pp.76-110
Il est difficile, pour la Vème République de faire une présentation ordonnée des violations.
La classification par auteur serait déséquilibrée : le pouvoir dominant présidentiel est le plus souvent en cause, le pouvoir gouvernemental est translucide et le pouvoir parlementaire majoritairement fidèle.
Chronologiquement, c'est la période gaullienne sur laquelle se cristallisent presque toutes les querelles constitutionnelles, surtout à ses débuts, au moment de l'installation du régime. A cet égard le premier septennat est de loin le plus fourni.
C'est donc l'ordre de numérotation des articles que nous retiendrons, dans un souci de commodité 1, pour présenter les principales violations dénoncées sous la Vème République.
Jusqu'en 1971, on pouvait douter que le préambule de 1958 intégrât avec une pleine force juridique le préambule de 1946 et la Déclaration des Droits de l'homme de 1789 dans l'ordre constitutionnel. Aussi ne trouve-t-on pas de dénonciation de violation de la constitution qui le concerne directement. Depuis 1971 et surtout 1974 le Conseil constitutionnel exerce une action vigilante qui concerne principalement les droits et libertés, lesquels sortent du champ de l'étude.
Sans objet depuis 1961.
"La France est une république indivisible »
La violation de cette disposition de la constitution fut évoquée à plusieurs reprises tout au long du processus de décolonisation, notamment lors des référendums sur l'Algérie (1961-1962)2 et les Comores (1974)3 . Mais l'affirmation de ce principe doit être combinée avec l'article 5 de la Constitution 4 .
La notion d'arbitrage, donnée par l'article 5 comme un moyen au Président pour assurer "le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'État" a fait l'objet de très abondants commentaires doctrinaux 5 . Elle définit le rôle du Président. Mais le terme est tellement flou 6 qu'il peut recouvrir des pratiques très divergentes . Il doit être combiné avec l'article 20 sur lequel se sont concentrées les critiques.
Tous les auteurs ont noté que le Président s'attribuait en fait le droit de révocation du Premier Ministre et le choix direct de certains ministres. Ils ont aussi noté le souci formel de se conformer à la lettre de l'article 8 dans les formules de démission des différents Premier Ministres concernés 7. Mais il n'y a jamais eu de mobilisation contre ce qui a toujours été considéré comme une pratique présidentielle rendue possible - et même nécessaire - par un certain rapport de force constitutionnel.
Il n'est point besoin d'invoquer à ce sujet une "convention constitutionnelle" 8 ou coutume, que l'on devrait ensuite considérer comme "violée" lorsque changera le rapport de force politique (Assemblée et Présidence de tendances opposées).
L'article 11 est probablement celui qui fut l'objet des plus longues et des plus vives controverses constitutionnelles. A l'exception de celui du 23 avril 1972, tous les référendums virent leur régularité critiquée à divers titres.
Logique et chronologie s'accordent pour distinguer les deux référendums relatifs à l'affaire algérienne (8 janvier 1961 et 21 mars 1962) des deux référendums suivants portant révision constitutionnelle (28 octobre 1962 et 27 avril 1969).
Les reproches d'irrégularité 9 ont porté sur les conditions du recours au référendum et son domaine d'application.
A) Le recours au référendum :
Attribution presque exclusive de l'exécutif 10, le referendum appartient en fait au Président. Le communiqué officiel du Conseil de Ministres du 16 novembre 1960 déclare que "le général de Gaulle a fait part de son intention de soumettre, le moment venu au pays, par voie de référendum, un projet de loi... ". Le promoteur du projet est clairement désigné, et ce n'est pas le gouvernement comme le voudrait l'article 11. Mais le texte définitif du projet (8 décembre) répare l'incorrection juridique, sans doute voulue, et met en avant le rôle de proposition du gouvernement. Au delà de la lettre il en sera ainsi pour l'ensemble des referendum de l'époque gaullienne. Avec la dissolution, l'élection au suffrage universel, c'est une procédure de "renouvellement périodique du mandat"11 , l'un des instruments par lequel le « guide » vérifie sa légitimité à propos des questions qu'il juge fondamentales 12 .
Plus contestable est le contenu des référendums algériens.
B) Domaine d'application:
Il est allégué tout d'abord que le principe de l'autodétermination est peu compatible avec celui de l'indivisibilité de la République (art. 2 et 3). Sans doute l'article 53 13 doit-il être pris en considération. Mais sa place dans le titre VI de la Constitution (Des traités et accords internationaux) laisse supposer que cette disposition n'est valable qu'à la suite d'un traité ou d'un accord international.
Cette limitation de la portée de l'article 53 entraîne "des conséquences intellectuellement illogiques et pratiquement malheureuses" 14 parmi lesquelles l'impossibilité de créer à partir du territoire national un État nouveau "puisque celui-ci ne saurait être un partenaire avant même que d'exister"15. Dans le concert des nations, auquel la constitution fait implicitement référence, le processus de décolonisation n'a pas été envisagé.
Le référendum du 8 avril 1962 a pour objet d'approuver un traité à venir (« accords d'Evian ») et ne peut donc entrer dans le cadre de l'article 11 (« ratification d'un traité ») non plus que dans la catégorie des accords de communauté (l'Algérie n'en fit jamais partie).
Les deux référendums posaient aussi la question de la légalité d'une habilitation législative par voie référendaire, de manière encore plus claire dans le second referendum (1962) que dans le premier16 . Dans les deux cas la procédure de l'article 38 était concurrencée de manière inattendue et, pour beaucoup d'auteurs, irrégulière 17. Conseil d'Etat et Conseil constitutionnel considèrent le référendum du 8 avril 1962 comme irrégulier 18 .
En réalité la controverse est surtout doctrinale.
L'analyse des campagnes électorales (4) montre que l'inconstitutionnalité des deux premiers référendums n'est que l'accessoire d'une opposition politique aux mesures proposées ou à la formule réferendo-plébiscitaire.
Il n'en est pas de même pour les deux référendums suivants.
La controverse constitutionnelle est au contraire au premier plan lors des deux référendums suivants, sur la question de savoir si l'article 11 permet de modifier la Constitution concurremment à l'article 89 spécialement destiné à cet effet.
Alors que la doctrine développait ses argument s dans les deux sens, la "violation" de la constitution devenait l'enjeu du débat électoral, presque au même titre que le fond de la réforme.
La thèse du général de Gaulle, selon laquelle l'article 11 s'appliquait à "tout projet portant sur l'organisation des pouvoirs publics", que la constitution a pour vocation d'organiser, développée dans son allocution radiotélévisée du 20 septembre 1962, trouva quelques défenseurs qui se multiplièrent avec le second référendum puis dans la période ultérieure 19. Cependant il faut reconnaitre que les deux projets se heurtèrent à une doctrine largement hostile, et frisant l'unanimité en 1962 20
Sur le référendum de 1969 s'est greffée la question de l'existence d'une coutume constitutionnelle 21, qui serait susceptible de justifier le recours au référendum de l'article 11 pour modifier la Constitution.
Mais il semble que cette procédure ne soit plus envisagée. Le président V. Giscard d'Estaing, dans son discours au Conseil constitutionnel du 8 novembre 1977, a clairement indiqué que l'article 89 est la voie normale et exclusive de révision 22 .
L'article 16 est l'un des plus célèbres et des plus contestés. Institué par le général de Gaulle pour donner au président les moyens d'agir en période exceptionnelle, il est dénoncé par certains - qui demandent sa suppression -, comme l'instrument du pouvoir personnel 23.
