政策資本化之下的風險涓滴與經濟封建體系
文／工作貧窮與租稅政策研究室主任 洪敬舒 2015.09.12
一、 前言
以勞務交換報酬，是勞工及其家人維持所得安全最主要的支持系統，若個人資本不足以維持基礎生活，轉由福利與救助體系接手，是確保國民所得安全的社會運作機制。此項概念在我國憲法的「社會安全」一節中已有清晰的輪廍，基於就業是人民獲取所得的主要來源，憲法第152條明訂「人民具有工作能力者，國家應予以適當之工作機會」，確立國家應透過就業促使機制，使得人民經由勞務取得報酬，維持應有的生活品質；至於失業者或因所得不足而難以維生者，憲法第155條則明訂「人民之老弱殘廢，無力生活，及受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟」，因此憲法對於人民生活的基本承諾，是經由基礎性的就業安全與保護性的社會救助所共構的體系，並透過兩者間的互補流通確保國民應享之所得安全。
但在真實體系運作中，即使就業，但勞工卻因生產報酬被快速削減而面臨劇烈的生活風險。因應風險能力不足，原本需要更大能量的社會福利、救助的支撐，但先天殘補式的社會安全網，後天又受財政牽制其承載能量，導致勞工及其家庭在所得安全嚴重不足之際，卻仍被迫「風險自理」。勞動家庭的「所得不安全」，是源於政策資本化，造成再分配轉移是從貧困家庭流向富裕家庭，而處於「移轉支出」的勞工家庭，同時面臨勞動報酬與社會扶助的雙重匱乏，唯一剩下的只有運氣。
二、 先資本後勞動的政策本質
低薪化是當前勞工最大的無奈。根據主計總處2014年的人力運用調查報告(圖一)，全國870.8萬名受僱就業者中，有半數的每月主要工作收入分布在2萬至3.5萬元，此外每月收入不足3萬元者多達348.4萬人，合計占總受僱者的四成。行政院利用2014年綜合所得稅與勞保統計而得的大數據也顯示，在2014年間25歲以下的青年勞工中，高達78%其年薪不足35萬元，其中低於25萬元者也多達51.05%。貧窮者不僅青年勞工，177萬名40-55歲以下的中壯年勞工，年薪不足25萬元以下占17.6%，25-35萬元以下占15.6%，合計約33.2%；至於55至65歲中高年勞工，年薪低於25萬元約為19%，25至35萬元為17%，合計達36%，各年齡層的薪資分布均顯示，低薪在各年齡層已是勞動巿場的普遍態樣。
圖一、2014年受僱就業者每月主要工作收入占比(單位:%)
資料來源：主計總處人力運用調查
勞動巿場出現長期的薪資停滯，是政策資本化的結果。政府長期沈溺不存在的涓滴理論，幻想為企業提供租稅減免、資源補貼、抑制勞動成本與外籍移工非典就業等廉價勞動力，就能吸引資本投資並創造更多經濟利益。在先資本後勞動的評量順序下，政策資本化逐漸成形。然而，多元多樣的投資誘因，並未換得投資效益，近年來外國人投資(FDI)在2007年後呈現大規模衰退（圖二），2014年之總投資額甚至僅及2007年的37.5%。即使釋出龐大的資源，不僅無法吸引外國資金，就連本國資本亦是興趣缺缺。
再者，據主計總處國民所得統計年報總計，2014年我國的超額儲蓄規模達1.7兆元，超額儲蓄率為10.49%，意即民間資金未導入實質投資而形成閒置資金的比率正快速增加，並較之同期日本的3.28%、南韓2.02%、中國5.97%皆高出甚多，且2015年超額儲蓄規模還將創下15.52%約2.3兆的空前紀錄，顯示龐大的資本根本無意投入當前的產業環境。優惠資本抑制勞動的過度保護政策，造成產業欠缺危機意識進而流失創新與創意，產業投資環境無法吸引快速增加的閒置資金，造成閒金大量流向不動產及證券巿場，而加速全面性的投機炒作風氣。顯見，因壓抑勞動成本、租稅減免等政策優惠而產生的資本累積，實屬不勞而獲所得，故轉往不動產等投機巿場賺取更高獲利是自然趨勢，但資本的尋獵炒作卻嚴重壓縮勞動家庭有限的所得安全空間，淪為政策資本化的最大受害者。
圖二、近年外資投資額(單位：千美元)
資料來源：投審會統計月報
三、 風險涓滴：勞動成本外部性的效應
