pp. 484 - 489
Professeur Léo HAMON (Université de Paris I) 25/9/74
Tout d’abord deux observations générales :
• La correction juridique d’une solution ne peut être le seul élément que le citoyen fait entrer en ligne de compte dans ses déterminations politiques. Lors du vote de 1962, par exemple, on pouvait admettre que le recours au référendum n’était pas conforme à la Constitution et avoir cependant voté « oui », en pensant que dans le vote du citoyen, il y a d’autres considérations en cause que les questions de droit. On ne peut résumer l’action politique à l’exégèse d’un texte. Si le magistrat est tenu de se conformer à la lettre de la loi, le citoyen peut retenir d’autres considérations qui, exceptionnellement, sont au delà de la Loi. Cela n’a rien de choquant.
• Dans beaucoup de cas, l’interprétation de la loi n’est pas commandée par les textes et laisse une marge d’appréciation assez large (cf. thèse Léo Hamon : le Conseil d'État, Juge du fait – étude sur l’administration des juges 1932). La frontière entre ce qui est violation et ce qui ne l’est pas n’est pas toujours très nette. En 1962, comme dans la plupart des cas, il y a deux thèses en présence (exemple décision du C.C. Juillet 1971) Il n’y a pas le jour et la nuit: il y a de vastes zones crépusculaires et il convient d’y prendre garde.
Ce qui menace le plus une constitution, c’est la vie ! Si un régime est longtemps incapable de correspondre au changement social et moral, il provoque un bouleversement qui, à partir du moment où il est victorieux, est qualifié de « glorieuse révolution ».
Ce qui menace la constitution de Louis Philippe, c’est qu’elle s’avère incapable d’enregistrer la volonté du pays, et que, à un moment donné, le pays la fait basculer. Ce qui menace le Second Empire c’est la folie de l’impératrice qui précipite la guerre et Sedan ... Ce qui menace la Constitution de 1946 c’est son incapacité de sortir de la crise algérienne ... La menace est donc l’inadaptation à la vie, l’incapacité de répondre aux défis du pouvoir, au nombre desquels figure la capacité d’épouser le changement.
Si vous me demandez quels sont ceux, parmi les pouvoirs constitués, qui menacent la constitution, je vous répondrai : tous.
La matière est dominée par le mot du général Malet à ses juges : « Quels auraient été vos complices ? Mais vous même, Monsieur le Président, si j’avais réussi »
L’exécutif et le législatif peuvent être menaçants (et notez que le Conseil constitutionnel est mieux équipé pour censurer les empiètements du législatif que ceux de l’exécutif ...).
Pour dire vrai, je n’aime pas appeler tout cela violation de la Constitution. C’est souvent un bien grand mot. Exemple: le parlement discute d’une matière qui n’appartient pas à son domaine – art. 34 -. Ce n’est pas vraiment une violation de la Constitution, c’est contraire à la Constitution et le Conseil constitutionnel est là pour censurer. Ne galvaudons pas ce concept grave de violation. Certes Louis Napoléon viole la constitution lorsqu’il dissout l’assemblée en 1851 ..., mais dans la plupart des cas l’un des pouvoirs s’engage dans une pratique qui est une interprétation de la constitution, ou bien un « faussement » de la constitution – selon le terme anglais, sachant que le cas échéant, le Conseil constitutionnel interviendra.
Ce qui est le plus grave – et qui constitue une violation - c’est ce qui tend, sans recours possible, à mettre hors jeu l’un des pouvoirs.
Si, député de l’opposition, je votais la censure contre tous les ministères présentés par le président de la République, pour faire partir celui-ci, violerais-je la Constitution ? Oui, comme les députés de 1924 à l’égard de Millerand. C’est un faussement de la Constitution, que Millerand a dénoncé. Après ce viol, la constitution a encore eu 17 ans de plaisir ... Il faut donc dédramatiser la notion.
Le plus grave n’est pas toujours la violation de la constitution (Louis Philippe tout en respectant la constitution a refusé toutes les réformes électorales et c’est bien plus grave ... et bienheureuse violation de la Constitution que celle de la révolution de 1848 !... bienheureuse violation de la constitution impériale qui nous a rendu la république, etc ...).
