5. La política fiscal
Una de las políticas económicas más importantes es la política fiscal, o intervención del gobierno en la economía a través de su programa de ingresos y gastos públicos.
Los Presupuestos Generales del Estado (PGE) recogen cada año la previsión de ingresos y gastos públicos que el gobierno del Estado pretende realizar, agrupados por partidas y de manera pormenorizada. Deben aprobarlos las Cortes Generales al final de cada año para el ejercicio siguiente.
La modificación de los ingresos y los gastos públicos estatales, dado su enorme volumen, tiene importantes efectos sobre el conjunto de la economía. De esta forma el gobierno puede influir sobre las grandes magnitudes macroeconómicas para lograr el equilibrio. Por ejemplo, si se conceden ayudas y subvenciones a determinadas empresas, se está influyendo en sus decisiones de inversión; o si se actúa sobre los impuestos directos de las personas, se influye en su renta y en sus posibilidades de consumo. En definitiva, toda la vida económica se ve afectada por la política fiscal.
Los Presupuestos Generales del Estado se dividen en dos grandes apartados, Ingresos y Gastos Públicos.
LOS INGRESOS PÚBLICOS
Para poder llevar a cabo su programa de gastos públicos, el Estado necesita financiación, que consigue a través de los ingresos públicos, o conjunto de recursos financieros que permiten realizar los pagos previstos en los Presupuestos.
Los ingresos públicos suelen clasificarse en tres categorías: tributos, cotizaciones a la seguridad social y otros ingresos públicos.
1. Tributos: son pagos obligatorios al Estado, establecidos por ley. A su vez se clasifican en otras tres categorías: impuestos, tasas y contribuciones especiales.
Impuestos: son pagos que los individuos o las empresas hacen al Estado sin recibir una contraprestación concreta a cambio. Representan más del 80 por ciento de los ingresos públicos, y se dividen a su vez en:
Impuestos directos, que gravan a la persona según su riqueza o su renta, teniendo en cuenta sus circunstancias. En España los más importantes son los que gravan la renta de las personas físicas (IRPF) o de las empresas (Impuesto sobre la Renta de Sociedades). Estos impuestos son progresivos si a medida que aumenta la renta o riqueza del agente económico, éste paga en mayor proporción; en caso contrario, se dice que son regresivos. El IRPF es progresivo, aumentando el porcentaje de pago a medida que lo hace la renta, hasta un máximo del 43 por ciento. El Impuesto de Sociedades, en cambio, es un tipo fijo del 30 por ciento para todas las empresas (excepto cooperativas y algunas pequeñas empresas), independientemente del beneficio que obtengan; se trata, por tanto, de un impuesto regresivo.
Impuestos indirectos, que gravan el consumo, sin tener en cuenta a la persona que lo realiza, ni si tiene más o menos renta. El más importante en España es el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), aunque existen otros menos relevantes, como los que gravan el consumo de bebidas alcohólicas, de tabaco o de carburantes.
Tasas, son pagos que se realizan por el uso de un bien o servicio ofrecido por el Estado, es decir, que en este caso se recibe una contraprestación determinada. Por ejemplo se pagan tasas por la recogida de basuras, por la matrícula académica o por obtener el permiso de conducir.
Contribuciones especiales, son tributos que pagan quienes se benefician de un servicio u obra pública concreta. Por ejemplo, la pavimentación de una calle, que beneficia especialmente a sus vecinos.
2. Cotizaciones Sociales: son los pagos que los trabajadores y las empresas hacen a la Seguridad Social, adquiriendo un derecho a percibir determinadas prestaciones. Con este dinero se financian los gastos de este organismo estatal, en sanidad, pensiones, y subsidios y ayudas al desempleo. En España las cotizaciones a la Seguridad Social, en el régimen general, ascienden al 29,2 por ciento del salario bruto de cada trabajador contratado, correspondiendo un 4,8 por ciento al trabajador y el 24,4 por ciento restante a la empresa.