Les querelles constitutionnelles le concernant sont de deux types : les violations dénoncées lors de son usage en 1961, et les violations potentielles qui constitueraient son emploi lors de certains scénarios constitutionnels.
La constitutionnalité du recours à l'article 16 n'a guère été contestée. Certains 24 firent cependant remarquer que la seconde des conditions que pose l'article 16 n'était pas vraiment réunie. Le fonctionnement des pouvoirs publics constitutionnels n'était pas véritablement interrompu, même si un ministre était retenu en Algérie.
Cette restriction semble apparaître dans l'avis du Conseil constitutionnel du 23 avril 25 qui reprend les termes mêmes de l'article 16 pour la première condition posée par celui-ci, mais constate de manière plus restrictive que "les pouvoirs publics constitutionnels ne pouvaient fonctionner d'une façon régulière".
Sans doute l'avis ne lie-t-il pas le Président, mais sa publication lui confère une autorité que l'on ne peut apprécier qu'en imaginant les conséquences d'un contenu défavorable.
Les pouvoirs du Parlement, durant la mise en œuvre de l'article 16, ont suscité des interprétations divergentes. L'exercice du pouvoir législatif a été défini par le Président de la République dans son message au Parlement du 25 avril
1961 : "Les rapports du gouvernement et du Parlement doivent fonctionner dans des conditions normales pour autant qu'il ne s'agisse pas de mesures prises ou à prendre en vertu de l'article 16 ».
M. Voisset 26 se demande à juste titre qui d'autre que le chef de l'État pourrait interpréter la Constitution alors que le Conseil constitutionnel se déclare incompétent en l'absence de texte précis permettant de le saisir.
Ainsi, dans une lettre au Premier Ministre du 25 avril 1961, le Président, dans l'exercice de ses fonctions de seul interprète authentique de la Constitution, pouvait déclarer à propos de la volonté des parlementaires d'user de la réunion de plein droit du Parlement pour discuter des questions agricoles : "Je tiendrai pour contraire à la Constitution que la réunion annoncée ait un aboutissement législatif" 27(2).
Mais les réticences de la doctrine et de la classe politique sont vaines. Les arguments de droit ne seraient efficaces que s'appuyant sur une force politique qui n'existait pas en cette période de crise.
L'exercice du pouvoir de contrôle a fait problème lorsque la S.F.I.O. voulut déposer le 12 septembre 1961 une motion de censure contre le gouvernement à propos de questions agricoles. L'incompétence du Conseil constitutionnel 28, le silence du Président de la République 29 et le refus du bureau de l'assemblée nationale 30, obligèrent le Président de l'Assemblée nationale à se prononcer. Il le fit par une conférence de presse aboutissant, au terme d'un raisonnement contesté 31, à déclarer la motion irrecevable.
M. Voisset 32 insiste à juste titre sur le caractère un peu vain de cette querelle, puisqu'il suffirait au président de ne pas refuser la démission du gouvernement ou de le renommer par une décision au titre de l'article 16. Il peut aussi "suspendre l'application des articles 49 et 50 dans le but évidemment d'assurer aux pouvoirs publies constitutionnels les moyens d'accomplir leur mission" 33.
On parla de violation enfin, à propos du maintien de l'article 16 au delà des circonstances particulières de crises qui avaient justifié son emploi et qui avaient à peine duré une semaine.
C’est ce que considéra la plus grande partie de la doctrine, s’appuyant sur l’exégèse du texte: dès lors que les circonstances ont changé – fin de la crise grave et immédiate, rétablissement du fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels – le Président de la République doit mettre fin à l’article 16 « dans les moindres délais ». « Juridiquement, un maintien prolongé du recours à l’article 16 est très discutable » estime le professeur Duverger 34. Pour le doyen G. Vedel, la prolongation de l’article 16 constitue un « détournement de constitution » 35, et certains n’hésitent pas à tenir pour inconstitutionnelles les mesures prises entre le 25 avril et le 20 septembre 36.
En réalité « l’exégèse du juriste paraît vaine car le Président est seul juge » 37. Il apprécie subjectivement le moment où, par une « décision », il met fin aux pouvoirs de crise, en l’absence de dispositions constitutionnelles précises limitant la durée d’emploi de l’article 16 38.
II – Les violations potentielles ou imaginaires :
Les violations imaginaires éventuelles de l’article 16 qui ont été évoquées concernent essentiellement la mise en cause de la Constitution : le recours à l’article 16 pour contester le verdict du suffrage pendant la période où la dissolution est interdite.
Pendant la mise en œuvre de l’article 16, la classe politique a craint que le Président de la République ne profite de ses pouvoirs exceptionnels pour transformer la constitution 39, en créant une vice-présidence ou en remodelant plus profondément les règles constitutionnelles.
L’effort de la doctrine, par l’exégèse des termes « pouvoirs publics constitutionnels » tendit à enfermer les pouvoirs du président à l’intérieur du texte 40. Par contre il semble admis que dans l’exercice de ses pouvoirs de crise le Président peut suspendre certaines dispositions du texte constitutionnel 41.
Le recours à l'article 16 en cas de conflit politique Président-Assemblée-Gouvernement persistant après dissolution et éventuelle confirmation du Président en place, a été évoqué à plusieurs reprises au cours de la Vème République et dans la période récente.
Alexandre Sanguinetti avait avancé cette hypothèse 42, suscitant de violentes réactions de la doctrine 43 .
Il y a là un cas dans lequel la haute trahison pourrait devenir une forme de mise en cause de la responsabilité du Président de la République.
A rapprocher de l'article 5 et des pouvoirs du président-arbitre, l'article 20 donne au gouvernement la responsabilité principale des affaires dans le cadre classique d'un régime parlementaire dualiste. La pratique de la distribution des pouvoirs entre le Général de Gaulle et son Premier Ministre ne correspondait pas au modèle de référence. La doctrine y vit, surtout dans les premiers temps, une violation de la Constitution. Le dialogue suivant entre M. Prelot et G. Vedel (Le Figaro, 12 février 1960, un an de Constitution: de la lettre à l'application, débat entre Brocas, Marcilhacy, Prelot, Reynaud, Vedel, Gabilly) l'illustre bien:
G. Vedel : Je lis : « Le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation... ». Or c'est le Président de la République qui a fait le choix du 16 septembre "44.
M. Prélot: "C'est exact. Mais ce qui est vrai aussi, c'est que les grands moyens d'action politique sont aux mains du Président de la République. Or la réalité du pouvoir accompagne nécessairement les moyens politiques".
G. Vedel : "Si l'on admet que dans l'application d'un texte on doit faire le contraire de ce qui est écrit, alors nous sommes d'accord".
Pour A. Grosser, "Les articles 20 et 21 de la constitution ont été mis en sommeil dès la mise en place des nouvelles institutions. Personne ne protesta à l'époque parce que tout le monde - opposition comprise - voulait que ce soit le Général lui-même qui prenne en charge le problème algérien 45. La conception gaullienne de la présidence, clairement exprimée dans le discours de Bayeux - 16 juin 1946 - et dans celui d'Epinal - 29 septembre 1946 - et « l'équation personnelle » du Général ne pouvaient guère laisser de doute 46 sur la pratique future.
