城中城的教訓，我們遺漏了什麼？

洪敬舒/台灣勞工陣線研究部主任

這場台灣戰後史上死亡人數第二高的建物火災，已隨建物拆除改建公園。雖然城中城事件，在眾人驚呼惋惜後已被一點一滴的埋入黃土，但是46條生命遺落的教訓，仍有許多根本問題與癥結未被社會看見，工作貧窮與居住風險的惡性循環，便是其一。

不幸發生後，各界善款紛紛湧入，截至十月底已累積到2.68億元，社會巨大的溫暖再度讓人看見「最美好的風景」。只是不禁要同時感慨，隱藏在各角落的陰暗面若總要等到不幸才被看見與關注，反而凸顯社會冷漠與溫暖並存的矛盾。畢竟蝸居城中城多年的經濟弱勢者，已在社會底層中掙扎許久鮮少有人聞問，許多人從事不穩定工作或領取少許社會救助金才能勉強過活。倘若在流入貧困之前，這些住民有機會從社政福利中獲得更多的居住協助，或從勞政就業中多增加一些收入，也許是有機會從死神的手中搶回這46條人命。只是機會已經錯失、遺憾已然鑄成，但社會若持續漠視工作貧窮(working poor)的嚴重性，不幸依然不會絕跡。

別無選擇的無奈

城中城地上十二層、地下二層之中，有多達七層處於停業廢棄狀態，其中七至十一樓的商辦被分隔改裝為套房、雅房，供經濟弱勢者蝸居，正因如此才導致七到九樓成為奪命樓層。

從1980年竣工到2021年拆除，城中城從風光到衰敗只維持短短四十年，就現代建築的使用年限看來，並不算久，台灣到處存在著超過半世紀甚至百年建物仍風華絕艷的例子，顯然事件的根本性問題不在建築本體，而是內部居住治理的失效。就有媒體報導指證，城中城中屬屋主自住只有一成多，租客占有七成，其餘一成多是拿不出租屋契約及屋主證明的「侵占戶」；甚至事後清查居然發現，各樓層的防火門全被拆去賣掉。由此看來，若想釐清不幸並不能只繞著建築老舊打轉，一群無力之人為何擠在居住管理失靈的高風險之中，一樣是整起不幸的製造者。

經濟弱勢與高風險相伴並非新聞，而是日常。筆者於2018年底發表「六都基本工資家庭租屋能力調查」，分析591租屋網中六萬多筆分布六都租屋資訊時已發現到，若以當時基本工資22000元的水準，處於工作貧窮下的經濟弱勢者，確實很難在租屋過程中擁有選擇權。

如表一所示，當年高雄市的平均租金落在11071元，即便是中位數也在7000元左右，換言之，即使是22K的基本工資族群，通常得以超出薪資31.8%的價格才能換到安身處。若以國際通常用收入的三成做為可負擔租金上限，等於基本工資族群只能尋求不超過6600元的租屋標的，才能符合這項標準。而當時高雄市只有3742處在這價格之下，對比同年度多達3萬2533戶的低收及中低收家戶，顯然是僧多粥少，再加上低價租屋的平均租金為4966元，距6600元上限也頗為接近，搶不到的經濟弱勢者被迫超額負擔居住成本，搶到的也只不過省下幾千塊，不見得就此好過。但是社會底層為了居住必須在廉價租屋上激烈競爭，卻是社會看不見也難以理解的實態。

表一、2018年六都租金概況

資料來源：台灣勞工陣線／六都基本工資家庭租屋能力調查，2018

事實上，所謂的廉價租屋通常是空間狹小於是總價較低。就分析資料來看，供單人居住的雅房及套房，每坪租金單價比起整層住宅高出甚多。以高雄市為例，2018年的分租套房每坪租金來到780.3元，雅房也要691.3元，相比整層租宅的每坪租金304元，明顯貴上一倍有餘，但是經濟弱勢者也只能無奈接受。因為坪數少連帶總租金也會較低，即使單價貴，但在只有一二口人的經濟弱勢家庭，這種小坪數的單人房型反而較能滿足有限的負擔能力。所以蝸居在廉價套雅房一直是他們不得不的選擇。只不過其代價是這些租屋通常欠缺完善消防設備與保障。全台各地為數甚多的頂樓加蓋、非法隔間改裝等高風險租屋，大多是以經濟能力偏弱的租客作為主要出租對象，導致許多像城中城這類不幸事故的受害者多是甘苦人。