薪資是當代核心家庭最主要的收入項目，2014年家庭收支調查顯示，受僱人員報酬占所得比重達55%，其餘產業主所得 、財產所得收入、移轉所得則分占12%~17%，因此勞動薪資的向下壓力便直接牽動家庭所得不平等。雖然個體間的不平等是自然現象，但不平等程度一旦超出社會集體可容忍範圍，不平等差距已構成機會平等的實際阻礙，而非個人努力的鼓勵誘因，且社會流動的趨緩與相對剝削感的加乘效果，也會對社會凝聚造成致命的破壞；換言之，「不平等始於勞動巿場」。
1. 低薪：對血汗企業的再補貼
「利潤共享」的完美模式並不存在於當前的真實生產體系中，反觀企業利用低薪將經營風險向下轉嫁予勞工的「風險涓滴」則是真實存在。2009年全民受金融海嘯衝擊，政府實施「政府挺銀行、銀行挺企業、企業挺勞工」的三挺政策，鉅額的賦稅減免及薪資補貼源源不絕輸入企業，但企業仍以無薪假及22K轉而抑制勞動成本。即便危機解除，企業仍舊採取工資抑制策略擴大獲利，並持續風險外部性，以致滴向勞工的並非利益而是加乘的風險。
根據2013年低收入戶及中低收入戶生活狀況調查顯示(表一)，我國第三類低收入戶及中低收入戶之中，戶內工作人口分別為7萬4,099人及10萬9,669人，而主要工作屬於經常性工作且為全日型者，各占58.8%、65.9%，而臨時性或季節性工作21.2%、15.9%，顯示貧窮線內家庭成員的工作態樣仍以全日工作為主。但進一步檢視家庭每月總收入，兩類型的貧困家庭則分別僅有24,191及30272元，且來自工作之收入分別為8,950元(37.9%)及22,310元(73.7%)，其餘均屬補助收入，工作所得明顯偏低。同一調查亦顯示，兩類型家庭的每月平均支出，分別為23,301與28,971元，已與同年家庭收支調查五分位中，最低所得組的平均每月消費支出28,035元相差不遠。顯見工作收入偏低但支出難以縮減，是家庭貧窮的真相。
表一、低收入戶及中低收入戶內人口有工作者之主要工作型態 （單位：人；%）
資料來源：2013低收入戶及中低收入戶生活狀況調查
企業利用成本抑制轉移風險，使受低薪剝削人數增加，並加重福利體系的需求，形同勞工及社會被迫共同承受企業原應支付的勞動成本，並造成工作福利(Workfare)的脫貧悖論。在財政因素與去福利依賴的雙重考量下，我國的社會救助體系已朝向工作福利，例如社會救助法中將最低工資設算為「工作能力」，其立法本意是期待經由強制勞動使貧困者自力脫貧或降低福利依賴。但實際上貧困的勞動者，因為自身資本不足，在勞動巿場中大多只能選擇非典或低薪職務，反而陷在所得不安全中惡性循環，換言之，一旦貧困者被嵌入低薪框架，便再難脫貧。隨著企業的風險涓滴並釋出更多低薪與非典職缺，工作福利被嵌入低薪勞動環境，在於貧窮線內的工作者，因企業的風險外部性被迫遷就貧窮工資(poverty wages)而難以脫貧；位於貧窮線外的勞工也因風險涓滴，僅能勉強維持生活，而淪為工作貧窮(working poor)者。企業利用低薪而將勞動成本轉嫁由社會體系共同承擔，從而獲利，因此放任低薪勞動的生成，便形同是國家繼租稅減免後對血汗企業的再次補貼。
美國在近年來的相關研究也證實此一現象，全國勞動法律計畫(NELP )於2013年分析發現進用最低工資職缺最多的全美十大速食業者，旗下員工竟高達52%需要政府補助才能維持生活，一年由官方支付的生活補助則多達38億美元；此外，加州柏克萊大學在2014年的報告中更計算出，為了維持有工作的低所得家庭生活，全美納稅者每年必須支付1530億美元的稅額。
2. 最低工資的最低標準
涓滴經濟創造出更多低薪職缺，以致「拼經濟」成為「拼少數人的經濟」的縮寫。ILO、OECD及Word Bank在2014年的《G20的勞動力巿場：展望、核心挑戰與對策》的共同報告中，將提高最低工資與推動集體談判、社會對話，並列為積極勞動力市場的主要政策建議（ILO;OECD;Word bank,2014），顯見最低工資正是化解低薪與貧窮的全球解方。但在我國政策趨勢資本化環境中，經由最低工資降低貧窮，卻是困難重重。