3. Otros ingresos públicos: recoge el resto de ingresos del Estado, clasificados en tres tipos:
Transferencias corrientes, son ingresos obtenidos sin contraprestación, por ejemplo los provenientes de las multas de tráfico, de los conciertos económicos con la Comunidad Autónoma Vasca y Navarra, o del Fondo Social Europeo.
Ingresos patrimoniales, que comprende los provenientes de intereses de cuentas bancarias y otros activos financieros (acciones, bonos, etc.), los beneficios que generan las empresas públicas u otras entidades (Renfe, Loterías y Apuestas del Estado, etc.), y las rentas procedentes de los inmuebles de propiedad pública.
Operaciones de capital, que incluye la venta de inversiones públicas, por ejemplo empresas, y las transferencias de capital, fundamentalmente las que proceden de fondos europeos para financiar proyectos de inversión (Fondo Europeo de Desarrollo Regional, Fondo Europeo de Pesca y otros Recursos Agrícolas, y Fondo de Cohesión).
Completan los ingresos públicos totales los que provienen de la venta de los activos financieros de propiedad pública y otras operaciones financieras, por ejemplo el reintegro de préstamos concedidos por el Estado.
En el gráfico siguiente se muestra la distribución de los ingresos públicos en España según los PGE del año 2011, que ascienden a un total de 272.363 millones de euros:
Se puede observar que el capítulo más importante, con gran diferencia, corresponde a los impuestos directos y cotizaciones sociales, con un 70 por ciento del total, que junto con el 13 por ciento de impuestos indirectos lleva a un 83 por ciento de los ingresos públicos procedentes de impuestos y cotizaciones sociales. El resto de capítulos representan pequeños porcentajes: un 6% los ingresos generados por la venta del activos financieros, un 4% las transferencias corrientes, otro 4% los ingresos procedentes de las rentas del patrimonio público, un 2% las tasas, y un 1% las transferencias de capital procedentes de la Unión Europea.
LOS GASTOS PÚBLICOS
Comprenden todos los pagos que debe realizar el Estado a lo largo de un año para desarrollar su función económica.
Pueden clasificarse atendiendo a diferentes criterios. Por ejemplo, según la función económica que cumplan:
1. Gastos corrientes: incluye los gastos de personal (salarios a los empleados públicos) y los correspondientes a la compra de bienes y servicios de consumo (transporte, material hospitalario o productos de limpieza).
2. Gastos de capital o inversiones: referidos a la compra o construcción de bienes duraderos, como escuelas, hospitales, autopistas, aeropuertos, ordenadores, etc.
3. Gastos de transferencias: son los realizados por el Estado sin recibir nada a cambio, por ejemplo, becas, pensiones, subsidios de desempleo o subvenciones a empresas. Se dividen en transferencias corrientes y de capital, según su destino sean gastos corrientes o inversiones.
4. Gastos financieros: son los correspondientes a la compra de activos financieros (acciones y bonos) y al pago de intereses de los pasivos financieros (deuda).
En la tabla siguiente figuran los gastos públicos correspondientes al año 2011, que ascienden a 362.788 millones de euros, según su clasificación económica:
Como se puede observar, la partida más importante la constituyen las transferencias corrientes, que absorben el 57,4 por ciento del presupuesto total de gasto público. Le siguen en importancia las operaciones con pasivos financieros (12,9%), los gastos de personal (9,1%), y los gastos financieros (7,6%).
Otra categorización que suele hacerse de los gastos públicos es la clasificación funcional, es decir, atendiendo a la función que cumplen, definiéndose los gastos en servicios públicos básicos, gastos sociales, etc.
En la siguiente tabla se presenta la clasificación funcional de gastos públicos según los PGE del año 2011, en millones de euros y en porcentaje:
Según esta clasificación funcional de los gastos públicos, destacan los de tipo social, con la mitad del presupuesto total, de los cuales los más relevantes son las pensiones (30,93%) y el desempleo (8,40%). Le siguen en importancia, dentro de las "Actuaciones de Carácter General", las transferencias a otras Administraciones Públicas (11,80%) y la Deuda Pública (7,55%). Por último, los Pasivos Financieros suponen un 12,90 por ciento del total de gastos.
