Frv. um aðskilnað dóms- og umboðsvalds
Tekið af http://www.althingi.is/altext/110/r_txt/6620-01.txt
Dómsmálaráðherra (Jón Sigurðsson):
Hæstv. forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til laga um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði sem er á þskj. 811.
Hér er um hið mikilvægasta mál að ræða og var reyndar ákveðið í starfsáætlun núv. ríkisstjórnar að vinna að framgangi þess.
Þetta frv. er byggt á tillögum níu manna nefndar sem ég skipaði í september 1987, en í nefndinni sátu þessir menn: Björn Friðfinnsson, aðstoðarmaður ráðherra, og var hann formaður nefndarinnar, Magnús Þ. Torfason fyrrv. hæstaréttardómari, Pétur Hafstein, sýslumaður og bæjarfógeti, Bogi Nilsson rannsóknarlögreglustjóri, Ólöf Pétursdóttir héraðsdómari, Eiríkur Tómasson hæstaréttarlögmaður, Friðjón Guðröðarson sýslumaður, Markús Sigurbjörnsson borgarfógeti og Guðmundur Einarsson framkvæmdastjóri. Ritari nefndarinnar var Ólafur K. Ólafsson, deildarstjóri í dómsmrn., sem nú er settur bæjarfógeti á Neskaupstað.
Í athugasemdum með frv. er gerð ítarleg grein fyrir efni þess og forsendum. Ég vísa til þessarar greinargerðar og mun í minni framsögu hér í dag ekki fara jafnnákvæmlega í einstök atriði og þar er gert.
Í raun og veru er tilefni frv. og tilgangur ákaflega einfaldur. Það er upphaf þessa máls að enginn er dómari í eigin sök. Þessi alkunnu sannindi eru í raun og veru ástæðan fyrir því að menn vilja skilja að dómsvald og framkvæmdarvald um allt þetta land. Ég vil einnig í upphafi nefna nokkur söguleg atriði til þess að skýra að síðustu hálfa þriðju öld eða allt frá því hér var einveldi Danakonunga hefur okkar réttarfar vikið frá því sem nú er grundvallarregla í réttarfari flestra Vesturlandaþjóða, að dómsvaldið sé skýrt skilið frá stjórnsýslustörfum þannig að dómarar séu alveg óháðir framkvæmdarvaldinu.
Á fyrstu öldum konungsvalds hér á landi voru dómstólarnir í héraði aðskildir frá framkvæmdarvaldi. Sýslumenn konungs voru lögreglustjórar og innheimtumenn ríkistekna og önnuðust fullnustu dóma auk fleiri starfa. Þeir sáu einnig um útnefningu héraðsdómara og lögðu mál fyrir þá. Þeir áttu að "administrere og betjene Retten", eins og segir í konungsbréfi til sýslumanna frá árinu 1622, en þeir höfðu ekki dómsvald. Þessu var eins háttað í öðrum hlutum Noregsríkis og síðar Danaríkis sem við þá tilheyrðum.
Það er sagt að Íslendingar hafi tárfellandi játast undir einveldisstjórn Danakonungs í Kópavogi einn sólbjartan júlídag árið 1662. Nokkrum áratugum síðar, þegar einveldið tók að festast í sessi, fór konungurinn að taka til sín dómsvaldið í héraði enda var það í samræmi við hugmyndafræði einveldisins. Konungurinn sameinaði alla þætti ríkisvaldsins í einni hendi. Hann setti lögin, hann framkvæmdi þau, hann kvað upp dóma. Ný réttarfarslög voru sett í ríkinu og þar á meðal í Noregi, en Ísland var þá talið tilheyra hinum norska hluta ríkisins sem það hafði fylgt inn í konungssambandið. Og í erindisbréfi Níelsar Fuhrmanns, amtmanns, sem dagsett er 30. maí 1718 eða fyrir réttum 270 árum, er kveðið á um að í réttarfarsmálefnum skuli hér á landi farið eftir norsku lögum og var þetta síðan ítrekað í erindisbréfi stiftamtmanns árið 1720 og í konungsbréfum frá 1732 og 1734. Norsku lög fengu sýslumönnunum dómsvaldið í héraði og verður að líta svo á að þetta hafi tekið fullt gildi um allt land árið 1730 eða þar um bil, eða fyrir rúmlega tveimur og hálfri öld. Skömmu síðar, 1736, var tekið að gera kröfu um lögfræðimenntun sýslumanna en sú krafa var ekki gerð áður.