M. Duverger la considère comme résultant d'un certain rapport de force politique (existence d'une majorité "présidentielle", soumission volontaire du Premier Ministre...) :
« L'article 20, alinéa 1er, n' est pas violé par cette interprétation » 47, mais il s'appliquerait différemment dans une autre conjoncture (majorité parlementaire de sens contraire).
Cette novation dans la répartition des compétences trouve son illustration dans le décret du 14 janvier 1964 relatif aux forces aériennes stratégiques dont R. Drago dénonce la double inconstitutionnalité 48:
- c'est le Président de la République qui donne l'ordre d'engagement et non le Premier Ministre, responsable de la défense nationale (article 21) et disposant de la force armée en tant que chef du gouvernement ;
- le décret, non délibéré en conseil des ministres, est signé par le Président de la République en violation de l'article 13 de la constitution 49.
Cet article est souvent invoqué comme illustration d'une violation de l'esprit de la Constitution 50.
L'idée, chère au général de Gaulle 51, d'une stricte séparation des pouvoirs, au niveau des hommes, fut introduite en force dans le régime parlementaire de 1958. Le système des suppléants mis en place 52 autorise une pratique peu conforme au projet initial. Le parlementaire devenu ministre, se considère toujours comme député moral de sa circonscription. A l' l'inverse de l'évêque in partibus, il n'a plus le titre mais conserve le diocèse.
Il n'est guère que le Général de Gaulle à s'être inquiété de la multiplication des candidatures ministérielles, aux élections législatives 53. De nombreuses tentatives de réforme, allant dans le sens d'une plus grande parlementarisation ont toutes échouées 54.
La disposition selon laquelle "tout mandat impératif est nul" a été considérée comme violée en mars 1960 lors de la demande de convocation du Parlement en session extraordinaire.
Dans sa lettre du 18 mars 1960, adressée au Président de l'Assemblée Nationale, le Général de Gaulle considérait que la demande de réunion était faite à la suite de "démarches pressantes" d'un groupement professionnel: "je ne crois pas que la réunion du Parlement, qui serait déterminée par des "invitations" d'une telle nature, puisse être tenue pour conforme au caractère de nos nouvelles institutions, et même à la règle qui condamne tout "mandat impératif" (1 ). Mais la doctrine resta sceptique sur cette analyse (2)~
La deuxième disposition : « Le droit de vote des membres du Parlement est personnel" n'est guère respecté dans les faits. "L'article 27 a été aisément détourné : les cas de délégation sont nombreux ; le vote personnel est rarement organisé ; le vote électronique a été introduit à l'Assemblée nationale ; les sanctions pécuniaires peuvent être difficilement appliquées (3). Cette pratique permet l'absentéisme parlementaire que la presse ne manque pas de relever ironiquement (4). Les tentatives d'application plus stricte de la règle (Edgar Faure en 1973) sont restées de peu d'effet (5).
La question de la réunion d'une session extraordinaire à la demande de 287 députés souleva l'une des grandes premières querelles constitutionnelles. Le Président de la République refusa de convoquer le Parlement en interprétant les articles 29 et 30 de la Constitution comme lui accordant un pouvoir discrétionnaire plutôt qu'une compétence liée. Il assortit son refus de diverses considérations de droit : rappel de la prohibition du mandat impératif - il soupçonnait l'influence décisive de la pression d'une organisation agricole -, invocation de l'intention des constituants, impossibilité pour les propositions d'aboutir en raison de l'irrecevabilité de l'article 40. Il y avait aussi des raisons d'opportunité : le gouvernement se préparait à déposer des projets de loi en matière agricole ... 55.
La doctrine s'interrogea sur le caractère discrétionnaire ou de compétence liée des pouvoirs du Président 56.
Mais au delà de l'interprétation du texte, c'est l'interprétation du régime qui était en cause. « Il n'est pas douteux que "la tradition française de souveraineté parlementaire" faisait, en pareil cas, obligation au Président de la République de signer le décret de convocation : son refus implique une répudiation qui ne porte pas seulement sur la disposition incriminée, mais caractérise l'ensemble du régime... »57...
Une motion de censure fut déposée par l'opposition mais ne réunit que 122 suffrages dont fort peu sanctionnaient directement la violation 58. Elle ne suscita que peu d'émotion dans l'opinion publique 59.
En mars 1979 le Parlement fut convoqué à l'initiative de la majorité des députés. Mais dans sa lettre du 12 mars au Président de l'Assemblée Nationale 60, le Président V. Giscard d'Estaing émet quelques réserves. Il estime que « l'esprit de la constitution » n'a pas été respecté puisque c'est un parti politique et non chaque député personnellement qui est à l'origine de la demande de session. Il y ajoute des considérations d'opportunité - concomitance avec la campagne pour les élections cantonales - qui apparentent sa réponse à un "Oui , mais..." 61. D'autres circonstances ou raisons plus graves auraient pu entrainer un refus. La question du pouvoir discrétionnaire ou de la compétence liée des pouvoirs du Président n'est pas tranchée.
Ces articles ont pu donner lieu à controverses sur l'étendue exacte de leur champ d'application. Celles-ci furent réglées par l'intervention décisive et définitive du Conseil Constitutionnel.
La disposition « La déclaration de guerre est autorisée par le Parlement » n'a jamais eu à être utilisée, et n'aura probablement guère l'occasion de l'être, tant il est vrai que les conditions de déclenchement d'un conflit moderne ne souffriraient pas les délais imposés par une procédure parlementaire 62.
Il y a donc tout lieu de craindre sa violation, et plus encore sa mise en œuvre.
Cet article qui tend, avec l'article 37, à constitutionnaliser l'ancien système des décrets-lois, a fait l'objet de deux controverses, indirectement et directement.
Les deux premiers référendums algériens portaient délégation du. pouvoir réglementaire, sans que la Constitution n'ait rien prévu à cet égard - voir article 11.
Mais le Conseil constitutionnel s'est refusé à examiner la constitutionnalité d'une loi référendaire 63 et le Conseil d'Etat a assimilé les ordonnances référendaires aux ordonnances prises en application de l'article 38 64.
En 1967, le recours à la procédure des ordonnances juste après les élections législatives pour surmonter une majorité très faible a suscité des protestations non pas seulement politiques. M. Duverger y a vu un "détournement de pouvoir" et une violation directe du texte de l'article 38 65.
Le détournement de pouvoir consistait à utiliser des pouvoirs exceptionnels, réservés à des circonstances graves ou d'urgence, à une législation ordinaire, en dépossédant la nouvelle assemblée élue à cet effet. En réalité, même si l'article 38 prolonge les décrets-lois, aucune disposition ne restreint son emploi à certaines circonstances, et c'est dans "l'esprit" du texte qu'il faut chercher d'hypothétiques limitations.
Par contre le rapprochement de l'article 38 et de l'article 41 pourrait faire penser que le Premier Ministre doit d'abord engager sa responsabilité "sur son programme" avant que l'article 38 ne lui permette de recourir aux ordonnances "pour l'exécution de son programme". Mais le Conseil Constitutionnel, dix ans plus tard, n'a pas considéré qu'il s'agissait du même « programme », mettant un point final à l'incertitude 66.
Les irrecevabilités font l'objet d'un contrôle du Conseil constitutionnel, après l'intervention des autorités parlementaires en ce qui concerne l'article 40, en cas de désaccord entre le gouvernement et le président de l'Assemblée dans le cas de l'article 41.
