큰 영향을 미친다고 주장했습니다.

또한 Richard Neustadt나 Morton Halperin 등의 후속 연구를 통해, 미국 행정부 내 관료정치 사례들이 더욱 구체적으로 분석되었습니다. 이들은 대통령과 여러 부처 간, 혹은 부처 상호 간의 정책 조율이 각 기관의 관점 차이와 권력 경쟁으로 전개됨을 보여주었습니다. 관료정치 이론은 이렇게 조직 내부의 정치적 동학뿐 아니라, 행정부와 의회, 이익집단 간의 권력 관계까지 폭넓게 살피면서, 정책이 어떻게 실제로 형성되는지 설명합니다.

관료정치 이론의 실천적 함의는, 정책결정자가 관료제 내부의 이해관계와 권력구조를 이해해야 효과적인 정책 추진이 가능하다는 점입니다. 정책은 법과 규정만으로 굴러가는 것이 아니라, 관료들의 협력과 갈등, 설득과 타협의 결과물입니다. 따라서 행정 개혁이나 정책 집행을 할 때 조직 내부 정치를 관리하고 동원을 이끌어내는 정치적 안목이 필요함을 이 이론은 시사합니다.

제4장: 공공 제도 이론 (Public Institutional Theory)

공공조직을 바라보는 제도론적 관점을 다룬 장으로, 전통적인 조직이론에서 현대적인 신제도주의로의 전환을 설명합니다. 행정학에서 조직을 연구하는 접근은 지난 수십 년간 크게 변화해 왔는데, 이 장에서는 조직의 공식 구조뿐 아니라 비공식 규범과 제도적 환경까지 포함하여 이해하는 이론들을 소개합니다.

먼저, 고전적 조직이론의 틀을 짚습니다. Max Weber의 관료제 이론이나 Gulick 등의 행정원리(예: 통솔범위, 계층제, 분업 등)는 한때 행정학의 “황금기” 패러다임으로 군림했습니다. 그러나 1950년대 이후 이러한 경직된 구조중심 관점은 한계를 맞이하고, 조직을 둘러싼 환경과 비형식적 요인을 중시하는 새로운 흐름이 대두됩니다.

신행정학(New Public Administration) 시대를 거치며 조직연구는 사회과학 전반의 제도주의와 결합하였고, 1980년대부터 신제도주의(New Institutionalism)가 부각됩니다. James March와 Johan Olsen 등의 학자는 정치학과 행정학에 “다시, 기관을 찾다”(rediscovering institutions)는 구호를 내걸고, 정책과 행정에서 공식·비공식 제도의 중요성을 환기시켰습니다. 행정 조직을 단순한 기계나 구조가 아니라 역사적·문화적 맥락 속의 제도로 보게 된 것입니다. 조직의 규범, 관습, 문화, 인지적 틀 등이 어떻게 행정행태에 영향을 미치는지가 주요 연구 주제가 되었습니다. 예컨대 Meyer와 Rowan은 형식적 구조와 실제 활동이 다를 수 있다는 **형식주의(decoupling)**를 말했고, DiMaggio와 Powell은 조직들이 유사해지는 제도적 동형화(isomorphism) 현상을 설명했습니다. 이러한 관점에서 공공조직도 법률과 규정뿐 아니라 사회적 기대와 정당성에 부응하여 구조와 관행을 갖추게 됩니다.

이 장에서는 또한 공공부문의 제도 연구 사례들을 통해 현대 제도이론의 폭을 보여줍니다. 고신뢰 조직(High-Reliability Organization)에 대한 LaPorte 등의 연구, 네트워크 조직과 “빈 껍데기 국가”(hollow state)에 대한 Milward와 Provan의 연구 등이 대표적입니다. 예를 들어, hollow state란 정부 기능이 여러 하도급 계약과 민간·비영리 파트너로 분산되어, 정부 자체는 얇은 껍데기처럼 기본 골간만 남고 실제 서비스 제공은 외부 조직이 담당하는 현상을 가리킵니다. 이러한 환경에서 정부 조직은 복잡한 연계망 속의 하나의 제도적 행위자로서, 다른 기관들과의 관계와 거버넌스 구조 속에서 이해되어야 합니다. 제도이론은 이렇게 분절되고 연결된 현대 행정환경을 설명하는 데 유용합니다.

