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CHAPITRE II LES "VIOLATIONS" DES CONSTITUTIONS DE LA REPUBLIQUE DEPUIS 1875
On a vu que le thème de la violation était véritablement apparu à la fin de la première partie du XIXème siècle, à la faveur du fonctionnement régulier des constitutions, de l’existence d’une opposition, du développement de la presse, de l’élargissement progressif du corps électoral.
Il est l’une des expressions du libéralisme politique, une manifestation d’adhésion au dispositif de contrôle des pouvoirs qu’il institue.
Les violations spectaculaires (1830, 1851) sont sans doute signe d’échec, d’inefficacité des contrôles, de détermination insuffisante de l’opinion. Elles sont aussi des révélateurs d’une prise de conscience de l’utilité du constitutionnalisme, et la résistance à la violation de la constitution qui a, dès l’origine, cause liée avec la résistance au pouvoir personnel, et marque le mouvement républicain à sa source : dès lors le respect du droit est étroitement lié à la notion de République, et le thème des violations prend une place essentielle dans le droit constitutionnel français à partir de 1875.
Peut-être faut-il voir dans la longue et paisible pratique de la IIIème République la leçon tirée du coup d'État du 2 décembre et du Second Empire. A la vacance de la légalité succède une république de juristes et un légalisme pointilleux.
Si l’on en croit Duguit qui évoque « la république parlementaire que nous pratiquons depuis 47 années sans qu’une seule fois la lettre de la Constitution ait été véritablement violée 1» il n’y a pas matière à un tel chapitre (au moins jusqu’en 1922 date de la formule).
Esmein partageait sensiblement la même opinion et n’envisageait les violations que de manière hypothétique 2.
Mouvement pendulaire, de la violation permanente au règne incontesté de la règle constitutionnelle, ou bien absence de violation, faute de véritable constitution comme le laissera entendre plus tard Carré de Malberg 3 ?
En réalité, les controverses constitutionnelles ne manquèrent pas sous la IIIème République.
La première, et la plus importante, est la célèbre crise du 16 mai 1877 dont les faits sont trop connus pour être rapportés ici. On en retiendra les deux conceptions opposées de l’usage du droit de dissolution 4.
Pour Mac Mahon, le droit de dissolution est une prérogative discrétionnaire du Président dès lors qu’il a obtenu l’accord du Sénat. « Le Maréchal respectait la Constitution comme un règlement militaire », selon D. Halévy 5 et n’avait en aucune manière le sentiment de s’en écarter comme le prétendait Gambetta qui, dans son interpellation du 17 mai, conjurait le président de « rester dans la vérité constitutionnelle »6 laissant entendre que toute décision présidentielle non conforme à la règle parlementaire ne serait pas constitutionnelle.
Cependant à aucun moment le terme de violation de la constitution n’est ouvertement prononcé. Chacun préfère affirmer que sa propre conception est la seule conforme à la constitution 7 La proposition inverse n’étant qu’implicite, on sait que ce fut la conception parlementariste qui triompha avec la « constitution Grevy »8 La formule « je n’entrerai jamais en lutte contre la volonté nationale » (Grévy, Message aux chambres du 7 février 1879) signifiait, en réalité, le renoncement au droit de dissolution.
En 1898 Moreau note 9 que « les radicaux et les socialistes, sans doute peu désireux de reprendre avec leurs électeurs un contact prématuré, avaient dès la première heure vivement protesté contre l’idée de dissolution et accusé le gouvernement des plus noirs desseins. Ils n’avaient même pas reculé devant les gros mots de coup d’Etat et de violation de la constitution ».
L’éventualité d’une dissolution est par avance dénoncée comme une violation de la constitution, ou plutôt de l’interprétation parlementaire de celle-ci.
Mais le nécessaire accord du Sénat, plus que la dénonciation de l’inconstitutionnalité de la mesure, paralyse son emploi.