Les plus graves violations sont celles qui détruisent l’économie essentielle d’une constitution de manière permanente. L’application de ces termes est bien entendu sujette à appréciation.
Il existe des cas dans lesquels la violation de la constitution est excusable. Il y a d’abord des cas dans lesquels la constitution est obscure. En dehors de cela, si une violation est évidente et certaine, elle ne peut se justifier que par la loi du salut public. C’est pour cette raison qu’a été prévue en France l’existence de l’article 16. Son existence rend donc inexcusable une violation de la constitution : il existe une procédure d’action à suivre en cas de nécessité. La justification de l’article 16 est de rendre constitutionnel la soupape de sureté.
La coutume n’excuse pas une violation de la constitution, elle donne à la constitution une autre portée. En 1962 (cf. note au Dalloz sur la décision d’incompétence du C.C.), la procédure du référendum pour la révision de la constitution était contraire au titre XIV et à l’article 89, encore que le principe énoncé par l’article 3 - « la souveraineté nationale appartient au peuple, qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum » - soit un principe tellement général qu’il n’a pu y être dérogé par un titre particulier. En tous cas, le fait que ce texte soit passé, que tout le monde depuis, y compris l’opposition, s’y soit conformé, prouve la ratification. Une coutume s’est créée dans cet acte reconnu par tous. Et on peut y recourir à nouveau.
Le vote contraire de 1969 ne prouve rien, car la modification a été rejetée, pour tout autre chose. Le refus portait surtout sur le fond du problème, personne n’a contesté sérieusement la légitimité du recours au référendum ...
La dénonciation d’une violation n’a pas le même effet psychologique partout. Cela varie selon les pays et les temps. Il est certain que la violation de la constitution en Amérique, d’après ce que nous savons, serait un thème très mobilisateur. En France, elle ne l’est que par intermittence. Ce ne fut pas un thème mobilisateur en 1950, ni tellement en 1962. Il y a une fatigue de l’opinion à toutes les discussions de constitutionnalité. En 1969 non plus le thème n’a pas été évoqué. C’est un thème mobilisateur à certains moments, mais exceptionnels. L’opinion publique n’est pas en France un jury de professeurs de droit.
Les propos précédents au sujet des violations, ne sont pas désinvoltes. Ils résultent de l’analyse des faits. La meilleure garantie contre les violations de la constitution réside certainement dans les mécanismes juridiques (autorité constitutionnelle), dans le jeu des forces politiques (rôle des partis lésés) et dans la vigilance de l’opinion. A la question de savoir s’il convient de sacraliser la constitution et souligner la gravité de la violation, je réponds « oui »! Autant la sensibilité de l’opinion aux violations est faible, autant il convient de l’augmenter.
Mais il faut éviter l’inflation des controverses constitutionnelles. Une démocratie saine est celle où l’accusation de violer la constitution n’est pas brandie sans cesse. Une juridiction des libertés publiques serait donc souhaitable, et afin de prévenir les violations, et pour empêcher que ces discussions n’enveniment le débat politique.
Les procédures juridiques doivent sanctionner, mais aussi évacuer un contentieux permanent, qui dévalorise par inflation la contestation. L’observation de respect de la constitution résulte d’une éducation de l’opinion publique. En France, le respect de la constitution est beaucoup moins développé que dans les autres pays anglo-saxons pour plusieurs raisons :
• l’ancienneté de l’institution est essentielle : on respecte plus une institution de 130 ans qu’une institution toute récente.
• Le fond de notre culture est catholique et non protestant, avec plus d’exaltation, etc ... : il n’est pas mal vu, en France, de prôner la révolution – donc de violer la loi et la constitution (il arrive que ce soient les mêmes qui hurlent à la violation de cette même constitution. Et proclament qu’ils veulent faire la révolution.)
Les périodes de grands bouleversements ne sont pas des périodes de grand respect de la constitution. Le Général de Gaulle a eu une pratique de la constitution qui l’a beaucoup fait évoluer ... Mais cela est vrai de toute période révolutionnaire.
La vigilance de l’opinion est donc nécessaire, mais ce n’est pas seulement un exercice d’éducation civique.
