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Entretien avec le Professeur Pierre AVRIL 1 -Université de Poitiers- (4/9/1974)
Comment définir la notion même de violation de la Constitution ?
Exemple : en 1946 les dispositions concernant, dans la décentralisation, le remplacement des préfets par le président du conseil général. Ces dispositions, tout à fait précises, sont restées lettre morte. C’est une violation.
Autres exemples, la violation de l’art. 13 de la constitution de 1946 et la multiplication des décrets-lois avec la bénédiction du conseil d'État, la multiplication des crises en dehors des conditions constitutionnelles. Y avait-il violation de la constitution, comme le soutenait par exemple la rédaction politique du Monde ? On peut en discuter et comme dans le cas précédent la controverse constitutionnelle est ouverte.
Le risque le plus grave est celui de voir le dessein des constituants ne pas être suivi ou appliqué. Les constitutions sont un armistice, sont un traité de paix (cf. Borella) entre des forces politiques qui s’accordent sur un certain nombre de points. L’accord se fait avec des arrières pensées concernant l’évolution du monde politique, le modèle initial, au contact de la réalité se déforme.
La constitution de 1958 en est un exemple. Rétrospectivement, si l’on se place en perspective et que l’on examine avec du recul nos régimes, on s’aperçoit que cela a toujours été le cas. Les régimes qui se sont établis ont été très différents du schéma prévu.
De ce fait, si on définit la notion de violation à partir des travaux préparatoires, de la volonté des constituants, à partir de cet ensemble qui sert ordinairement à interpréter des textes juridiques, il est certain qu’il y a un grand décalage. Mais c’est presque fatal. Il n’y a jamais coïncidence parfaite.
J’aurais tendance à n’admettre comme violation au sens propre du terme que celles qui concernent les dispositions précises, expresses, dépourvues d'ambiguïté, et non pas celles qui concernent l’esprit.
Il y aurait donc des violations presque inévitables - celles de l’esprit - qui découlent de la notion même de constitution, et les violations précises, les seules qui puissent être juridiquement retenues (ex. non convocation du parlement en session extraordinaire). Les violations de ce type viennent le plus souvent de circonstances politiques graves qui, à certains moments, amènent les gouvernants en général à subir la nécessité (cf. jurisprudence administrative des circonstances exceptionnelles du Conseil d'État). Pour permettre, selon la vieille formule, l’application des lois en général on peut être momentanément amené à suspendre l’application de certaines.
Existe-t-il des cas dans lesquels la violation de la constitution soit excusable ?
C’est compréhensible, mais pas excusable – sauf exception. En mars 1960 ce n’était pas excusable, malgré les menaces graves. On peut cependant, à la lumière des convulsions qui ont suivi, comprendre l’attitude du chef de l'État.
Le critère, pour distinguer ce qui est excusable de ce qui ne l’est pas pourrait être celui des circonstances exceptionnelles, de la jurisprudence administrative. Il ne faut pas risquer de mettre en péril l’ensemble d’un système de gouvernement pour respecter de façon formelle une disposition formelle (l'art. 16 exprime cette philosophie). Mais il y a danger à l’écrire noir sur blanc. C’est une facilité ouverte et l’on peut faire dire beaucoup de choses aux circonstances. Il faut donc être très réticent « a priori ». « A posteriori », je ne m’indignerai pas trop.
Le pouvoir judiciaire – qui n’est qu’une autorité – subit plus qu’il ne peut commettre les violations. Et s’il en commettait, on pourrait y voir un simple changement de jurisprudence.
C’est dans le déséquilibre des relations entre les deux autres pouvoirs qu’apparaissent les risques de violation de la constitution. Chacune de ces deux forces a tendance à absorber l’autre. Et si les dispositions constitutionnelles sont mal faites, les risques sont encore plus grands. Exemple : la 4ème République où le texte, qui n’était pas mauvais en soi, reposait sur des hypothèses qui se sont révélées inexactes (existence de grands partis structurés).
Il y a d’autres cas où ce sont les phénomènes politiques (CED, Algérie, changement de majorité) qui bloquent les mécanismes du pouvoir. Dans ces cas même d’excellentes dispositions constitutionnelles se seraient révélées impuissantes.
On se trouve en présence de la difficulté de faire coexister ces deux pouvoirs lorsque les forces politiques sont trop divisées, et aucune disposition constitutionnelle ne peut y remédier (ex. IVème République).