自紐西蘭於1894年首度推行最低工資後，全球至今擁有最低工資制度的國家已達112國。在亞洲主要經濟體中僅新加坡未設，包括日本、中國、韓國與台灣均已實施多年。自2015年7月起我國基本工資(相當於各國的最低工資)月薪調整至20,008元、時薪120元，據勞動部統計，此次調整的月薪制受惠人數約186.78萬人，時薪制受惠則有44.97萬人，顯示最低工資的趨勢直接牽動著龐大勞工家庭的生活。
最低工資的標準，一向是以國際勞工組織在1970年的《確定最低工資並特別考慮發展中國家公約》之定義。公約中要求制訂最低工資水平除經濟因素外，更應基於「勞工及其家庭之需要應顧及國內一般工資水準、生活費用、社會安全給付、及其他社會團體之生活水準」，顯示最低工資的最低限度是不低於勞工維持一般家庭生活及支付各項社會保險費用所需之生活總成本。以此標準檢視我國當前的最低工資，依據2014年家庭收支調查之戶數五分位，其中最低所得組之家庭消費年支出為33萬6,429元，平均每月支出需28,035元，倘若加計各項社會保險支出，則每月支出合理推估應超過30,000元，而前述貧窮線下家庭每月消費支出亦在相同範圍，因此低所得家庭之經濟來源若僅有最低工資，以2014年的19,273元水準，僅及消費支出的68.74%，明顯入不敷出，即便是目前的20,008元，也僅及71.36%，更用遑論用最低工薪支付各項社會保險費用。
由於低所得家庭對物價變動較一般家庭更為敏感，因此最低工資對低所得家庭之生活影響甚鉅，在勞工團體與學界多年倡議大幅提高最低工資下，2001年至2015年間最低工資自15,840元增加至20,008元，成長率為126.31%，已高於同期平均薪資112.7%的成長率，因而產生最低工資漲過頭的社會看法。但最低工資與平均薪資間的倍數拉近主因，應是集體低薪造成平均薪資成長緩慢，而非最低工資成長過快，況且納入物價波動因素，最低工資之實質增加率在15年間成長幅度僅有5%，微幅增加902元，顯見受通貨膨脹侵蝕，最低工資的實質增加實屬疲弱，相較經濟成長幾乎微不足道。
相對於我國最低工資政策的消極，韓國的基本工資政策則極為積極。2001年至2015年間韓國最低時薪採逐年調整，成長幅度達2.65倍(圖三)，反觀同期台灣的基本時薪因多年止於66元及95元，以致時薪增加僅有1.81倍，且韓國的最低工資委員會在今年7月間已通過2016年將再提高8.1%至6,030韓圜，但我國的基本工資審議委員會則以經濟表現不佳為由極可能凍漲[1]，形成強烈對比。
圖三、台韓歷年最低工資時薪比較
資料來源：勞動部國際統計
3. 最低工資的經濟效益
近年來無論是發達經濟體、發展中或新興經濟體，最低工資已成為越來越多政府所採行的政策工具。2014年初諾貝爾經濟學獎得主史提格里茲(Joseph Stiglitz)等75名經濟學者聯名呼籲提高基本工資，而另一位經濟學獎得主保羅克魯曼(Paul Robin Krugman)也在紐約時報專欄中強調「最低工資的適度提高對就業的負面影響微乎其微」。長年鼓吹提高最低工資的ILO亦主張，最低工資若能在確保勞動者及其家庭的需求與經濟發展因素達成平衡，將可發揮縮小薪資不平等的效益。ILO同時引述最新研究結果，強調最低工資政策對就業水準並不會產生負面影響，或者只會產生極小的或正或負的影響（ILO,2015），並呼籲各國應更大程度的運用最低工資政策。
近年來大幅提高最低工資的國家，亦未出現部分學者及企業聲稱的失業潮。例如2015年中國北京最低工資由1560元增加至1720元、上海從1820元提高2020元，漲幅達10%；印尼、越南與柬埔寨的每月最低工資在2015年各成長20~30%，南韓自2010年以來最低時薪上調幅度依序為2010年的2.75%、2011年的5.1%、2012年的6%、2013年的6.1%與2014年的7.2%、2015年的7.1%，2016年更一舉調高8.1%。至於美國則在總統歐巴馬的宣誓下已出現調漲風潮，洛杉磯市議會於今年通過2020年前時薪將從9美元提升至15美元，而舊金山、芝加哥、西雅圖、奧克蘭、聖地牙哥等地也將預計提高最低時薪至15、13、15、12.25、11.50美元。透過提升最低工資減緩貧窮擴張、縮小貧富差距與分配不正義，儼然已是全球性的加薪經濟學。從消費經濟角度檢視，最低工資的成長對經濟發展極具正面效益。根據美國經濟政策研究所(EPI)研究顯示，美國若將最低工資提高至10.10美元，包括最低工資族群及薪資略高的工作者在內，將有3千萬名勞工可望受惠。且由於底層勞動者的收入都會轉為消費支出，大多數的加薪將回流市場並產生極大的經濟動力，EPI更推估提高最低工資將可為美國的GDP創造326億美元收入，並產生14萬個新增工作機會。