Eftir að einveldi var lagt af í Danaveldi var það ríkjandi pólitísk stefna í þeirri stjórnskipan sem við tók að sundurgreina þætti ríkisvaldsins, enda var kenning franska heimspekingsins Montesquieu um þrígreiningu ríkisvaldsins einn af hornsteinum þeirrar hugmyndafræði sem tók við af einveldinu. Í grundvallarlögum Dana frá 1849 var kveðið á um endurskoðun réttarfars í anda nýrra hugmynda og var fullum aðskilnaði dómsvalds og umboðsstjórnar loks komið á þar í landi með lögum frá 1916 sem tóku gildi 1. okt. 1919. Sömu áform voru uppi í hinu forna sambandsríki okkar Noregi og var fullum aðskilnaði dómsvalds og umboðsstjórnar komið þar á með lögum þegar árið 1894. Þau lög tóku gildi í áföngum á næstu árum á eftir.
Þriðji meginhluti hins danska konungsríkis, þýsku hertogadæmin, komst undir stjórn Prússa árið 1864 og var þá lögfest þar þýskt réttarfar sem byggðist á fullum aðskilnaði dómsvaldsins frá öðrum þáttum ríkisvalds og fylgdi sú skipan þeim hluta hertogadæmanna sem á ný voru sameinuð Danmörku eftir fyrri heimsstyrjöld. Um leið og breytingin varð í Danmörku, þ.e. á árunum 1916 og 1919, voru uppi svipaðar hugmyndir hér á landi. Meiri hluti þingnefndar sem skipuð var í samræmi við ályktun Alþingis frá árinu 1914 lagði árið 1916 til fullan aðskilnað umboðsvalds og dómsvalds. Meiri hluti nefndarinnar lagði til að landinu yrði skipt upp í sex lögdæmi með einum héraðsdómara í hverju lögdæmi og skyldu þeir vera sem sjálfstæðastir og óháðastir bæði umboðsvaldi og almenningi. Á móti yrði sýslumannaembættunum verulega fækkað.
Minni hluti nefndarinnar frá 1914 sagði í sínu áliti að það væri í sjálfu sér mikilvæg og æskileg framför ef fundið yrði ráð til þess að greina umboðsvald frá dómsvaldi svo hagkvæmt væri fyrir alla hlutaðeigendur. Minni hlutinn var reyndar einnig á þeirri skoðun eins og meiri hlutinn að ef menn réðust í slíka breytingu mundi það skipulag sem nefndin benti á, þ.e. meiri hlutinn, yfirleitt vera líklegasta lausnin á þessu máli og tæplega yrði önnur leið fundin sem ætti betur við eða auðveldari yrði í framkvæmd. En þrátt fyrir þessar ályktanir lagði minni hlutinn til að ekki yrði ráðist í breytingu á dómstólaskipan að svo stöddu og það varð reyndar ákvörðun Alþingis. Málið sofnaði þó alls ekki alveg og síðustu 70 árin hafa öðru hverju heyrst raddir um að bæði væri nauðsynlegt og tímabært að skilja dómsvaldið algjörlega frá stjórnsýslunni.
Ég ætla að nefna nokkra mikilvæga áfanga í þessari þróun:
Árið 1961 beitti Bjarni Benediktsson, sem þá var dómsmrh., sér fyrir því að ákæruvaldið var falið sjálfstæðu ríkissaksóknaraembætti en það hafði áður verið í dómsmrn.
