pp. 66-74
Jusqu'en 1954, l'investiture du Président du Conseil ne se fait pas suivant les règles constitutionnelles « elle s'accompagne de formalités, de consultations, de débats que les textes n'ont pas imposés. Ces démarches superfétatoires portent atteinte dès le premier jour à l'autorité du président du conseil. Elle en est affaiblie alors que la constitution voulait la renforcer. La Constitution n'est donc respectée ni dans son esprit, ni dans la simplicité de sa lettre...» 1
La pratique de la question de confiance 2 a été contestée. L'art. 49 prévoit qu'elle ne peut être posée qu'après délibération du conseil des ministres.
Tous les présidents du Conseil ne se sentirent pas liés par cette disposition 3. Beaucoup eurent recours à la
"pseudo-question de confiance" qui consistait pour le Président du Conseil à engager sa responsabilité sur le vote d'un texte sans poser officiellement la question de confiance. L'effet est identique : le gouvernement fait entendre qu'il se retirera si le vote ne lui est pas favorable mais il esquive les règles contraignantes de l'art. 49 (consultation préalable, délai, majorité) au détriment de la stabilité que cherchait à maintenir l'art. 49. Là encore, le procédé est "contraire à la lettre et à l'esprit de la Constitution" selon C.A. Colliard 4.
Dans la pratique, rien ne pouvait empêcher un gouvernement de se retirer sans qu'il y soit constitutionnellement obligé soit par l'absence de majorité relative nécessaire à l'adoption des textes de sa politique, soit par les dissensions intérieures des groupes qui le soutiennent. Il n'y avait pas violation formelle du texte, même si cette pratique ne correspondait pas à l'intention des constituants...
La dissolution de décembre 1955 ne pouvait manifestement être dénoncée comme une violation de la Constitution 5.
Mais on en critiqua vivement l'esprit: :
« Dans son principe, la dissolution vise à faire le pays juge d'un conflit entre le gouvernement et le Parlement. Or le conflit qui a abouti au refus de la confiance porte sur la date des élections et le mode de scrutin. En prononçant la dissolution le gouvernement ne le soumet pas au pays, il le tranche en sa faveur et se fait justice lui même. En utilisant à la lettre une procédure constitutionnelle il en détourne l'esprit... » 6.
C'est aussi la thèse de M. Duverger qui estime qu'on "a violé l'esprit de la Constitution pour imposer les apparentements" 7. Il parle de détournement de pouvoir. Mais on verra (1° Partie, Titre II) ce que signifie le recours à la violation de l'esprit, et la violation de la lettre ne pouvait être sérieusement invoquée. On évoqua le risque d'une violation de la Constitution concernant les délais dans lesquels devaient être organisées les élections "vingt jours au moins, trente jours au plus" selon l'art. 52 de la Constitution.
Le décret de dissolution étant paru au J.O. le 2 décembre (coïncidence malicieusement relevée par les adversaires de la dissolution), le dernier dimanche (jour imposé par la loi pour une votation) tombait un 1er janvier. Le gouvernement, pour laisser aux partis le temps de s'apparenter, pour éviter une votation pendant les fêtes, souhaitait que les élections aient lieu le 8 janvier. Consulté, le Conseil d'Etat répondit que les délais fixés par la Constitution étaient impératifs. Un commentateur essayait d'évaluer les risques d'un scrutin tardif :
"On sait que les actes intéressant les rapports entre le parlement et le gouvernement échappent à la compétence de cette haute juridiction. Aucun recours ne serait donc possible contre un décret qui convoquerait les électeurs le 8 janvier, en violation apparente de l'art. 52 de la Constitution. Seule la prochaine Assemblée pourrait mettre en cause la régularité du décret de convocation ... et annuler en bloc les élections ou même mettre en accusation les ministres responsables devant la Haute Cour"8
Le gouvernement se rangea à l'avis du Conseil d'Etat et des élections furent organisées dans les délais constitutionnels. Le lundi 2 fut retenu, chômé et payé pour lutter contre les abstentions.
