勞動套利、經濟寡占對青年貧窮與社會衝突的潛在危機

洪敬舒－2014.09.18

一、前言

青年是國家的未來，但許多國家擁抱新自由主義後，卻打造出不利青年發展的環境，使得青年失業與低薪成為「新全球化」運動。今年6月天主教教宗方濟各公開譴責全球經濟體系，控訴「全球正在拋棄整個年輕世代，只為支撐岌岌可危的經濟體系」。教宗的發言凸顯全球化與新自由主義主導全球之後，各國即出現以經濟發展為名削弱勞動所得、擴大貧富差距，並導致青年世代的集體貧窮。當青年工作所得難以支應家庭支出，必然加重未來對救助與福利的需求壓力，但國家卻因財政赤字限縮福利提供，此一供需衝突將使社會與經濟陷入高度風險與動盪。

國際的青年定義是指15至24歲。台灣因長年推動高等教育，青年初次就業平均年齡從2006年20.5歲延遲至2012年的21.23歲，顯示15至20歲青年大多在學而非就業，且勞動部也將青年勞工定義為19至29歲，故本文以20至29歲青年群體，探討源於國家政策的「勞動套利」(Labor Arbitrage) 與經濟寡占，對青年貧窮及潛在社會衝突的危機。

二、台灣青年就業巿場的反常Ⅰ－技能錯置(skill mismatch)

根據人力資本理論，教育是提高人力資本最基本的管道，對人力投資的經濟效益更大於物質投資的經濟效益，因此經濟發展策略中皆有提高教育投資的建議。但2008年金融海嘯衝擊全球，青年失業成為全球性議題，台灣也未能倖免，但台灣的青年就業者普遍具備高等學歷的「優勢」，卻淪為就業結構性困境的主因。在高度失業危機下，即使獲得就業機會，也因為激烈的就業競爭造成薪資縮減，使得青年陷入「失業」與「低薪」的雙輸困局。

台灣的青年就業者在2012年為219.4萬人，其中擁有大學及以上學歷的比率超過51%。但學歷的提高卻換來失業的危機。2012年具高等學歷的青年失業率為9.98%，比高中職的8.62%及專科的6.33%更高，就業巿場處於「學歷愈高、失業愈高」的反常，也顯示教育並未轉化為青年的就業資本。

國際勞工組織（ILO）分析世界各國青年失業問題，認為教育體系與產業環境相互脫節，會造成青年工作技能與企業需求產生高度落差，形成「技能錯置」(skill mismatch)。發生在開發中國家的技能錯置，主因在於社會動盪導致青年輟學教育中斷，以致技能學習不足與就業不足；已開發國家則出現所受教育與就業巿場技術的銜接不良，難以獲得與學歷相稱工作，只好轉而與較低學歷者競爭工作，形成「高學歷低成就」。

對照ILO的分析，台灣應屬後者。自1990年代至今，台灣已投注龐大資源在教育普及與產業發展。但2013年缺工及人力需求統計（表一），全國企業對高等學歷的需求僅有19.2%，對高中職的中等學歷者需求卻高達39.1%，幾近2倍，連不拘學歷的低技術職缺需求也大於高等學歷。顯示台灣產業發展與教育供給確實出現脫節。企業對高等學歷的人力需求偏低，嚴重壓縮高學歷青年的求職空間，但同時間教育制度仍舊大量生產高學歷畢業生，2012學年便有22萬6799名大學生、60219名碩士及4241名博士畢業生投入職場，導致高學歷者必須與非高學歷者相互競爭職缺的「學歷貶值」。

二、台灣青年就業巿場的反常Ⅱ－勞動套利

除了高學歷與高失業率的反常外，當前勞動巿場另一大反常為「高缺工與高失業」並存。古典經濟學主張供需關係是透過價格達到平衡，在勞動巿場則是透過勞動報酬調解供需，達到巿場清除（Market clearing ）效果。

