pp. 359-372
On emploie, à dessein, le terme impersonnel de « collectivité », car ceux qui viennent sous la plume sont, à l’examen, incertains, inexacts ou insuffisants.
Il s’agit bien sur de l’opinion publique, mais le terme est à la fois trop flou, « de plus en plus insaisissable au fur et à mesure que l’on pousse l’analyse 1», et trop précis, dans la mesure où, s’il représente bien le point de vue organique d’un ensemble d’individus, il s’analyse aussi, dans son contenu, comme l’expression d’un sentiment ou d’une opinion. Et à ce titre, il se situe au delà de l’indifférence et en deçà de la volonté ou de l’engagement.
Le corps électoral est une notion juridiquement définie et facile à appréhender, mais qui ne recouvre pas tous les membres de la communauté nationale, en particulier avant le vote des femmes, et à plus forte raison aux époques de suffrage restreint 2. Sans doute pourrait-on parler du peuple, qui désigne tantôt la totalité indistincte, selon la formule de la démocratie 3, tantôt le plus grand nombre par opposition aux plus favorisés, ou parler des citoyens, en englobant aussi les citoyennes.
On retiendra le terme de « collectivité » parce qu’il est le plus neutre et le plus général, en dégageant, selon les occasions ou les besoins, les différents niveaux d’expression plus ou moins fidèles – de la collectivité dans son activité de qualification.
L’attention portée aux violations de la Constitution et leur qualification est liée au civisme de la collectivité. Encore un mot flou et quelquefois suspect. Flou car il recouvre des réalités bien différentes qui vont du respect scrupuleux des règles du code de la route, à la ponctualité et à l’honnêteté de la déclaration d'impôts, en passant par l’accomplissement de ses obligations militaires 4.
Terme parfois suspect dans la mesure où il peut être transformé en un instrument de propagande tacite ou avouée en faveur du régime établi. « L’information implique le souci d’une formation c’est-à-dire d’une doctrine; la diffusion de cette doctrine exige le recours à la propagande et la propagande fut-elle démocratique est par définition d’essence totalitaire 5» (2).
Le civisme, considéré comme une vertu 6, suppose la connaissance préalable de l’objet de son attachement affectif.
L’attention portée aux violations de la constitution est liée aussi à ce que l’on peut appeler la culture politique de la collectivité. Là encore le terme n’est pas très rigoureux. « Par culture politique, on désigne en général les aspects politiques de la culture, en considérant qu’ils forment eux-mêmes un ensemble systématique 7». Au sein de la culture politique française on ne retiendra que ce qui touche aux règles constitutionnelles. On peut reprendre la classification de Almond 8 qui distingue dans la culture politique trois aspects, l’aspect cognitif – soit la connaissance de la Constitution et des éventuelles violations -, l’aspect affectif – soit l’attachement personnel à la Constitution et la sensibilité à ses violations éventuelles – enfin l’aspect évaluatif qui comprend les jugements de valeur sur la Constitution et sur la portée de ses violations.
La connaissance des violations, intimement liée à la culture politique et au civisme de la collectivité, et la sensibilité aux violations, conditionnent donc la qualification des violations par la collectivité.
On cherchera à apprécier la connaissance de la Constitution et de ses violations en France en examinant les instruments de cette connaissance avant d’en évaluer le résultat.
Section 1 Les instruments de la connaissance
Où et comment les Français apprennent-ils à connaître leur constitution? On a vu que c’était une préoccupation essentielle de révolutionnaires que d’organiser la publicité du texte constitutionnel puisqu’ils voyaient dans la simple connaissance de celui-ci la meilleure garantie de son respect.
C’est donc à l’éducation civique qu’il appartient d’enseigner aux Français la connaissance de leur constitution à l’école, mais aussi, peut-être, en dehors de l’école.