Þá vil ég nefna þáltill. sem Björn Fr. Björnsson og fleiri fluttu á Alþingi á árunum 1965 og 1966 en þar segir m.a., með leyfi hæstv. forseta: "Í þjóðfélögum, sem búa við réttarfar bundið vestrænum réttarreglum og réttarvitund, þykir eigi fara vel saman að dómendur hafi einnig á hendi umsvifamikil umboðsstörf. Af þeirri sök hefur stefnan verið sú að draga sem mest úr hendi dómenda umboðsleg embættisstörf og búa þannig að dómstólunum að þeir hafi sem óháðasta og traustasta aðstöðu við úrlausn dómsmála."
Þessu máli hefur þokað nokkuð á veg, einkum í Reykjavík, með skiptingu verkefna stjórnsýslu og dómsvalds milli nokkurra embætta hér í borginni. Þetta er þó ekki fullnægjandi lausn.
Næsti áfangi í málinu er að árið 1977 beitti Ólafur Jóhannesson, þáverandi dómsmrh., sér fyrir því að komið var á fót sérstakri rannsóknarlögreglu ríkisins sem annast rannsókn meiri háttar afbrotamála á öllu landinu og hefur það embætti, eins og kunnugt er, aðsetur í Kópavogi.
Í ráðherratíð Ólafs Jóhannessonar lagði hann fram svokallað lögréttufrumvarp sem gerði ráð fyrir nýju dómstigi milli héraðsdómstóla og Hæstaréttar. Það frv. var síðan fjórum sinnum lagt fyrir Alþingi en náði aldrei nægum stuðningi.
Utan Reykjavíkur hefur frá 1972 verið komið á fót stöðum héraðsdómara við sex stærstu sýslumanns- og fógetaembættin en þeir eru reyndar jafnframt undir stjórn viðkomandi bæjarfógeta og er þar ekki um sjálfstæða dómstóla að ræða í venjulegri merkingu þess orðs. Bæjarfógetar fara þar einnig áfram með dómstörf, svo og fulltrúar þeirra.
Íslendingar eru aðilar að Evrópuráðinu og hafa skuldbundið sig til þess að fylgja sáttmála þess um vernd mannréttinda og mannfrelsis sem er einn af hornsteinum ráðsins. Þar segir m.a. að leiki vafi á um réttindi þegns og skyldur eða hann er borinn sökum um refsivert athæfi skuli mál hans útkljáð af óháðum dómstóli. Í október 1987 var tekið fyrir hjá mannréttindanefnd Evrópuráðsins mál manns sem er búsettur á Akureyri. Hann hafði verið dæmdur í undirrétti og í Hæstarétti fyrir brot á umferðarlögum. Í samræmi við gildandi lög var mál hans upphaflega tekið fyrir og dæmt af fulltrúa bæjarfógetans á Akureyri en hann starfar á ábyrgð og undir stjórn bæjarfógetans sem jafnframt er yfirmaður lögreglunnar. Málið var kært til mannréttindanefndarinnar á þeirri forsendu að mál sakbornings hefði ekki hlotið meðferð í undirrétti fyrir óháðum dómara því sama embætti hefði einnig kært manninn og rannsakað mál hans. Mál þetta hefur orðið til þess að vekja þjóðarathygli á nauðsyn skýrari aðskilnaðar umboðsvalds og dómsvalds en þetta mál er þó alls ekki kveikjan að því að aðskilnaðurinn er nú á dagskrá hjá ríkisstjórn og Alþingi. Sú umræða sem hér fer fram er hlekkur í langri keðju sem rekur sig langt aftur í söguna eins og fram kom í inngangi mínum áðan.
Mannréttindanefndin hefur komist að þeirri niðurstöðu að málið væri tækt til efnismeðferðar fyrir mannréttindadómstólnum í Strasbourg sem dæmir um vafaatriði sem upp koma varðandi almenn mannréttindi Vestur-Evrópubúa og túlkun mannréttindasáttmálans. Það má segja að með úrskurði mannréttindanefndarinnar sé réttarfar Íslendinga komið undir smásjá samstarfsþjóða okkar í Evrópuráðinu og það hlýtur að leiða til aukins þrýstings um umbætur á dómstólakerfi og réttarfari hér á landi. Hér er ekki einungis um að ræða réttarfar í opinberum málum eins og lögreglumálinu frá Akureyri þótt það sé eitt til úrlausnar í Strasbourg heldur hlýtur kastljósið einnig að beinast að hvers konar öðrum málum þar sem deilt er um réttindi manna, hvort sem þau eru réttur til frelsis, eigna eða æru. Það er t.d. líklegt að fyrr en síðar kunni að reyna á það fyrir mannréttindadómstólnum hvort sami embættismaður geti verið í senn innheimtumaður kröfu frá hinu opinbera og dómari um réttmæti hennar.
