Sul valore e sulla vincolatività delle c.d. “F.A.Q.” governative

In momenti di concitata legislazione, quali sono quelli ancor oggi imposti dall’esigenza di contrastare il rischio di diffusione del Covid-19, accade che talune indicazioni operative vengano diffuse dalla Pubblica Amministrazione e dagli organi di Governo a mezzo web o social network, anziché nelle canoniche forme proprie di qualsiasi disposizioni normativa (vale a dire, mediante pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale).

In particolare, sempre più spesso si assiste alla pubblicazione di siffatte indicazioni operative sotto forma di c.d. “Frequently Asked Questions” (F.A.Q.), liberamente consultabili da qualsiasi cittadino sui siti Ministeriali e web page del Governo Italiano (https://www.governo.it/it/articolo/domande-frequenti-sulle-misure-adottate-dal-governo/15638).

Si tratta, a ben vedere, di una forma di comunicazione molto snella ed immediata, capace di fornire rapidi chiarimenti su come alcune norme debbano, o non debbano, essere interpretate.

Ci si chiede, peraltro, che valore giuridico possano avere le F.A.Q., e segnatamente quelle promananti dal Governo, atteso che queste non sono contemplate tra le fonti di diritto (v. art. 1 Disp. Prel. Cod. Civ.) e, quindi, non sono di per sé munite di un’efficacia tale da vincolare – alla pari di qualunque norma di legge – l’operato dei cittadini. Soprattutto, ci si chiede che portata possano avere le suddette F.A.Q. governative laddove i loro contenuti entrassero in contrasto con altre indicazioni diffuse dagli apparati Ministeriali su un identico tema.

Si pensi, solo da ultimo, al caso del GreenPass all’interno delle mense aziendali, il cui possesso da parte dei lavoratori era stato – in un primo tempo – escluso dalla nota avente prot. n. 4073 del 5 agosto 2021 emessa dal Ministero dell’Interno e limitato alle sole “persone esterne/ospiti”, per poi essere invece richiesto – in un secondo momento – a tutti i lavoratori ad opera delle F.A.Q. diffuse dal Governo sul proprio sito in data 14 agosto 2021, secondo le quali “per la consumazione al tavolo al chiuso i lavoratori possono accedere nella mensa aziendale o nei locali adibiti alla somministrazione di servizi di ristorazione ai dipendenti, solo se muniti di certificazione verde COVID-19, analogamente a quanto avviene nei ristoranti”.

In altri termini, il Governo ha esteso anche alle mense aziendali i medesimi obblighi che oggi il d.l. 105/2021 impone per il settore della ristorazione [cfr. art. 3, comma 1, d.l. n. 105/2021, che ha modificato l’art. 9bis, comma 1, lett. a), d.l. n. 52/2021, convertito in legge n. 87/2021], arrivando così ad ampliare quest’ultimo concetto.

Ebbene, in un caso del genere può dirsi che la F.A.Q. governativa assuma un valore “vincolante” per tutti gli operatori del settore delle mense aziendali?

Secondo un’interessante ricostruzione della tematica operata dal Consiglio di Stato (parere n. 1275/2021), il “sempre maggiore ricorso da parte delle pubblica amministrazioni alle Frequently Asked Questions” è “da ricondurre a esigenze di trasparenza dell’attività della pubblica amministrazione e di economicità della medesima”, sì da “soddisfare in via preventiva le esigenze di chiarimento dei destinatari principali dell’attività” ovvero – e ciò è quanto è stato riscontrato in costanza di emergenza pandemica – “offrire elementi di chiarezza ai fini interpretativi e applicativi di disposizioni che si potevano, in astratto, prestare a diversi esiti finali”.

Fermo quanto precede, deve però escludersi che le F.A.Q., anche se governative, abbiano efficacia di legge o possano essere paragonate a delle circolari, “dal momento che non costituiscono un obbligo interno per gli organi amministrativi”.

Ciononostante, concludono i Giudici di Palazzo Spada, le F.A.Q. sono comunque idonee ad ingenerare un “affidamento del cittadino nella pubblica amministrazione” di modo che, “pur non avendo carattere vincolante, le risposte date dall’amministrazione contribuiscono senz’altro a fornire un’utile indicazione di carattere applicativo”.

Il che, verrebbe da dire, vale ancor più laddove una norma di legge possa prestarsi a più interpretazioni.

Insomma, ‘via libera’ – per così dire – all’impiego delle F.A.Q. quale completamento delle fonti di legge, auspicando per il futuro che non vi siano troppi contrasti come quello registratosi in relazione all’uso del GreenPass nelle mense aziendali.

Del resto, se vi fosse un contrasto tra F.A.Q. di diversi organi amministrativi, quale F.A.Q. prevarrebbe? In assenza di una normativa sul punto, la risposta dovrebbe essere “tutte” o “nessuna”, salvo ritenere – sulla base di un sentimento comune, più che sulla scorta di un vero e proprio principio giuridico – che le F.A.Q. diffuse da un organo superiore (ad es.: il Governo) siano destinate a prevalere sulle F.A.Q. diffuse da un organo inferiore (ad es.: i singoli Ministeri).

Con buona pace della legge, il cui effettivo contenuto rischia di essere totalmente adombrato dalle F.A.Q.