L’instruction civique, ou éducation civique, tient dans l’enseignement français une place que tous les observateurs s’accordent à considérer comme presque négligeable 9, à l’inverse de certains pays comme les États-Unis ou la R.D.A. L’abaissement de l’âge de la majorité électorale (loi du 5 juillet 1974) a attiré l’attention sur la grande misère de l’instruction civique. L’article 28 de cette loi prévoit bien qu’ « au cours de la première session parlementaire de 1976, le gouvernement présentera au Parlement un rapport sur les mesures qu’il aura mises en place pour assurer le développement de l’instruction civique et de la formation aux responsabilités du citoyen dans l’éducation, dans l’enseignement universitaire, et dans la formation permanente, en particulier au niveau des entreprises »10 .
On constate encore un état de sous-éducation civique chronique, même au niveau de l’éducation nationale, concernée en premier chef 11. Au sein même de l’instruction civique, la place consacrée à l’étude de la Constitution et de la vie politique est extrêmement réduite. Évoquée de manière « sommaire » en classe de troisième, elle doit être abordée en classe de seconde, mais coordonnée avec le programme d’histoire, de lettres, et de langues vivantes 12. Compte tenu du très faible nombre d’heures qui sont consacrées à l’instruction civique, de la place restreinte que tient la présentation de la constitution au sein du programme, et de la non spécialisation des enseignants chargés de cette initiation, on peut craindre que la collectivité lors de son passage à l'École n’ait pas l’occasion d’apprendre à connaître ses institutions publiques non plus que les textes qui les régissent.
Sans doute existe-t-il d’autres moyens d’information. La presse depuis longtemps, et dans une période plus récente, les moyens audio-visuels, font une place importante aux informations de nature politique. Mais on doit reconnaître que le caractère technique des dispositions institutionnelles est d'autant plus rebutant que le citoyen ne dispose pas des connaissances élémentaires pour apprécier ces questions. Il est significatif à cet égard que certains journaux 13 consacrent des pages spéciales ou des publications spécifiques à but pédagogiques réalisées par des équipes d’enseignants et de rédacteurs du journal, pour être utilisées dans les établissements d’enseignement.
Car la lecture et l’appréciation des événements politiques, ou le respect des règles du droit public exigent un acquis substantiel. Les moyens de l’acquérir ne paraissent pas adéquats, si l’on en juge aux résultats.
Section II Les résultats
Il est difficile de mesurer la connaissance acquise de la constitution. Dans l’enquête que nous avons menée, il nous était le plus souvent demandé, après le questionnaire, ce qu’était la Constitution, ce qu’elle contenait. Si les citoyens savent qu’il existe une Constitution, acceptent de se prononcer sur l’attitude qu’il convient d’avoir à son égard, il apparaît qu’ils ignorent le plus souvent tout de son contenu 14.
A la question: « Pouvez-vous citer un ou plusieurs cas de violation de la constitution en France ou à l’étranger ?» plus de la moitié ne peuvent répondre. Dans les réponses, c’est l’affaire du Watergate, aux États-Unis, qui est le plus souvent évoquée (24 fois) la situation politique de certains pays (Chili, Grèce), 7 et 5 fois cités, l’invasion de la Tchécoslovaquie (1 fois), toute forme de révolution ou coup d'État (4 fois). En France sont évoqués le coup d'État de Louis Napoléon de 1851 (2 fois), le 6 février 1934 (1 fois), juillet 1940, le 3 juin 1958, l’utilisation de l’article 16. L’utilisation du référendum est citée 9 fois et est considérée comme une violation de la Constitution. Moins de 10 réponses dénotent une certaine connaissance des institutions françaises. Sans doute le questionnaire s’adresse-t-il dans l’ensemble à des jeunes qui n’ont pas vécu les querelles constitutionnelles de la première phase de la Vème République, mais parmi les quelques personnes plus âgées qui ont été interrogées, dans des milieux très divers (directeur d’usine, institutrice retraitée, secrétaire retraitée, concierge, etc ...) l’ignorance semblait tout aussi grande.
Mais ce questionnaire, comme d’autres sondages, montre que le lien entre la connaissance des violations et la sensibilité aux violations n’est pas aussi simple et direct qu’on pourrait le penser.