Le Conseil est à même de contrôler la régularité de l'ensemble de la procédure législative résolvant ainsi toute controverse constitutionnelle.
Le premier alinéa de l'article 49 fait l'objet des plus vives controverses. La question de confiance" - le terme n'est pas employé dans le texte - doit-elle ou peut-elle être posée par le gouvernement nouvellement désigné? L'indicatif "engage", qui a remplacé "peut engager" des travaux préparatoires a-t-il valeur impérative, comme l'avait souligné le Général de Gaulle lui-même ?67
Une partie de la doctrine le pensait68. Et l'opposition développe longuement et vigoureusement cette thèse 69 , en l'appuyant par la volonté de censurer le gouvernement à ce propos 70.
Mais le gouvernement à partir de 1966 71 (3ème cabinet Pompidou du 8 janvier 1966 jusqu'au gouvernement Couve de Murville du 12 juillet 1968) considère que l'article 49 ne l'oblige pas, mais l'autorise, à son gré comme il l'a fait de 1959 à 1966 - à présenter son programme ou une déclaration de politique générale suivie d'un vote. Par la suite le premier gouvernement Messmer du 5 juillet 1972, puis le troisième se refuserait-il à cette présentation 72, de même que le premier gouvernement Barre (25 août 1 976) qui se contentera d'engager, le 19 octobre, sa responsabilité sur le vote d'un texte.
La doctrine gouvernementale a été clairement exprimée, par le Premier Ministre G. Pompidou le 13/4/1966 à l'Assemblée nationale: "La lettre et l'esprit de la constitution de 1959 veulent en effet que le gouvernement soit entièrement libre de demander ou non un vote de confiance et qu'il appartienne de préférence à l'Assemblée de mettre en jeu la responsabilité ministérielle par la procédure la plus normale et la plus adaptée, je veux dire la motion de censure" 73. Et de nombreux auteurs opinent dans ce sens 74.
"L'interprétation de la Constitution qui est donnée par la majorité et celle qui est fournie par l'opposition ne sont ni vraies ni fausses : elles sont toutes deux compatibles avec la Constitution" conclut O. Detragiache-Dorlencourt 75.
Le troisième alinéa de l'article 49 fut dénoncé par celui qui en fut un des principaux instigateurs, M. Debré 76, en 1977, lorsque le gouvernement engagea sa responsabilité sur le texte de l'élection au suffrage universel direct des députés français au parlement Européen.
En décembre 1979 77, M. G. Defferre dénonçait dans une lettre au Président de la République l'abus de l'article 49 § 3 à propos de la procédure de discussion budgétaire 78. Le 22 janvier, le Président de la République, V. Giscard d'Estaing lui répondait que « les textes auxquels (l'article 49.3) s'applique doivent avoir pour le gouvernement une importance essentielle qui les rendent indispensables à la poursuite et à la cohérence de son action et sur lesquels, par suite, il juge nécessaire d'engager son existence » 79. Mais il ne s'agit là que d'une lecture auto limitative de ce texte.
Le dernier alinéa "Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n'est valable sans le consentement des populations intéressées", pose le problème de savoir quels sont les peuples qui peuvent faire sécession. On se reportera au commentaire de l'article 2. Le problème s'est posé lors du référendum du 22 décembre 1974 aux Comores. Seule l'île de Mayotte a souhaité, à 65 %, rester française. Un projet de loi prévoyant l'indépendance globale de l'île, sans prendre en considération la volonté mahoraise, fut modifié et amendé puis soumis par l'opposition au Conseil constitutionnel qui trancha en considérant Mayotte comme un "territoire au sens de l'article 53" 80.
Le problème de la sécession a suscité des interprétations divergentes (cf. commentaire de l'article 2).
La "doctrine Capitant" 81 distingue, à propos du scrutin d'autodétermination organisé à Djibouti le cas des territoires d'outre-mer des départements d'outre-mer. Dans le premier cas, la sécession serait possible (Djibouti – Comores), dans l'autre elle serait impossible. Pourtant certains redoutent que le séparatisme ne soit contagieux 82 et que l'on confonde "cession" et "sécession". D'autres considèrent que l'autodétermination doit être possible et que l'on doit considérer les « peuples » ou « mouvement de libération nationale » comme des sujets du droit international, susceptibles à ce titre de conclure des traités 83. La solution du problème serait donc dans l'interprétation quelque peu latitudinaire précédente, ou dans une révision de la Constitution qui fixerait la doctrine 84.
Il est symptomatique de constater que personne ne dénonce la violation de l'article 55 dans l'application divergente qu'en font les juridictions 85. La doctrine s'efforce de concilier dans les termes de l'interprétation des jurisprudences largement contradictoires. Et l'on met plus volontiers en cause le pluralisme des ordres de juridiction qui rend possible une telle situation que l'erreur ou la mauvaise volonté constitutive d'une violation de la règle institutionnelle. Car l'autorité du juge vide le contentieux de constitutionnalité de manière définitive.
Une controverse s'est ouverte et pourrait retrouver quelque ampleur à propos du statut de l'ancien. Président de la République, membre de droit à vie du Conseil constitutionnel, qui souhaiterait continuer une carrière politique active.
Les mots "à vie" sont interprétés par certains auteurs comme interdisant à un ancien président de démissionner, comme une "indéchirable tunique de Nessus" 86. En l'absence d'inéligibilité, l'ancien Président peut se représenter à une fonction élective, où à un nouveau mandat présidentiel. Mais il ne peut faire jouer son choix entre les deux fonctions incompatibles (membre du Conseil et fonction parlementaire ou gouvernementale) puisqu'il reste membre de droit et à vie du Conseil 87.
A partir de ce point, les raisonnements divergent, faute de trouver dans les travaux préparatoires de claires indications 88. Pour R.G. Schwartzenberg, un président démissionnaire (ou arrivé au terme de son ou ses mandats) est condamné à une retraite politique forcée. Au contraire le doyen Vedel considère que le Président réélu n'est plus "l'ancien président" frappé de l'incompatibilité, ou tout au moins il est le président en fonction nouvellement élu et doit garder la possibilité du choix. Mais les fonctions parlementaires et ministérielles lui restent fermées. François Luchaire devant ces incompatibilités, pense que le Président, qui ne peut démissionner du Conseil, doit cesser de participer à ses travaux pendant la durée des fonctions incompatibles.
En réalité le texte reflète la conception originaire d'un "président arbitre" dont l'autorité morale et l'indépendance ne peuvent vraiment être contestées" 89.
Il ne prévoit pas le cas d'un ancien Président privé de ses fonctions pour haute trahison, ni le cas beaucoup moins exceptionnel d'un ancien "président-guide" devenu le chef de l'opposition dont les options politiques risquent de troubler la sérénité d'un organisme qui se veut de plus en plus juridictionnel 90. La question devrait pouvoir être aisément résolue puisque le Conseil constitutionnel serait amené à statuer lui-même sur le problème.
N'étant pas considérée comme un "pouvoir" dans la Constitution, "l'autorité judiciaire" a vu ses caractéristiques consacrées par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 22 juillet 1980 comme un "quasi pouvoir juridictionnel"91 ou même un "pouvoir judiciaire" 92. Mais il s'agit d'une armure de protection contre les atteintes du législateur ou de l'exécutif. Il n'est jamais question de "gouvernement des juges" en France à propos du juge judiciaire.
Contre les violations du législateur et du gouvernement - à travers sa majorité, le Conseil constitutionnel intervient fréquemment et efficacement, de même, qu'à l'occasion, le Conseil d'Etat 93.