요약하면, 공공 제도 이론은 **“행정의 집”**을 연구하는 접근입니다. 행정이 수행되는 **공식 조직(기관)**과 그것을 둘러싼 제도적 맥락을 함께 고려하여, 공공조직의 구조와 행태를 이해하려는 것입니다. 이는 행정 개혁이나 조직 설계를 할 때, 단순한 구조 조정보다는 문화를 바꾸고, 규범과 인센티브를 설계하며, 환경과의 관계를 고려해야 효과적임을 시사합니다.

제5장: 공공관리 이론 (Theories of Public Management)

이 장은 공공부문의 관리(management)에 관한 이론들을 다룹니다. 앞 장이 조직의 “집” 자체에 초점을 맞췄다면, 여기서는 그 안에서 이루어지는 관리 활동과 기법들의 발전을 살펴봅니다. 행정관리론은 오랜 역사를 지닌 분야로, 고전적 관리기법부터 현대적 혁신까지 다양한 이론이 공존합니다. 주요 흐름을 시간순으로 정리하면 다음과 같습니다:

이 장의 핵심 메시지는 공공부문의 관리가 정태적이지 않고 계속 발전해왔다는 것입니다. 과학적 관리의 원리는 오늘날에도 행정의 효율화에 영향력을 미치지만, 동시에 인간적 가치, 리더십, 품질, 혁신이 강조되면서 관리의 개념이 풍부해졌습니다. 실천적으로는 공공관리자들이 상황에 맞는 다양한 이론과 기법을 활용해야 함을 시사합니다. 예를 들어, 조직 구조개혁에는 과학적 관리의 원칙이, 조직문화 개선에는 인간관계론이, 서비스 개선에는 TQM이, 그리고 민간 협력사업에는 네트워크 관리이론이 각각 유용합니다. 옛 이론과 새 이론의 조화로운 적용이 현대 공공관리의 과제라고 볼 수 있습니다.

제6장: 포스트모던 이론 (Postmodern Theory)

이 장에서는 행정학 이론 중에서도 포스트모던(탈근대)적 관점을 소개합니다. 앞선 대부분의 이론이 실증주의적(positivist) 접근에 기반하여 객관적 사실, 합리성을 중시했다면, 포스트모던 이론은 이에 대한 비판과 대안적 시각을 제공합니다. 사회학과 철학의 현대 사조의 영향을 받아 등장한 이 흐름은 행정학에서 규범적이고 해석적인 담론을 형성했습니다.

포스트모던 행정이론의 출발점은 반(反)실증주의입니다. 즉, 객관적 진리나 보편이론의 존재에 회의적이며, 행정 현상에 대한 이해는 관찰자의 가치와 맥락에 따라 달라진다고 봅니다. 주관성과 담론을 중시하여, 행정현상을 하나의 **서사(narrative)**나 텍스트로 해석하려는 경향도 있습니다. 예를 들어, 행정을 언어와 담론의 산물로 보고, 사용하는 용어, 메타포, 이야기 속에 숨어있는 권력관계와 의미를 분석합니다.

역사적으로는, 1960~70년대의 신행정학(New Public Administration) 운동이 포스트모던 이론의 전신으로 언급됩니다. 당시 Dwight Waldo, Frederickson 등이 주도한 신행정학은 사회적 형평성(social equity), 공익, 민주적 가치를 강조하면서 행정의 가치중립성에 도전했습니다. 그 핵심 주장 중 하나가 “행정인은 중립적일 수 없으며, 가치판단을 내릴 수밖에 없다”는 것이었습니다. 이러한 인식은 오늘날 포스트모던 행정이론의 기본 전제와 일맥상통합니다. 즉, 공무원과 기관은 완전히 객관적·중립적일 수 없고, 특정 가치나 담론을 반영한다는 것입니다.

포스트모던 이론의 또 다른 줄기는 현상학적 행정학과 비판이론의 영향입니다. 현상학적 접근은 Berger와 Luckmann의 현실의 사회적 구성(The Social Construction of Reality)처럼, 행정 현실도 사회적으로 구성된다고 봅니다. 따라서 행정 개혁이나 이론 구축도 담론 커뮤니티(PA 이론네트워크 등)의 합의와 사회적 구성의 산물로 이해합니다. 비판이론 측면에서는 Jürgen Habermas의 이론이 도입되어, 의사소통적 합리성이나 담론 윤리를 행정에 적용하려는 시도가 나타났습니다. 이는 행정 의사결정에 이해당사자의 담론과 참여를 중시하고, 권력관계의 투명화와 시민 담론 공간의 확장을 지향합니다.