Þetta sem ég hef nú rakið í stuttu máli er bakgrunnur þess að í starfsáætlun ríkisstjórnarinnar segir m.a. að ríkisstjórnin muni beita sér fyrir heildarendurskoðun dómsmálaskipunar er feli í sér aðskilnað dómstarfa og stjórnsýslustarfa. Um þetta stefnumál stjórnarinnar er fullkomin samstaða milli stjórnarflokkanna.
Eins og ég sagði í upphafi er frv. byggt á tillögum nefndar sem unnið hefur að samningu þess frá því í haust. En við meðferð málsins í ríkisstjórn og þingflokkum stjórnarflokkanna var sú breyting gerð frá tillögum nefndarinnar að héraðsdómstólunum var fjölgað úr sjö í átta, þ.e. bætt var við héraðsdómstóli í Norðurlandskjördæmi vestra en nefndin hafði lagt til að einn héraðsdómstóll á Akureyri þjónaði öllu Norðurlandi.
Það er meginatriði frv. að með þessari breytingu verði settir á fót átta héraðsdómstólar er fari með dómstörf jafnt í einkamálum sem opinberum málum. Í frv. felst að héraðsdómstólar í Reykjavík verða sameinaðir í einn dómstól, þar á meðal hluti af borgarfógetaembættinu, en borgarfógetaembættið verði að öðru leyti embætti sýslumanns í Reykjavík sem fari með verkefni á sviði umboðsstjórnar á sama hátt og önnur sýslumannsembætti að öðru leyti en því að lögreglustjórn og tollstjórn er í höndum sérstakra embættismanna á höfuðborgarsvæðinu.
Í frv. er gengið út frá því að sýslumenn hafi áfram með höndum núverandi verkefni að öðru leyti en hvað varðar dómstörf sem færast til héraðsdómstóla. Þar sem dómsvald um svokallaðar fógetagerðir flyst til héraðsdómstóla er lagt til að heitið sýslumaður verði einnig notað um þá embættismenn sem í dag eru nefndir bæjar- eða borgarfógetar.
Þá er auk þess ráðgert að fjöldi nýrra verkefna færist til sýslumannanna en sú tilfærsla kallar á breytingu margvíslegra laga. Hef ég því lagt áherslu á að frv. verði sem fyrst að lögum en tíminn fram að gildistöku laganna verði notaður til þess að gera nauðsynlegar breytingar á öðrum lögum í samræmi við þá stefnumörkun sem í frv. felst. Umfangsmestu breytingarnar sem lögfesting þessa frv. kallar á að gerðar verði á öðrum sviðum eru á sviði réttarfarslöggjafar. Endurskoðun löggjafar á þeim vettvangi er þegar hafin á vegum dómsmrn. en með þessu frv. eru lögð fram fyrstu frv. til lagabreytinga til samræmis við breytta skipan dómsvalds í héraði. Eru það frv. til laga um breytingar á þinglýsingalögum nr. 39/1978 og frv. til laga um lögbókandagerðir, eða sem nefndar hafa verið nótaríal-gerðir. Þessi frv. eru á því byggð að þinglýsingarnar og nótaríal-gerðirnar verði framvegis í höndum sýslumanna sem stjórnvaldsathafnir.
Einnig hef ég í sambandi við gerð þessa frv. látið semja frv. til laga um breytingu á lögum nr. 32/1965, um hreppstjóra. Fyrir því frv. hefur þegar verið mælt hér í deildinni. Það tengist einnig því að um næstu áramót, samkvæmt ákvæðum sveitarstjórnarlaga, verða sýslunefndir niður lagðar, en nú eiga sýslunefndir að tilnefna hreppstjóraefni.