Restent les nombreuses atteintes gouvernementales directes à l'indépendance ou à l'inamovibilité que peuvent constituer les pressions, sollicitations, récompenses ou menaces plus ou moins discrètes à l'endroit des magistrats, dont on peut trouver l'écho essentiellement dans la presse syndicale de la profession, mais dont la réalité est toujours difficile à apprécier compte tenu de la prudence des uns et de la sensibilité des autres 94.
Quoique non utilisée, le (non) fonctionnement de l'institution de la Haute Cour a donné lieu à une violation :
"Elle est composée de membres élus, en leur sein et en nombre égal, par l'Assemblée Nationale et par le Sénat après chaque renouvellement général ou partiel de ces assemblées..." stipule l'article 67.
Or de 1962 à 1966, puis de 1973 à 1978, elle ne put désigner tous ces membres, faute de réunir sur certains noms la majorité des membres composant chaque assemblée 95.
Cet article fut utilisé le 4 juin 1960 pour la révision du titre VII de la Constitution 96. Mais l'étendue de la révision dépassait le cadre strict du "fonctionnement des institutions communes".
En outre s'opposaient la volonté gouvernementale de faire intervenir le Sénat de la communauté dans la révision, ce qui était possible seulement par l'article 85, et le désir des députés et sénateurs d'intervenir au titre de l'article 89.
Le professeur Lampué soutenait, compte tenu des travaux préparatoires, que "le domaine d'application de l'article 85 ...parait recouvrir le droit des institutions communes, sans distinction entre les règles accessoires ou de régime et les règles essentielles ou de nature. Nous en concluons que la loi constitutionnelle du 4 juin 1960 a été élaborée de façon régulière" 97.
F. Borella, au contraire, s'appuyant sur l'avis du Conseil d'Etat du 4 mai 1960, considérait que la nature et la définition des institutions de la Communauté sortaient du champ d'application du texte. Il n'y avait donc pas lieu d'appliquer l'article 85 98.
Le professeur Cadart propose un moyen qui aurait permis le respect du texte : "il eût été nécessaire de réviser d'abord la procédure de révision de l'article 85, en utilisant l'article 89, afin de donner compétence au Parlement et au Sénat de la Communauté pour modifier non seulement les règles du titre XII relatives au fonctionnement des institutions communes, mais encore la totalité du titre XII. Ensuite, on aurait utilisé l'article 85 modifié pour réviser ce titre XII" 99.
En réalité le gouvernement fit voter le projet de loi constitutionnelle par l'Assemblée Nationale et par le Sénat, puis par le Sénat de la Communauté, pour le rendre définitif.
Les violations des règles de révision d'une constitution sont parmi les plus graves. Comme en 1940 (loi du 10 juillet) ou en 1958 (loi du 3 juin) elles peuvent prendre les formes de la légalité. Les auteurs parlent alors de fraude à la constitution 100.
Lorsque le texte n'est pas respecté, c'est en général que l'enjeu politique est important et disputé. Ainsi l'élection du Président, au suffrage universel, ou la régionalisation et la réforme du Sénat (cf. article 11).
On trouvera l'analyse du texte de l'article 89 et de ses violations réelles ou possibles, Première Partie,Titre II.
Les ordonnances de l'article 92 portant loi organique ne semblent pas devoir prêter à contestation quant à leur constitutionnalité. Par une décision du 15 janvier 1960, le Conseil constitutionnel a estimé que leur "conformité à la Constitution ne peut être contestée"101, établissant ainsi une présomption irréfragable de constitutionnalité.
Le professeur Jacques Cadart estime cependant que certaines d'entre elles violent la Constitution. Ainsi l'ordonnance du 2 janvier 1959 qui, en son article 40, permet au gouvernement de refuser les amendements budgétaires des chambres en certaines hypothèses, qui en son article 42 renverse la règle posée par la Constitution et interdit en principe tout amendement en matière financière - à deux exceptions près - et interdit les amendements au projet de loi de finances contrairement aux règles posées par l'article 40 de la Constitution 102.
La situation ainsi créée a été évoquée par le Président Giscard d'Estaing dans son allocution prononcée au Conseil constitutionnel le 8 novembre 1977. La "seule faiblesse (de ce système) est qu'il peut laisser subsister, si elles sont antérieures à 1974, et plus encore à 1958, des dispositions qui, adoptées aujourd'hui, n'échapperaient peut être pas à votre censure. J'ai noté à cet égard vos suggestions..." 103 .
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1 Ce même système de présentation a été retenu, pour les mêmes raisons, par Didier Maus, Textes et documents sur la pratique constitutionnelle de la Vème République, Documentation Française, CNRS 1978.
Claude Franck, Les grandes décisions de la jurisprudence, PUF, 1978.
F. Luchaire et G. Conac, La constitution de la République Française, Economica, 1979.
2 Voir par exemple J. Cadart, Inst. pol. et D.O. cours polycopié, 3° partie, p. 40-41.
3 Il faut citer aussi le référendum de 1967 en Côte Française des Somalis et le référendum de 1976 à Mayotte, tous les deux favorables au maintien dans la République française.
4 Cf. J.C. Maestre, L'indivisibilité de la République française et l'exercice du droit d'autodétermination, RDP, 1976, p.431.
J.C. Maestre, in La constitution de la République française, Economica 1979, p. 68 à 675.
J.C. Cabanne, à propos de l'art. 2 (al. 1er) de la Constitution du 4 octobre 1958, An. Toulouse, 1979, p. 305 à 319.
5 Abondantes bibliographies in La Constitution de la République Française, Economica, p. 172.
6 Il a en effet - au moins - trois sens : témoin, comme l' illustre la pratique de la IIIème et IVème République, "horloger", selon l'image de Benjamin Constant, ou « tout puissant » selon l'étymologie latine rappelée par Georges Pompidou.
7 Par exemple Georges Pompidou le 10 juillet 1968 : "Vous avez bien voulu. me faire part de votre intention...de procéder à la nomination d'un nouveau gouvernement. J'ai l'honneur, en conséquence, et conformément aux dispositions de l'article 8 de la Constitution, de vous présenter la démission du gouvernement ». Et aussi, selon une formule très proche, Chaban Delmas le 5 juillet 1972.
8 P. Avril, in La Constitution de la République Française, Economica, p. 225 .
9 L'analyse la plus approfondie des problèmes de constitutionnalité des référendums se trouve dans J. Cadart, Institutions politiques et droit constitutionnel, Licence, 1e année, cours polycopié, cours du Droit, p. 40 et suiv. et manuel tome l, 1e éd. p. 139 et suiv. Tous les manuels classiques évoquent ces problèmes. On verra en particulier G. Conac in La Constitution de la République Française, p. 252 et suiv., Economica, 1979.
10 Le parlement peut aussi proposer un référendum. Mais seul un projet de loi peut être soumis au suffrage populaire .Et il ne s'agit pas là d'une malfaç0n rédactionnelle comme il en a été émis l'hypothèse. L'initiative parlementaire se réduit en pratique à la possibilité de soumettre à référendum un projet d' origine gouvernementale en discussion au Parlement (cf. règlement de l' Assemblée Nationale, chap. X art. 122 à 125). Une telle initiative, qui aboutirait à un dessaisissement et ressemblerait à une dérobade est en outre peu compatible avec le tempérament parlementaire traditionnellement hostile à toute procédure de démocratie semi-directe.