구체적인 포스트모던 행정담론으로는 Fox와 Miller의 탈근대 행정학 논의가 자주 거론됩니다. 그들은 행정을 언어와 담론의 흐름으로 파악하고, 전통적 행정이론의 보편주장을 비판했습니다. 또한 여성주의 행정이론이나 비판적 인종관점 등도 포스트모던 맥락에서 등장하여, 행정학에 다양한 사회적 정의와 관점을 불어넣었습니다. 이는 행정현상을 다원적 가치와 정체성의 렌즈로 바라보게 했습니다.

포스트모던 이론의 의의와 함의는 행정학에 성찰적이고 규범적인 질문을 던졌다는 점입니다. 예를 들어, “무엇이 공익인가”, “행정은 어떻게 시민의 담론과 참여를 반영하는가”, “권력은 어떻게 숨겨져 작동하는가” 등의 질문을 통해 기존 이론들이 간과한 측면을 조명했습니다. 실천적으로는 행정인들이 자신의 가치편향을 인식하고, 정책과 행정에서 시민 담론을 존중하며, 사회적 약자의 관점을 고려해야 한다는 교훈을 줍니다. 또한 획일적인 행정개혁 처방보다는 맥락과 담론에 맞는 다원적 접근이 필요함을 강조합니다.

제7장: 의사결정 이론 (Decision Theory)

이 장은 행정에서의 의사결정을 체계적으로 이해하기 위한 다양한 이론을 다룹니다. 의사결정론은 행정학을 경영학, 정책학, 계획학 등과 이어주는 가교 역할을 하는 분야입니다. 왜냐하면 정책결정과 집행에서 합리적 판단과 선택이 핵심이며, 이를 개선하기 위한 연구는 여러 분야와 공유되기 때문입니다.

우선 고전적 의사결정 모형을 소개합니다. 전통적으로 행정 의사결정은 합리모형(rational model)을 이상적인 기준으로 삼아 왔습니다. 이는 목표를 분명히 설정하고 모든 대안을 탐색하여 최선의 대안을 선택하는 방식으로, 경제학적 합리성에 기반합니다. 그러나 실제 행정현장은 이 이상형과 동떨어져 있기에, 행정학자들은 현실을 설명하는 대안 모형들을 발전시켰습니다.

그 대표가 Herbert Simon의 제한된 합리성(bounded rationality) 개념입니다. Simon은 인간 결정자가 인지능력의 한계와 불완전한 정보 때문에 완전한 합리성을 달성할 수 없음을 지적하고, 실제로는 **“만족할 만한 수준”**에서 결정을 내리는 **만족모형(satisficing)**이 일반적이라고 보았습니다. 이는 행정 의사결정이 최적화가 아니라 적응적 만족을 추구한다는 현실적 시각을 제공했습니다. 예컨대 복잡한 정책문제에서 모든 대안을 검토하지 못하고 몇 가지 적절한 대안을 찾아 그 중 괜찮은 것을 선택하는 것이 관행이라는 것입니다.

또 다른 중요한 이론은 **Charles Lindblom의 점증주의(incrementalism)**입니다. Lindblom은 정책결정이 **“지나치게 많은 부분을 한번에 바꾸기보다, 기존 정책에서 소폭 수정해 나가는 과정”**이라고 주장했습니다. 이는 의사결정자가 큰 불확실성 하에서 급진적 변화보다 한 걸음씩 개선하는 “진흙 속에서 더듬기(muddling through)” 방식을 선호한다는 설명입니다. 점증주의는 특히 합의형성이 중요한 공공정책 분야에서 극단적 합리 모형의 비현실성을 지적하고 정치적 타협과 순차적 조정의 중요성을 부각했습니다.

“쓰레기통 모형”(Garbage Can Model)도 소개되는데, Cohen, March, Olsen 등이 제시한 이 모형은 조직화된 무질서 상태에서의 결정 과정을 묘사합니다. 목표, 기술, 참여자가 불명확한 조직(예: 대학)에서는 문제, 해결책, 참여자, 선택기회가 마치 쓰레기통 안의 항목들처럼 우연히 조우하여 결정이 이루어진다고 설명합니다. 이 모형은 공공조직에서 때때로 일관된 절차 없이도 문제가 해결되는 상황을 설명하며, 조직내 비합리적 요인과 우연성의 역할을 인정합니다.