Les constitutions les plus menacées sont, bien sûr, celles qui sont les plus précises et en particulier celles qui ont voulu créer artificiellement, par le parlementarisme rationalisé (B. Mirkine Guétzévitch) les conditions de fonctionnement du régime britannique. Rien n’indique que les conditions extra constitutionnelles qui ont permis le régime anglais, puissent se retrouver dans des sociétés très différentes.
C’est surtout l’esprit de la constitution qui risque d’être transformé ou bouleversé. Le risque est celui de violations par consentement mutuel. Devant les difficultés on se met d’accord sur certaines pratiques qui permettent de vivre ensemble. Et ces pratiques parallèles forment une autre constitution.
Il existe d’autres violations, qui sont peut être les plus graves : ce sont celles qui impliquent un renversement ou un détournement par rapport aux bases, par rapport à la légitimité du régime (ex. Juillet 40 à Vichy, Juin 1968).
Les violations les plus graves sont donc aussi les plus vagues, celles qui touchent à l’esprit du texte ou du régime (cf. la notion de fraude à la constitution où le changement de régime se fait dans la légalité). Il y a aussi les violations très précises d’un texte particulier qui sont les plus démoralisantes, car il n’y a pas d’équivoque possible sur le texte en question. Et cela affecte l’autorité même de la constitution. Entre ces deux pôles, il y a toute la marge de l’interprétation. Et cela a toujours été vrai. La Vème République n’est pas seule en cause...
Un autre élément doit être pris en considération : c’est la notion de convention de la constitution (cf. la Grande Bretagne). C’est une certaine manière d’exercer le pouvoir telle que cela soit accepté par les acteurs de la vie politique. C’est à la limite de l’obligation juridique et des usages. La plus grande partie de la réalité de la vie publique repose sur des usages de ce genre. Si l’usage n’est pas respecté, on ne peut pas dire s’il y a violation. C’est un secteur crépusculaire. Dans la réalité la consistance de l’obligation est imprécise (ex. rapports du 1er ministre et du Président de la République sous la Vème : l’allégeance du 1er Ministre est ressentie comme une nécessité...). A partir de quel moment ce postulat est tellement admis qu’il devient une obligation ? Difficile à dire. On est dans une zone de flou, sans ligne directrice, sauf ces conventions. C’est une notion importante à souligner, pour montrer le caractère délicat de beaucoup de conflits constitutionnels.
En l’absence de tout appareil de sanction la qualification est toujours imprécise (pas de Cour suprême qui seule pourrait donner des définitions fermes).
On a souvent tendance à considérer des conventions (ex. l’interprétation traditionnelle du régime parlementaire) comme faisant partie intégrante des dispositions constitutionnelles, des textes des constitutions. De toute bonne foi, pour tout le monde, il n’y avait aucune ambiguïté. Pour le Général de Gaulle, les mêmes mots ne renvoyaient pas aux mêmes conventions. Il prenait au pied de la lettre toutes les dispositions concernant le président de la République, à la grande indignation de ses interlocuteurs. C’était écrit! Et il le lisait par référence à ce qu’il voulait faire, et non par rapport au passé. Le texte qui pouvait dire plusieurs choses, n’est pas en cause. Ce sont les « conventions » utilisées qui le sont.
Mais cette appréciation ne peut se faire qu’avec un recul suffisant. Dans l’instant, on se réfère nécessairement au texte, et au corps de croyances en vigueur à ce moment précis.
Seul le temps permet de distinguer ceux qui étaient myopes et ceux qui ne l’étaient pas.
La dénonciation d’une violation est-elle un thème mobilisateur pour l’opinion publique ?
Non. Les violations « mobilisatrices » ne le sont que lorsqu’elles coïncident avec autre chose (1877; Mac Mahon; le conflit constitutionnel se greffait sur un conflit politique au niveau de la légitimité – et un conflit des forces sociales).
Mais le plus souvent l’opinion publique est du côté de ceux qui violent, plutôt que de ceux qui conservent (Baudin sur les barricades). Les violations graves du type coup d'État sont l’aboutissement d’une période de troubles, de paralysie, qui exaspère l’opinion, et celle-ci croit que quelqu’un va « taper du poing sur la table » pour sortir de cet état de chose, et elle se range derrière lui. Ceux qui veulent défendre le statu quo semblent mener un combat d’arrière garde, ou défendre leur position personnelle, etc...
En 1962, on a bien vu que le thème de la violation ne « payait » pas. A cette nuance près : une certaine marge de l’opinion n’a pas voté le fond à cause de la forme. Le thème de la violation ne peut toucher et mobiliser qu’une minorité de gens « éclairés », à la limite, seulement des juristes. Car les éléments du débat sont techniques et les opinions partagées dans la controverse constitutionnelle.
