蘇友辰 法庭之友意見書
法庭之友意見書
蘇友辰
中華人權協會名譽理事長
前補償基金會審查小組委員暨輪值召集人
2016年10月19日
壹、前言
台灣長達38年的白色恐怖統治，在高壓軍法嚴刑峻罰審判配合之下，動輒以叛亂及匪諜之名，鑄成了難以計數的戕害人權的冤、錯、假案，剝奪多少菁英生命、自由及財產，在寶島烙下深深的傷痕，久久無法磨滅。筆者欣見本屆模擬憲法法庭嘗試以兩件於戒嚴時期受不當審判的補償聲請案（即杜孝生案及李媽兜案），首次從憲法角度來檢視台灣關於轉型正義的實踐及不足，尋求更完善的法律救濟，達成撫平傷痛的效果，意義非凡。
貳、台灣辦理轉型正義的成果
台灣自李登輝前總統執政以降，除在1995年制定《二二八事件處理及賠償條例》，並成立「財團法人二二八事件紀念基金會」負責核發受難者賠償金、辦理回復名譽、教育推廣以及真相研究相關事宜，成果斐然，迄今仍在運作中之外。就在政黨第一次輪替前夕，台灣朝野為撫平歷史的傷痛，促進族群融合，跳脫藍綠的對抗，於1998年另立法制訂《戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判補償條例》（以下簡稱補償條例），並於1999年成立「財團法人戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償基金會」（以下簡稱基金會），負責辦理戒嚴時期政治受難者及其家屬申請補償、回復名譽等相關事宜，一切尚稱順利圓滿。
筆者自基金會成立以來，經由「五十年代白色恐怖案件平反促進會」的推薦，加上歷任董事長的支持與信任，從1999年到2014年連任八屆「審查小組」委員，前後有將近十五年時光，可說是與基金會同進退有始有終。依照補償條例規定，審查小組成員包括來自司法、軍法單位，還有學者專家、律師界及政治受難者等九人至十五人代表組成，大家各具專長與豐富實務經驗。每屆成員多少雖有些更動，但大家都能基於補償條例的立法精神及意旨，考量戒嚴時期特殊的時空背景，本於有利申請人的最大利益原則，對每件案件都先由法律處同仁縝密搜集整理資料，經由執行長、法律處長核定，作成初審意見，再交由小組合議公正審查，仔細推敲，異中求同，達成共識；在法、理、情兼顧之下，決定補償基數及金額，隨後由董事會內有現職大法官身分、最高法院庭長等十三位董事先進嚴格把關再審查之後（類似覆審性質），完成補償決定程序。目前該基金會已完成歷史階段任務，於2014年3月8日熄燈打烊。十五年下來，總共審結完成10,065案，其中予以補償的有7,965案占全部受理案件的79%，不予補償2,036案占20%，頒發回復名譽證書16批共計4,055件，合計補償金額有新台幣196億2,301萬餘元（註1） ，這是現今負責任的政府為對過去白色恐怖年代政治受難者及其家屬所作最基本的補償撫慰給付，也是轉型正義最重要的施政，值得肯定。
參、檢視《戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判補償條例》合憲性問題
針對本屆模擬憲法法庭黃國昌等立委聲請案，認為現行補償條例第8條第1項第2款規定：「有下列情形之一者，不得申請補償：…二、依現行法律或證據法則審查，經認定觸犯內亂罪、外患罪確有實據者。」違反權力分立與自由民主憲政秩序。對此筆直擬就相關違憲爭議問題提供一些淺見，以供審酌。
有關轉型正義的落實，參考外國以往實踐的立法例，立法機關擁有相當程度的形成空間，考量當前的社會與政治情勢，為突破《國家安全法》第9條限制上訴及抗告的緊箍咒，採取法律授權方式設置基金會運作，避免一般司法救濟平反程序的繁瑣，以較便捷、有效率及較寬鬆程序審查決定補償與否，解決大量不公不義戕害人權的歷史事件，為當時藍綠所形成最大的共識。觀之補償條例第3條第1項規定：「行政院為處理受裁判者之認定及申請補償事宜，得設財團法人戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償基金會 (以下簡稱基金會) ；其董事由學者專家、社會公正人士、法官、政府代表及受裁判者或其家屬代表組成之。」故基金會係依照上開法律授權所成立，具有多元性官民組合型的審查機制甚明。再者，1998年6月17日立法時，補償條例第8條第1項第2款原規定：「…二、經認定為叛亂犯或匪諜確有實據者」，較為籠統概括性的授權規範，為防止審查欠缺尺度及憑準，於2000年12月15日檢討修正後現行條文為：「依現行法律或證據法則審查，經認定觸犯內亂罪、外患罪確有實據者」，作為否准之依據。至於如何決定是否確有實據，基金會另設立「審查小組」就個案逐一審認之。該審查小組亦由學者專家、社會公正人士、法官、政府代表共同組成，不以董事為限；其遴選方式及人選，由基金會遴選後報請行政院核備之。基金會對於審查小組之決定，非經二分之一以上董事出席董事會，以出席董事三分之二以上同意，不得撤銷或變更之。但對審查小組之補償決定，基金會如為不利之變更，應移請審查小組再行審查，再行審查以一次為限。此種兩層級審查機制，有如現行司法一、二審的救濟設計，其後復有訴願、行政訴訟補偏救弊的司法審查程序，符合正當法律程序與憲法第16條保障人民訴訟權之意旨。
