以勞工為燔祭的服貿協議
文／工作貧窮與租稅政策研究室主任 洪敬舒 2014.01.28
政府一再宣傳服貿協議將有效提升經濟，然而兩國之間的經貿開放不僅象徵貿易往來頻繁、區域經濟趨向緊密，在自由貿易框架中更含括勞動力的流動，並隨之衍生勞動條件適用、法令管轄，以及社會保險概括範圍的差別性。但是台灣與中國之間的開放議定，從ECFA、服貿協議乃至洽簽中的《兩岸貨品貿易協議》皆觸及諸多勞動議題，但在各兩岸協議文本中皆全數缺席。顯見所謂的自由開放振興經濟，不過是「重財團輕勞動」本質思維的復刻版。
白領勞工不是勞工？
兩岸服貿協議開放企業相互入境設置「商業據點」、「自然人呈現」，必然產生勞動力的跨境服務。但政府一再宣稱未開放中國勞工，「只有開放大陸投資人和管理人員」來台，並以此攻訐民間組織及學者。但所謂的「管理人員」就是白領勞工，倘若管理人員不屬於勞工，則台灣數百萬具管理職權的白領主管，理應全排除於勞基法適用之外，更不受任何勞動法令所保障。顯見政府聲稱未開放中國勞工來台，不但昩於現實，更是刻意的謊言。事實上，早在服貿議定前，便有台灣企業大舉利用兩岸人民關係條例的「經貿專業人士」、「跨國企業內部調動」、「商務活動」、「產業科技人士」等名義引進中國勞動力，甚至假白領之名從事藍領工作者，亦時有所聞。但政府卻長期放任懦於查察，未來服貿協議生效，中國勞動力進入台灣之門檻誓必更低，途徑也更為多元，甚至成為兩岸財團進行勞動套利的最佳途逕。
以商務或產業科技專業人士名義，透過跨國企業內部調動、專業人士來台從事專業活動或商務活動等入台管道。中國白領在台停留期限單次少則數月最長可達五年。根據移民署統計資料顯示，光是2012年1至11月間，以「專業人士」名義入境台灣便多達13萬1810人次、以「商務人士」名義也有7萬1525人次；而經跨國企業內部調動進入台灣者，則有1254人次。上述多項管道合計每年超過20萬人次，若說中國勞動早已隱身在台灣職場各角落中提供勞務，並不為過。
假商務真工作
版圖橫跨兩岸的企業，引入廉價中國勞動力替代台灣勞工，已是公開的祕密，但政府的放任才是「假商務真工作」嚴重氾濫的主因。2010年洋華光電公司爆發利用商務研習名義，申請中國子公司勞工來台「受訓」，但受訓者卻每天待在生產線上工作超過12小時。移民署接獲檢舉後二度大動作入廠調查，卻一再「查無違法」，直到檢方介入發現，受訓者不但被分成早、晚班分批上生產線，該公司還利用「個人產量表」、「產品流程卡」為中國勞工考核工作績效。檢方的調查結果讓移民署顏面無光，不久監察院便以「未能發現洋華違法事證，事後未依法予裁罰、處置延宕，顯有違失」糾正移民署。然而，移民署並非勞動主管單位，如何查察多達20萬人次中國籍白領的入台行蹤？況且缺乏勞檢公權力與人力，光靠行政表格如何判定中國白領在廠區之內是真受訓交流？還是工作？顯見，將中國白領的管理納為移民署業務，不僅所托非人，徒具形式的稽查能力，更導致假商務真工作的亂象叢生，進而衝擊本國人就業機會。
外籍勞動管理一國兩制
中國白領能堂而皇之入台，與兩岸關係愈趨瞹眛不明有關。非中國籍的各國白領入台是依據《就業服務法》第5章的「外國人之聘僱與管理」專章進行申請與管制，主管單位為勞動部。反之，中國白領以商務或產業專業人士入台的相關規範，其法源卻僅有《大陸地區人民進入台灣地區許可辦法》的行政命令層級，主責機關也並非勞動機關卻是內政部移民署。對外籍白領管理以法令定之，任何變動皆需經國會審議，但中國白領卻只靠一紙行政命令規範，不僅法規解釋的彈性空間更大，再加上行政院可逕自調整放寬，只需送國會備查，相對寬鬆許多，顯示對境外勞動力的管理措施已是一國兩制。
對外籍及中國籍勞動力的差別性，不僅反應在法規層級，兩者對於專業定義、可從事活動之規範內容，更是天壤之別。《就業服務法》在第 42 條即開宗明義明訂「為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件..」。因此對於申請外籍白領來台工作採取從嚴管制，不僅在母法中以正面表列限制特定行業可提出申請，甚至對於可申請「專門性或技術性工作」之產業、技術內容，乃至工作經歷亦有子法明文規範。反之，對中國白領人士的定義卻是寬鬆無比。只要憑藉商務或跨國企業內部調動等名義，無需向勞委會申請工作證，只需送相關目的事業主管機關審查即可。甚至以商務訪問、會議、考察、參加展覽、參觀展覽及海空運服務等短期商務活動交流，更可免經審查即可入境。此外，在《大陸地區人民進入台灣地區許可辦法》中，不論是跨國企業內部調動或履約活動皆開放「事業專門性或技術性人員」申請，但何謂專門及技術定義，相關法規皆付之闕如。對外籍人士層層審核從嚴把關，對中國白領卻大開便捷之門。顯見，管制外籍勞動力、保護本國人就業機會之基本國策，早在兩岸熱絡協議中悄悄破堤。