La question des décrets-lois paraissait réglée par leur claire prohibition dans l'art. 13 de la Constitution de 1948 9. La controverse réapparut surtout à propos du vote des lois du 17 août 1948 et du 11 juillet 1953 10 .
La doctrine cherche diverses justifications à cette pratique. La loi d'habilitation opérerait un déclassement qui ôterait aux actes législatifs leur valeur dans le domaine ouvert au gouvernement: c'est la thèse de la « délégalisation », délégislativisation plus précisément 11 . Ou bien, la loi suspendrait pour un temps et dans un domaine le principe de la hiérarchie des actes juridiques. On prétendait aussi qu'il n'aurait pas été dans les intentions des constituants d'interdire les décrets-lois 12 ou qu'ils se justifiaient par la nécessité...13
A cet égard l'avis 14 du Conseil d'Etat fut décisif. En l'absence de toute autre autorité habilitée à dire le droit, son seul prestige, puisque l'avis était dépourvu de force obligatoire, suffisait à apaiser la controverse en fournissant l'argumentation juridique absolutoire, attendue par la classe politique.
On pourrait évoquer aussi la controverse sur la constitutionnalité du Traité de Paris, signé le 27 mai 1952, dont l'art. 87 § 3 réglementant l'initiative en matière de dépenses budgétaires se conciliait mal avec l'art. 17 de la Constitution, plus restrictif sur le même sujet.
De même les articles 30 et 47 de la Constitution sur les conditions de nomination des officiers généraux paraissaient peu compatibles avec l'article 31 § 1 du traité confiant ces nominations au « Commissariat, sur avis conforme du Conseil statuant à l'unanimité »15 . Mais on sait que ce traité ne fut jamais ratifié. Il n'y eut donc pas ici de violation accomplie.
Il est aussi difficile de considérer comme une "violation" la non-application de l'art. 87, 2ème alinéa qui prévoyait que l'exécution des décisions du Conseil général devait être assurée par son président16 . Sans doute le texte use-t- il d'un indicatif-impératif. Mais il devait être mis en oeuvre par une loi organique (article 89) qui ne fut jamais votée. Ce fut donc le régime transitoire de l'article 105 de la Constitution qui s'appliqua. « …Les actes accomplis par le préfet, en sa qualité de représentant du département, seront exécutés par lui sous la contrôle permanent du président de l'assemblée départementale".
A la charnière des deux républiques, la révision de la procédure de révision (article 90) ne souleva guère d'indignations constitutionnelles. La gauche protesta contre le coup de force, au nom des principes démocratiques 17. Mais son embarras venait de ce qu'elle n'avait que peu envie de défendre la IVème République. Il est vrai que les formes avaient été scrupuleusement respectées puisqu'une proposition de résolution avait été votée en décembre 1955. Et ce fut plus tard la doctrine qui s'interrogea sur la régularité de la procédure en la rapprochant du précédent du 10 juillet 1940 , qui d' ailleurs ne fut guère évoqué par les parlementaires en 1958 18 .
Il est pourtant vrai que par un singulier paradoxe l'histoire semble avoir imposé, à 18 ans d' intervalle, le même processus de prise de pouvoir aux deux adversaires les plus irréductibles. En réalité les ressemblances apparaissent plutôt dans les conditions du recours à la loi constitutionnelle :
les hommes - même profil de vieux militaire providentiel déjà sauveur de la France -
les circonstances - la crise due à l'occupation ou la menace de guerre civile -
sont presque aussi proches que les deux procédures employées.
Par contre les garanties apportées par les deux textes sont bien différentes, puisque le texte de 1958 comporte des exigences de procédure, de fond et de contrôle qui sont presque inexistantes dans le texte de 1940 19.