Endurskoðun annarra laga í kjölfar frv. er þegar hafin á vegum ráðuneytisins og réttarfarsnefndar. Er nú m.a. unnið að samningu frv. til nýrra aðfararlaga sem koma munu í stað laga frá árinu 1887. Þá má fljótlega vænta þess að fyrir liggi frv. til laga um breytingu á lögum um meðferð opinberra mála, nr. 74/1974, sem m.a. feli í sér að sýslumenn fari með ákveðna þætti ákæruvaldsins í umboði ríkissaksóknara. Enn fremur má vænta innan tíðar frv. til lögtakslaga sem hafi þá breytingu í för með sér að sýslumenn fari með lögtaksgerðir sem stjórnvaldsathöfn en ekki sem dómsathöfn eða dómsúrskurð.
Þá er gert ráð fyrir að á komandi hausti liggi fyrir frv. til nýrra laga um skipti á dánarbúum og félagsbúum o.fl., nú lög nr. 3/1878, um nauðasamninga, nú lög nr. 19/1924, um kyrrsetningu og lögbann, nú lög nr. 18/1949, um nauðungaruppboð, nú lög nr. 57/1949 og um gjaldþrotaskipti, nú lög nr. 6 1978. Verður í þessum frv. gengið út frá verulegum breytingum frá núverandi tilhögun þannig að héraðsdómstólar fari eftirleiðis einungis með dómstörf á þessum sviðum en sýslumenn og eftir atvikum sérstaklega skipaðir umsjónarmenn búa, bústjórar, fari með önnur verkefni í þessu sambandi. Er sú ráðagerð í samræmi við þá löggjafarstefnu sem lýst er í athugasemdum með þessu frv.
Loks má nefna í þessu sambandi að endurskoða þarf lög nr. 85/1936, um meðferð einkamála í héraði, vegna breytinga á dómstólaskipan.
Auk framangreindra atriða er í frv. gengið út frá því að ýmis verkefni sem einstök ráðuneyti Stjórnarráðsins fara nú með færist til sýslumanna, t.d. leyfisveitingar til lögskilnaðar þar sem ekki er ágreiningur um skilnaðarkjör en þær eru nú á verksviði dómsmrn. Sama er að segja um málefni varðandi forsjá barna og umgengnisrétt barna og foreldra. Þá er í grg. lagt til að sýslumenn fari með úrskurðarvald í sveitarstjórnarmálum en ráð er fyrir því gert í sveitarstjórnarlögum, nr. 8/1986, að félmrn. geti falið umboðsmönnum framkvæmdarvalds í héraði það verkefni. Gert er ráð fyrir að endurskoðun laga um stofnun og slit hjúskapar, nr. 60/1972, og barnalaga, nr. 9/1981, hefjist innan skamms með framangreinda tilfærslu verkefna í huga. Frekari athugun er fyrirhuguð á því hvaða verkefni önnur megi færa úr Stjórnarráðinu til sýslumanna, m.a. varðandi ýmsar leyfisveitingar. Um leið verður kannað hvaða heimildir skuli lögleiða um áfrýjun stjórnsýsluúrskurða sýslumanna til ráðuneytis en fyrir slíkri skipan eru mörg fordæmi í okkar nágrannaríkjum og þykir hún horfa til aukins réttaröryggis fyrir allan almenning.
Í þeirri verkaskiptingu sem ráðgerð er milli héraðsdómstóla og sýslumanna með þessum lagabreytingum er á því byggt að sú þjónusta sem þessar stofnanir veita almenningi verði í eins ríkum mæli og unnt er í höndum sýslumanna, þannig að ekki þurfi að leita hennar um langan veg. Í þessu felst bætt þjónusta við allan almenning.
Í frv. er því gengið út frá aukinni þjónustu við almenning frá því sem nú er, m.a. með ákvæði 1. mgr. 13. gr. í frv. um skrifstofur sýslumanna í umdæmum þeirra, en tilgangur þessa ákvæðis er að lögfesta heimild til þess að setja á fót fleiri umboðsskrifstofur í þéttbýliskjörnum innan umdæmis sýslumanns eftir því sem ráðuneyti ákveður og fé er veitt til á fjárlögum.