意即，工資持續提高讓雇主獲利不足，便大量退出巿場，導致勞動力過剩後，巿場會以失業或不穩定就業來壓低工資，直到雇主可接受的範圍；反之，勞工薪資偏低，造成勞動力退出巿場，勞力供給不足即產生缺工，此時雇主必須提高工資，才能誘使勞動力重返巿場，所以企業因應缺工就必須提高工資待遇。

台灣近年來整體員工空缺率大多維持在2.5%左右，2013年8月的企業總缺工人數為18.7萬人，其中工業的空缺率平均為2.71%，服務業空缺率為2.49%，而2013年全國失業人口為47.8萬人，缺工數占失業人口比將近40%，顯示企業對人力需求甚切。但2013年的《失業者尋職期間的工作機會》統計卻顯示，20至29歲青年失業者中有50.22%沒有工作機會，不僅青年，連全體失業者中沒有工作機會的比率也高達52.16%。

企業缺工嚴重，但青年未能獲得工作機會，連經濟出現高度成長，青年薪資也見未提升，甚至出現倒退。根據2013年統計25至29歲青年就業者中，有51.03%每月主要工作收入不足3萬元，人數高達65.6萬，顯示台灣就業巿場並未出現企業缺工會以提高工資因應的巿場清除理論。其主因在於台灣企業可大量透過「外籍勞工」與「非典就業工作」進行勞動套利，並壓低整體勞動薪資，因此勞工低薪化並非企業所謂的經濟不振，更非政府所聲稱的青年勞動素質不佳，而是政府放任企業「勞動套利」所致。

1. 暴增的外籍勞動力

勞動套利是指企業利用壓低勞動成本的獲利方式，當企業容易取得廉價勞動力，勞動套利效益便愈大。根據2013年缺工及人力需求調查，對技藝有關工作人員、機械設備操作及組裝人才需求，企業所開出的月經常性平均薪資僅有23,295元，在中、南部地區更僅有22,315元與22,773元。至於基層技術工及勞力工的經常性薪資，甚至只有21,912元，僅及同一時期的平均經常性薪資37,652元的58%成左右。這些低薪職缺正是製造業最主要缺工職缺，根據巿場清除理論，企業所急需的勞動工必須以較高薪資吸引，但事實上，業者從未以提高薪資解決缺工問題，而是透過大量外籍勞工解決。

早在1992政府開放外籍勞力後，產業類的外勞人數便持續增加(圖一)。2000年後人數雖略有下滑，但馬英九上任後自2009年起，產業外勞人數一舉從17.6萬人快速成長至2013年底的27.9萬人，5年間成長幅度高達58.5%，且產業外勞人數中，更多達95.26%為製造業所雇用。製造業偏好外籍勞工的主因，正是看中其低勞動成本的特性。以2014年5月為例，外藉勞力每月雇用成本，為基本工資19047元，再加計每月雇主繳納2000至2400元的就業安定費，企業雇用一名外籍勞工的每月成本僅21447元左右，此金額正好與企業願意提供的缺工薪資相去不遠，顯見產業界已將外籍勞工的雇用成本，當成基層工作的給薪標準。

雖然台灣相關法令對引入外籍勞力設有多項門檻，但只要業者能證明無本國勞工應徵，即可以缺工名義申請外籍勞工。以台灣的物價水準，製造業對基層勞力只給予極低薪資，根本難以吸引本國勞動力應徵，如此企業就能製造缺工假象，再加上政府持續放寬可申請的產業別與比率上限，使更多企業利用外來廉價勞力進行勞動套利，進而對本國勞力的就業機會形成不利，因為總體就業機會若未增加，則外勞的成長便對本國勞力需求產生替代。從圖一觀察，2008年前出現外勞人數增加且本國失業人口也隨之增加。2008年的金融風暴，企業大規模裁員並縮減外勞，隨後景氣趨好，但企業仍優先申請外勞人數，以致外勞人數爆增，但本國失業人數卻尚未回到金融風暴前的水準。況且外籍勞工的低廉的勞動成本，也造成基層工作薪資難以大幅成長，因此除非大幅墊高基本工資，讓外籍勞力雇用成本與本國勞工生活需求所得趨於一致，否則cost down的誘因，仍讓企業偏好外籍勞動力。