在2000年12月8日立法院對補償條例部分條文修正草案進行二讀逐條討論時（註2） ，曾有委員質疑審查小組的權力是否過大，足以推翻原軍法或司法確定判決，並主張應該經過法律之認定，依照現行法令來審判。惟當時多數委員認為，第8條第1項第2款是為了達到事後救濟的立法目的而設計。在戒嚴時期，被審判的有九萬多人，解嚴後《國家安全法》第9條規定不得上訴，以致於數量龐大的政治受難者及家屬無法依照通常審判程序救濟，即使修正國安法第9條，讓這些人回歸普通司法審判程序可以向法院上訴或抗告，但法院也可能負荷不了。若進而循再審或非常上訴程序救濟，不祇前途多難，程序繁複，證據取捨嚴格，其能苟延殘喘而獲得補償者幾希，不若基金會以上述程序簡化之容易。因此，為了解決這些陳年歷史案件，並顧及審查小組權限太大的問題，折衷建議將曾任或現任法官納入審查小組人選中，而不採行再上訴的方法，乃由是之故。
特別申明者，補償條例開宗明義第1條揭示:「為戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件之受裁判者，於解嚴後不能獲得補償或救濟，特制定本條例補償之。」為了達到事後補償、救濟之立法宗旨，補償條例第8條第1項第2款將依現行法律或證據法則審查，經認定觸犯內亂罪、外患罪確有實據者，列為不得申請補償之情形，此乃立法者考量在轉型正義過程中，重啟審判程序的困難所設計的機制，用以決定眾多申請補償之個案中，何者屬於冤、錯、假案，而必須平反給予補償。矧申請人不服基金會決定時，即可依補償條例第3條第3項依法提起訴願及行政訴訟，接受司法審查。是以，從權力分立與制衡原則來看，似應該尊重立法形成空間，不宜逕行認定該條款違憲，以免侵越立法機關的權限。
另聲請人指出現行補償條例以補償程序為轉型正義之主軸，忽略法院可能作為平反、訴追、補償的積極角色，主張補償條例第8條第1項第2款所形成的價值理念與轉型正義背道而馳，牴觸自由民主憲政秩序。對此，筆者要引用今（2016）年7月25日立法院三讀通過之《政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例》的立法來對照，其中於行政院下設「不當黨產處理委員會」，進行不當取得財產之調查、返還、追徵、權利回復等事項，其他有關附隨組織的認定、不當黨產的推定以及調查權的行使與具有準司法強制處分的權力等相關條文，其情形較之補償條例規定更引發諸多違憲爭議。試問兩項同為轉型正義的立法，何故聲請人所秉持的自由民主憲政秩序標準判定互異？既對不當黨產處理條例寬鬆異於尋常，而對補償條例則多所挑剔質疑，此豈是司法正義取捨失衡及矛盾？如何讓人心服口服？
肆、結語
馬英九前總統執政第二年，在2009年3月引進聯合國兩項國際人權公約成為國內法，並公布《兩公約》施行法，經過將近兩年推動落實之後，完成國際人權公約初次報告，為了突破外交困境，克服無法送交聯合國秘書長轉送相關委員會審議的程序，創下國際先例，敦聘10位國際獨立專家到台灣進行專案審查，並於2013年3月1日發表81點「結論性意見」，其中第24、25點，肯定政府為了撫平歷史傷口及補償受害者，而採取彌補台灣社會某些必要的措施，但他們認為政府應揭露白色恐怖時期人權侵害的所有真相，且為實現補償正義所需，政府亦應正視受害者所經歷的折磨與苦難，並應保證受害者與研究人員能夠有效取用相關的國家檔案 （註3）。
因此，上述補償基金會雖然完成歷史階段任務，但上開結論性意見建議的後續工作，依筆者的看法，將來如果能夠交由現正在研議建構中「國家人權委員會」或「促進轉型正義委員會」接手完成，當可避免留下為德不卒的遺憾！
筆者要痛切指出，一個令人不堪的歷史共業事件，經由自由民主化的政府，以轉型正義的特別立法，本於尊重人性人道原則，由基金會透過金錢補償、回復名譽等積極作為，撫平眾多政治受難者及其家屬刻骨銘心的傷痛，促進了台灣族群某程度的融合，一個安全、和平的社會秩序隱然建立後，若因一、二件不符合補償要件，而欲透過釋憲程序認定補償條例第8條第1項第2款違憲，推翻將近8,000件補償審查的基礎，則渠等受償豈不是成為另一種不義取得？其影響所及，生者情何以堪，亡者豈能瞑目？此種二度傷害，將比第一次傷害更為嚴重，台灣社會將再陷於另一種紛亂，釋憲者難道不思其反，而快意為之？！
猶記得在2014年2月9日基金會舉辦的感恩茶會上，筆者致詞指出，我們要感謝從李登輝前總統執政以還，歷屆政府為台灣歷史轉型正義的參與及付出，希望因政治受難已往生的民主前輩在天之靈護佑台灣；而如今仍健在的先進和他們的家屬都能夠發揮大愛協助政府，繼續共同促進族群融合，化解歷史仇恨，讓台灣永遠走出悲情，邁向健康、文明、人權及法治的國度。（註4） 願智者三復斯言！
註1：財團法人戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償基金會〈15週年成果紀念專輯〉，頁5
註2：2000年12月8日，立法院公報，第89卷第70期院會紀錄，頁62-69
註3：2013年3月1日國際獨立專家結論性意見與建議第24點及第25點
註4：財團法人戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償基金會〈15週年成果紀念專輯〉，頁183