Eins og fram kemur í athugasemdum við 3. gr. frv. munu héraðsdómstólar hafa reglulegt þinghald á föstum þingstöðum innan hvers lögsagnarumdæmis. Er þannig gengið út frá því að þingað verði í málum á varnarþingi málsaðilja nema samkomulag verði um annað. Fjarlægð búsetu frá aðalaðsetri héraðsdóms mun því alls ekki bitna á þeim sem leita þurfa til dómstólanna.
Með tilkomu héraðsdómstóla út um land má reikna með því að aukinn fjöldi dómsmála verði útkljáður utan Reykjavíkur en nú er dæmt í fjölda mála, sem eiga uppruna sinn utan höfuðborgarsvæðisins, fyrir dómstólunum í Reykjavík með samkomulagi aðilja um varnarþing hvað varðar einkamál en yfirleitt samkvæmt ákvörðun ríkissaksóknara hvað varðar opinber mál. Gera má ráð fyrir að lögmenn muni í auknum mæli finna sér starfsgrundvöll í nágrenni starfandi héraðsdóma og að aukin þjónusta á sviði dómgæslu muni styrkja byggðina utan höfuðborgarsvæðisins um leið og efling sýslumannaembættanna bæti þjónustu við almenning. Sú breyting sem tillaga er gerð um í frv. er því ekki einungis nauðsynleg endurbót á réttarfarinu. Henni er líka ætlað að stuðla að jákvæðri byggðaþróun í landinu.
Varðandi einstakar greinar frv. vil ég fyrst nefna 2. gr. þess. Þar er kveðið svo á að í landinu skuli vera átta héraðsdómstólar og eru lögsagnarumdæmi þeirra nánar skilgreind í greininni. Þessi lögsagnarumdæmi dómstólanna fylgja í meginatriðum kjördæmunum að öðru leyti en því að Seltjarnarneskaupstaður, Mosfellsbær, Kjalarnes- og Kjósarhreppar eru í sama lögsagnarumdæmi og Reykjavík og er það án efa íbúum þessara byggða til hagræðis. Gerð hefur verið ítarleg skýrsla um fjölda viðfangsefna sýslumanna á tímabilinu 1980--1987 og skiptingu þessara verkefna milli sýslumannsembætta og héraðsdóma miðað við tillögur frv.
Við þessa athugun: kemur í ljós að málafjöldi í fámennustu umdæmunum, eins og t.d. Norðurl. v., réttlætir tæpast sérstakan héraðsdómstól, þ.e. ef hægt væri að tryggja viðunandi þjónustu á annan hátt, og gerði nefndin, sem upphaflegu tillögurnar samdi, ráð fyrir því að einn héraðsdómur á Akureyri þjónaði öllu Norðurlandi eins og ég nefndi áðan. Ég ákvað hins vegar að bæta við héraðsdómstóli á Norðurl. v. til að koma til móts við sjónarmið þeirra þm. sem gerðu það að skilyrði fyrir stuðningi við þetta frv. og ekki síður til að virða þau byggðasjónarmið í héraði sem búa á bak við þessar óskir. Í greininni er kveðið á um aðsetursstaði héraðsdómstólanna og verða menn vafalaust seint sammála um það atriði. En tillögurnar sem hér eru gerðar taka einkum mið af samgönguleiðum og að dómstólarnir séu staðsettir miðsvæðis í hverju lögsagnarumdæmi.
Í 3. gr. er kveðið á um skiptingu lögsagnarumdæma í dómþinghár og um fasta þingstaði. Héraðsdómur skal hafa reglubundið þinghald á föstum þingstöðum innan síns umdæmis. Þannig mundi t.d. héraðsdómari frá Héraðsdómi Suðurlands þinga reglulega í Vestmannaeyjum einu sinni í viku eða eftir því sem málaþunginn gæfi tilefni til. Dæmi um slíka skipan má víða finna í strjálbýlum löndum, t.d: í Skotlandi og í norðurhéruðum Kanada, þar sem dómarar ferðast reglubundið til þingstaða utan síns aðseturs og halda þar dómþing. Málum er þá stefnt þar og réttarhöld fara þar fram.