11 G. Bortoli, "Sociologie du referendum dans la France moderne", L.G.D.J., p. 318.
12 En engageant sa responsabilité personnelle sur le texte, il double la question référendaire d'une question subsidiaire, quoiqu'essentielle, de confiance. Ce qui justifie les plus véhémentes protestations contre le "plébiscite".
13 "Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n'est valable sans le consentement des populations intéressées".
14 M. Prélot, Constitutionnalité du référendum, La Croix, 6 janvier 1962. Voir sur cette question L. Saïdj, la notion de territoire en droit public français contemporain, Lyon, 1972, p. 621 à 628.
15 La loi du 16 mars 1956 habilitait dans ce cas précis le gouvernement à agir par décrets. cf. Heymann, Les libertés publiques et la guerre d'Algérie, LGDJ, p. 27 et suiv.
16 La loi du 16 mars 1956 habilitait dans ce cas précis le gouvernement à agir par décrets, cf. Heymann, Les libertés publiques et la guerre d'Algérie, LGDJ, p. 27 et suiv.
17 Cadart, op. cit., p. 41 et 43 et contra, Conac, op. cit., p. 272-273 qui conclut à la régularité. Voir aussi la critique de J. Fauvet, Le Monde, 22 mars 1962, p. 1.
18 "Il viole la constitution, comme le Conseil d'État, saisi pour avis l'a reconnu par 48 voix contre 12, et de même le Conseil constitutionnel en ses observations". J. Petot, Les grandes étapes du régime républicain (1792-1969), p. 736. Goguel et autres, Le référendum du 8 janvier 1961, A. Colin 1962 ; Le référendum du 8 avril 1962, A. Colin, 1963.
19 A peu près seul en 1962 (avec R. Capitant ,La Croix, 24 00tobre 1962 ; Notre République, 4 octobre 1962), le professeur Lampué concluait à l'existence de deux procédures de révision parallèles, RDP 1962, p. 931. Elle fut développée et complétée par J.M. Jeanneney, ministre d'État chargé de la préparation de la réforme devant le Sénat et en d'autres occasions durant la campagne précédant le référendum de 1969. Goguel, cours IEP , 1967-8, mise à jour 1969 p. 45, Chapus, Droit constitutionnel et institutions politiques, 1969-70, cours polycopié p. 176 ; L. Hamon, Une république présidentielle ?, Bordas, 1975, p. 109 ; :Prélot et Boulouis, Droit constitutionnel et institutions politiques, Dalloz, 7ème éd. p. 598 à 602. Au fur et à mesure que le temps passe les opinions sont nuancées: P. Avril considère qu'il y avait "probablement" violation en 1962 et 1969 cf. annexe. Considèrent qu'il n'y avait pas violation: MM. J. Gicquel, L. Hamon, J.C. Maestre, J. Robert.
20 G. Berlia, RDP 1962, p. 936 et suiv. ; Duverger,Le Monde, 17 octobre 1962, Bastid, Berlia, Burdeau, Teitgen, L'Aurore, 14 octobre 1962,; A. Hauriou, Le Monde, 21 octobre 1962. Il faut y ajouter l'avis défavorable du Conseil d'Etat à l'unanimité moins une voix - celle de X.A. Deschamps qui sera récompensé par un poste au Conseil constitutionnel selon P. Reynaud, Et Après? - Voir aussi L. Noël, De Gaulle et les débuts de la Ve République, Plon, 1976, p. 221, qui indique p. 223, que le Conseil constitutionnel par une note officieuse s'était prononcé contre le recours au référendum par 7 voix - dont celle de son président - contre 2 (Michelet et B. Chenot) + 1 abstention. Presque toute la doctrine - non citée dans la note précédente- considère qu'il y a eu violation, voir par exemple les développements faits par J. Cadart, Institutions politiques et Droit constitutionnel, Licence, cours polycopié, cours du Droit, 1973, tome 1, p. 214 à 237, et tome II, p. 1259 à 1277 ; voir aussi du même auteur : La crise référendaire, Politique, 1969, p. 261.
Sur les réactions de la classe politique (dénonciation de la "forfaiture" par G. Monnerville ; démission de Pierre Sudreau, etc...) voir infra, IIème Partie, titre II.
21 Sont favorables à cette doctrine : Gicquel (cf. annexe) ; G. Vedel : Le droit, le fait, la coutume, Le Monde 27 juillet 1968 ; Le droit par la coutume 22-23/12/68 (Le Monde), Réponse à M. Duverger 26/12/68 (Le Monde). Développent la thèse contraire : M. Prélot, sur une interprétation coutumière de l'art. 11, 15/3/69 (Le Monde) ; M. Duverger : la carte forcée, 22-23/12/1968 (Le Monde), Le Pouvoir constituant, 26/12/1968 (Le Monde); A. Hauriou. : contre le viol des constitutions. Voir aussi l'avis hostile du Conseil d'Etat dont rend compte Le Monde, 19/3/69 et de manière plus complète Le Figaro du 26/3/69 et L'Aurore 19 mars 1969.
22 Mais J.M. Jeanneney, Sur une énigme présidentielle, Le Monde 1-2 déc. 1978 maintien sa position, et G. Vedel, Le Monde du 10 nov. 1978, Des rayons et une ombre. Sur l'ensemble de la question voir Conac, La constitution de la république française, p. 252 à 313, et Ph. Braud, Les crises politiques intérieures de la Vème République, Armand Colin, 1970.
23 "L'article.16, qui permet au Président de la République de s'arroger tous les pouvoirs, sera abrogé »,déclare le Programme commun de 1972, éd. sociales, p. 150-151.
24 Marcilhacy, Revue politique des idées et des institutions, 15-30 avril 1961, p. 169 à 171 ; J. de Soto, Cours polycopié, licence 1ère année, 1967-1968, p. 931 ; Legaret, l'article 16, Revue des Deux Mondes 1er juin. 1961.
25 J.O. 24 avril· 1961, p. 3876 et in La pratique institutionnelle de la Vème République, p. 113.
26 L'article 16 de la Constitution du 14 octobre 1978, L.G.D.J. 1969, p. 102.
27 Lettre du Président de la République au Premier Ministre, 31 août 1961, Le Monde, 2 sept. 1961, Pratique institutionnelle de la Vème République, op. cit., p. 116.
28 G. Vedel, Le Monde, 14 septembre 1961, "Le conseil constitutionnel n'est pas compétent".
29 "qui ne dit mot consent". La presse indiqua que le chef de l'État n'était pas opposé à un vote de censure. Le Monde, 5 et 8 septembre 1961, cité par Voisset, p. 113. Cf. aussi Passeron, De Gaulle parle, 1962, p. 122.
30 Le Figaro, 20 septembre 1961.
31 Le premier argument insistait sur le lien de réciprocité entre dissolution et censure. L'Assemblée ne pouvait être dissoute durant l'article 16, "celle-ci peut elle conserver le droit (la censure) sans le risque ?". D'autre part, M. Chaban-Delmas s'appuyant sur l'interprétation présidentielle du 31 aout 1961 ,distinguant session, de réunion, et déniant à celle-ci un aboutissement législatif, prétendait que le gouvernement étant dans l'impossibilité d' engager sa responsabilité sur un texte, la censure était impossible. De nombreux auteurs contestèrent le caractère nécessaire de la liaison dissolution-censure dans les deux hypothèses, cf. Voisset, op. cit., p. 115. Cf. les textes cités supra in "la pratique institutionne1le de la Vème République", p. 117 et suiv. Voir sur ce point contra, l'argumentation de L. Hamon, Une République présidentielle ? Tome II, Bordas, 1977, p. 148-149 qui considère que le Parlement est réuni de plein droit, justement pour éviter un possible coup d'État en votant la censure. Voir aussi J. C. Colliard, in La constitution de la République Française, Economica, p. 648.
