細說合作原則：關於民主控制

洪敬舒

在合作社的諸多特質中，最突出的一項是不論出資金額，社員均擁有「一人一票」的平等投票權。許多人將其視為民主的象徵，以為只要社員有出資就是成為合作社的共同主人，只要參與社員大會用一人一票表決就是民主。不過若從國際合作社聯盟（ICA）對「民主控制」的詮釋來看，合作的民主顯然沒有這麼簡單。

何謂社員民主控制(Democratic Member Control)

為合作社制定全球定義的國際合作社聯盟(ICA)，在1995年提出各類型合作社應當遵循的七項原則。其中第二原則表明「合作社是由社員控制的民主組織，社員積極參與製定政策和決策。擔任民選代表的男女對社員負責。在初級合作社中，社員享有平等的投票權（一人一票），各級合作社也以民主方式組織」（註1）。

2015年的〈合作原則指南〉(Guidance Notes to the Co-operative Principle)中，ICA進一步詮釋民主組織的真正定義與特徵，在於「最終的權威是社員」。而民主控制的實現，必須是由「社員集體積極參與在所有階段，使所有合作社根據業務性質構建自己的民主治理和章程……所有安排均是確保社員的民主控制是真實有效，而不是管理層或精英控制以自我延續的名義民主」，至於一人一票則是「合作社投票的習慣規則」。顯然ICA主張的民主控制，指的是社員透過「積極參與所有階段」達到集體共同經營，一人一票只是實現前者的一種工具。

相同的概念也在聯合國2021年第76屆大會的《合作社在社會發展中的作用》報告中被確立。報告不只表明「參與的概念比一人一票更廣泛」，還接著指出「立法往往僅限於把一人一票的合作原則轉化為法律規則。卻忽略了參與的其他重要方面，例如有妥當制衡的民主控制。參與必須滲透到合作社的所有組織和營運方面」；另外，在國內合作社界相當熟悉的《公元2000年的合作社》一書中，作者賴羅博士也主張一人一票「即使那麼基本與不可或缺，也只是合作社民主的一個層面，不足以囊括全義」。可見兩者雖有必然的關聯性，但只有一人一票並不足以宣稱充分落實民主。

一人一票的侷限

國內合作社經常把一人一票當成民主，自然也包括勞動合作社。這種集合勞動者的類型，被歸類於國際統稱的「工作者合作社」。而ICA在2005年批准的〈工作者合作社全球宣言〉（World Declaration on Worker Cooperatives）中，對於運作提出了不少規範，卻沒有提及一人一票，反倒一再強調民主的必要性。例如，其基本特徵是「由成員實施民主的自我管理」、「由工作社員民主商議與認同的制度制定内部規章」；至於內部運作規則，更是要求「在組織的決定性事務上和管理過程的所有階段中實施民主」。

從各項國際定義及主張來看，社員民主控制原則是為了避免權力向少數集中，進而扭曲合作社的本質，所以不會只出現在選舉或是社員大會的一人一票表決，而是必須表現在社員全面參與及實質控制權力。為了有效評量真實的民主，賴羅博士提供十八項評估指標。其中就包括，衡量民主要依其社員的參與情況而定、民主施行程度要由決議是否來自組織基層判定、幹部任期應依章程規定輪替、理事或領導者不能擁有社員沒有的特權及利益、是否提供實用有效的教育課程賦予參加領導者訓練的機會、最高權力是否歸於社員，以及資訊是否公開，社員們是否有機會在政策制訂回饋反映等等。這些指標的用意都是為了確保合作社的民主不會走向變質。

 在民主控制中成為主人

由此可見，合作社與企業真正的差別，在於社員能夠透過民主控制，獲得主人的權力與地位。若把民主限縮在一人一票，可能導致錯誤解讀內部實態。試想，在沒有提供充分資訊，給予充足時間討論的情況下，要求社員在緊湊的議程中就諸多議案一人一票表決，反而是種民主的缺陷。

同理，社員出資入股也不等於是真正的主人。ICA將出資列為第三項經濟參與原則，而不是第二項民主控制原則，代表繳納股金只是獲得入社資格，形成資本上的共同關係，但是內部仍然可能出現由上而下的權力控制。所以不宜將出資等同於社員集體控制，正如社會認知中也不會把擁有一張公司股票的員工視為主人。

負有民主義務的合作社，不會抗拒社員擁有權力，也不會為了運作將民主簡化或打折，反而會致力為所有社員提供必要的充權教育，用民主支持運作。唯有毫無妥協的運行民主，合作社才有機會在共同需求中聚集社員向心力，從集體積極參與中成為共同打拼的夥伴，建立起真正的合作關係。如此一來，就算在勞動合作社，所有社員也能一同獲得超越勞基法更多的權利與更好的待遇。

 (本文同步登刊於金融業工會聯合會訊2022年257期)

註1：其餘六項原則包括自願與公開、經濟參與、自治與自立、教育訓練與宣導、社間合作、關懷地區社會。各原則概要可參考ICA官網。https://www.ica.coop/en/cooperatives/cooperative-identity