Le deuxième sujet de controverses concerne la démission de deux présidents sous la pression des chambres 10
A la suite du scandale des décorations dans lequel était impliqué Wilson, le gendre du Président Grévy, la Chambre renversait le cabinet Rouvier et refusait d’investir tout chef du gouvernement qui serait désigné par le Président de la République. Elle vota une motion indiquant qu’elle attendait communication du message présidentiel (qui devrait bien entendu annoncer la démission du Président). C’est donc la responsabilité du Président de la République que voulait mettre en jeu la chambre, au delà de la responsabilité du gouvernement. Alors que la constitution prévoyait une autre procédure pour ce faire : responsabilité dite de type pénal organisée par l’article 12 de la loi du 16 juillet 1875.
Les opinions sont partagées sur l’appréciation constitutionnelle de la crise.
Esmein y voit « les actes inconstitutionnels auxquels le jeu du gouvernement parlementaire donne une apparence de constitutionnalité 11»
Mais, selon Pinto 12, « il y a plus qu’une apparence de constitutionnalité dans la pratique que nous avons observée, lorsqu’elle règle, dans les limites raisonnables, sans extension abusive, une situation que la constitution n’avait pas prévue ».
Grévy dut se retirer le 2 décembre 1887.
Après l’élection du cartel des gauches, la majorité nouvelle, dirigée par Herriot souhaite la démission du Président de la République Alexandre Millerand favorable à un renforcement des pouvoirs de sa fonction et hostile au « cartel » pendant la campagne électorale qui venait de s’achever 13.
Herriot refuse de constituer un cabinet. Du communiqué publié par l’Elysée et de son commentaire fait par Herriot, il apparaît bien qu’il n’y avait pas un désaccord sur une question politique particulière, mais seulement sur le rôle constitutionnel du Président de la République. Herriot se conformait à la décision du cartel des gauches de refuser tout contact avec le Président 14.
Ce dernier finit par constituer un cabinet François Marsal qui se présenta devant la chambre, accepta ses interpellations, mais se heurta à la motion ainsi rédigée :
« La chambre, résolue à ne pas entrer en relation avec un Ministère qui, par sa composition, est la négation des droits du parlement, refuse le débat inconstitutionnel auquel elle est conviée et décide d’ajourner toute discussion jusqu’au jour où se présentera devant elle un gouvernement constitué conformément à la volonté du pays 15».
Duguit16 remarque que le débat n’était nullement inconstitutionnel puisque le ministère avait été légalement constitué, par contre, dans la mesure où le vote visait directement le Président de la République et mettait en cause sa responsabilité, « il était certainement inconstitutionnel» 17.
On est toujours en présence de deux interprétations de la constitution, l’une dualiste, l’autre moniste, qui commandent les qualifications opposées de cette même pratique.
Pour le président Millerand et dans l’interprétation dualiste qui revendique pour le Président : le pouvoir plus l’irresponsabilité, c’est la Chambre qui se rend coupable de violation de la constitution en voulant le départ du Président.
Dans l’interprétation moniste du parlementarisme que fait le cartel des gauches, le Président sort de son rôle en revendiquant l’exercice effectif de ses pouvoirs18 . Pour éviter la violation flagrante de la constitution que constituerait une motion de défiance à l’égard du Président, elle se réfugie dans l’abstention, la non collaboration, et fait la « grève des ministères ».
Le 11: juin 1924 Millerand remet sa démission sur le bureau de la chambre 19.
Le ministère Bourgeois, formé le 1er novembre 1895, a le soutien de la Chambre, mais pas celui du Sénat. Aux « blâmes » successifs de celui-ci 20 répondent les votes de confiance de celle-là 21. Mais rapidement l’hostilité de la haute assemblée change de signification. Un vote sur l'ordre du jour blâme l’attitude du gouvernement dans l’affaire des chemins de fer du Sud; le 11 février 1896, quelques jours plus tard, après un nouvel affrontement entre le Sénateur Monis et le Garde des Sceaux Richard à propos du dessaisissement du juge d’instruction chargé de cette affaire de corruption, la même formule est reprise (15 février). Mais l’objet du débat a changé et la question de la responsabilité du Ministère devant le Sénat est explicitement posée 22 alors que devant la Chambre, le Cabinet obtient un vote de confiance sur sa politique générale.