Les arguments invoqués par la doctrine pour ou contre la validité des deux textes ne sont guère originaux : la prohibition du principe général de la subdélégation avait été brandie contre la procédure des décrets-lois dans les deux républiques. L'abdication parlementaire se prolongeait ainsi en matière constituante. Et l'on peut imaginer a posteriori les moyens de couvrir l'illégalité: coutume 20, nécessité, légitimation populaire. Ainsi certains distinguent-ils la loi du 3 juin 1958, nulle ab initio, du référendum du 28 octobre 1958 qui seul crée valablement un régime nouveau 21.
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1 E. Blamont, La révision de la Constitution, RDP 1953, p. 419, Cf. la description des procédures parasitaires,. p. 417 et suiv.
Et aussi S. Arné, Le Président du Conseil des Ministres, sous la IV République, L.G.D.J. 1962, p. 41 à 61 et 190 à 200 ;M.H. Fabre, Un échec constitutionnel : .l'investiture du Président du Conseil des Ministres, R.D.P. 1951, p. 182.
2 C.A. Colliard, La pratique de la question de confiance sous la IV République, R.D.P. 1948, p. 220 et suiv.
3 Ex. Le gouvernement Schuman en février 1948 pose la question de confiance sans que le Conseil des Ministres se soit prononcé. C.A. Colliard y voit une politique "contraire à la Constitution", p. 223.
4 p. 227. Cf. aussi Philip Will.iams, La Vie politique sous la IVe République, p. 390 et suiv.
5 "Il ne fait pas de doute que le décret du 1 er décembre 1 955 soit conforme à la Constitution et que la dissolution soit juridiquement correcte". Blamont, La dissolution de l'A.N'. de déc. 1955, R.D.P., 1956, p. 107. Si l'on a parlé de coup de force, de violation de la Constitution "c'est que la dissolution ne s'apprécie pas sur le plan juridique, mais sur le plan politique", p. 106.
6 J. Fauvet, Le Monde, 1er décembre 1955.
7 M. Duverger, « La Lettre et l'esprit", Le Monde, du 5 décembre 1955.
8 J. Fauvet, Le Monde, 3 décembre 1955.
9 Cf. contra J. Cadart, entretien, Annexe.
10 Prélot, Politique, sept-oct. 1948. J. Donnedieu de Vabres, Dalloz, Chron. II, Décrets-lois et pouvoirs réglementaires selon la loi du 17 août 1948. J. Donnedieu de Vabres, L'art. 13 et les décrets-lois, D. 1953, chron. p. 137. A. de Laubadaire, Les pleins pouvoirs au dernier décret-loi D. 1952, chron. p. 35. Cf. Pinto, R.D.P., 1948, p. 518 et suiv. Campagne de P. Bastid, L'Aurore, 8 août 1948. Chapus, La loi d'habilitation du 11 juillet 1953, RDP, 1953, p. 954 et suiv., en part.iculier p. 997 et suiv. où est détaillée la question de la constitutionnalité de l'habilitation. Soubeyrol, Les décrets-lois sous la IVe Rép., Padone, 1955.
11 Voir par ex. J. Donnedieu de Vabres, Décrets-lois et pouvoirs réglementaires d'après la loi du 17 août 1948, D. 1959 chron. 5, mais exposée aussi par d'autres auteurs sous la IIIe République.
12 J. Donnedieu de Vabres, op. cit., A. de Laubadère, Des pleins pouvoirs aux demi-décrets-lois, D. 1952, chron. 35. Pinto, RDP, 1948, p. 536-540.