Í 4. gr. eru ákvæði um fjölda dómara og er ítarleg skýring á þeim ákvæðum í grg. Þar kemur fram að nú er lagt til að fjöldi dómara sé fastákveðinn í lögum en ekki sé um að ræða hlaup í dómaratölunni eins og nú er skv. lögum nr. 74/1972. Alls er gert ráð fyrir að 38 héraðsdómarar starfi við héraðsdómstólana í landinu og er það sama tala og samanlagður fjöldi dómara í Reykjavík og fjöldi héraðsdómara við embættin í Keflavík, Hafnarfirði, Akureyri, Vestmannaeyjum og á Selfossi. En vegna breytinga á verkefnum dómstólanna er í raun og veru fjölgað um 3 eða 4 dómaraembætti frá því sem nú er í raun, þ.e. að verkefni 3--4 borgarfógeta í Reykjavík flytjast til embættis sýslumanns.
Í bráðabirgðaákvæði er að vísu gert ráð fyrir heimild til tímabundinnar fjölgunar héraðsdómara við gildistöku þessara laga, en óvíst er hvort á þau reynir. Sé nægur fyrirvari við gildistöku laganna er hægt að láta ógert að skipa í stöður sem losna síðustu mánuðina fyrir gildistöku eins og heimilt er innan marka núgildandi laga. Í Reykjavík yrðu þó væntanlega 23 eða 24 héraðsdómarar eftir því hvernig núverandi borgarfógetar skiptast milli héraðsdóms og embættis sýslumanns í Reykjavík og er þess ekki að vænta að hægt verði að fækka dómurum fyrr en sameining núverandi dómstóla undir einu þaki og breytingar á réttarfarslöggjöfinni eru farnar að skila árangri eins og bent er á í grg. með 4. gr.
Fjöldi dómara er reyndar býsna mikill hér á landi miðað við nágrannaríki okkar. Við héraðsdómstólana munu starfa löglærðir fulltrúar og annað starfslið en ekki er gert ráð fyrir heildarfjölgun þessa fólks við dómstólana þar sem stöðugildin verða flutt milli embætta.
Í 4. gr. eru einnig ákvæði um forstöðumenn dómstóla þar sem héraðsdómarar eru fleiri en einn. Þar er lagt til að þeir hafi titilinn dómstjóri sem á sér fyrirmynd í dómstólasögu landsins. Þeir skulu skipaðir til sex ára í senn úr hópi dómara við viðkomandi dómstól og að fenginni tillögu þeirra. Heimilt verður að endurskipa dómstjórana. Í greininni er að finna ákvæði um verksvið dómstjóra sem hefur yfirumsjón með starfi dómstólsins.
Í 5. gr. er lagt til að almenn skilyrði til skipunar í embætti héraðsdómara séu í sömu lögum og fjalla um héraðsdómarana, en þau ákvæði er nú að finna í 32. gr. laga um meðferð einkamála í héraði. Skilyrðunum er breytt að því leyti að aldursskilyrðið er hækkað í 30 ár og er það gert í því skyni að tryggja reynslu manna áður en þeir taka við svo mikilvægum embættum.
7. tölul. núgildandi skilyrða er breytt með tilliti til breytinga sem orðið hafa á opinberum embættum og mönnun þeirra frá því að núverandi ákvæði um þetta efni voru sett með lögum nr. 100/1950.
Í þessari grein er að finna mikilvægt nýmæli, það að dómsmrh. skipi sérstaka dómnefnd sem fjalli um umsóknir um embætti héraðsdómara. Í nefndinni skulu sitja þrír menn og er einn tilnefndur af Hæstarétti og er hann jafnframt formaður nefndarinnar. Annar nefndarmaður skal tilnefndur úr hópi héraðsdómara og hinn þriðji af Lögmannafélagi Íslands. Nefndin skal gefa skriflega og rökstudda umsögn um umsækjendur.