Le 21 février le Sénat entend lecture d’une déclaration signée Demôle, Le Royer et Franck-Chauveau, où il n’est plus question que du problème constitutionnel. « Le ministère entend gouverner sans le Sénat...il prétend que la responsabilité ministérielle ne peut être évoquée devant le Sénat. Nous protestons contre cette atteinte aux dispositions précises de la loi constitutionnelle...»23 . Et, selon la formule traditionnelle : « Le Sénat approuvant la déclaration qui vient d’être lue à la tribune passe à l’ordre du jour » (approuvé par 184 voix contre 60, 21 février 1896).
Une dernière fois le Sénat réaffirme par un vote de défiance son irréductible hostilité au Cabinet (3 avril, 155 voix contre 85) qui se maintient pourtant.
Le 21 avril, le gouvernement réclame le renouvellement des crédits pour Madagascar. La Chambre les accorde, le Sénat les refuse le 21 avril ou plutôt les ajourne : « jusqu’à ce qu’il ait devant lui un ministère constitutionnel ayant la confiance des deux chambres » (proposition Demôle votée par 188 voix contre 91).
La signification de la crise :
On est bien en présence d’un glissement de la signification des votes de défiance. Il ne s’agit plus du contrôle de l’action gouvernementale, dans son ensemble, ou dans son détail, mais de l’affirmation unilatérale d’une interprétation de la constitution et de la sanction de l’interprétation contraire.
Affirmation d’une interprétation de la constitution, qui rend le gouvernement responsable devant les deux Chambres, ce qui implique le retrait immédiat du Ministère à la suite d’un vote défavorable du Sénat. Une partie de la doctrine 24 développe dans ce sens des arguments fondés sur le texte même de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 art. 6 § 1 (« Les ministres sont solidairement responsables devant les chambres... ») et sur les travaux préparatoires qui semblent indiquer la volonté des constituants d’établir une stricte égalité entre les deux chambres.
L’interprétation contraire a ses défenseurs, et une autre partie de la doctrine 25 vient soutenir la position de Léon Bourgeois 26. Les arguments ne manquent pas, arguments de texte (la loi du 24 février 1875 consacrée au Sénat ne contient rien à ce sujet) arguments tirés des incertitudes des travaux préparatoires sur ce point, de l’esprit du parlementarisme, qui lie le droit pour une assemblée de mettre en cause la responsabilité d’un gouvernement, au risque d’être dissoute 27...
En ce qui concerne notre matière, l’exemple est significatif : une procédure de contrôle parlementaire est utilisée pour sanctionner ce que le Sénat et une partie de la doctrine estiment être une violation de la constitution 28.
La procédure utilisée n’encourt aucun reproche quand à sa régularité formelle. Il s’agit du refus classique d’une demande de crédits. Léon Bourgeois, s’expliquant devant la chambre SUT sa démission en convient.
«... Je ne méconnais pas le moins du monde qu’en repoussant les crédits, le Sénat s’est servi d’une arme qu’il avait entre les mains ... quoi qu’il en soit il a usé incontestablement de son droit constitutionnel ».
Mais cette procédure a été vidée de sa signification ordinaire. La fonction ordinaire des refus de crédits est la condamnation politique de l’action gouvernementale correspondante, ou quelquefois de la politique générale du gouvernement.
En l’espèce la fonction de la procédure est toute autre. Elle est utilisée comme un instrument de contrôle de la constitutionnalité, et, dans le même temps, comme sanction contre un comportement considéré comme non conforme aux règles constitutionnelles.
Ce glissement de signification est rendu évident par les déclarations qui accompagnent et justifient le refus de crédit.
« Certes, il ne saurait entrer dans la pensée d’aucun de nous de marchander les crédits nécessaires aux soldats de la France... Nous ne refusons donc pas les crédits, nous sommes prêts à les voter, mais nous ne pouvons les accorder au ministère actuel », déclare Demôle le 21 avril.