Un sondage IFOP (revue Sondage 1963/2 page 95) montrait bien la perplexité des personnes interrogées sur la constitutionnalité du recours au référendum, puisque la moitié ne se prononçait pas et l’autre moitié se partageait en partisans du oui (21 %) et partisans du non (29 %) (réponse à la question : « d’après ce que vous savez, est-ce que la Constitution autorise le Général de Gaulle à soumettre son projet d’élection au suffrage universel du Président au référendum ? »).
La démarche logique devrait permettre de déduire des constatations précédentes un désintérêt de la collectivité pour ses institutions et une indifférence complète à la violation des règles constitutionnelles. Et l’on s’attend à trouver dans les sondages le témoignage de cette froideur à l’égard de tout ce qui est Constitution ou violation de celle-ci.
Il n’en est rien. Ainsi en 1962, 48 % des électeurs ayant voté NON l’ont fait parce que le référendum était contraire à la Constitution 15.
En décembre 1962, 47 % des personnes interrogées 16 estiment que « c’est très grave, si le gouvernement ne respecte pas intégralement la constitution dans certaines circonstances ».
29 % considèrent que c’est « assez grave », 76 % des personnes interrogées accordent donc un certain caractère de gravité à la violation, contre 16 % seulement d’avis contraires.
Selon notre enquête, plus de 70 % des personnes interrogées ont estimé « absolument nécessaire » le respect de la Constitution par les pouvoirs publics, alors que les 30 % restants l’estimaient seulement « souhaitable ».
Puisqu’il est difficile de douter de résultats aussi concordants 17, convient-il de noter avec résignation cette contradiction, de déplorer l’incohérence des attitudes de l’opinion publique, ou de mettre en cause la technique même du sondage, qui sollicite une opinion alors qu’elle n’est pas formée, et qui obtient la réponse jugée la plus valorisante? Il serait plus avantageux de se poser en défenseur du droit, plutôt que de s’en faire le contempteur, d’où ces résultats surprenants ...
Il y aurait une sorte de consensus abstrait, la collectivité, dans son ensemble, reconnaissant la nécessité d’une règle de droit, de son respect, se déclarant hostile aux violations et prête, toujours abstraitement, à tenter d’y faire échec 18. Dès lors les considérations développées dans les paragraphes précédents sur le faible rôle mobilisateur des violations s’expliqueraient non pas par l’insensibilité aux violations, mais par la méconnaissance de celles-ci. Notre enquête confirme l’inaptitude à peu près totale à énumérer de manière précise des violations de la Constitution. Les querelles constitutionnelles et les arguments développés de part et d’autre rendent perplexes les citoyens, incapables de trancher avec des arguments de droit. De ce fait, ce n’est pas la connaissance qui alimente la sensibilité aux violations. L’argument de la violation n’est alors que l’appoint d’une attitude politique préformée. Il ne faudrait donc pas dire que l’opinion est insensible aux violations, mais plutôt qu’elle n’a pas les moyens d’y être sensible. On trouverait peut-être une illustration à cette idée dans l’émotion et l’insurrection consécutives au coup d'État de Louis Napoléon en 1851, puisque de nombreuses émeutes, en particulier en province, se seraient faites sur le mot d’ordre de la violation de la constitution, flagrante en l’occurrence même pour un esprit non averti 19.
Dans tous les autres cas, la perplexité l’emporte et l’attitude de la classe politique pour qui la violation n’est que l’appoint éventuel d’une argumentation politique, ne peut que la renforcer dans son attitude.
Il ne faut donc guère compter sur le droit d’insurrection qui avait été reconnu par l’article 35 de la Constitution de 1793 20 pour riposter de manière adéquate à une violation de la constitution, le plus souvent incertaine, discutée, et mal perçue.
Il est difficile dans l’indignation populaire de mesurer la part de responsabilité de la violation, accessoire d’une révolution ou d’un coup d'État . Par l’insurrection armée, le peuple renverse un régime, plus qu’il ne sanctionne une violation 21, de même que par le suffrage il remplaçait un Président - en 1969 - plus qu’il ne sanctionnait une procédure irrégulière.