의사결정 지원 기법에 관한 논의도 이루어집니다. 행정 의사결정의 합리성을 높이기 위해 발전된 기획예산제도(PPBS), 비용편익분석, 운영 연구(OR) 등의 도구는 기술적 합리성을 제고하려는 시도로 소개됩니다. 이러한 분석 기법과 모델링은 부분적으로 성공했지만, 현실의 정치적·사회적 복잡성을 완전히 제거하지는 못했습니다. 따라서 의사결정 이론 분야에서는 정치적 합리성과 기술적 합리성의 절충이 중요함을 인식합니다.

마지막으로, 최근에는 행태경제학과 심리학의 영향으로 의사결정자의 인지적 편향과 예측 가능한 비합리성에 대한 연구가 발전하고 있음을 언급합니다. 이는 다음 8장에서 더 자세히 다루지만, 전통적 bounded rationality 개념을 넘어, 체계적으로 사람들이 어떤 방향으로 비합리적인 선택을 하는지(예: 손실을 회피하려는 경향, 현재 편향 등)를 이해하려는 노력입니다. 이러한 통찰은 의사결정 이론을 더욱 현실에 가깝게 만들고 있습니다.

정리하면, 의사결정 이론 장은 **“행정에서 어떻게 결정이 내려지는가”**를 여러 각도에서 살펴보고 있습니다. 실천적으로, 관리자와 정책결정자들은 완전한 정보와 합리성을 가정하기보다는, 정보의 한계를 인지하고 의사결정 구조를 개선하는 데 초점을 맞춰야 함을 시사합니다. 예를 들어, 중요한 결정을 내릴 때 전문가의 조언을 구하고, 시민 참여를 통해 다양한 시각을 반영하며, 단계적 추진으로 위험을 줄이는 등의 접근이 이러한 이론에 부합합니다.

제8장: 합리적 선택 이론과 비합리적 행태 (Rational Choice Theory and Irrational Behavior)

이 장에서는 행정학에 영향을 미친 합리적 선택 이론의 내용과, 현실에서 나타나는 비합리적 행태에 대한 논의를 함께 다룹니다. 합리적 선택 이론은 주로 경제학에서 발전한 접근으로, 개인을 자기이익을 극대화하는 합리적 행위자로 모델화하여 사회현상을 설명합니다. 행정학에서는 1960년대 이후 공공선택론 등을 통해 이러한 경제학적 모델이 도입되었는데, 한편으로 2000년대에 들어서는 행태경제학의 발전으로 인간의 비합리성이 체계적으로 연구되면서, 두 흐름이 교차하고 있습니다.

먼저 합리적 선택 이론이 행정학에 적용된 사례들을 살펴봅니다. Gordon Tullock, Anthony Downs, William Niskanen 등의 학자는 관료를 시장 경제의 기업이나 개인에 빗대어 이해하려 했습니다. 이들의 핵심 가정은 관료들도 자신들의 이해관계를 극대화하려는 경향이 있다는 것입니다. 예컨대 Downs는 관료 유형을 출세지향형, 봉사지향형 등으로 구분하며 자기 이익에 따라 행동하는 모습을 분석했고, Tullock은 계층제 내 권력구조와 사익 추구를 설명했습니다. 특히 Niskanen은 1971년 저서에서 예산극대화 모형을 제시하여 큰 영향을 끼쳤습니다. 그는 관료를 자신의 부서 예산을 극대화함으로써 권력, 급여, 명성 등 효용을 높이는 존재로 보았습니다. 즉, 기업이 이윤을 극대화하듯, 관료조직은 예산을 극대화하려는 속성이 있다는 것입니다. Niskanen은 이 가정을 수리모형으로 정교화하여 공공서비스의 과다공급이나 비효율을 설명했습니다. 이러한 공공선택론적 관점은 행정현상을 분석하는 데 상당한 파장을 일으켰으며, 규제완화나 민영화의 이론적 근거로도 활용되었습니다 (관료가 자기 이익을 위해 조직을 비대하게 만든다면, 시장경쟁 도입으로 이를 견제해야 한다는 논리 등).

합리적 선택 이론의 적용 사례로는 공공재의 문제나 공동자원 딜레마에 대한 분석도 있습니다. “공유지의 비극”(tragedy of the commons) 개념은 자율적 개인들의 합리적 행동이 집합적으로는 비합리적 결과(자원 고갈)를 낳을 수 있음을 보여주었고, 이는 제도 설계를 통한 합리적 행위 유도를 강조했습니다. 또한 위험한 협력 상황을 설명하는 “죄수의 딜레마” 모형이나, 행정에서의 대리인 문제 (앞 장의 principal-agent 이론) 등도 합리적 선택의 시각에서 체계화되었습니다.