2. 大幅成長的派遣工作者 

大量進用派遣、部分工時或臨時性人力，或將工作外包，是企業近來最主要勞動套利的主要手法。其中，成長最為快速的非典就業模式即屬派遣工。因為派遣工的低薪資、低勞動保障、高度彈性化等特徵，正好符合企業勞動套利的需求。根據2005年《職類別薪資調查》顯示，各類派遣勞工的薪資水準僅達同職業正職勞工的7至8成，而電話客服業的派遣工作所得，更僅有正職勞工的46%，企業進用派遣比例愈高獲利愈大，以致許多大型製造業的生產線上，派遣工與外勞就超過半數。

台灣派遣業自90年代出現，早期是以客服、清潔人力為主，近來已擴充至各行業。派遣人力大幅增加在2003年以後最為明顯，根據官方統計（表一），派遣工作者人數在2002年僅為7萬6574人，到2005年已增長至近13萬人，成長將近一倍。而2008年以後，官方以臨時性及派遣就業難以區別為由，將兩者合併統計後總人數為49.8萬人，2013年合計更增加至58.3萬人。由於2002年至2007年的定期契約臨時工作人數成長幅度不大，據此推估自2008年後主要增加仍派遣工為主，且人數粗估應有超過35萬人規模。

此外，同一調查中20至24歲與25至29歲青年的臨時性或人力派遣工作合計達18.8萬人，已占全體比例達32.24%，且青年派遣工有27.07%年資已達3至6年，顯示青年派遣出現長期化趨勢。但官方卻將青年派遣爆增解釋為「個人自願性選擇」，完全迴避國家以政策推動勞動派遣業的事實。

2004年全國服務業發展會議中，政府正式將人力派遣列為新興服務業發展重點，並以「人力派遣服務業納入勞動市場供需調節體系，應是相當具有發展潛力之服務業」為由大力推動。企業不僅利用派遣工快速獲利，更透過派遣工作壓制常僱勞工的勞動條件，甚至不乏將全體解雇再改以派遣回聘的惡例，導致派遣工作替代常僱勞工的趨勢。再加上派遣尚未納入法制管理，大量派遣業者以低價搶標後再轉嫁至派遣工薪資，形成二度削剝。面對派遣弱勢，政府非但未提供法令及政策保護，卻反而大量使用派遣，最盛時期公部門進用超過1.5萬人，占法定總員額達9%，但派遣工作難以累積專業、技術及年資，迫使青年長年流浪於各職場，更難以獲得正職機會。

三、被寡佔的經濟

在生產機制中，勞工參與生產過程促使有形產品或無形服務產生價值，透過販售或交易形態轉換成企業營利，雇主提取資本投資的應得利潤，再將剩餘分配生產參與者，促成利潤共享。勞雇關係的品質就視雙方是否具備利潤合理分配，倘若雇主片面限縮勞動應有利潤，就會產生勞資糾紛，2013年全國勞資爭議案件中，光是工資、資遣費及退休金三項，就佔全數爭議案件的69.7%，顯示企業利潤的分配正義對勞資關係極具重要性，同理，經濟成長的合理分配也在國家經濟及社會穩定中扮演關鍵角色。

台灣的國民生產毛額(GDP)從2004年至2013年間成長率達18.92%，2014年GDP總值預估將突破15兆元，總體經濟發展頗佳。但2013年5月官方總計(圖二)，青年薪資在同期的成長卻相當有限，2004年至2013年間的20至24歲青年薪資從23,559元增加至24,269元，平均每年成長幅度僅3%，進入職場多年的25至29歲青年，10年間薪資成長幅度也僅有5.2%，平均每年增幅僅153.6元；進一步對照全體就業者每月所得增幅也只有5.6%，顯見經濟高度成長並不等於勞動報酬的合理分配。