La faiblesse des mécanismes de protection de la Constitution – au moins jusqu’en 1958 – n’a donc pas laissé le texte complètement désarmé contre la violation.
« Les formes des institutions constitutionnelles sont d’une importance moindre que les croyances politiques 22» et l’idée que la Constitution remplit une fonction et doit être à ce titre respectée, est un rempart invisible mais efficace contre les attaques. Le scrupule constitutionnel lorsqu’il est largement répandu, paralyse même ceux qui en sont dépourvus.
« Il y a dans la Constitution de tous les peuples, quelle que soit du reste sa nature, un point où le législateur est obligé de s’en rapporter au bon sens et à la vertu des citoyens. Ce point, est plus rapproché et plus visible dans les républiques, plus éloigné et caché avec plus de soin dans les monarchies, mais il se trouve toujours quelque part. Il n’y a pas de pays où une loi puisse tout prévoir et où les institutions puissent tenir lieu de raison et de mœurs »23.
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1 Burdeau, Traité de Science Politique, t. III, p. 103.
2 Dans les pratiques les plus démocratiques subsistent les exigences de la nationalité, de la capacité civile et de la dignité morale (absence de condamnations pénales).
3 Dans le langage constitutionnel « peuple » est le plus souvent synonyme de « corps électoral ». Cf. Prélot, Inst. Pol. Et D.C. 1972, n° 396, p. 625 et suiv.
4 « Être citoyen, cela consiste à respecter un certain nombre de lois et de règlements, donc à les connaître, à les comprendre, à les appliquer ... cela consiste deuxièmement à voter, à déléguer une certaine partie de nos droits et de nos responsabilités à un certain nombre de personnes. Cela consiste troisièmement à payer des impôts, cela consiste quatrièmement à participer à la défense de son pays ». Instruction du 4 juillet 1961, in Instruction civique, I.N.R.D.P., 1973, diffusé par Serpen.
5 Marcel Merle, Le problème du civisme, R.F.S.P., 1958, p. 783. Cf. aussi R. Pascal, Le civisme alibi du politique, Économie et Humanisme, 1961, p. 26 et suiv.
6 « La vertu politique est un renoncement à soi-même qui est toujours une chose très pénible. On peut définir cette vertu, l’amour des lois et de la patrie ». De l’esprit des Lois, Montesquieu, tome I.
7 Duverger, in Sociologie de la Politique, P.U.F., 1973, p.121
8 Cf. par exemple G.A. Almond et G.B. Powell, Comparative Politics. A developmental Approach, Boston, 1966 ; et l’enquête menée par Almond et Verba dans cinq pays: Etats Unis, Grande Bretagne, Mexique, Italie, Allemagne. The Civic Culture, Princeton, 1963.
9 « Éducation civique : ces deux termes accolés évoquent en première ligne quelques articles des programmes officiels dont chacun sait qu’ils se traduisent par une corvée pour les maîtres comme pour les élèves ». M. Merle, R.F.S.P., 1958, p. 782. Une note du 19 septembre 1961 fixe l’enseignement de l’instruction civique à 1 h. par quinzaine. Une circulaire n° 72- 41 du 1er février 1972 le rattache à l’enseignement de l’histoire et de la géographie.
10 En réalité ce rapport n’a été transmis par le Premier Ministre au Président de l’Assemblée Nationale que le 18 octobre 1977 (J.O. Assemblée Nationale, 1977, p. 6273), œuvre d’un groupe de travail comprenant les représentants de différents ministères (Justice, défense, agriculture, universités, jeunesse et sports, travail, éducation) il présente un bilan de la situation dans la réglementation actuelle. Les textes publiés en mars 1977 concernant le cycle préparatoire et les collèges précisent la place de l’éducation civique et morale dans la réforme Haby. Il s’agit de former à la tolérance au travail, au sens du devoir, à la curiosité ... Mais il n’est pas fait mention de l’étude des institutions. L’accent est mis sur l’aspect « moral », sur la formation plus que sur l’information. L’instruction civique est toujours, comme dans l’arrêté de 1947, « destinée à amener les élèves à la pratique raisonnée des principales vertus individuelles et sociales ». Quant aux lycées « la place donnée à l’éducation civique et morale sera définie compte tenu des enseignements tirés de la mise en œuvre de la modernisation du système éducatif à l’école élémentaire et dans les collèges » p. 37 du rapport. La situation reste donc inchangée.