다음으로, 인간 행태의 비합리성 또는 제한된 합리성 그 너머에 대한 논의가 이어집니다. 합리적 선택 모형은 예측력과 엄밀함을 주었지만, 현실과 동떨어진 가정에 대한 비판도 컸습니다. 이를 보완하기 위해 **행태경제학(behavioral economics)**과 인지심리학 연구가 공공정책과 행정 의사결정에 도입되었습니다. Daniel Kahneman와 Amos Tversky의 연구는 사람들이 일관되고 체계적인 편향을 가지고 의사결정을 함을 밝히며, Prospect 이론 등으로 대안 모형을 제시했습니다. 예를 들어, 사람들은 손실을 이득보다 더 민감하게 싫어하는 손실회피 성향이나, 기존에 내린 결정이나 최초정보에 지나치게 영향받는 닻내림 효과(anchoring) 등을 보입니다. 이러한 편향은 공무원이나 정책결정자에게도 존재하여, 가령 정책 옵션을 평가할 때 현상 유지에 치우치거나, 단기 성과에 집착하는 행태로 나타날 수 있습니다.

행정학에서 **“예측가능한 비합리성”**을 고려한 연구들은 정책설계에 새로운 시각을 제공합니다. 예컨대, 넛지(nudge) 이론의 대두는 합리적 선택에 의존하던 정책도 행태적 통찰을 활용해야 효과적임을 보여줍니다. 국민들이나 집행공무원이 더 나은 선택을 하도록 환경을 설계(예: 기본옵션 설계, 정보 제공 방식 개선)하는 것이 합리모형에 따른 교육이나 지시보다 실효성이 있을 수 있다는 것입니다. 또한 감정, 도덕, 사회규범 등의 요인이 행태에 미치는 영향도 재조명되었습니다. 이러한 요소들은 전통 경제학 모형에는 없던 것이지만, 정책 순응이나 조직내 협력 등을 설명하는 데 중요합니다.

결국 이 장의 통합적 메시지는, 합리적 선택 이론이 행정학 발전에 큰 기여를 했지만 인간의 현실적 행동을 충분히 설명하기 위해서는 보완이 필요하다는 것입니다. 합리적 모형은 행정 현상을 간결하게 설명하고 예측하려는 힘이 있으나, 행정인은 완전히 경제적 인간이 아니며, 인지적 한계와 사회적 요인 속에서 움직입니다. 실천적으로 이는 정책입안자와 행정관리자에게 두 가지 시사점을 줍니다. 하나는, 경제적 유인과 제도를 잘 설계함으로써 관료와 국민의 행동을 원하는 방향으로 이끌 수 있다는 점(합리적 선택의 통찰). 다른 하나는, 현실의 인간 행동 패턴을 직시하여 정책 실행에서 발생하는 의외의 비효율이나 비합리적 대응을 교정하도록 노력해야 한다는 점입니다. 예컨대, 단순히 인센티브를 준다고 될 일이 아니라 행태적 요인을 고려해 정책을 설계해야 원하는 결과를 얻을 수 있음을 의미합니다.

제9장: 거버넌스 이론 (Theories of Governance)

이 장은 거버넌스에 관한 이론들을 다루며, 이것은 행정학에서 가장 최근에 부각된 관점입니다. 거버넌스란 전통적 위계적 정부(hierarchy) 중심의 행정에서 벗어나, 정부와 비정부 행위자들이 함께 정책을 형성하고 집행하는 통치 방식을 의미합니다. 현대 행정이 복잡해짐에 따라 국가의 역할이 조정자, 네트워크 촉진자로 변모하고 있으며, 이에 대한 이론적 설명이 거버넌스 이론입니다.

이 장에서 강조하는 핵심 변화는 “국가의 공동화(hollowing out of the state)” 현상입니다. 이는 앞서 제4장과 제5장에서 언급된 **그림자 관료제, 제3자 정부(third-party government)**와 연결되는 개념으로, 공공서비스 제공이 정부 내부만이 아니라 다양한 외부 조직을 통해 이루어지는 상황을 가리킵니다. 예를 들어, 복지서비스를 정부가 직접 제공하기보다 민간 비영리단체에 위탁하거나, 지방정부가 기업과 계약을 맺어 도시 서비스를 운영하는 경우 등입니다. 이러한 맥락에서 행정을 이해하려면 개별 조직의 관리만으로는 부족하며, 조직 간 네트워크, 협력, 조정 메커니즘을 중시해야 합니다.