DÉFICIT Y SUPERÁVIT PRESUPUESTARIO
El equilibrio presupuestario tiene lugar cuando los ingresos y los gastos públicos coinciden exactamente. Pero esta situación no siempre ocurre. Si los gastos superan a los ingresos se habla de déficit público; y al contrario, si los ingresos son mayores que los gastos existe superávit público.
El déficit público puede ser inevitable en determinados casos, como sucede cuando la economía entra en una fase de recesión o crisis, que al reducir la actividad económica hace que disminuya la recaudación de impuestos y aumenten los gastos públicos en protección social (desempleo) o inversiones; este tipo de déficit tiende a desaparecer cuando la economía mejora y entra en una fase expansiva. También suele justificarse el déficit en situaciones de guerra, o en países poco desarrollados en los que el Estado realiza fuertes inversiones en infraestructuras. Pero el problema surje cuando el déficit se produce año tras año, incluso cuando la economía está creciendo, y se va acumulando, convirtiéndose en un déficit estructural.
El problema real del déficit público es su financiación, para la que hay tres alternativas: aumentar los impuestos, reducir los gastos o endeudarse. En este último caso el Estado pide dinero prestado a los particulares, a la banca o a otros países, que se materializa en unos títulos denominados deuda pública (obligaciones y bonos del Estado, y letras del Tesoro). Estos títulos compromenten al Estado a devolver al vencimiento la cantidad recibida en préstamo, además de pagar unos intereses periódicos.
Generalmente el déficit público, y su financiación mediante deuda, se justifica cuando se trata de llevar a cabo inversiones a largo plazo que van a disfrutar generaciones futuras. Por ejemplo, si se construye una red de ferrocarril de vía rápida que se va a disfrutar durante 30 o 40 años, parece razonable que se financie pagándola a lo largo de ese período de tiempo. Sin embargo, sería injusto que los salarios de los funcionarios públicos se financiaran con deuda que van a tener que pagar los ciudadanos de dentro de 20 años, por ejemplo.
En el caso de España, el Estado ha incurrido en déficit público en las últimas décadas. En la siguiente tabla figuran las cifras correspondientes al período 2002-11 en millones de euros, según los datos proporcionados por el Ministerio de Economía y Hacienda:
Los mismos datos se reflejan en la siguiente figura mediante un gráfico de barras:
Y en esta otra se representa el crecimiento anual, en porcentaje sobre el año anterior, de los ingresos y gastos públicos y del déficit:
El análisis de los datos anteriores muestra que en los últimos diez años el déficit público se ha incrementado de forma importante, sobre todo en el año 2009 como consecuencia de la crisis, con un crecimiento del 103,4% respecto al año anterior. Sin embargo a partir del 2010, el gobierno español, a instancias de la Unión Europea, ha comenzado a aplicar políticas fiscales de drástica reducción del presupuesto, especialmente de los gastos públicos, que tienen como objetivo la disminución paulatina del déficit hasta situarlo en el 6 por ciento del PIB en el año 2011, el 4,8 por ciento en el 2012, el 3 por ciento en 2013 y el 2,1 por ciento en el año 2014.
El Tratado de la Unión Europea fija, con carácter general, un déficit público máximo del 3 por ciento del PIB, límite que la mayoría de los países han incumplido en los últimos años, como se puede observar en el siguiente enlace a Eurostat: déficit en la Unión Europea 1995-2010. Sin embargo, la tendencia actual en Europa es hacia el equilibrio presupuestario, con reducciones del gasto público que, en opinión de algunos, ponen en riesgo las conquistas del Estado del Bienestar.
añadir separación Estado- comunidades autónomas y ayuntamientos a nivel de presupuestos. Más sobre críticas a la reducción del gasto: prensa, reforma consti, etc.
En cuanto a la deuda pública o deuda soberana, también se ha incrementado en los últimos años de crisis. En el siguiente enlace se muestra su evolución desde el año 1998: deuda pública de España.
También la deuda de las comunidades autónomas, entre ellas la de Navarra, ha aumentado de forma importante en los últimos años, como podemos ver en este enlace: deuda de las comunidades autónomas.