On refuse les crédits en déclarant ne pas vouloir le faire. La signification ordinaire du refus de crédit est donc explicitement écartée, au profit d’une autre qu’indique la fin de son intervention: « Nous proposons au Sénat d’en ajourner le vote jusqu’à ce qu’il ait devant lui un ministère constitutionnel ayant la confiance des deux chambres ».
C’est donc bien au titre de censure constitutionnelle qu’intervient le Sénat, à l’aide d’une procédure qui, pour l’occasion,a été détournée de sa fonction ordinaire.
Par la suite les gouvernements Fallières (1883), Tirard (1890) et Bourgeois (1896), les gouvernements Clémenceau (1908), Briand (1913), Herriot (1925), Tardieu (1930), Laval (1932), Blum (1937) (1938), se retireront à la suite de l’hostilité du Sénat, exprimée par le refus de la confiance (Clémenceau, Briand) par le refus de lois ou de crédits... 29.
Après la première guerre mondiale et surtout à partir de la crise économique et financière de 1924-1926, se développe la pratique, constitutionnellement contestée, des décrets-lois. Le Parlement, pour diverses raisons (urgence, crainte de l'impopularité, technicité) charge le gouvernement d'intervenir par décrets dans un domaine déterminé - qui peut être très large.
Cette pratique fut considérée comme inconstitutionnelle par une partie de la doctrine parce que contraire à l'art. 1er de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 réservant aux deux Chambres l'exercice du pouvoir législatif. Ce pouvoir ne pouvait être subdélégué de la seule autorité du Parlement 30. L'exercice du pouvoir législatif n'est pas un droit qui appartiendrait au parlement et dont il aurait libre usage, c'est une compétence qui lui est confiée par la constitution - donc par le souverain - et qu'il n'est pas libre de déléguer - sauf disposition expresse.
Mais devant l'extension de ces procédures, la doctrine s'est ingéniée à justifier cette pratique.
Poincaré, invoquant - à tort - l'autorité du même Esmein compare les décrets-lois aux règlements d'administration publique qui étaient encore considérés par le Conseil d'État comme une délégation du pouvoir législatif 31 .
Carré de Malberg estime que, par le procédé des décrets-lois, "le Parlement ne trouble pas l'ordre des compétences matérielles fixées par la Constitution attendu que celle ci n'a point délimité les deux domaines législatifs et réglementaires par leur matière, mais uniquement par la condition pour chaque décret de l'exécutif d'être légal, c'est-à-dire de n'intervenir qu'en exécution d'une disposition préalable d'une loi" 32
D'autres auteurs recourent à la notion de coutume qui validerait une pratique "contra legem" 33 ou qui n'aurait qu'une fonction interprétative 34
Ces controverses n'empêchèrent pas la multiplication des lois de pleins pouvoirs, en période de guerre 35, puis en période normale, pour faire face à la crise économique 36.
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1 Duguit, Traité de Droit constitutionnel, 1922, tome II, p. 831
2 « Pour rares que puissent être les cas d’inconstitutionnalité sous-une constitution aussi sommaire que celle de 1875, ils ne sont pas impossibles ». Esmein, Eléments de droit constitutionnel français et comparé, 1927, 8° éd., p. 642
3 Carré de Malberg. La loi expression de la volonté générale, Sirey, 1931 : « La Constitution de 1875 est, en un sens, moins une manifestation de volonté suprême qu’un acte d’abandon à une volonté parlementaire qu’elle rend ainsi égale à elle-même des constituants », p. 119.
« La constitution de 1875, par là même qu’elle ne s’est pas mise au dessus du pouvoir des majorités parlementaires de qui dépend la législation ordinaire, ne possède pas les forces juridiques qui font qu’un ensemble de règles édictées à titre fondamental mérite véritablement et pleinement le nom de constitution », p. 138
4 On s'est interrogé sur la constitutionnalité de la révocation de Jules Simon, dans le silence des textes (Halévy, La fin des notables (II)La république des Ducs, 1937, rééd. Livre de Poche, p. 260) ; Deslandres, Histoire constitutionnelle de la France, tome 2, p. 489). Mais Jules Simon, comme il l’a écrit dans ses Souvenirs, aurait eu le sentiment de violer la constitution en refusant de démissionner.
