圖說：ILO於2018年公開徵集對抗pseudo cooperative(偽合作社)的方案

文／洪敬舒

過去內政部的函釋主張「勞動合作社沒有勞僱關係不適用勞基法」，一直被合作社界奉為圭臬。該解釋基本上源於一項簡單的推論：只要提供勞務的社員是合作社的主人，彼此共同經營共享利潤，社員之間已無勞僱之分，也就不需要援引「視勞工為弱勢」的勞基法來保障社員的勞動權益，因為合作社能夠給予更多福祉。業界也一致呼應這個函釋，主張社員既然入社、繳納股金，就是合作社的主人，與社方之間自動構成「共同關係」，自當排除勞基法與勞檢介入與適用。

從協助勞動者自立擺脫生產工具化的功能來看，勞動合作社主張無勞僱關係，看似有理有據，實際上卻隱藏著一個嚴重的缺陷。所謂「社員是合作社的共同主人」其實是學理的想像，就像雇主經常將「員工是企業的資產」掛在嘴邊，並不代表企業內部的真實運作。同理，假若勞動合作社的內部既不民主又不平等，實質權力更是緊握在少數人手中，硬把不是主人的社員冠上主人封號直接排除勞基法，既不合情也不合理。

偽合作的風險及危害

以合作為名卻違背民主、平等、團結、互助等合作價值的合作社，從過去到現在一直存在。然而在各類型合作社中，又以違背合作原理的勞動合作社所造成的衝擊與影響，最大也最甚。從國際普遍將取合作之名卻未行合作之實，既扭曲合作精神又損害勞工應有權益者，冠以＂pseudo cooperatives＂或是＂bogus cooperatives＂（意即偽裝／虛假合作社），便可知其嚴重性。

何謂偽合作社？極力提議勞動福祉及權益的國際勞工組織（ILO），清楚的指明「....濫用合作模式促進私人利益，從而偏離和/或違背合作原則的偽合作社(pseudo cooperative)，成立目的可能是為了掩飾僱傭關係，利用社員同時是工人和所有權人的治理結構規避勞動法，但此類型合作社實際上並非由其成員推動、擁有和控制，而是濫用合作社法規侵犯工人權利」（註1）。

在2002年的《促進合作社建議書》（R193 - Promotion of Cooperatives Recommendation）中的8.1.(b)，ILO也堅決主張「合作社不是為了不遵守勞動法而建立，或被利用作為隱藏僱傭關係」，並向各國呼籲「應以確保勞動法令的貫徹執行，打擊侵犯工人權利的偽合作社」；同年聯合國的《合作社的支持性環境》（Supportive Environment For Cooperatives）報告中，一樣呼籲各國應當「精確定義合作社，防止虛假合作社(bogus cooperatives)從合作政策中非法受益．玷污(sullying)合作社的形象」。

就連推動全球合作社發展的國際合作社聯盟（ICA），也在2005年正式通過《工作者合作社世界宣言》（World Declaration on Worker Cooperatives）規範合作社的相關行為。在宣言中，ICA不只強調合作社必須「在重要事項與管理的所有過程都應當實踐民主」、必須防止「被用在讓受薪工人的勞動條件變得更彈性化或不穩定」，更向雇主呼籲「不應該濫用這種聯合勞動形態侵犯員工的勞工權利」。

從三大國際組織一致反對偽合作社，不約而同要求各國正視及處理，顯示只要是推動合作事業的國家，都可能出現這種傷害勞工基本權益，危及整體勞動保護系統的偽裝。既然組成目的是為了規避雇主責任，而非實踐工作場域的民主，依據ILO及ICA的論點，這種合作社通常會有二種特徵，一是違背社員平等與民主控制的合作社原則，二是以合作之名侵害勞工應有的法定勞動權益。由於前者是造成後者的主因，所以若不從內部實態加以觀察，直接將社員排除在勞工保護體制之外，只會讓本意良善的合作社被輕易濫用。過去的巴西就曾犯下同樣的錯誤。