中資創造就業機會的真相
兩岸簽署服貿協議之前，官方並未進行經濟衝擊影響評估，更遑論精確掌握協議對產業及就業機會的衝擊，直至質疑聲浪出現，經濟部才倉促委託中華經濟研究院，不到一個月的時間便趕製出經濟影響評估報告，報告指出服貿對我國總體實質GDP僅有增加9700萬至1.34億美元、增加率僅0.025~0.034%之間[1]的效果，等於一年的颱風就足以抵消服貿的經濟效益。經濟成效如此低，但對勞工的影響卻是極廣，以致勞委會委外的「就業市場影響評估」直到2014年1月仍無法出爐[2]？
專業報告無法佐證服貿的利益，於是政府開始大引數據，其中馬英九總統更多次宣稱「中資來台創造6771個工作機會...這跟全世界都是一樣，開放服務業來，其實是增加我們就業」[3]，藉以扭轉社會對服貿及中資的負面觀感。然而，根據「反黑箱服貿民主陣線」調查卻發現，所謂「創造就業機會」根本是刻意的誤導，因為中資來台真正創造的就業機會是不增反減。在經濟部的官方網站中已指明，6771人是中資在台灣「雇用」的台灣員工數[4]，並非馬英九所聲稱的「創造」就業機會。兩者差異在於，新增就業是指中資入主台灣企業後擴編人數，但中資若是進行關廠下巿大幅縮編裁員，即使百名勞工只剩雇用1人，帳面上的雇用數就是1人，而6671人正是中資在台大幅裁員後所剩數字。
2009年中資「上海環旭電子」來台投資，規模達9.8億新台幣，名列中資投資規模第7大。但上海環旭在台灣設立環鴻科技公司後，隨即入股台灣環隆電氣公司。入股後上海環旭並未增加環隆公司的規模及員工，卻在收購環隆名下的各項生産線、生産及研發設備、專利和商標等資產後，著手主導環隆電氣下巿，最終導致環隆電氣員工至少超過千人步上裁員的悲劇。此外，2008年中資身份的中國金屬包裝集團，併購台灣的寶順製罐及寶順製罐兩公司，將其更名為鼎新金屬、鼎立金屬。中資全面接手後也未擴大經營，反而將南順製罐的廠房土地出售，並解雇41位台藉勞工。據民主陣線統計[5]，中資來台的前十大投資案，為台灣創造的就業機會遠少於裁員人數，以致中資來台創造的總就業人數實為「負數」。
上述環隆電氣與南順製罐兩案，中資的投資金額皆相當可觀，但台灣勞工卻慘遭解雇。此外，民主陣線透過投審會資料分析更發現，中資的交通銀行、中國建設銀行與中國銀行三大銀行在台設立分公司，總投資金額高達41.5億元台幣，也只為台灣新增49個就業機會，龐大的資金與工作職缺根本不成比例。令人質疑中資大舉來台別有目的，但政府卻大舉吹捧中資，更棄勞動人權如敝屣。
被刻意遺漏的勞工專章
1919年國際勞工組織(ILO)成立時，便明確認知勞動權保障不足將損害貿易，因此提出多項公約降低勞工在貿易開放過程的受害。近年來歐盟、美國、加拿大、澳洲等國的簽定的優惠貿易協定(Preferential Trades Agreements, PTAs)也大舉將勞動保障等人權條款納入，顯見提高貿易與人權保障並行不悖，已是國際推動自由貿易的共識。
一向被我國視為競爭勁敵的韓國，與各國積極協議的同時，也未以降低勞動權益提升貿易競爭力。在韓國與歐盟所簽定的FTA中，將對勞動與環境保護併列於「貿易與永續發展」專章，議定雙方不可為提升貿易而犧牲勞動標準。而韓國與美國的FTA，也把勞動爭端解決及制裁措施納入協定，降低自由貿易對勞動的不利。
而紐西蘭與台灣所簽定的「台紐經濟合作協定」(ANZTEC Contents)雙方也議定「勞工專章」，明訂「締約方不應減弱、減損或未以持續或重覆方式執行或實施其勞工法律、規章及政策而足以影響締約雙方貿易或投資」[6]，同時亦設有「貿易與環境」專章，確保環境不會淪為經濟發展的犧牲品；而紐西蘭與中國所簽署的協議，也設置相同專章。唯獨翻遍台灣與中國的各項協議，勞工專章隻字未提，更遑論對環境的主動性保護。
