自由經濟的替罪羊

文／工作貧窮與租稅政策研究室主任 洪敬舒2014.02.11

2008年，歐美多所大型銀行括起倒閉風潮，一夕之間全球金融風暴瞬間空襲全球，雖然台灣的金融業並未遭逢太大衝擊，但歐美消費消心不足仍影響台灣電子消費產品代工出口業績，以致2009年GDP成長率出現-1.81%。在此次前，台灣也只有2001年因全球網路泡沫化出現-1.65的成長負數。衰退加上無薪假引起莫大恐慌，此時以「工業總會」為首六大財團組織，便藉此良機開始叫賣「減稅救經濟」的黑膏藥，大舉宣傳低稅會吸引海外資金就能帶動經濟榮景。甫執政的馬政府立即全盤接受。財團政府聯手救經濟的策略，便是將租稅抹成惡瘤，務必盡除。二年之內舉凡營利事業所得稅、綜合所得稅、遺贈稅、貨物稅皆稅率皆出現大幅調降，其中營所稅從25%降至17%，調降幅度超過32%.減稅造成每年國庫減收超過2千億。

隔年金融風暴消散，2010年全球經濟回穩，台灣GDP成長一舉沖破10.76%，但慘遭肢解的稅制已無力留下經濟果實，反觀海外資金並未因低稅而大舉投資台灣產業，企業或富人的回流資金未掖助產業，卻大舉流向土地及房產炒作，造成薪水不漲而房產飆漲的民怨。國家稅收也因減稅導致稅基大幅流失，無力回復先前的榮景，行政院主計總處更年年出現無錢可編預算的窘境，只能年年舉債，國債便從2007年的4.7兆快速飆升至2013年6兆元的空前規模。為此，政府展開亂槍打鳥式拼經濟，不僅將經濟問題在兩岸之間缺乏緊密經濟合作的「鎖國」政策，並與中國積極簽署貿易協議，更著手推動自由經濟示範區，名義打著自由貿易，但說穿了仍是減稅思維的復辟，但歷史已證明減稅不可能實踐經濟榮景，卻會種下國虛民窮的禍因。

服貿對所得稅的衝擊

當前對服貿協議的最大質疑，多針對中低階服務業與弱勢勞工的衝擊。但服貿對產業環境的根本改變，在於境外企業與勞動遷入並對境內產業產生競爭，並造成稅收變化。例如中資若是相中台灣的關鍵技術、設備，甚至是高價值廠辦土地，獵取目標後即關廠裁員，自會造成稅入短收。因此，服貿協議不只是資金及人才的表面磁吸效果，更潛藏企業所得稅與綜合所得稅的雙重影響。

能跨海來台設置服務據點的中國服務業，大多具相當規模，與台灣服務業多屬小型或微型企業的產業形態，差異極大。具豐沛財力的中國服務業若藉低價搶巿獲利，依法必須繳納營利事業所得稅，對稅賦便有貢獻，但台灣腹地有限，服務業巿場多已飽和，中資的巿場極可能是奪自本地業者並造成虧損或倒閉，以致稅賦短收，一來一往間中資對我國的營所稅的效應是增或減尚難預料，但本地業者若大量退出巿場必引發失業潮，不僅難以轉業，更遑論透過工業或農業予以消化。隨著失業週期的拉長不僅造成個人所得稅的短收，更因社會福利支出爆增而對財政形成沈重壓力。

服貿對租稅的影響不僅出現在中資入台，台灣資金與人才的西進衝擊可能更大。陸委會將餐飲、零售、美容美髮、洗衣、電影、銀行、期貨、線上遊戲、壽險、電子商務稱為「十個壯大」，但這些業者的西進路，卻可能再度步上80年代傳產與2000年3C產業外移的老路。少數西進的幸運者能在中國產業崛起過程擴大版圖，更多業者不幸慘敗，但盲目搶進已扯斷台灣生產鍊，造成產業空洞化。一旦中高階服務業重演出走潮，待資金移往中國後便縮減台灣服務據點，造成就業機會與稅收的雙重流失。此外，中國大舉吸收台灣高階服務業人才成為產業轉型的最大助力，這些高階人力在台原本是高收入族群，大批西進也會產生綜合所得稅的減短。未來這些西進企業與人才在中國壯大獲利，稅賦是上繳北京而非台北，獲利資金也只會流向海外避稅天堂，不會匯回台灣，可見服貿對我國的稅基顯是弊大於利。