在該國1971年的5.764號合作社法令，曾經明定「無論何種合作社，其合作社之間均不存在僱傭關係」；無奈偽合作爭議頻傳，衝擊一再擴大並惡化，於是2012年新修訂的12.690號法令，已更改為「依法從其真實關係的角度進行分析，若存在勞僱關係則由勞動部負責監督」（同註1）；為了打擊假合作社（bogus co-ops），南非也修改合作社法令並於2019年4月正式生效，要求工作者合作社必須遵守勞動法，除非能向勞動部門證明是真正的合作社，代表成員並為其成員的利益而運作（註２）。就連鄰近的日本於2020年也通過《勞動者協同組合法》（即工作者合作社法），不僅在第7條業務範圍中直接明令禁止從事派遣業務，第20條更進一步規範社方必須與成員簽訂勞動契約，背後用意一樣是確保社員能夠獲得相當水準的勞動標準與尊嚴工作，避免變質成為降低勞動成本的工具。

國內的偽合作爭議

國內也曾經出現過國際組織一致警告防範的偽合作社。勞退新制在94年7月上路前，就傳出人力派遣公司為規避新制開始轉型成勞動合作社，台北市社會局受訪時也承認「部分勞動合作社和人力仲介、勞動派遣非常類似，過往已經有許多照護產業成立合作社，但實際上仍然是原來的工作和勞雇關係，換湯不換藥，在勞退金新制實施後，類似的現象可能會更嚴重」（註３）。 台北市政府之後也迫召開記者會，強調「勞動合作社之籌組，需具備『勞動力性質相同』、『能實際提供勞務能力』及『共同經營』等要件，僅有投資關係者不得籌設勞動合作社」（註４）。

不過，正如社會局所料爭議仍在，102年5月立法院再以勞動合作社投入人力派遣業，但勞動者的保險及退休權益保障卻大不相同，影響勞動者權益甚鉅為由，要求內政部進行專業報告。在報告中內政部表明，「惟勞動合作社經營勞動派遣業務，須遵守《合作社法》與《勞動基準法》等相關法律規範，不宜有自外於勞動法規之心態，應顧全社員工作權益，不得違法或損害社員權益之情事」。在回應爭議檢討與處理機制部分也強調，「不定期針對社務組織面、業務經營面持續考評，以杜絕違反特質之情事發生」（註５）。

內政部信誓旦旦，但成效極為有限。110年6月勞動及職業安全衛生研究所出版的《勞動合作社與社員間法律關係之探討》，研究結果依然發現到「我國與世界其他國家同樣面臨到『偽合作社』造成不公平競爭行為，甚至影響勞動者權益之問題」，報告中更直指「對於制度上欠缺糾正、避免『偽合作社』之存在一事，實在值得吾人重視」。顯然包括合作社法在內的相關考評機制，十餘年來對偽合作仍無法形成有效約束，被當成規避工具的現象依舊存在。

趨於一致的部會見解

過去只要觸及勞動合作社是否具有僱用關係，合作社界一概以內政部的解釋加以否定。檢視內政部歷年函釋，除了闡明組織的運作邏輯外，另一個共同點都是援用〈勞委會87年7月6日台87勞動一字第024610號函〉指「合作社社員與合作社之間無僱傭關係，不適用勞動基準法」（註６）。多年來援引勞委會87年函釋的觀點一直被引用流傳，內政部更一度在〈92年4月24日內授中社字第0920001586號函〉擴充解釋成「社員與合作社既無僱傭關係存在，彼此間之爭執應非屬勞資爭議」。

然而，派遣偽裝合作逃避雇主責任持續惡化，於是勞委會(勞動部前身)在97年6月24日〈勞資2字第0970016558號書函〉改變立場，主張「查僱傭關係有無之判定標準，向以「人格之從屬」、「勞務之對價」及「其他法令之規定」為依據... ，勞動合作社與社員間是否具僱傭關係，可依上開標準判斷並依個案具體事實綜合認定」；隔年98年4月3日的〈勞保2字第0980006307號〉函覆，又再度重申「僱傭關係有無判定標準，向以人格之從屬、勞務之對價及其他法令之規定為依據，故勞動合作社與社員之法律關係，應就其契約與勞務給付型態，依上述標準個案事實判定」。正式從無雇傭關係改為依個案事實判定。