32 Op. cit., p. 117.
33 Op. cit., p. 117.
34 Le Monde, 5 mai 1961.
35 Droit administratif, PUF, Thémis, 1973, 50 éd., p. 37.
36 Lamarque, Légalité constitutionnelle et contrôle juridictionnel des actes pris en vertu de l'article 16, JCP, 1962 , I, 1711.
37 J.L. Quermonne, Revue de l’action populaire, juin 1961.
38 Voir sur ce point Voisset, op. cit., p. 201.
39 Cf. année politique 1961, p. 61.
40 Cf. par exemple Legaret, Revue ,des Deux Mondes, 1er juin 1961; Quermonne, Revue d’Action Pop., juin 1961 ; Leroy, L’organisation constitutionnelle et les crises, p. 220 ; Duverger, Le Monde, 5 mai 1961.
41 Voisset, op. cit., p. 79 et suiv.
42 Cf. Année politique 1966, p. 96. Cf. aussi Conférence de presse du chef de~ l'Etat, 28 octobre 1966.
43 René Capitant, Notre République, "Une erreur monstrueuse", 25 novembre 1966; Duverger, L'article 16, Le Monde, 19 avril 1966 ; Voisset, p. 35 et suiv. ; voir en annexe Ph. Braud, fin de la réponse à la troisième question.
44 Dans l'allocution du 16 septembre 1959 le Général de Gaulle définit sa politique algérienne en posant le principe de l'autodétermination et de la consultation des Français par référendum.
45 La constitution, demain", Le Monde, 6/10/1966.
46 Pourtant Guy Mollet suggérait au Général de Gaulle d'être Premier Ministre. Guy Mollet , Quinze ans après, Albin Michel, p. 28.
47 In La constitution de la République Française, p. 365.
48 R. Drago AJDA 1964, p. 87. Le décret est publié au J.O. le 19 janvier 1964. Cf. débat parlementaire du 24 avril 1964 (intervention de F. Mitterrand et P. Coste Floret. Le décret du 18 juillet 1962 peut être lui aussi contesté en tant qu'il rend responsable de l'emploi des forces et moyens militaires le ministre des Armées, sous l'autorité du chef de l'Etat, le Premier Ministre étant seulement chargé de la coordination.
49 Mais le Conseil d'Etat 27 avril 1962, Sicard, Lib. p. 180, accepta la validité du décret à condition d'être signé par le Premier Ministre. Voir sur cette pratique Pierre Avril, Les décrets réglementaires du président de la République non délibérés en conseil des ministres, AJDA, 1976, p.116.
50 "Il est assez difficile de soutenir qu'en l'occurrence respecté certes dans sa lettre, l'art. 23 de la constitution l'ait été également dans son esprit", Léon Noël, R.F.S.P. 1968, p. 225.
51 M Ceoara, in La Constitution de la République Française, p. 390, Economica, 1979.
52 0rdonnance du 17 novembre 1958.
53 En 1967, rapporté par Léon Noël, L'avenir du Gaullisme, 1973, p. 20.
54 M. Ceoara, op. cit., p. 386 à 401.
55 Lettre au Président de l'Assemblée Nationale, 18 mars 1960, B.D.P. 1960, p. 303.
56 Berlia, R.D.P. 1960, p. 303-309. Pour un résumé des événements, voir l'Année politique 1960, p. 28 à 30. Le Monde du 11 au 25 mars 1960, ,30 avril, 5 mai, La croix 26 mars 1960, RFSP 1962, p. 849 et suiv. ; J.L. Parodi, Les rapports entre le législatif et l'exécutif, sous la Vème République, p. 47 à 54, Paris, 1962. M. Bouissou, in La Constitution de la République Française, Economica, 1978, p. 461 à 466.
57 P. Avril, Le régime politique de la Vème République, L.G.D.J. p. 71.
58 "Seuls 12 députés ont, peut être, sanctionné en tant que telle cette éventuelle violation de la Constitution; celle ci apparait alors réduite à de plus justes proportions et le caractère tactique de la campagne constitutionnelle ne s'en discerne, que mieux". J.L. Parodi, op. cit.,p. 52.
59 « Il faut reconnaitre objectivement que la non convocation du Parlement pour les affaires agricoles n'a déclenché aucune émotion profonde en dehors des cercles spécialisés, politiques ou confessionnels » J. Chaban Delmas, Entreprise, 257 6/8/1960, cité par Parodi, op. cit. p. 53.
60 Publiée par Le Monde, 14 Mars 1979. Voir aussi l'article de M. Duverger, La Tradition Républicaine,Le Monde, 4-5 mars 1979.
61 M. H. Fabre, Le "oui...mais" en droit constitutionnel, RDP, 1979 - 6, p. 1547.
62 P. Dabezies, in La Constitution de la République Française, p. 508. « Il s'agit essentiellement d'une survivance des Constitutions anciennes et de l'affirmation d'un principe abstrait ».
63 Décision du 6 novembre 1962, Favoreu et Philip, Les grandes décisions, p. 181 ;G. Franck, Droit constitutionnel, PUF, p. 279.
64 C.E., 19 octobre. 1962, Canal Robin et Godot, Rec. 552 ; Long , Weil , Braibant, Grands arrêts... p. 521.
65 Un détournement de pouvoir, Le Monde, 4 mai 1967. Sur la question voir Berlia, Le projet de loi du 5 mai 1967 demandant une application de l'art. 38 de la Constitution, RDP 1967, p. 503-510.
66 Décision du 12 janvier 1977, Favoreu et Philip, R.D.P. 1977 p. 471-476 et C. Franck, op. cit., p. 180-184.
67 En réponse à G. Mollet qui préférait "doit engager". "En langage juridique, l'indicatif présent a une valeur impérative. Le code de la route dit qu'en France la circulation des voitures se fait à droite. Allez-vous l'interpréter en disant que vous pouvez décider de rouler à gauche si cela vous plait ?" Quinze ans après, op. cit., p. 123. Sur l'interprétation du texte, voir A. Cocâtre Zilgien, R.D.P. 1974, p. 521 à 525 ; un exposé clair du débat constitutionnel et des arguments opposés se trouve dans D. Detragiache-Dorlencourt, La responsabilité gouvernementale pendant les quatre premières années du septennat de Georges Pompidou, R.D.P. 1974, p. 794 à 813.
68 Voir J.C. Colliard in La Constitution de la République Française, p. 643 et suiv. ; Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, Economica, 2° éd, p. 488.
69 Voir les interventions de F. Mitterrand, A.N. 18/4/67 ; A. Boulloche, A.N. 26./6/61 reproduites in La pratique institutionnelle de la Vème République, Doc. Fr. 1978, p. 230. Il est intéressant de constater que l0rs du débat télévisé opposant les deux candidats à la Présidence le mardi 5 mai 1981, c'est M. Giscard d'Estaing qui défendait la thèse de la présentation obligatoire et M. Mitterrand qui plaidait pour la liberté du gouvernement.