Les gens, pour la plupart, se bornent à une réprobation passive. Certains iront jusqu’à déplacer leur vote. Mon attitude devant une grave violation de la constitution? Si c’est une violation grave et incontestable, compromettant l’équilibre des pouvoirs (cf. définition supra) il faudra aller jusqu’au bout: la grève, l’insurrection, etc ... Mais il faut être réaliste : la gauche, appelée au gouvernement et provoquant le départ du président de la République, ne devrait pas connaître la défection de ceux qui la soutiennent, même si la violation de la constitution est invoquée.
Mais ne faisons pas un « numéro » de vertu : les impératifs du citoyen peuvent l’emporter sur ceux du magistrat ou du juriste. En 1940 j’aurais voté, sans hésitation, oui à quelqu’un qui, violant la constitution, aurait continué la guerre ...
Il n’y a de ma part aucun cynisme. Je constate au plan des réalités que la dénonciation de la violation a peu d’effet. Je le déplore, mais on n’y change rien en le répétant.
Il faut ajouter qu’un pouvoir qui donne l’impression d’en prendre trop à son aise avec la constitution, finit par intégrer à son image quelque chose d’insupportable, qui est un des éléments, mixé à d’autres inconsciemment, qui provoque le vote « non ».
Les controverses sur les violations de la constitution sous la Vème République portent sur trois points essentiels :
1) La non convocation du parlement en session extraordinaire (mars 1960), ,
2) le recours au referendum pour modifier là constitution en 1962
3) les conditions d’application de l’article 16 : la controverse est moins vive, mais la prolongation de la durée de l’article 16 au delà des événements qui avaient justifié Son recours est sans doute le cas le plus net. En droit, Soustelle a raison et la situation de l’article 16 n'a duré que quelques jours, mais l’assemblée – y compris l’opposition – l’a toléré pendant plus de 2 mois, parce qu’elle voulait que le général de Gaulle se débarrasse de la question d’Algérie. Bonne leçon de relativité politique ! C’est seulement à partir de juillet que l’opposition se réveille ...
Mais dans les trois cas, la solution de la controverse constitutionnelle n’est pas évidente, et en ce qui me concerne, elle ne m’est pas apparue incontestable dans les deux premiers cas, donc voilà trois cas dans lesquels la constitutionnalité des mesures pouvait être discutée, et l’a été en effet. Je n’irai pas au delà.
Sous la IVème République, la discussion sur la constitution avait moins de place, au moins pendant les dix premières années. La constitution était peut être aussi plus simple, et surtout problèmes et conflits s’y réglaient par la prépondérance de forces politiques. Les mécanismes de la IIIème et de la IVème République étaient favorables à une solution politique des conflits, à la différence de ce qui se passe depuis 1958.
Il faut cependant rappeler les départs sous la IVème République des gouvernements dans des conditions qui n’étaient pas celles prévues par la Constitution. La constitution était appliquée contrairement à son esprit parce que son esprit s’avérait impraticable. Il faudrait aussi évoquer la question des décrets-lois, directement contraires au texte de l’article 13, mais justifiés par un avis du Conseil d'État de 1953. Mais il n’avait fait que constater « les droits de la vie » et exclure aussi la « violation » qu’on était justifié à déduire du texte.
A ce point de vue la Vème République a fait œuvre sage en disposant des soupapes de sureté (art. 16-38).
La troisième république avait une constitution bien courte pour pouvoir être violée ! Mais il faudrait signaler le renvoi de Millerand, la délégation du pouvoir constituant en 1940 à Pétain, contrairement au principe – non écrit – selon lequel, en droit public,les compétences déléguées par le souverain ne peuvent être déléguées par les pouvoirs constitués (cf. aussi la question des décrets-lois).
Le questionnaire est critiquable car c’est un questionnaire de juriste. Il insularise le phénomène de violation de la constitution, et le crédite de l’évidence. La notion de viol est difficile à constater, même en droit pénal ... Il y a des cas de violation évidente (coup d'État), de violations glorieuses (les révolutions) et de violations contestables. Ces dernières s’arbitrent par référence à beaucoup d’autres éléments.
La violation, et la non violation, ce n’est pas le noir et le blanc. La réalité c’est le gris.
En absolutisant la violation on ne distingue pas assez la question de savoir ce qui se fait et ce qui est souhaitable ; quant au souhaitable, on a intérêt à maximiser le respect de la constitution, en sachant bien que cela n’est pas une affaire purement intellectuelle.