馬政府視勞動保護為貿易障礙
勞工專章的存在，不僅是立場性宣誓，更可建置兩國解決爭議的機制。在台紐協議中，若任一方出現降低勞動條件提高貿易競爭力，另一方即可要求諮商、召開聯合會議及聯合委員會，透過程序進行審議及解決。顯見將勞動保護載入議約已有實例，何以台灣與中國的協議卻未見隻字片語？
在2013年11月22日立法院服貿公聽會中，經濟部次長卓士昭對勞團主張應納入勞工專章時，答覆「國際間貿易協定仍是以處理貿易事務為主，並非每個貿易協定都有勞工專章…不要以服貿協議沒勞工專章為由反對..」[7]。官員的說法已清楚表達，在馬政府的本質思維中，勞動人權無疑是與中國談判的一大「貿易障礙」。
勞工專章在服貿協議的缺席，使得台灣盡失未來與中國就勞動人權談判的籌碼。不僅日後將飽受中國利用壓低勞動條件降低競爭成本，進而提高對台商品傾銷的惡果，而未來循服貿協議開放產業前往中國工作的台灣勞工，也會因缺乏享有基本勞動權利淪為「次等勞工」[8]。
政府與既得利益企業聯合吹噓，為服貿協議披掛點石成金的金裝。但服貿協議從談判過程到文本內容，卻是持續體現拼少數人經濟、犧牲多數人的立場。除非先健全當前殘破不堪的就業安全網，否則服務協議就只是特定財團的印鈔機。
中國與外國籍人士應納入就業服務法，並採總量管制
對於外籍人士來台工作，不論開放行業、工作內容、資格，甚至薪資下限(不得低於47971元)，現行《就業服務法》已有明確規範。但中國白領來台諸多規範不明，更無薪資下限規定，再加上兩岸語言相同，若中國白領大舉來台，對我國服務業勞動市場的衝擊將遠大於外籍人士。因此，中國白領來台提供勞務，應與外籍人士一體適用就業服務法相關規定，如工作條件、資格與最低薪資之下限聘雇。此外，無限制地開放各國白領勞工入台，必會衝擊本國勞工就業，故更應明定外籍與中國白領勞工來台的總量管制上限。且人員數量也必須與勞工團體、受衝擊產業之工會進行協商，並經國會通過，不應再任由行政機關隨意訂定。
企業併購法應加強勞工協商權
中資透過參股投資併購台灣企業將成為常態，但台灣企業被併購，並不盡然因虧損無法經營，亦有因收購條件豐厚而出售之例。但現行《企業併購法》第16條規定，企業併購時新舊雇主可逕自商定留用員工，形同新舊資方可片面決定裁員對象；即使員工留用，雇主也有權變動原有的勞動條件或福利。資方賺盡暴利，但勞工卻落得裁員失業，故應透過修法，強化勞工或工會在併購過程的集體協商權，得以參與併購中涉及勞動條件的談判，以避免勞工淪為利益算計的籌碼。
擴大就業保險範圍，降低失業衝擊
我國現有勞保資格者約有973萬人，但具就業保險資格可在裁員時領取失業給付及相關救助的人數卻僅有628萬人，扣除外勞與自營作業者，尚有多達170萬名本國受雇勞工不具備就保資格，這些勞工多在5人以下小型企業就業，成為服貿協議最大的潛在衝擊族群。但政府尚無任何配套因應措施，甚至視而不見，只一味吹噓服貿協議。故在擴大就業保險範圍，並健全上述各項就業安全網絡前，服貿不應冒然生效,而讓百萬弱勢勞工，淪為兩岸自由貿易的犠牲品。
註釋
[1] 中華經濟研究院，兩岸服貿協議經濟影響評估報告，p6。
[2] 啥米！服貿就業市場影響報告 勞委會迄未完成，自由時報，2014年1月4日
[3] 2014年1月9日《勞動部組織法》三讀後先勞委會升格為勞動部
[4] 經濟部服貿協議常見問答集http://www.ecfa.org.tw/ShowATSFAQ.aspx?id=39&pid=7&cid=26
[5]民主陣線新聞稿「戳破馬謊言：陸資來台創造6771個工作機會」，2013年10月23日
[6] 原中國籍人士來台適用之行政命令散見於《大陸地區專業人士來台從事專業活動許可辦法》、《跨國企業內部調動之大陸地區人民申請來臺服務許可辦法》、《大陸地區人民來台從事商務活動許可辦法》、《大陸地區專業人士來台從事專業活動許可辦法》。直於2013年底上述辦法全數廢止並整併於《大陸地區人民進入台灣地區許可辦法》中，例如中國籍人士仍可依循第四章「商務活動交流」透過跨國企業內部調動模式申請入台。
[7] 見《外國人從事就業服務法第四十六條第一項第一款至第六款工作資格及審查標準》
[8]「總統༚開放服務業增加台就業」中央社2013年9月2日。