70 Motion de censure déposée le 14 avril 1971 : « L'A.N. appelée à débattre d'une déclaration de politique générale que le Premier Ministre n'a pas jugé nécessaire de placer dans le cadre de l'article 49 de la Constitution...". Motion de censure déposée le 3 octobre 1972 ( « Le gouvernement, après avoir ignoré le Parlement, refuse, au mépris de l'article 49 de la Constitution, d'engager sa responsabilité devant , l'assemblée nationale... ») "pour rappeler que l'article 49 n'est pas tombé en désuétude", F. Mitterrand J.O. Débats, A.N.,5 oct. 1972, p. 3902-3903.
71 Pierre Avril, note que déjà que le premier gouvernement Pompidou avait, selon sa propre formule, décidé de demander l' approbation de son programme, sans doute pour montrer qu'il ne se considérait pas comme obligé de le faire, in Le Régime politique de la Vème République, L.G.D.J. 2° éd., p. 372.
72 Il est vrai que le troisième n'en eut guère le temps puisque le Président Pompidou meurt le jour de la rentrée parlementaire.
73 Reproduit in La pratique institutionnelle de la Vème République, Doc. Fr., 1978, p. 229. Il ajoute qu'il veut "créer des précédents...fixer clairement et en connaissance de cause des règles pour l'avenir".
74 J. Cadart, Institutions politiques et Droit constitutionnel, tome 2, 10 éd.,p. 931. M. Duverger, Garder la constitution, Le Monde, 7 septembre 1972. Luchaire, La responsabilité du gouvernement devant le Parlement, N.E.D. 2781, 1961.
75 Op. cit., R.D.P., 1974, p. 801.
76 Qui dénonce un "détournement de procédure...une déviation institutionnelle, un abus de droit..." dans cette utilisation qui dessaisit le Parlement de manière définitive, alors qu'en général "il a à traiter à nouveau des problèmes en cause!". Le Monde, 16 juin 1977.
77 Le Monde, 15 décembre 1979.
78 17 nov. 1979, Projet de loi de finance (1ère lecture), 5 déc. 1979. Mesure de financement de la Sécurité Sociale; 14 déc. 1979 Projet de loi de finance (rapport commission mixte paritaire) ; 20 déc. 79 financement de la Sécurité Sociale (rapport C.M.P.) ; 7 janvier 1980 projet de loi de finance 1ère partie; 9 janv. 1980 projet de loi de finance 2ème partie.
79 Le Monde 24/1/80.
80 Cf. Philip et Favoreu, R.D.P. 1975, p. 1341-1343 et A. Pellet, in La Constitution de la République Française, op. cit. p. 705.
81 Voir J.C. Maestre, L'indivisibilité de la République Française et l'exercice du droit d'autodétermination, R.D.P. 1976, p. 444 et suiv. qui rassemble arguments et auteurs pour et contre. La "doctrine Capitant" a été consignée dans le rapport rédigé au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, Document n° 2199 annexe au P.V. de la séance du 30 nov. 1966. Voir aussi au Sénat le rapport Prelot, Doc. 108 annexe au P.V. séance du Sénat 13 déc. 1966.
82 M. Fontaine, député de la Réunion, J.O. débats A.N.1974, p. 5168 déposera une exception d'irrecevabilité - pour inconstitutionnalité - contre le projet de loi gouvernemental dans l'affaire des Comores.
83 A. Pellet, op. oit., p. 707.
84 J.C. Maestre, op. cit., p. 457.
85 Le Conseil constitutionnel se déclare incompétent (décision du 15 janvier 1975). Le Conseil d'Etat maintient sa jurisprudence "Syndicat général des Fabricants de semoule, 1er mars 1968 p. 149 et se réfugie derrière son refus de contrôler la constitutionnalité des lois postérieures et contraires à un traité. Les tribunaux judiciaires (Administration des douanes a/Société des cafés Jacques Vabre, 24 mai 1975) contournent l' obstacle et statuent différemment. Cf. pour résumé et références bibliographiques, R. Pinto in La Constitution de la République française, op. cit., p. 725 et 726.
86 Selon la formule du doyen Vedel dans sa réponse à M. Schwartzenberg; Le Monde, 8 mai 1976.
87 C'est l'opinion de la majorité des auteurs: cf. Schwartzenberg, Deux scénarios, Le Monde 6 mai 1976, Doyen G. Vedel, Le Monde 9 mai 1976, puis Le truc de 1958, R.G. Schwartzenberg et Du côté de James Bond, G. Vedel. Et aussi, F. Luchaire in La constitution de la République française, Economica,1979, p. 741.
88 M. Bruyneel au comité consultatif (in avis et débats du C.O. C. Doc. Fse. p. 73) ayant demandé la suppression de l'alinéa prévoyant la participation au Conseil des anciens présidents de la République, un amendement de François Valentin a rajouté les mots "à vie" au texte primitif qui prévoyait une appartenance "de droit" seulement, mais prévoyait l'exclusion des présidents déclarés empêchés ou coupables de "haute trahison".
89 Commentaires sur la Constitution du 4 oct. 1958. N.E.D. 11 avril 1959 n° 2530, p. 24.
90 Déjà le problème était apparu au moment de l'élaboration de la loi organique lorsque Vincent Auriol, qui voulait continuer à avoir des activités politiques, avait obtenu de ne pas être soumis à la prestation du serment. Cf. L. Noël, De Gaulle et les débuts de la Vème République, Plon, 1976, p. 22.
91 Cf. A.J.D.A. 1980, p. 480 pour le texte de la décision avec la note de G. Carcassonne, p. 604.
92 L. Favoreu, R.D.P.1980, 6, p. 1661.
93 Cf. Franck, Droit constitutionnel,P.U.F. 1978, p. 315 et suiv.
94 Voir par exemple Charvin, Justice et Politique, L.G.D.J. 1968.
95 Cf. sur ce point, J.P. Rougeaux, La Haute Cour de justice sous la Vème République, R.D.P. 4.1978, p. 1045.
96 Voir l'Année politique, 1960, p. 49 à 52; Chapsal, La vie politique en France depuis 1940, p. 486 et suiv.
97 Les Pays d'Outre-mer de la République Française, la communauté et les accords d'association, L.G.D.J., Paris, 1960, p. 469, et XXX, Revue juridique et politique d'Outre-mer, 1960, p.457.
98 Pour l'exposé de la question et des thèses en présence, cf. Christine Desouches, in La Constitution de la République Française, op. cit., p. 944-945. L'avis défavorable du C.E. date du 27 avril 1960, cf. Le Monde, 4 mai 1960.
99 J. Cadart, Institutions politiques et Droit constitutionnel, 10 éd, , tome 1, p. 1 36.
100 Liet-Veaux , La fraude à la constitution, R.D.P. 1942 , p.116.
101 Favoreu et Philip, Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, Sirey, 1975, p. 82.
102 Cf. J. Cadart, Institutions politiques et Droit constitutionnel, L.G.D.J. 1975, tome I,1° éd.,p. 907 et 909 et aussi Finances Publiques, 1970-71, mis à jour 1972 polycopié, Les cours du droit, Paris, p. 159 à 172 et 176 à 178. et P. Amselek, "Le budget de l'État sous la Vème République", L.G.D.J., 1967, notamment p. 250 et suiv.
103 Reproduit dans La pratique institutionnelle de la Vème République, Doc. Fr., p. 376.