1. 不存在的涓滴經濟

自1990年代起新自由主義開始影響台灣，引發一連串金融自由化、國營企業私有化與公共服務巿場化的政策，新自由主義的經濟放任思維，經企業鼓吹更成為朝野政黨的一致基調。雖然許多論述早已對自由化「圖利資本、不利勞動」的批判不斷，但歷任政府仍堅持對企業提供經濟、產業、租稅優惠，並以涓滴理論（Trickle-down theory）強化合理性。

涓滴理論主張政府應對富人階級提供減稅及補貼等各項禮遇措施，待巿場引導至自由化後，便能誘使企業提高投資帶動經濟增長，進而達到經濟體質改善，最終能讓社會各階層皆受惠，連底層階級（under class）也雨露均沾。此一理論的明顯受益對象是財團與富人，所以在既得利益者與經濟部會官員的強力鼓吹下，台灣自1980年起以產業發展為名對企業提供長達30年的租稅優惠，而馬政府於2009年至2011年間進一步擴大減稅規模，並喊出「政府挺銀行、銀行挺企業、企業挺勞工」的涓滴經濟口號。

官方強調（圖三），政府提供減稅優惠能吸引資金並「誘發」投資增加，進而促成「營收、獲利、就業人數增加、勞動報酬提高」使勞工獲利，待稅基擴大稅額增加，即可彌補減稅的稅收損失，並產生「稅收淨效益」。事實上，政府長期提供企業各項減稅優惠，且2009年至2010年間更將營利事業所得稅從25%降至17%，讓企業額外增加32%租稅利潤，加計綜所稅、遺贈稅等減稅項目，此次減稅規模達到2008年中央政府總歲入的12%。表二顯示，政府長期提供企業減稅，導致間接稅淨額大量流向固定資本消耗，而勞動套利的盛行則讓營業盈餘逐年侵蝕受僱人員的報酬，致導勞工薪資與就業機會並未增加，國家財政反出現大規模赤字，2011年至2013年每年平均舉債超過3000億元。

此外，減稅對吸引投資也沒有實質成效。據外商直接投資統計（FDI）顯示（表三），減稅後外資在2012至2013年的投資甚至出現6.23億美元的衰退，與2009年減稅前相較也僅增加1.36億美元。可見，對企業富人提供慷慨減稅及補貼，只是讓企業富人將獲利慷慨放入自己口袋，涓滴效果不僅不曾發生，富者反而將減稅獲利轉向炒作房地產，導致房價所得比從2009年Q1的9.74，爆增至2013年Q4的15.01，不僅加重勞工痛苦指數，長期經濟與所得分配不均的惡化，更加深「1% vs. 99%」的對立。因此，薪資未見成長的主因即在於國家分配機制失靈，讓政治人物一邊高喊「拼經濟」，一邊促使經濟利益大量流向雇主、大股東及少數管理階的「寡佔階層」，勞工最終只能接受低薪與貧窮。

2. 貧富差距惡化的社會風險

自從2011年9月佔領華爾街（Occupy Wall Street）行動出現後，1%與99%的對立從美國襲捲至全球，並引發新自由主義與世代不正義的反思，嚴峻的貧富差距成為各國青年就業者的痛苦主因，導致一連串的反抗運動不斷出現，就連世界經濟論壇(WEF)2014年的全球風險報告(Global Risk)，也直指「長期存在的貧富差距，是未來10年最可能對全球造成嚴重傷害的風險所在」(WEF, 2014)。