주요 내용은 다음과 같이 정리할 수 있습니다:

거버넌스 이론의 실천적 함의는 오늘날 공공관리자가 **경계 관리(boundary management)**를 잘 해야 한다는 점입니다. 더 이상 업무 범위가 기관 내부로 한정되지 않고, 계약관리, 협상, 이해관계자 참여 등이 일상화되었기 때문입니다. 공공관리자는 신뢰 구축과 조정, 조율 능력을 통해 여러 주체를 한 방향으로 이끌어야 하고, **공동 생산(co-production)**이나 시민 참여를 효과적으로 활용해야 합니다. 또한 행정의 투명성과 책임성을 담보하기 위해, 복잡한 협력구조 속에서 성과를 측정하고 책임소재를 명확히 하는 장치를 마련해야 합니다. 거버넌스 이론은 이러한 현대 행정의 현실에 맞는 관리와 정책 설계의 방향을 제시하고 있습니다.

제10장: 결론 – 행정이론의 미래 (Conclusion and Future Directions)

마지막 장에서는 앞서 논의된 행정학 이론 전반을 종합하고, 미래의 발전 방향에 대해 논평합니다. 부제인 “밝은 미래?”가 암시하듯, 저자들은 행정이론 분야에 대한 낙관과 과제를 함께 제시합니다.

우선, 이 책에서 다룬 여러 이론적 조류가 각각 행정현상의 중요한 측면을 설명하며 행정학 지식을 풍부하게 만들었다고 평가합니다. 정치적 통제 이론부터 거버넌스 이론까지, 모든 장의 내용은 행정을 이해하는 퍼즐의 한 조각들입니다. 과거에 행정학은 종합적 이론이 부족하고 파편화되었다는 비판을 받았으나, 저자들은 이제 보다 체계적인 이론틀들이 성숙하여 학문의 기반이 탄탄해지고 있다고 봅니다. 이는 행정학 연구가 축적되고 진화하여, 과학적 엄밀성과 실천적 유용성을 함께 추구한 결과라고 합니다.

그러면서도, 여전히 충분히 설명되지 못한 현상과 남은 질문들을 언급합니다. 특히 현대 행정의 변화 속에서 부각된 **“그림자 관료제”**와 민관거버넌스 영역은 추가 연구가 절실한 분야로 강조됩니다. 행정 기능의 많은 부분이 제3섹터나 민간으로 위탁되는 현실에서, 이러한 네트워크형 행정이 민주주의에 어떤 영향을 주는지, 성과와 책임을 어떻게 담보할지 등의 문제는 앞으로 이론 개발이 필요한 부분입니다. 또한 기술 발전, 세계화 등의 요인이 행정에 미치는 영향과 그것이 이론적으로 어떻게 포섭될지에 대한 미래 과제도 암시적으로 제기합니다.

저자들은 행정학 이론의 미래를 밝게 보는 이유로, 이 책에서 검토한 여러 이론들이 상호 보완적으로 작용하여 더 나은 행정 실천을 이끌 수 있다고 믿기 때문이라고 합니다. 예를 들어, 합리적 선택과 행태론의 결합, 전통적 관리원리와 거버넌스 감각의 결합, 규범적 관점과 실증적 연구의 조화를 통해, 행정학은 복잡한 사회 문제에 효과적으로 대응하는 지식을 생산할 수 있습니다. 앞으로의 행정 이론은 특정 패러다임의 패권을 지향하기보다, 다학제적 통합과 실제 문제 해결에 기여하는 방향으로 나아갈 것으로 전망합니다. 이는 공공부문이 직면한 난제들 – 예산 제약, 사회적 갈등, 국제협력, 기술혁신 등 – 을 풀어가는 데 행정학이 중요한 역할을 할 것이라는 기대를 담고 있습니다.

마지막으로, 이 결론 부분은 학계와 실무계에 대한 당부로 마무리됩니다. 학자들에게는 다양한 이론적 시각을 경쟁적이면서도 협력적으로 발전시켜 나갈 것을, 실무자들에게는 이론의 존재를 인식하고 **근거 기반의 행정(practice informed by theory)**을 실천할 것을 권고합니다. 그렇게 함으로써 행정학 이론은 계속 진화하고, 보다 나은 행정과 공공서비스를 설계하는 데 기여할 것이라는 메시지로 책은 끝맺습니다.