內政部在102年回覆上述立法院專案報告的內容中，也表明「不能因合作社社名冠有『勞動』二字，即推論社員與合作社間必迥具有僱傭（勞雇）關係；反之，亦不應以合作社與社員間具有所謂『合作社關係』之組織特性，一律否定其他勞務關係之存在，實應依具體情況定其勞務之法律關係」（同註4）。但令人不解的是，直到三年後的106年6月6日，內政部才在〈台內團字第1060040622號函〉中承認「爰社員與合作社間原則上無雇傭關係，但須個案認定，合先敘明」。隔年回覆勞基法適用爭議也重申，「本部與勞動部達成之共識為原則上合作社與社員並無僱傭關係，如有個案爭議，則由勞動行政主管機關依取得資料證據判定」，顯示內政部已經認同就個案實際狀況判定真正的關係（註７）。

就目前趨勢來看，各部會已朝向一致見解。如行政院人事行政總處於106年9月30日回覆內政部函文〈總處組字第1060058016號〉指出，「勞動合作社與社員間非必然僅存有合作關係，仍有併存其他勞務關係之可能」；財政部在108年3月7日的〈台財稅字第10804507530號令〉中，也保留「提供勞務之個人社員與勞動合作社有僱傭關係者：勞動合作社....應就該價款全額報繳營業稅」的課稅空間；至於衛福部在107年8月27日發布的〈衛部顧字第1071961674號函〉，也提出「勞動合作社具有組織特性，與社員原則上無從屬性，而勞動合作社對外履行勞務契約之過程中，與社員仍有形成僱傭關係之可能」。顯示行政部門不再只看名稱，而是按運作事實判定。不過，內政部似乎未加強宣傳依個案認定的新見解，業界仍多停留在社員必無雇傭關係也不適用勞基法的過往印象，徒然導致紛爭，就這點而言，社方與社員都是政府失職之下的受害者。

從內部民主檢驗事實

多年來的合作政策，大多只偏重在良善面的教育宣傳，並未從制度面提供有效的防範作為與解決爭議，更未協助社會辨別真偽。即便內政部在102年承諾會透過考評，杜絕違反合作特質情事發生，但實際考評多採用書面審查，根本無從辨識實際狀況。而且相較其他法令逐步強化對組織的課責，現今的合作社相關法規卻步履蹣跚。例如同一家族成員長年占據理事主席、理監事等關鍵職位，雖然偏離了民主共治原則，卻未違反現行法規；再加上至今未能建構一套足以檢證合作事實也令社會信服的機制（註8），只能由社員對外揭露或尋求司法救濟，內部行逕才會攤在陽光底下。對照韓國法規強制要求一定規模以上合作社應向公眾進行「管理揭露」（註9），國內法規導致的封閉性與不透明，反而讓實際運作與關係撲朔迷離，當外界難以知悉問責，自然也錯失合作社正常化發展的契機。

目前檢驗合作社與社員間是否具備勞僱關係，主要是依據「勞動契約認定指導原則」與詳列25項檢核事項的「勞動契約從屬性判斷檢核表」，兩者均從國際認同的「從屬性」(包含人格、經濟與組織三種從屬)逐一查核實際狀況，據以辨別是否存在實質受雇。同一套標準過去一直用於檢驗承攬契約，近年也用以檢核各大外送平台，避免假承攬真僱傭（註10）。

不過合作社界一再主張這套檢核機制是針對勞資關係所設計，難以反應社員平等民主自治等組織特質。此項疑慮有其道理，但問題的根源不在於從屬性或勞基法，而是內部是否如實履行真實的民主。按照內政部〈台內團字第1060430273號〉的解釋內容，「勞動合作社是透過民主方式由社員共同經營......，社員同時兼具所有者、經營者、使用者及結餘分配者等多重身份......具有其組織特性」。顯然民主才是決定合作關係與組織特性的真正前提，只要內部淪為少數人控制，所謂社員結合多重身份或社員共同經營的特性，便形同消滅。既然是少數控制就有權力的差距，檢視從屬性自是理所當然，因為從屬性是社員民主權力流失的必然結果。況且在外界難以一窺內在真實運作時，從屬性檢驗也是唯一可保障社員勞動權益的執法依據。