勞動報酬的經濟定位一向正反兩極。企業多主張薪資成本提高必然影響生產成本、利潤率及企業競爭力，反不利於薪資提升，但對國家與勞動家庭而言，薪資降低的淨效果則是經濟弱化與財政短收，因為勞動生產率增長持續高於薪資所得增長，將對總體消費力道產生抑制，並產生通貨緊縮與需求停滯，除導致企業因為不確定性而減少投資意願外，個人與企業所得稅、消費稅的多重衰退，對政府的收支亦是負面影響。提高最低工資，企業表面上將因而增加成本負擔，但最終將因底層所得增加擴增消費力道而獲益，因此重新啟動經濟的最好方式，是「把錢放到勞工口袋」。
四、 新經濟封建體制的誕生
當前政策模式持續讓企業擁抱低薪，並凍結最低工資，是受資本「磁化」的結果，以致應是推動財富重分配的經濟財稅政策，成為富人合法掠奪的載體。不斷把錢放入富人口袋，也催生出有別於中世紀的新時代「經濟封建體制」。在經濟封建體制下，勞工與封建貴族之間的附庸建構於就業機會而非土地，而勞動生產成果則成為納貢的義務，勞資之間美其名為夥伴關係，實際上卻是臣屬與附庸。
1. 脫鉤的勞動生產力與勞動成本
新自由主義滲入政策後經濟利潤的分配便趨於資本寡占，以往企業基於生存目的採行降低勞動成本的策略，但新自由主義的高度勞動彈性化主張，使得降低勞動成本變成企業套利的普遍手段，因而擴大集體式的勞動剝削。從我國30年來的勞動生產力與勞動成本的對應關係即可發現（圖四），勞動生產力持續維持成長，且每單位工時產出的產值貢獻自1981年的136.72元，增加至2014年的559.77元，反觀企業相對支出的勞動成本指數，從1981年開始一路成長至1998年後隨即開始降低，且持續長達15年的萎縮，其間僅在2008年僅一度增加但隨後又持續下滑。進一步對比2007年至2014年的各項勞動相關指數（圖五），即使經歷2009年的金融海嘯，但實質GDP成長幅度仍達到26.86%，勞動生產力亦增長達20.39%，工時亦持續增加5.38%，顯示勞動的生產貢獻持續攀升，但企業對勞動力的回饋，卻是單位產出勞動成本減幅高達8.4%。
圖四、歷年產業生產力統計主要指標(基期：2011年＝100)
資料來源：主計總處2014年產值勞動生產力趨勢分析報告
圖五、全體產業勞動生產力與單位產出勞動成本指數 基期：2007年＝100
資料來源：主計總處薪資與生產力統計
經濟成長、企業獲利並未在勞工所得中同步反應，造成生產與薪資、經濟與所得的雙重脫鉤。而分配共享的解裂亦出現在勞動收入份額，即勞動報酬對GDP占比的趨勢(圖六)。20年來受到全球化與新自由主義的拉扯作用，各國勞動報酬占GDP雖然均出現減少趨勢，但相較歐美等國在2014年的勞動占比仍持續在60%至50%之間，我國的勞動報酬比重明顯偏低。自1997年後已低於50%，2014年更進一步降至44.6%，間接稅淨額比重也與勞動收入份額趨勢相同，同期間從9.69%降至5.92%。反觀企業營業盈餘自1991年占GDP比重的29.99%，成長至2014年的33.45%，而屬於企業利潤再投資的固定資本消耗，也從8.76%成長至15.92%。勞動報酬與間接稅的萎縮，顯示原本應分配予勞工及國家的經濟利潤均回流企業，薪資倒退與稅收不足的雙重惡化，象徵拼經濟政策只是拼出更大的「不平等經濟」，隨著經濟利潤只在企業各帳戶間流動，國家與人民實際已為經濟封建體制所控制。
圖六、1991至2013年間G20及台灣GDP勞動份額比較(單位:%)
資料來源：歐盟委員會AMECO數據庫
2. 被透支的未來