貨貿生效，關稅首當其衝

服貿已是如此，兩岸洽簽中貨品貿易協議將推動全面性關稅減免，對稅收的衝擊便更大。根據財政部統計年報資料，目前關稅收入占我國總稅收雖僅有5.63%，但99年度關稅實徵收入仍高達915.91億元台幣，100年更創下988.25億元的歷史新高，在國稅排行榜的份量僅次於所得稅、營業稅、貨物稅及土地稅。雖然ECFA早收清單中已針對539項中國產品提供關稅減免，也僅占兩岸貨物貿易種類約6%，影響範圍有限。而貨貿協議的生效，卻可使得得8925項關稅應稅貨品中有8成至8成5的貨品獲得關稅減免，減稅範圍將高達ECFA的14倍。當初政府為宣傳ECFA效益，利用委託研究指稱ECFA調降關稅可換得1.65%至1.72%的經濟成長率，並新增26.3萬個就業機會，雖然效應從未實現，但不難想像對貨貿的宣傳必定又拿關稅大作GDP與就業機會翻倍的文章。

兩岸對貨貿協議的關稅減讓模式雖有「立即降稅、5年內降稅、10年內降稅、15年內降稅、排除降稅」的共識，但大多數的中國貨品在5年內即可降至零關稅，造成百億元以上的關稅稅損。馬政府未利用談判，為台灣製造業者爭取轉型的緩衝時間，卻加速與中國洽簽貨貿協議，中央大學經濟學系教授邱俊榮便憂心「貨貿的零關稅可能對某些產業有救急效果，但長期而言不僅無法延續效果，更無助我國產業追求轉型升級。」[1]

貨貿協議造成鉅額關稅流失，更對國內具關鍵地位的保護性產業造成嚴重衝擊。現行礦產品、化學品、塑橡膠製品、木及紙漿製品、紡織品、水泥、陶瓷、玻璃製品、珍珠、寶石及貴金屬、機械、電機設備、車輛、光學產品等2千多項原屬禁止進口的中國產品，也將隨著貨貿協議生效而解禁。由於經濟部急迫希望2014年年中完成議約，再加上官員透露「貨貿談判別再想要讓中國讓利，若不開放中國也不會讓步」[2]，台灣談判籌碼形同盡失，上述2千項禁止進口貨，恐將面臨全面性開放。而中國早就取代美國成為我國第二大進口輸入國家，一旦全面性開放，中國進口貨品比重必定出現爆炸性成長，屆時台灣對中國的進口依賴誓必更為沈重。以101年為例，中國進口至台灣的貨品總值高達1.21兆元台幣，占我國進口總值為15.12%，僅次於日本的17.59%，亦較美國多出1.73倍，99年至101年間台灣對中國進口貨物總值從8千億快速攀升至1.21兆元，增幅高達50.5%，但同期對中的出口總值增幅卻僅有33.5%，以致對中貿易順差在3年間便短少1200億元，貨貿生效後必定將進一步縮減台灣對中國的貿易順差。

表一、101年進口貨物價值排行統計(單位:新台幣千元) 資料來源：財政部關稅署統計資料庫

表二、我國近年進出口貨物價值(單位:新台幣千元) 資料來源：財政部關稅署統計資料庫

對中進口依賴度的持續提高，不啻為一大警訊。中國經濟體規模遠大於台灣，兩岸產業又高度重疊，中國進口增加意味台灣同質產品巿占的縮減。若再具備零關稅的成本優勢，對台灣產業誓必造成嚴重衝擊，因為台灣薪資不漲導致消費能量趨弱，造成對廉價商品的需求大增，貨貿生效後，中國商品的低價優勢將更受巿場歡迎，成為壓垮台灣業者的巨石。

減稅復辟－自經區

經濟部力拼貨貿協議對稅收影響雖然大，卻也僅限於關稅。但經建會[3]規劃中的「自由經濟示範區」，卻會造成更嚴重的稅損。依據行政院核定規劃內容，說穿了只是將「加工出口區」升格為「自由貿易港區」後再升格為自經區，本質內容與30年前的加工出口區並無二致。然而隨著貿貨生效，自中國進口原物料及產品出現跳躍式成長，自經區的存在便成為「中國原物料加工出口區」最為重要的接軌，由於台商在中國生產的原物料，在中國加工出口必須掛上MIC，但同樣原料在自經區進行相同加工程序，掛上MIT，價格即可翻倍，再加上自中國進口原物料至自經區關稅全免，出口外銷又可免關稅、貨物稅、營業稅，獲利勢必驚人。貨貿加自經區，無疑特定橫跨兩岸的財團最具完美的圖利計畫。