5 La fin des notables II, le Livre de poche 3433, p. 266
6 Cf. Deslandres, op. cit., p. 489. tome III qui doute que l’on ait considéré l’acte du 16 mai comme une véritable violation puisque le président n’a pas été mis en accusation devant le Sénat.
7 Mac Mahon, en choisissant le ministère De Broglie, de tendance opposée à la Chambre, déclare le 18 mai : « J’ai donc dû choisir, et c’était mon droit constitutionnel, des conseillers qui pensent comme moi ». Le 19 juin la chambre met en minorité le cabinet De Broglie « appelé aux affaires contrairement à la loi des majorités qui est le principe du régime parlementaire ». Prelot, op. cit., p. 467.
8 Mac Mahon, en choisissant le ministère De Broglie, de tendance opposée à la Chambre, déclare le 18 mai : « J’ai donc dû choisir, et c’était mon droit constitutionnel, des conseillers qui pensent comme moi ». Le 19 juin la chambre met en minorité le cabinet De Broglie « appelé aux affaires contrairement à la loi des majorités qui est le principe du régime parlementaire ». Prelot, op. cit., p. 467.
9 Chronique constitutionnelle et parlementaire, RDP 1898 (10) p. 126.
10 On ne retiendra pas la démission du Président Mac Mahon, démission volontaire, 30 janvier 1879 , suite logique à sa soumission forcée. Le Président Paul Deschanel dut se retirer en 1920 à la suite de troubles mentaux et Casimir Périer démissionna en 1895 lassé des attaques que les socialistes lançaient contre sa personne, et parce qu’il ne pouvait s’accommoder de la faiblesse de ses pouvoirs.
11 Eléments... op. cit., 1921, p. 490.
12 Manuel, op. cit., 1952
13 307 députés du cartel dans une motion votée le 1er juin 1924 estiment que « le Président de la République a, contrairement à l’esprit de la constitution, soutenu une politique personnelle »... cité par A. Soulier, L’instabilité ministérielle sous la IIIème République, 1938, p. 214, qui note p. 265 que « des motions Cachin visant l’habitant de l’Elysée sont refusées par le Président pour inconstitutionnalité ». Cf. aussi interventions Rubel, J.O. Débats chambre des députés, 11 juin 1924, p. 2287 qui en fait état.
14 J.O. Débats chambre des députés, 11 juin 1924, p. 2287.
15 Cité par A. Soulier, op. cit., p. 118.
16 Traité de Droit constitutionnel, 2ème éd. Tome IV, p. 556.
17 Dans le même sens Esmein, Eléments, 5ème éd., p. 225.
18 Duguit, Traité t. 4, p. 551 voit une double inconstitutionnalité dans la revendication du Président d’exercer des pouvoirs effectifs et dans la procédure employée par la chambre pour se défaire du Président.
19 J.O. Débats Chambre des Députés 12 juin 1924. Bibliographie : A. Dansette, Histoire des Présidents de la République, 1953 ; Jèze, La crise présidentielle de juin, 1925, RDP, p. 242 et suiv., 462 et suiv. ; Barthelemy-Duez, op. cit., p. 525 ; Esmein, Eléments, 8° éd., tome II, p.223 et suiv ; Duguit, Traité, tome 4, p. 551.
20 11 février 1896 : 161 voix contre 67 puis le 15 : 169 contre 71.
2113 février 1896 : 314 voix contre 45 ; 20 février 309 contre 185.