在台灣貧富差距也出現快速惡化。根據所得稅分析資料，所得最低5%與最高5%家庭的差距倍數，在2004年至2011年的7年間從55.13倍快速成長至96.56倍（圖三），但實際的貧富差距至少超過百倍以上。由於台灣對個人課稅的所得，並不包含股票期貨交易所得，且房地交易所得也非實價課徵，以致所得稅中資本利得的比例嚴重偏低。根據中央研究院推估，台灣的資本利得之平均稅率僅有1.66%，遠比所得稅最低級距之5%還低，台灣所得稅已淪為薪資稅(中研院, 2014)。

貧富差距的問題不在於財富的多寡，而是高度巿場化的機制，讓尋租(Rent-seeking)透過政治關係更為盛行。任何經濟學者都同意，尋租行為會造成資源配置失效，進而損害國家經濟發展，但是富有階級的尋租卻能利用資金掌握國家機器與資源分配權力，掠奪更多的財富。經濟學人（The Economist）今年3月公布2013年全球「裙帶資本主義」（Crony capitalism）排名。香港仍是全球裙帶資本主義最盛行的地區，台灣則從2007年的第10上升為第8名，而在此期間正好是台灣貧富差距惡化最嚴重的時期（圖三）。富有階級透過政治，大規模推動為利資本不利勞動的政策，隨著資本統治巿場、統治資源，進而統治選舉及政策後，不僅民主被弱化，國家資源也更集中於裙帶資本家手中，反觀年輕世代被迫接受長工時與低工資福利，勞動生產價值被掠奪，但分配不正義所引發的世代對立與社會動盪卻與富有階級無關，因為他們大可帶著瑞士銀行的支票飛離。

四、失業與社會排除風險

勞動環境的低薪，降低青年勞動意願並退出巿場，人力運用調查也證明「待遇太低而未就業」的20至24歲青年失業者比率為44.51%，25至29歲群組的比率更高達51.13%，連全體失業者也有44.04%，顯見長期低薪已對勞工造成巿場清除效果，導致青年寧可邊失業邊尋找合適工作，也不願在先求有再求好的壓力下，接受「低薪又過勞」的職缺。

1. 青年失業成因分析 

青年失業問題不只是失業率偏高，根據統計（表四），20至24歲青年群組失業率高居不下，且與全體失業率倍數差距逐年擴增，但失業週期卻遠比全體更短，2009年至2013年間平均減少4.16週。反觀25歲至29歲組別，失業率雖略低，但失業週期卻較全體失業者還多1.20週。顯見，青年失業不僅只是高失業率問題。

20至24歲青年失業率偏高但失業周期短，應是尋職經驗不足所致。至於25至29歲青年失業周期偏長，從 2013年統計則顯示，該年齡青年失業者中有高達48,169人是因不滿工作而去職，顯示隨青年就業經歷增加，對工作期待亦會提高，但就業待遇普遍偏低，使得青年較難覓得合意職缺，便拉長失業週期。但長達202天的失業週期，卻也讓25至29歲青年承受更高的失業風險，更容易陷入長期失業的困境。

社會主流觀點不乏主張青年失業是對薪資要求太高，但據勞動部調查，無工作且在尋職者的希望薪資待遇，15至24歲青年僅要求23,719元，而25歲至34歲求職者也僅要求28,204元，以台灣平均每月收入16,304元以下的法定貧窮線標準，失業者的薪資期待值只是反應基本生活需求。

2. 長期失業的社會排除（Social exclusion risk）風險

非典就業大幅剝削青年薪資議價能力，高學歷與低薪使得勞動邊際成本超出邊際利益，因而退出勞動巿場。當青年失業者的周邊支持系統不足，與家庭、社會間的聯結也會隨之解離，長期處於失業將導致尋職動力與就業能力（employability）退化，更不利重返職場。再者，就業挫折的增加使得青年失業者易產生自我退縮、不安與焦慮。學者李健鴻認為，失業超過一年的長期失業會，容易產生社會生活適應能力與主流認知出現差距，因而被社會其他多數成員隔離，進而陷入社會排除風險(李健鴻,2012)。當青年長期失業者又被排除在福利支持之外，導致淪入底層階級後（underclass），更難擺脫貧窮。