這也使得爭議的矛頭通常也指向所謂的「無良房東」。然而，城中城的超低廉租金與來者不拒，反倒在社會遺忘他們時，為弱勢住戶提供居住支撐的「援助者」。筆者在回溯當年資料後意外發現，有一戶登錄在「高雄市鹽埕區府北路31號11樓」，即是城中城的原址，該物件在2018年時標榜9坪獨立套房卻開出3500元的超低價，顯示破敗的城市城，確實為貧困者提供極為誘人的可負擔價格。正如媒體報導指出：

低廉的租金吸引不少經濟困難的弱勢族群入住，尤其是久病、收入不高的年長者。他們沒有太多選擇，外人看來危險複雜的城中城大樓，對他們而言卻是好不容易尋到的安身立命之處。長久下來，這裡也逐漸被貼上「老」、「窮」的標籤。

貧困者同樣也有食衣住行金融消費等其他生活需求，但收入不足是根本難以從市場中獲得良好的供需品質，只好日復一日在勉強與脆弱中渡日。正如《反貧困》作者湯淺誠所指，「只要在溜滑梯社會，貧窮產業就會不斷坐大」。城中城正是典型的「貧窮產業」的一環，雖然環境極差，卻是最後，也是唯一又不得不的選項。

溜滑梯的社會

貧窮與風險的共拌與相依，讓人難以擺脫貧困，居住不穩定也是相通的道理。在租房模式中，期待有穩定收益的房東，必定會以成本最小、風險最低、收益最高的心態找尋承租者。同樣，承租者也會想要找到最理想的住所，表面上供需雙方都有選擇，但只要承租者經濟能力有限，必然是退而求其次的一方。

一旦陷入廉價競爭，通常與街頭露宿只差一步，工作貧窮者不是接受勉強湊合的租屋環境，就是要支付更高的居住成本，已無其他選項。所以建立在租賃契約的租屋市場，房東不只掌控定價，還擁有完全的議約權力，只要無意出租，租客只能另覓他處，於是經常性搬遷的換居成本將直接壓縮當期的生活開支，為捉襟見絀的可支配所得增添無形壓力，因此就貧困者的「理性選項」，只要能夠負擔又可提供長租，安全自然不會是考量的要件。

事實上，六都中超過98%簽定的租約都低於二年，其中一年一約的租期占比更超過八成以上。租期愈短，房東拒絕續約或變動租金的機會就愈高，使得租賃者面臨更多的變數而趨於居住不穩定。這種短期契約關係一直是市場常態，也代表房客的承租資格及價格只獲得短暫的保障。

居住不穩定除了價格年年調漲致無力負擔的直接因素外，還有間接的社會排除因素，而後者影響遠比前者更加嚴重。日愈昂貴的租金，或許還有機會用兼差加班的長工時多換些收入來解決，但租屋市場的設限及排除卻是租屋者最大的夢魘，因為它只會讓人倍感無力。

根據筆者的分析，租屋市場對租客的資格限制主要表現在身份、年齡及性別等面向。例如不少房東會在租屋資訊中直接明表拒絕中高年齡或育兒者，包括「只限35歲以內之男性，尤其是學生」、「限上班族有勞健保40歲以下佳」，「限18歲至55歲以下」，以及「幼童/小小孩不宜」等門檻。此外，還有部分房東會要求應租者提供工作身份或經濟能力證明，如「賞屋請攜帶工作證」、「看房請自備職業工作證明等相關證件」、「歡迎上班族、收入穩定、能提出薪資證明之房客承租」、「為提升居住品質租屋時上班族請出示工作識別證或相關可證明物件，學生請出示學生證」，顯然租屋不只有價格，還有一堆資格門檻。

要求應租者提供資料，本身就是一種社會篩選的行為，而且是社會集體所默許。基於風險控管，房東確實有必要確保租屋者穩定支付能力，但是針對年齡、工作職種設下資格門檻進行篩選，將社會刻板印象實像化，只會導致單親媽媽、身心障礙等社會弱勢，以及從事體力工作或是自力營生等經常處在經濟弱勢的工作貧窮人口，既是刻板印象的受害者，更是居住權力被剝奪者，背後運作這一套租屋市場機制者，不正是社會集體偏見與歧視？正因為租屋市場處處充斥價格及資格限制，經濟及社會弱勢只能委身在城中城這類廉價又不安全，卻願意接受他們的「友善環境」。