22 Par Demôle, cf. RDP 1898, p. 71, Moreau, Chronique constitutionnelle et parlementaire.
23 Cité par Moreau, ibidem, p. 72.
24 Voir dans ce sens : Duguit, Le Sénat et la responsabilité ministérielle, RDP 1896, p. 426 à 433 ; Moreau, Chronique constitutionnelle et parlementaire, RDP 1898, p. 78 et suiv.
25 Esmein et Nezard, Eléments de droit constitutionnel, 70 éd. Tome II, p. 234 et suiv.
26 Notamment à la chambre des députés, le 30 avril 1896, J.O. Débats Chambre des Députés 1er mai 1896, p.761, extraits reproduits dans « La IIIéme République », Documentation Française, série Doc. d’études droit const. et inst. pol., 1970, p. 23.
27 On se reportera, pour plus de détails sur les arguments échangés, aux auteurs ci-dessus cités en y ajoutant la position de Hauriou (précis de Droit constitutionnel 1923, p. 420) qui distingue deux hypothèses de retrait du Ministère devant la Chambre. Si le Président du Conseil prend l’initiative de poser la question de confiance, on ne saurait l’en empêcher, non plus que le priver du droit d’en tirer les conséquences. Si l’initiative de la défiance vient du Sénat – Hauriou parle de « question de défiance » - le Cabinet ne doit pas se retirer.
28 « ...trois fois le Sénat, à des majorités considérables... a refusé sa confiance au ministère. Cependant, en violation de la loi constitutionnelle, ce ministère s’est maintenu au pouvoir ». Déclaration de Demôle au Sénat, 21 avril 1896.
29 On pourra consulter sur la question: Devaux, Le rôle du Sénat et la responsabilité du ministère sous le régime des lois constitutionnelles de 1875, RDP 1925, p. 653-674 ; J.P. Marichy, La deuxième chambre dans la vie politique française, LGDJ 1969, p. 494-509 ; Documents d’étude n° 9, IIIème Rép., Documentation Française, p. 23-24.
30 Cf. par exemple l'intervention de E. Lafont, J.O. Débats, Chambre des députés, 5/2/1924, p. 478, qui invoque l'autorité de la doctrine (en particulier Esmein) pour dénoncer comme inconstitutionnel le projet de loi d'habilitation de Poincaré, reproduit in Documents d'études Droit constitutionnel n° 9, La Documentation Française, p. 26 et suiv.
Voir aussi la position de M. Waline en 1926 rappelée en annexe et son évolution ultérieure in Cours de principes de droit public, 1943-1944.
31 Chemins de fer de l'Est, C.E. 1907, Rec. 913, Concl. Tardieu. son argumentation est reproduite in Documents d'études n° 9, op. cit. p. 28 et suiv.
32 La loi expression de la volonté générale, pp. 96 à 98
33 Réglade, La coutume en droit public interne, thèse, Bordeaux, 1919, p. 215. ; Hauriou, Droit constitutionnel et institutions politiques, 1968, p. 278 et éd. 1970, p. 730.
34 R. Rivéro et Berthélémy, Cinq ans de réformes administratives, 1933-1938, p. 10,.Supplément au traité de droit administratif.
35 2 lois de pleins pouvoirs du 5 août 1914, 30 décembre 1916, 10 février 1918, 17 octobre 1919.
36 Loi du 22 mars 1924, 3 août 1926, 28 décembre 1933, 28 février 1934, 6 juillet 1934, 8 juin 1935, 26 février 1936, 13 août 1936, 30 juin 1937,13 avril 1938, 5 octobre 1938, 1er mars 1939, 8 décembre 1939 ; cf. rapport du Sénat n° 37, du 30 mai 1967.
Voir Esmein, De la délégation du pouvoir législatif, Rev. pol. et parlementaire 1894, t. 1, p. 202 ;
Duguit, Traité, t. II, p. 459.
Rusu, Les décrets lois dans le régime constitutionnel de 1875, Thèse,. Bordeaux, 1942.
Mignon, La pratique des décrets lois et les principes généraux du droit public, Thèse, Lille, 1938.
Delvolvé, Les délégations en matière de droit public, Thèse, Toulouse, 1930.