La meilleure garantie contre les violations ?
Les mécanismes juridiques, plus le jeu des forces politiques, plus la vigilance de l’opinion.
Les mécanismes juridiques doivent avoir une certaine flexibilité, qui ne place pas les acteurs devant le tout ou rien. Ils peuvent jouer au moins un rôle : celui de ne pas inciter, par une excessive rigidité.
En soi l’existence d’une cour suprême serait utile. Mais il faut être prudent. Une telle institution doit avoir une grande autorité, elle ne peut s’exposer à des rebuffades ou à des échecs. Son implantation exige beaucoup de temps. Si elle prend des décisions qui ne sont pas appliquées, elle se déconsidère.
C’est une situation qui n’est pas fondamentalement différente de celle du Conseil d'État ... La formule la meilleure est une formule empirique et progressive. Cela est tellement étranger à nos habitudes nationales ! Que se serait-il passé en 1962 avec l’intervention à chaud d’un organe constitutionnel ? Car les violations ont au moins cet intérêt c’est qu’elles « vident l’abcès ».
L’existence d’un organe de ce genre cependant peut aider à normaliser le fonctionnement d’un régime, et à instaurer des rapports plus juridiques entre les pouvoirs. (Sous la IVème République on imagine difficilement qu’un organisme constitutionnel ait pu à lui seul empêcher les crises).
L’existence d’un tel type d’organisme paraît le plus nécessaire lorsqu’il n’existe pas de procédure politique de règlement des conflits (ex. : en cas de séparation des pouvoirs)
La configuration des forces politiques, le sens des responsabilités des états majors politiques, tout cela est donné et ne se décide pas, et c’est lié à l’esprit civique de l’opinion (cf. les Mémoires de Louis Philippe Duc D'orléans, écrits par Lui-même. 1773-1793. Plon 1973 page 77 tome 1 ) :« Les français sont très portés à user immodérément de leurs avantages. En général ils manquent de retenue et se permettent presque toujours tout ce qui est en leur pouvoir de faire...).
Attitude devant une grave violation de la constitution
Réprobation, vote hostile, si l’occasion s’en présente si la violation n’a pas pour effet de supprimer le droit de vote ! pétition éventuellement.
Je suis sans illusion. Et pourtant on ne saurait négliger complètement les manifestations de réprobation qui peuvent nourrir la vigilance de l’opinion et influencer les attitudes politiques.
Exemple: 1er al. de l’art. 49 : peut être interprété comme une obligation. Depuis 1962, c’est une autre interprétation qui domine. En juillet 1972, le gouvernement Messmer n’a pas engagé sa responsabilité. A la rentrée parlementaire une motion de censure a été déposée pour ne pas laisser prescrire cette disposition de l’art. 49. De ce fait, la nouvelle pratique a plus de mal à s’instaurer – il manque l’élément consensuel. En effet si tout le monde est d’accord pour violer la constitution,on ne peut plus vraiment parler de violation.
On peut admettre l’existence de la coutume en matière constitutionnelle, à condition d’en interpréter strictement les conditions. Notamment un large consensus doit exister. Les principaux acteurs politiques doivent avaliser l’usage nouveau. Le critère significatif peut être l’attitude de l’opposition parlementaire dominante. Et il faut noter que l’opposition n’a pas avalisé – loin de là – toutes les pratiques de la Vème République.
En somme la constitution a été violée sûrement en mars 1960, probablement en oct. 1962 et en 1961 (cf. contra l'argumentation de Lampué et Chapus). Il est plus difficile de se prononcer en ce qui concerne le 1er al. de l’art. 49. Quelles étaient les intentions du général de Gaulle ? Le fait d’utiliser l’indicatif est un procédé transactionnel – entre le « peut » et le « doit » - qui fait hésiter, et permet de choisir par la suite, selon les circonstances.
Il y a plusieurs lectures de la constitution, dont une présidentielle, qui ne sollicite pas exagérément le texte (N’oublions pas que le conseil des ministres est présidé par le chef de l’Etat). Les violations concernent le plus souvent une convention parlementaire, héritée des régimes précédents.
Sous la Vème République, les violations ont été plus spectaculaires. Autrefois elles étaient plus techniques. Sous la Vème, il s’agit de violations de combat, et de provocation.
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1 La revue Juspoliticum (n° 1, 2008) publie une série d'entretiens enregistrés avec le professeur Pierre Avril