11 Cf. L’art de tourner la loi. Yves Agnès, Le Monde, 8 novembre 1974.
12 Arrêtés des 10 septembre 1969 et 9 novembre 1971 (classes du Premier Cycle). Arrêtés du 4 juillet 1961 et circulaire n° 65-318 du 20 août 1965.
13 Le Monde. Études et documents, par exemple n° 6, Le Régime Politique Français, cf. aussi les pages spéciales du quotidien « Dossiers » ou « L’événement ».
14 « En octobre 1946, deux français sur trois avouent n’avoir pas lu le projet constitutionnel sur lequel ils sont appelés à voter, en septembre 1958, un Français sur deux dit de même ». J. Charlot, Les Français et de Gaulle, 1971, p. 58 ; P. Gaxie, Indifférence et politisation, 1975, Thèse, Paris, publiée sous le titre: « Le sens caché », Seuil, considère que « l’on peut estimer à un dixième de la population en âge de voter le nombre de personnes dont le comportement correspond aux exigences de la doctrine démocratique par la curiosité constante manifestée à l’égard des événements politiques ... Par contre entre 50 et 70 % des personnes en âge de voter n’accordent qu’une très faible attention aux problèmes politiques ou apparaissent totalement indifférents à leur égard », p. 24. A la lecture de ces indications, on doit avoir à l’esprit que les problèmes constitutionnels intéressent encore beaucoup moins les citoyens que les problèmes politiques ...
15 Le référendum d’octobre et les élections de novembre 1962, F.N.S.P., p. 185.
16 Sondage IFOP, Revue Sondages 1963-2, p. 87. Charlot, Les Français et de Gaulle, op. cit., p. 322.
17 « La rigueur juridique compterait tant de défenseurs ? nous ne pouvons nous défendre d’un certain scepticisme » déclare par exemple J.M. Denquin dans sa thèse, Référendum et plébiscite, p. 386.
18 A notre question: « quelle serait votre attitude devant une violation grave et évidente de la constitution », 67 % des personnes interrogées répondraient par un vote hostile (s’il y a lieu) 27 % par la signature d’une pétition, et 18 % par la grève.
19 L’article 48 qualifiait ainsi la dissolution de l’Assemblée par le Président. Mais il faut souligner que la violation n’était que l’expression d’un coup d'État qui cristallisait tout autant l’indignation populaire.
20 « Quand le gouvernement viole les droits du peuple, l’insurrection est pour le peuple et pour chaque portion du peuple le plus sacré des droits et le plus indispensable des devoirs » cf. Ph. Braud, La notion de liberté publique en droit français, L.G.D.J. 1968, p. 236 et suiv.
21 Même s’il arrive qu’il soit récompensé au titre de défenseur de la Constitution: le 31 juillet 1881 fut voté une loi accordant des « rentes incessibles et insaisissables ... à titre de réparation nationale aux citoyens français victimes du coup d'État du 2 décembre 1851 et de la loi de sureté générale du 27 février 1858 ». Waldeck Rousseau, rapporteur du projet, déclarait : « L’expression « récompense nationale » ... se justifie très exactement par un texte de la Constitution de 1848. En effet dans son article 7 la Constitution de 1848 porte ceci : « Les citoyens devront aimer la patrie, servir la République, la dé~ fendre au prix de leur vie ». Il nous a paru incontestable, Messieurs, que ceux qui en 1851 avaient subi la déportation ou une autre peine quelconque parce qu’ils avaient pris les armes pour défendre la Constitution avaient été les véritables soldats et les volontaires, en quelque sorte, de l’ordre, de la sécurité publique et nationale ».
22 Hauriou, Préface au précis de Droit constitutionnel, 1923.
23 Tocqueville, De la démocratie en Amérique, 1ère partie, chap. VIII, du pouvoir exécutif.