因此在經建會的原規劃中，對自經區提供7大項減稅措施，許多原已落日的企業租稅優惠更得以復活，減稅範圍含括關稅、貨物稅、營業稅、營所稅及綜所稅，例如企業營運總部可獲得營所稅由17%降至10%、企業海外盈餘及股利匯回投資免稅、外籍人士3年薪資薪資所得半數課稅，媒體估計國庫一年將流失500億元稅收[4]，名為經濟特區但卻實是「減稅特區」。

表四、經建會原始自由經濟示範區減稅方案

資料來源：經建會，自行整理

減稅復辟，利益又明顯流向特定財團，自經區政策再度激發反對聲浪。前財政部次長楊子江直批自經區「用減稅來招商，是最偷懶、不用腦筋的作法」、「是30年前落後地方才用的方式」[5]；經濟學者林向愷也抨擊「產業轉型還是要靠減稅、引進特殊勞工是不及格的，這種「減稅救經濟」的論調，照國科會主委朱敬一的講法是放屁」[6]。但前經建會主委管中閔卻不願放棄減稅，並堅持多數減稅優惠必須維持10年，他甚至挑明「抽掉減稅，自經區幾乎就沒有東西了」[7]。

馬政府的拼經濟思維自始自終只有減稅，反觀中國2013年中宣佈規劃與自經區功能相似的「上海自由貿易試驗區」，但未上路前中國政府便已表明上海自貿區「重制度創新，稅收優惠非發展重點」[8]，兩相比較下，馬政府6年只拼出「悶經濟」便有合理解釋。上海自貿區的做法突顯自經區泛善可陳，也迫使行政院收斂減稅措施，保留吸引台商及企業資金回流投資、外籍專業人士綜所稅優惠，以及鼓勵外國貨主運用國際物流配銷服務等三項租稅優惠。

但自經區利用減稅吸引外資及台商回流的策略，各界始終不看好。因為台商回流即可獲得減稅優惠，將對根留台灣的企業造成不利競爭，在台灣企業的集體壓力下，未來自經區的租稅優惠誓將擴及全台。對此，經濟部也不避諱，部長張家祝於立法院答詢時即公開指稱「台灣相同產業只要符合自經區規定，也可以採用前店後廠到自經示範區設店，就能享有優惠」[9]。但屆時稅入將進一步萎縮，同時引燃財政炸彈的引信。

生產外移－減稅的逆效應

為了合理化減稅正當性，政府大舉宣傳「減稅促使資金回流，轉為產業投資，終將提高稅收」的減稅邏輯。但馬政府推動減稅的結果，卻使得弱經濟淪為悶經濟，甚至反而造成資金的出走潮。根據經濟部投資審議委員會統計(表五)，外商直接投資總額(Foreign direct investment，FDI)在2009年大幅度減稅後未增反減，2010年的FDI總額更倒退回2004年的38億美元規模，即使2013年增加仍遠不及2007年外資投資153億美元的三分之一，顯示減稅根本不對外資具吸引力，反而促使本土資金大舉出走。自2001年起台灣赴中國投資總額便年年成長，2009年雖因金融風暴減緩，但隔年外移資金卻立即從60.5億美元飆升至122億美元，且連續3年對中投資皆超過百億美元總規模，而單一投資案的平均投資金額，更從2001年每件234.7萬美元的規模，快速暴增至2013年每案1973.8萬美元的規模，12年間的投資案件成長幅度竟高達840%，此波資金外移潮恰恰說明企業對產業政策的悲觀反應。

表五、歷年對中及外資來台投資概況

資料來源:投審會

資金加速外移，生產線自然也隨之撤出台灣。2013年我國外銷訂單寫下4429億美金的歷史新高，但企業的海外生產比重也同步衝上54.1%的歷史新高，代表每100件外銷成品中，僅有45件是在台灣製造，其餘絕大部分都在中國生產。但巧合的是，2009年推動減稅後，2010年的海外生產比例便一舉超過50%。而各外移產業中又以資訊通信類87.3%的海外生產比為最高，顯示此項產品生產線幾乎已全數移往中國。

此外，海關進出口報關份數(表二)也顯示，企業將海外訂單移至中國不再由台灣生產出口，以致台灣海關出口份數出現疲弱不振，至今進口部分則因中國貨品大舉輸入而持續攀高，自95年以後海關進口份數就大過出口。企業大舉遷移金與生產線，並在中國積極推動在地化，當企業依賴甚深的高階服務業又隨服貿協議西進，誓必讓原本保留在台灣的研發、採購、行銷等非生產類工作，被迫隨之入境中國，掀起另一波空前失業潮。

表六、外銷訂單海外生產比

資料來源：經濟部統計處「外銷訂單統計」

表二、近年海關進出口報單份數趨勢