以往對合作民主的想像，多以為社員只要繳納股金出資，出席社員大會進行一人一票表決，就足以代表社員共同經營具備共同關係。然而，真正的共同關係是建立在民主控制基礎，不是一人一票。聯合國在2021年第76屆大會的《合作社在社會發展中的作用》報告中直接表明，「參與合作社的概念比一人一票更廣泛」、「立法往往僅限於把一人一票的合作原則轉化為法律規則。卻忽略了參與的其他重要方面，例如有妥當制衡的民主控制。參與必須滲透到合作社的所有組織和營運方面」。除此之外，在2015年第70屆大會報告中也提及「使命變質的危險」。當時的報告中就提出警告，「以社員民主控制作為基礎的合作社身份未獲充分落實，又追求利潤最大化，在某些情況下會腐蝕(erosion)合作社的身份」（註11）。

聯合國的觀點也呼應了ICA主張「在重要事項與管理的所有過程都應當實踐民主」的合作社基本定義，可見若只參與一年一次的社員大會，社員也只是充當一天的主人。同理，若只需繳納少少的百元千元股金也只是取得入社資格，並不代表社員實質控制，因為內部仍有可能是由上而下的權力控制，就像社會普遍認知也不會把擁有一張公司股票的員工視為主人。

既然難以證明是否履行民主平等的合作承諾？社員是否擁有尊嚴勞動的就業環境？也難以判斷組織是由集體社員，還是幾個不可撼動的控制者所操控？若只憑一紙入社申請書與微薄的股金逕自判定非勞僱關係，不僅違背比例原則，也偏離國際一致主張必要性管控的趨勢，徒然造成勞動保護體糸的盲點。畢竟許多勞動合作社吸收的社員，多是被勞動市場排除的中高齡或經濟弱勢。社方職責理應是秉持合作原則，以更高的道德標準，提供更好的支持環境，協助社員獲得真實的控制權力有尊嚴的工作。

從合作社法理或者弱勢保護的社會優先性，在無法確保社員是真正主人之前，都不應輕易的替代掉可為勞工提供全方向保障的勞動法令適用。反之，若能依照合作社的真正精神，致力落實全球一致性的合作社七項原則的第二項「社員民主控制」（Democratic Member Control），使社員集體積極參與在所有過程，從完整的民主控制中形成由下而上的真正共同經營。當社員的自我認同是共同合作的夥伴，自然也就無需主張受僱權益。

看不見的無辜者

在民主平等的實體下，由社員控制、共同營運、共享利潤也共擔風險，是全球合作社的一致底線。也唯有如此，合作社才能以集體力量共同對抗社會不正義與不平等，自立解決市場與國家的失靈；反之，若以合作之名掩蓋勞僱關係，不只未能解決失靈，還會因為「合作失靈」製造出更多的社會問題。

合作的形象是由數代人一點一滴擦亮，所以失靈的代價極其昂貴。直接受害者必然是淪為勞權孤兒的社員，但更大的受害群體卻是致力追求與落實民主平等的真合作社，畢竟任一加深社會疑慮的負面事件，都會壓縮到真合作社應有的發展機會，這也是聯合國呼籲必須防範虛假合作社，玷污合作社形象的主因。

與時脫節的法規與認知，不只造成管控的真空，也錯失合作社正常化發展的契機。而當前正是推動合作經濟的關鍵時刻，協助社會明辨真偽已是重中之重，而解決方案除了寄望政府的積極作為之外，業界也必須擔起部分責任。以一向被國際社會視為合作經濟典範的義大利為例，合作社於2007年聯合工會團體推動合作社國家觀察站(National Observatory on Cooperatives)，共同揭發虛假偽裝並推動修法，於地方勞工局層級建立檢查系統，強化整頓力道（同註１）。可見，願意履行原則的合作社若可串連關注合作事業發展的民間團體，更能形成全方位的防堵效果。而此舉也恰恰符合ICA在闡釋合作原則時特別要求，「無論是自律監督(self-regulation)還是法令監管(statutory regulation)，都必須有效防止非法虛假合作社的建立」（註12）。在此一併呼籲合作社界，應本於ICA所要求的公開、透明、負責的倫理價值，聯合更多真合作的力量逐步形成業內自律規範，唯有如此才有可能消除外界對於合作社真偽難辨的質疑。

以實際運作回應合作原則

秉持合作理念者，必無理由反對正常化發展的必然性與必要性，因為合作社的社會效益不會在學說或推論中產生，它只會在七項原則的實作中忠實呈現，若依舊只看名稱不論實質狀態，合作社三個字只會被繼續錯用與濫用。

