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M. le Professeur André MATHIOT (Université de PARIS II) Entretiens du 11/7/74
Il n’y a jamais eu violation des lois constitutionnelles de 1875 ... Il n’y avait rien, dans la constitution, qui interdisait les décrets-lois. Sous la IVème République, on peut penser que l’art. 13 de la constitution s’opposait à une politique inspirée des décrets-lois, mais l’avis du C.E. En fixant certaines limites aux pouvoirs étendus du gouvernement a circonscrit le domaine d’utilisation de ces pouvoirs. On ne peut pas dire que l’art. 13 ait été violé.
Sous la IIIème République, il n’y avait pas d’argument de texte à opposer aux décrets-lois, mais seulement un principe selon lequel les compétences ne se délèguent pas en droit public. Ce principe est valable. Mais dans la mesure où une autorité accepte momentanément de ne pas exercer une compétence on ne peut pas affirmer qu’elle a délégué cette compétence. Il y aurait finalement quelque chose d’assez étrange à ce que les juridictions, y compris les plus hautes, aient appliqué les décrets-lois et les aient considérés comme valables s’il y avait eu véritablement violation d’un principe constitutionnel, généralement reconnu.
La meilleure garantie contre les violations de la constitution c’est la vigilance de l’opinion. Les mécanismes juridiques présentent à mes yeux plus d’inconvénients que d’avantages. Je ne suis pas un admirateur du gouvernement des juges (exemple des États-Unis). Je ne vois pas d’autre source de protection de la constitution qu’une certaine alerte de l’opinion, qui doit être éclairée sur ce que l’on peut penser que la constitution veut dire, et en quoi consiste la violation. Le sens juridique, l’attachement à la volonté supérieure, s’ils sont suffisamment développés dans l’opinion nationale, décourageront la simple tentative de violation. A cet égard le système britannique qui ne comporte aucune garantie juridique est plus admirable que le système américain par l’intermédiaire duquel quantité de violations ont été réalisées avec la Cour suprême. On pourrait considérer que chaque renversement de sa jurisprudence constitue une violation de la constitution de 1787. Cinq hommes sur neuf élaborent une doctrine constitutionnelle qui peut être directement contraire au texte original. Ce système n’est guère acceptable dans une démocratie exigeante. Je souhaiterais que ce soit un état d’esprit comparable à celui des Anglais qui se répandît dans les démocraties libérales, celui qui est tel que, si il y avait une atteinte, ou une menace à quelque chose qui, même non écrit, est considérée comme ayant valeur constitutionnelle, il y aurait une véritable levée de boucliers décourageant toute tentative dans ce sens.
Mais on ne peut pas facilement mobiliser les Français sur le thème de la violation de la constitution. Sous la IIIème et la IVème République le thème de la dénonciation des décrets lois n’a eu aucun écho dans l’opinion ... De plus c’était une nécessité à quelques exceptions près. Sous la IVème République, il n’y a pas eu non plus de violation flagrante de la constitution.
Sous la Vème République, en dehors du recours au referendum pour modifier la constitution qui constitue une violation, tout ce qu’on a reproché au gouvernement de la Vème comme des violations me paraissent plutôt être, soit des détournements de procédure – dans l’intérêt de l’exécutif –, soit des fraudes à l’esprit de la constitution. Ex. : refus de convocation du Parlement (mars 1960).
Certains auteurs déclarent que l’indicatif vaut impératif. L’argument n’est pas convaincant. Car l’article 30 donne au président de la République un pouvoir d'examen (surtout au président plébiscité en 1958). D’autre part sous la IIIème et sous la IVème République, la convocation du parlement était obligatoire à la demande des parlementaires. Mais, en l’espèce, l’intervention d’un décret du président de la République est décisif, sous peine de violer la notion d’arbitrage de tout son contenu. Le général de Gaulle ne signe pas n’importe quels décrets. Mais seulement ceux qu’il estime non contraires au fonctionnement régulier des pouvoirs publics dont il est le garant ... (évocation de souvenirs personnels sur le déroulement des conseils des ministres d’après le témoignage de M. Chenot et sur la conception que le général de Gaulle avait de son rôle et de celui de son successeur).