當勞動貧窮成為普遍風險

即使如此，弱勢者可容身的環境正在快速減少。首先近三年來房價快速成長已經連動到租金市場。如圖一所示，全國租金指數從2018年1月的101.34已增加至2021年11月的104.94，特別在2021年7月疫情趨緩之後更為明顯的增幅，顯示新一波的漲幅已被催動。一旦市場租金節節攀升超出窮困者的可負擔上限，必然會擴大居住剝削與排除，進而壓迫生活消費支出，甚至是育兒條件。正如內政部營建署2017年委託研究《六都房價負擔能力與生育率長期趨勢探討》，已證實全國總生育率與房貸負擔能力呈現負向關係。同理可證，高租金必然也會衝擊生育率。

於此同時，政府並不是毫無作為。例如內政部已將租金補貼戶數從全國六萬戶拉高至12萬戶，只不過遠不及於實際需求，安居仍是工作貧窮者必須透支的成本。城市城事件也再度引爆都更話題。按理，都更有助於提高建築安全，但是都更的翻修只會壓縮弱勢者極為有限的居住選擇，首先都更後的價格必定水漲船高，令他們難以負擔；與此同時，在都更之後老舊廉價但可負擔租屋，只會更加稀缺與搶手，而種種問題某種程度全都源自於所得不足的工作貧窮化。

圖一；全國租金指數

資料來源：主計總處租金指數（消費者物價房租類指數）

勞動市場的快速變遷，正在改寫過往將就業與非貧劃上等號的社會邏輯，工作貧窮便是趨勢的受害者。事實上國際勞工組織(ILO)在〈The working poor or how a job is no guarantee of decent living conditions〉一文中直白指出，「就業應該是讓人擺脫貧困的載體，但這只有在工作質量足夠的情況，包括足夠的收入、工作保障和安全的工作環境下，才會正確」。而ILO的調查推估也指出，全球就業者中13%處於中等貧困、8%處於極端貧困狀態，換言之，全球有二成的就業者，正面對著嚴重程度不一的貧窮狀態。

圖二；2018年全球就業者經濟所得收入分布

資料來源：2020年主計總處人力運用調查

龐大工作者不得不持續待在非典行列，依靠微薄收入過活。2020年臨時性或人力派遣工作者的每月平均收入僅26230元，比同年基本工資23800元只高出一些，部分工時平均則只有17493元。顯然，只要勞動市場不斷釋出更多非典就業，必然會製造更多低薪工作，倘若隨年齡增長，勞動者若未能順利擠入正規就業，與工作貧窮的距離只會愈來愈近。

還未終結的悲劇

工作貧窮在國家總體扶助政策中一向是邊緣族群，既未擁有低收入戶的諸多補貼，也難像街友、身心障礙者等容易從外觀辨示窮困狀況而獲得社會奧援。即便不少人也是居住弱勢族群，但社會及政策總認為他們有工作有收入，理應能維持一定品質的生活，而被系統性忽略。正如芭芭拉艾倫瑞克在《我在底層的生活：當專欄作家化身女服務生》一書，便赤裸的寫出貧窮真正的可怕之處，在於「非處在貧窮的人，總以為貧窮是還過得去的生活選擇」。

可見真正的悲慘世界並不是最窮，反倒是不夠窮反被社會、經濟乃至政治所無視，即便薪資收入成長有限而支出開銷不斷流失，有限的可支配所得早已捉襟見肘。

不承認貧困不代表貧困就此消失。即便現今看似生活無虞，但任誰也難保在未來的某個時間會隨災害或失業等風險而一夕致貧，並在貧病相依的循環底下，淪為居住難民。事實上，新興技術及平台外包等不穩定就業的擴張已讓傳統勞動架構飽受威脅，勞動法令也面臨前所未見的脆弱，充份就業藍圖的泡沬化，令更多工作者被沖入向下流動的高速漩渦。

貧窮是一種狀態，不是一種身份，正因為尊嚴及權益被市場經濟壓迫與貶低，才讓貧困者時時遭逢污名與排除，一無是處也一無所有。

就算城中城一把火燒出了建築安全與社會底層的老問題，但是就業市場的不穩定與低薪化，仍舊讓勞動者難以累積資源；同時期的租屋市場仍延續著污名，將弱勢族群隔離在外，連城中城原址改建成公園，都曾會惹來鄰近居民不滿，指公園只會帶來更多遊民。

居住與勞動的商品化，仍在打造日愈牢不可破又高度不友善的風險社會，未來還有更多的經濟受害者。除非社會願意審視並認知到問題的根源，致力解除勞動及居住對人的限制與隔離，我們才有可能從降低風險係數開始，逐步翻轉貧困；反之，在溜滑梯社會中，城中城必然會不斷出現，這才是城中城以血烙下的啟示。

(本文於2021年應高雄市產業總工會刊物-《工議》邀稿)