在經濟封建體制下，不僅勞動生產力被掠奪，就連稅制也出現嚴重政策偏袒與扭曲。隨著國家政策的資本化，原本應是促進重分配的各項政策，因資本政治的出現產生偏袒，造成龐大的公共資源，因制度扭曲而流向少數人。例如2009年至2011年間政府將營利事業所得稅由25%降至17%，已形同是對全體企業提供龐大補貼，但低薪勞動仍持續增長。經濟封建體制對政策的扭曲影響在稅制政策上更為明顯。長年輕縱有價證券及不動產交易所得等資本利得，卻重課薪資所得，更是對勞動者的二次傷害。根據中央研究院推估，台灣的資本利得之平均稅率僅有1.66%，遠比所得稅最低級距之5%還低(中研院, 2014)，稅基流失之餘，也讓薪資所得者承受超額負擔，並造成貧富差距快速惡化。
媒體慣以綜合所得稅分析資料中的二十分位所得倍數做為貧富差距指標，2005年的55.13倍爆增至2013年的99.39倍。但對該項數據，政府也一再反駁，指應納計政府透過租稅及社會福利完成收支移轉後的所得分布才貼近真實，故應採家庭收支調查的五等分位所得倍數，而2013年高低所得倍數已縮減至6.08倍，因此「縮短貧富差距已見成效」。實際上，此項說法卻是魚目混珠之舉，檢視近年的移轉收支狀況，即可發現所謂的倍數縮減均是依賴社會福利而非租稅，以2013年為例，社福的移轉收入使所得差距減少1.31倍，而租稅效果僅減少0.14倍。租稅重分配因制度扭曲而失靈，迫使社會福利在移轉收支過程扮演更吃重的角色，但財政困頓造成福利舉債化，因此當前的縮減貧富差距，實是預支後代子孫，並移轉至當代進行重分配。隨著稅收與財政持續困頓，弱勢者的資源供給將出現限縮，被犧牲的世代與當代也將轉為社會衝突，就連被嘲諷是「富人俱樂部」的世界經濟論壇(WEF)，在2014年的《全球風險報告》(Global Risk)中，亦公開承認「長期存在的貧富差距，是未來10年最可能對全球造成嚴重傷害的風險所在」(WEF, 2014)。
表二、歷年大島指數與綜所稅貧富差距倍數
資料來源：家庭收支調查、財政部綜合所得稅統計專冊
五、 結論
生產體系的利潤分配直接牽動著勞雇關係，雇主片面控制分配導致勞資糾紛的快速增加，2014年全國勞資爭議案件中涉反經濟分配的工資、資遣費及退休金爭議，就占全數案件的7成，顯示企業內部的分配不正義，助長勞資關係愈趨緊張。當前的低薪經濟迫使青年勞工為維持生存的均衡，或是出走，或是採取近似罷工的減少生育，因而加速少子女化。政府雖頻頻對2016年後每年將流失18萬名勞動力提出警告，但政策選擇上仍舊迴避最為迫切的分配正義，尤其是最低工資政策，寧可擴大對企業的補貼與租稅減免，以期透過更多胡蘿蔔的鼓勵，重新啟動涓滴經濟。但在政府年年承擔超過2000億元財政赤字的當下，任何的減稅鼓勵加薪的措施，只會是對稅制公平的再扭曲，卻無助於緩解勞動貧窮。
減緩企業持續向下轉嫁的風險涓滴，原本需要政府更大規模的干預。但資本控制下的政治，卻使得政策偏袒更加嚴重，徒令新興的經濟貴族透過尋租寡占更大的經濟利潤，加速經濟封建體制與擴大，並窒息各項革新措施。英國經濟學人雜誌在2014年3月公布2013年全球「裙帶資本主義」（Crony capitalism）排名，台灣從2007年的第10上升為第8名，顯示我國已在財團化的跑道上加速前進。
薪資和就業的變化一向是影響所得不平等的主要關鍵，面對貧窮差距與社會衝突的雙重惡化，必須依靠各種政策手段解決問題，因此，去除政策中過度的資本控制是啟動改革的基礎。隨著最低工資法制化、降低非典就業與加強集體談判等直接或間接影響手段的相互結合，將有助於解決勞動巿場的低薪困境；而透過稅制改革，還原所得重分配的政策目的，健全轉移支付功能，則是通過社會再分配以釋放衝突壓力的唯一途徑，也唯有經由經濟再分配與所得安全的重新建構，引導社會階段流動，才能化解世代對立與社會衝突的可預見未來。 (本文為2015年9月12日「全球化與當代勞動法研討會暨第四屆兩岸勞動法學術研討會」專題報告)
參考文獻
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[1] 2015年8月13日召開審議委員會並以「經濟表現欠佳」決議，十一月下旬依Q3之經濟成長討論是否再次召開審議委員會。