Il y a sans doute des contradictions dans la constitution, et ce n’est sans doute pas un effet du hasard ; de ce fait on ne peut pas parler de violation de la constitution si le président de la République prend les rennes de l'État, il fait du 1er ministre un simple exécutant. La théorie du domaine réservé n’a jamais joué ... (illustration par une conversation personnelle avec le Général de Gaulle.) Il y a toujours eu un droit d’évocation. Il en a été de même à l’époque de Pompidou. Il y a un esprit général qui a porté au présidentialisme en laissant subsister peu de chose du parlementarisme, mais c’était déjà en germe dans le texte constitutionnel (cf. étude sur le partage des attributions entre le Président de la République et le 1er ministre, 1964).
(Hypothèses sur les élections de mars 1973 et sur l’arrivée d’une majorité de gauche. Fonctionnement des institutions dans ces hypothèses. Le président n’était pas obligé de choisir son premier ministre dans la nouvelle majorité).
En 1962 le peuple n’a pas voté sur une question de forme, mais sur une question de fond. D’autre part on ne peut pas invoquer en 1969 la coutume constitutionnelle car un seul précédent ne saurait suffire. D’ailleurs, au lendemain de 1969 ceux qui étaient favorables à la coutume devaient constater son interruption. Si le peuple avait aussi voté pour la forme en 1962, il avait aussi voté contre en 1969. En fait le débat n’a pas été porté sur ce terrain ni dans un cas ni dans l’autre, même si certains juristes ou hommes politiques l’eussent souhaité.
L’art. 89 reste le siège de la matière pour la révision de la constitution.
En ce qui concerne l’art. 16 : Il n’y a pas de règle contraignante en ce qui concerne sa durée d’application. Il est clair que les conditions d’application de l’art. 16 n’étaient plus réunies, mais il était clair aussi que le général de Gaulle craignait l’OAS et son action, et désirait conserver cette arme en réserve. Le général de Gaulle aurait mieux fait de lever plus tôt l’application de l’art. 16. Mais il n’y a pas là de violation de l’art. 16 qui n’est pas assez précis à cet égard.
En 1955 on avait eu recours à la dissolution pour ne pas tomber à nouveau dans la IIIème République. Les conditions étant exceptionnellement réunies, la dissolution était réclamée pour éviter la désuétude de ce droit.
Le Général de Gaulle avait dans l’idée d1ittiliser ce mécanisme suffisamment longtemps pour, en quelque sorte, le mettre à l’épreuve, et montrer qu’il pourrait à nouveau être utilisé. Il y avait sans doute abus, sûrement pas violation flagrante de sa constitution.
Il n’y a qu’un esprit de la constitution de 1958 c’est celui du discours de Bayeux. Ceux qui y ont vu comme une transposition de la charte de 1830 se sont trompés. Il n’y a pas plus de rapport entre l’orléanisme et le système mis en place en 1958 qu’entre Louis Philippe et le général de Gaulle. Dès 1959 s’est affirmée la prédominance du chef de l’Etat (cf. la phrase fameuse : « Vous êtes, messieurs,le gouvernement de la législature, il n’y en aura pas d’autre » avec la nuance « s’il y en a un autre, c’est parce que je l’aurai bien voulu, si vous êtes renversés, je dissous pour que le peuple soit juge »). C’est du gaullisme, du présidentialisme, dans une constitution qui ne pouvait pas ne pas maintenir les conditions du régime parlementaire – condition du pacte du 3 juin 1958 – mais qui n’était pas dans l’esprit du général de Gaulle une constitution parlementaire ... (évocation de la constitution Finlandaise).
L’esprit de la constitution se devine, dès l’origine en 1945. Le général de Gaulle ne pouvait pas se considérer comme responsable à l’égard d’un parlement; il lui était indispensable d’avoir un premier ministre et un gouvernement responsables.
Il n’y avait rien qu’il détestât davantage que de rendre compte devant une assemblée de démagogues de ce qui lui paraissait être l’intérêt supérieur de la nation. Parlementarisme dualiste, si l’on veut, mais à condition que le premier ministre soit conçu comme l’exécuteur des volontés présidentielles.
L’esprit peut changer à l’avenir, par exemple avec un régime présidentiel. Mais il est bien commode d’avoir un responsable à désigner à l’assemblée nationale et à la Nation, et l’on aurait bien tort de s’en priver. Du coup le président peut se maintenir pendant 7 – ou 5 – ans, garant des intérêts supérieurs du pays. S’il n’y a plus de 1er ministre c’est le président qui est directement en première ligne, et d’une manière permanente.