真正合情合理合法的判斷基礎，依理依法都應該回歸事實檢驗。對此，呼籲內政部應加強宣傳「按個案事實認定」的判別原則，促使勞動合作社以實際運作回應社員民主控制原則。而溯本清源的作法，應當從完善合作教育開始，結合勞動部共同宣導合作社法與各項勞動法令，強化社員身份與勞動權益的權責認知，促使社方及社員從各自認清必要責任與角色開始，發展出真正良善的共同關係。

除此之外，內政部也必須提出具體作為解決社員各項權益受損的爭議。其中，若有社員主張勞動權益受損，應由合作及勞動兩大主管機關共同審慎查明，逐一檢驗社方內部運作是否符合社員集體民主控制的基本原則。若發現有違合作精神或具有明確從屬性，基於保障勞動人權的必要性與優先性，應先回復勞僱關係再介入輔導，直至具體落實合作精神為止，藉以確保社員應有權益及勞動條件，汰除偏離或違背基本原則的情事。

另一方面也盼望政府從「社會投資」的遠見支持真合作社，使真實的合作經濟得以擴展。因為只有促進正常化，合作事業才有可能迎來社會信任與支持，從而創造出豐沛的社會價值與貢獻，當然還有真實的尊嚴勞動。

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註1：參見ILO官網, 〈Call for proposals: Good practices on addressing pseudo-cooperative practices in labour intermediation〉，https://www.ilo.org/global/docs/WCMS_647718/lang--en/index.htm

註2：參見Coop News，https://www.thenews.coop/138552/topic/business/south-africa-cracks-creation-bogus-co-ops-exploit-workers/?fbclid=IwAR1wnbvmwv46RH3KF9Ed9sbYbBpYPJIVvRAE4WRN0EVQfExOjhNOIufRQEs

註3：參見苦勞網2005年3月15日「漏洞怎麼補？規避勞退金　違法勞動合作社、派遣職業工會受資方青睞」。https://www.coolloud.org.tw/node/59869

註4：參見台北市社會局94年5月10日新聞稿。https://dosw.gov.taipei/News_Content.aspx?n=6CA16D3397A7A302&sms=72544237BBE4C5F6&s=91642DD26C84BE7D

註5：立法院第8屆第3會期第14次會議議案關係文書，收文編號：1020003517，102年5月22日印發

註6：依據合作事業入口網查詢結果，勞動合作社是否涉及勞僱關係的函釋約15則，其中最近函釋〈106年6月6日台內團字第1060040622號函〉已表明「按個案認定」。至於過往函釋中援引勞委會87年的舊有函釋，有〈92年4月24日內授中社字第0920001583號函〉、〈96年5月4日內授中社字第0960025981號函〉、〈97年5月15日內授中社字第0970720643號函〉、〈97年8月4日內授中社字第0970720035號函〉、〈98年3月3日內授中社字第0980025457號函〉 、〈100年2月16日內授中社字第1000028036號函復行政院勞工委員會〉、〈101年6月7日內授中社字第1015032021號函復臺南市政府社會局〉。由於勞動合作社界仍普遍認為社方與社員之間必然無雇用關係，顯示內政部對於106年新解釋令的宣傳明顯不足。

註7：參見社會創新平台提問回應,https://si.taiwan.gov.tw/Home/Question?id=199

註8：歷年來雖發生多起偽合作爭議，但直到111年1 月 26 日行政院才召開「研商勞動合作社辦理長期照顧服務相關事宜會議」，會中首度針對如何判斷勞動合作社之真偽，要求內政部研議檢核及查處方式。會後內政部採委外研究，截至111年4月底止相關機制仍尚未完成。

註9：韓國2012年通過合作社基本法，強制要求標榜為社會弱勢群體提供社會服務或就業機會的社會合作社，應主動披露經營情況。披露內容包括章程、條例、業務結算報告、社員大會、代表大會和理監事會議情況、業務成果報告。

註10：參見勞動部2021年11月3日新聞稿，https://www.mol.gov.tw/1607/1632/2660/20938/

註11：參見聯合國2015年第70屆大會、2021年第76屆大會的《合作社在社會發展中的作用》祕書長報告。

註12：參見ICA(2015),Guidance Notes to the Co-operative Principles .p50-51