基於生存壓力，青年失業者大多屈服低薪，進入非典就業或地下經濟。根據勞動部2009年調查，領取失業給付的15至24歲青年，高達42.9%轉進非典就業工作，25至34歲青年亦有24.4%，而非典就業的低穩定、低技術、低薪資、高替代性、高流動性的「三低二高」環境，卻讓青年飽受失業之苦，又淪入工作貧窮（working poor）困境。

五、低薪的未來－生育罷工

根據勞動部統計（圖四），勞工平均薪資扣除物價成長後的實質薪資，從2000年的46,605元降至2013年的44,446元，而同一期間，15至49歲婦女生育子女數，也從2000年的1680‰一路下降，2013年甚至僅及1065‰的超低水準，距人口穩定所需的2100‰最適生育率相差甚遠，顯見所得高低與生育意願具高度關聯性。

雖然生育率下降，不乏高收入卻不願生育的頂客族（DINK）興起，但也不能無視勞動所得下降對於生育意願的經濟衝擊。以2009年金融風暴為例，當年實質薪資大幅降至43,193元，隔年生育率也明顯降至895‰。隨後實質薪資與生育率相隔一年雙雙提高，但2011年實質薪資再次下降，2012年的生育率也隨之下降，顯示薪資與生育率為正相關。此外，實質薪資倒退的同時，女性初次生育年齡也從2001年的26.7歲推遲至2013年的30.4歲。

  青年勞動者所得偏低導致生育率意願偏低，造成隱性的「生育罷工」。近年來新生人口大幅減少，導致台灣高齡化更加快速，內政部預估台灣2025年將成為超高齡社會。台灣從高齡化進入超高齡社會僅歷時32年，遠比法國的156年及美國92年縮短許多，甚至比日本的35年更為快速。人口快速老化的結果，導致各項隨收隨付（pay as you go）的社會保險出現全面崩解危機，一旦青年世代繳費卻無法享受應有給付，社會賴以存續的世代互助將轉為世代對立，並產生社會衝突。但當前的政府卻仍循著錯誤政策的步伐，一步步將國家帶向動盪不安的危機邊緣。 

六、強化勞動尊嚴穩固社會安定

新自由主義在台灣施行多年，並未實踐均富反而造成貧富差距擴大，並禍延未來世代。此刻必須改變扶植財團增加就業的錯誤思維，改以保障社會大眾基本生活為經濟發展的首要目標，使人民藉由工作以及社會安全網得到充足的生活保障，此一思維正是ILO所提出的尊嚴勞動(Decent work)觀念，即「促進勞動權益、促進就業、促進社會安全保護、促進社會對話」。ILO認為，唯有各國的勞動條件與品質趨於相當，才能遏止企業追求低價成本，透過跨國遷移及非典就業等途徑剝削他國及本國勞工，從而杜絕企業無止境的勞動套利。

由經濟寡占及勞動套利所導致的青年貧窮與社會衝突，就必須從結構翻轉，揚棄重企業獲利、輕分配正義的過時思維，建置勞動尊嚴並同步提高托嬰托育及長期照護等公共服務供給量，才能避免巿場化再度侵蝕勞工家庭有限的勞動報酬。因此，國家應優先大幅提升最低工資，從底部墊高總體薪資水準，同時取消無效率的企業補貼措施，迫使企業轉型擺脫賺取勞力財的舊式經營，並將資源轉為提供平價可及的公共服務。因為普及的公共化服務，亦有助於減輕勞工家庭的經濟壓力，提高青年勞工儲蓄力，從而加強自己與子女的人力資本累積，促成階級流動機會，從而化解世代對立與社會衝突的潛在危機。(本文為2014年9月第18屆亞洲社會論壇專題報告) 

參考文獻

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