• Attitude devant une grave violation de la constitution.
Pas d’indifférence, ou de réprobation, passive, un vote hostile à coup sûr, par exemple en 1962 et 1969, la signature d’une pétition est sans portée, l’insurrection et la grève, je n’y crois pas, car je ne crois pas à la mobilisation de l’opinion. Un professeur a une mission particulière à remplir il doit dire ce qu’il pense. Et les étudiants auront le choix entre des opinions bien différentes. En cas de coup d'État les choses sont bien sûr différentes.
• La violation de la constitution peut-elle être excusée.
En cas de situation exceptionnelle et urgente peut être? Si ces circonstances n’ont pas été prévues par l’art. 16 L’inflexion peut être excusable, mais la violation ouverte de la constitution ne l’est pas. (exemples de 1962-1969, avec souvenirs personnels).
(Etats-Unis : question de la constitutionnalité de l’engagement de troupes sur un territoire extérieur par le Président des E. U. évoquée au moment où les choses allèrent mal pour les E.U.).
D’où viennent les risques les plus graves de la violation.
De l’inadaptation des constitutions aux besoins du pays. La bonne formule consiste à modifier la constitution, à mettre en marche la procédure de révision. Si cela est impossible par la conjoncture – le risque est grand de la violation. Il faut éviter les conceptions manichéennes avec les mauvais qui violent – les gaullistes –, et les autres qui la respectent – la gauche. Face à un grave problème, le strict respect de la constitution peut être considéré par les uns, comme les autres, moins important que la sauvegarde de vies humaines, ou de l’avenir de la nation.
Art. 49 alinéa 1er. : Un-premier ministre est-il obligé d’engager sa responsabilité sur son programme? Et s’il ne le fait pas, y a-til violation de la constitution?
Les termes de l’art. 49 me font penser que non. Là encore l’indicatif est utilisé, et certains y voient une formule impérative.
D’une part il n’est pas spécifié que le premier ministre engage sa responsabilité lors de la formation d'un nouveau gouvernement. D’autre part, si l’indicatif est incitatif, il n’est pas impératif. On dit bien aussi que le président négocie et ratifie les traités. Il n’est pas obligé de négocier les traités ! Il n’y a donc pas forcément impératif.
Je fais la part belle aux interprètes gaullistes de la constitution, mais c’est une absurdité que de ne pas le faire. Il est absurde, et ridicule, mais pas inconstitutionnel, de la part du gouvernement Messmer, de braquer contre lui l’opposition et la majorité, en leur demandant de recourir à la motion de censure au moment où la session ordinaire est termi née et si l’on sait bien qu’une session extraordinaire ne peut être suivie sans l’accord du Président.
Sur les dangers d’un pouvoir judiciaire en France:
En France, il n’est pas menaçant. L’exécutif l'est beaucoup plus. Le Conseil constitutionnel n’est pas le pouvoir judiciaire. En ce qui concerne la possibilité pour celui-ci de se saisir lui-même, cela me paraît une idée curieuse. C’est ouvrir la voie à des possibilités, qu’en tant que citoyen je ne réclame pas à son profit. Ni les juges (aux E.U.) ni les membres du conseil constitutionnel ne sont bien placés pour trancher des problèmes politiques. Ce n’est pas leur métier de gouverner. Ceux qui gouvernent doivent être responsables. Sinon il y a des dangers (juge farfelu qui fait basculer la majorité).
La manie de l’ombudsman a gagné tout le monde. Les membres du C.C. pourraient consacrer tous leurs nombreux loisirs à remettre en cause les lois que le parlement veut voter. L’inconstitutionnalité n’est jamais flagrante. L’introduction de la publicité à l’ORTF par voie réglementaire paraissait aux professeurs de droit consultés, dont j’étais, inconstitutionnelle. Le gouvernement a penché en sens inverse, de même que le C.E... Les cas d’inconstitutionnalité flagrante sont rares. Il faut faire confiance aux gouvernants, et le parlement forum a un rôle essentiel à jouer à cet égard. La vigilance de l’opinion? L’éducation civique? Mais les sondages laissent apparaître que les jeunes ne sont pas tellement intéressés par la politique (60 %, même pas les deux tiers le seraient).