13 Chapus, op. cit.,p. 1000 et suiv.
14 Avis du Conseil d'Etat du 6 février 1953 sur la portée de l'article 13 de la Constitution de 1946 :
"Le Conseil d'Etat, saisi par M. le Ministre d'Etat de la question de savoir « quelles sont la définition et la portée exacte de l'interdiction contenue dans l'article 13 de la Constitution, dans quelle mesure le gouvernement , à ce expressément autorisé par la loi, peut exercer son pouvoir réglementaire en des matières législatives et, en conséquence, abroger, modifier ou remplacer des textes de la loi par des dispositions réglementaires » ;
Vu la Constitution du 27 octobre 1946 ;
Considérant qu'aux termes de l'article 13 de la Constitution du 27 octobre 1946, « l'Assemblée Nationale vote seule la loi. Elle ne peut déléguer ce droit » ;
Considérant qu'il ressort des débats ayant précédé l'adoption de cette disposition, dont le principe figurait déjà dans l'article 55 du projet de Constitution élaboré par la Première Assemblée Nationale Constituante, ainsi que de la procédure organisée aux articles 14 et suivants de la Constitution pour la discussion et le vote des lois, que les auteurs de ce texte ont entendu interdire le recours aux décrets pris en vertu des lois de pleins pouvoirs telles qu'elles furent votées sous la IIIe République ;
Considérant d'autre part que le législateur peut, en principe, déterminer souverainement la compétence du pouvoir réglementaire : qu'il peut, à cette fin, décider que certaines matières relevant de la compétence Ciu pouvoir législatif entreront dans la compétence du pouvoir réglementaire, que les décrets pris en ces matières peuvent modifier, abroger ou remplacer les dispositions législatives ; qu'ils pourront être eux-mêmes modifiés par d'autres décrets jusqu'à ce que le législateur évoque à nouveau les matières en question dans les conditions excluant dorénavant la compétence du pouvoir réglementaire ;
Considérant toutefois que certaines matières sont réservées à la loi, soit en vertu des dispositions de la Constitution, soit par la tradition constitutionnelle républicaine résultant notamment du Préambule de la Constitution et de la Déclaration des Droits de l'Homme de 1789, dont les principes ont été réaffirmés par le Préambule ; que le législateur ne peut, dès lors, étendre à ces matières la compétence du pouvoir réglementaire; mais qu'il peut se borner à poser les règles essentielles en laissant au gouvernement le soin de les compléter ;
Considérant enfin qu'en vertu de l'article 3 de la Constitution, la souveraineté nationale appartient au peuple français qui "l'exerce par ses députés à l'Assemblée Nationale, en toutes autres matières que les matières constitutionnelles", que l'extension de la compétence du pouvoir réglementaire serait contraire à l'article 3 si, par sa généralité et son imprécision, elle manifestait la volonté de l'Assemblée Nationale d'abandonner au gouvernement l'exercice de la souveraineté nationale ;
Est d'avis, qu'il y a lieu de répondre à la question posée dans le sens des observations qui précèdent."
15 Voir sur ce point G. Scelle, "De l'inconstitutionnalité des traités" (à propos du traité de la CED), RDP oct-déc. 1952, p. 1012. Avis de G. Vedel et B. Lavergne, Le Monde, 22 oct. 1952. Thèse Lemasurier, p. 156 à 159.
16 Voir contra : P. Avril, entretien du 01/09/1974
17 Voir sur ce point O. Duhamel, La gauche et la Vème République, PUF 1980, p. 52 et suiv.
18 A l'exception de J.L. Tixier Vignancour qui refuse au général de Gaulle la délégation qu'il avait voté au Maréchal Pétain (J.O. Assemblée0Nationale, débats parlementaires 3 juin p. 2619).
19 Voir J. Arné, La prise du pouvoir par le Maréchal Pétain (1940) et le général de Gaulle (1958), R.D.P. 1969, p. 48 et suiv.
J. Georgel, Critiques et réforme des Constitutions de la République, thèse 1958, Paris, p. 20.
P. Drevet, La procédure de révision de la constitution du 27 octobre 1946, L.G.D.J. 1959, p. 175-184.
G. Berlia, La crise constitutionnelle de mai-juin 1958,
R.D.P. 1958, p. 91 8-929. ,
G. Bacot, De la régularité de l'adoption et de l'application des lois constitutionnelles du 10 juillet 1940 et du 3 juin 1958, Mémoire dactylographié Paris II, 1972 (avec bibliographie).
20 Voir la thèse de J. Gicquel, Essai sur la pratique de la Ve République, 1967, p. 30-41 et Hauriou-Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, éd. Montchrestien, 6ème éd. 1975, p. 326.
21 O. Duhamel, op. cit., note 75 p. 56.