Tillaga um slíka dómnefnd hefur áður komið fram í stjfrv. sem fram var lagt á Alþingi 1975--1976. Í grg. með því frv. eru rakin ýmis dæmi um svipað fyrirkomulag í öðrum ríkjum, en megintilgangur ákvæðisins er að styrkja sjálfstæði dómstólanna og auka traust almennings á því að dómarar séu valdir skv. hæfni einvörðungu og að þeir séu óháðir handhöfum framkvæmdarvaldsins. Ekki er að efa að tilvist umsagnarnefndarinnar verður auk þess hvatning fyrir lögfræðinga, sem hyggja á starfsferil sem dómarar, að afla sér framhaldsmenntunar og leggja stund á fræðistörf á sviði lögfræðinnar.
Mér finnst jafnframt koma til greina að leggja þá skyldu á dómnefndina að hún raði umsækjendur eftir hæfni. En nefndin sem frv. samdi komst að lokum að þeirri niðurstöðu sem hér er lögð til og eru til þess þau rök að erfitt sé að leggja röðunarkvöð á dómnefndina. Ég fer hér eftir því sem nefndin leggur til en beini því til þingnefndarinnar sem fær þetta mál til meðferðar að huga vandlega að þessu atriði.
Í athugasemdum með 6.--9. gr. frv. eru þeim greinum gerð ítarleg skil. Ég ætla næst að víkja að Il. kafla frv. sem fjallar um umboðsvald í héraði.
Á sama hátt og í tillögum nefndarinnar frá árinu 1916 var upphaflega um það rætt innan nefndarinnar að fækka sýslumannsembættum til að vega á móti kostnaði við héraðsdómstólana. Í þeim tillögum sem sendar voru út til umsagnar var gert ráð fyrir að fækka mætti um fimm embætti sýslumanna og bæjarfógeta. Var þar um að ræða sýslumannsembættin í Búðardal, Vík í Mýrdal, bæjarfógetaembættin í Bolungarvík, Ólafsfirði og á Neskaupstað. Vegna mikillar andstöðu sem fram kom við þessa tillögu úr héruðum og í hópi þm. var fallið frá þessu og er skipan sýslumannsembætta skv. frv. eins og það er hér lagt fyrir hv. deild óbreytt frá því sem nú er.
Ég tel þetta viðunandi lausn að sinni en reyndar ekki fullnægjandi þar sem þróun byggðar og samgönguleiða hljóti að leiða af sér breytingar á þessari umdæmaskipan. Í fámennustu sýslunum eru tæpast næg verkefni fyrir sýslumann og breyttar samgöngur og fjarskiptatækni gera mögulegt að sameina sýslumannsembætti í nágrannabæjum. Í frv. er hins vegar heimild til að ákveða umdæmi sýslumanna með reglugerð að fenginni umsögn viðkomandi sýslumanns og sveitarstjórna. Mætti því laga sýslumannsembættin með tíð og tíma að breyttum aðstæðum, t.d. að gera íbúum á Svalbarðsströnd við Eyjafjörð kleift að sækja sína þjónustu til sýslumanns á Akureyri í nokkurra mínútna akstursfjarlægð í stað þess að sækja hana um langan veg til Húsavíkur.
Í 12. gr. frv. eru ákvæði um skipan mála í Reykjavík sem auðvitað hefur sérstöðu sökum fólksfjölda.
Í 13. gr. eru ákvæði um skrifstofur sýslumanna utan aðsetursstaðar þeirra, en ég tel að þeim eigi að fjölga eftir því sem fé er veitt til á fjárlögum. Andstætt því sem ætla mætti af málflutningi nokkurra bæjarfógeta er það stefna mín og stefna þessa frv. að auka veg og virðingu sýslumannsembættanna með því að fá þeim ný verkefni og flytja ákvörðunarvald í ýmsum efnum frá stjórnarráði út í héruð eins og ég hef áður lýst. Skrifstofur sýslumanna eiga að mínu áliti að verða alhliða þjónustustofnanir við almenning.
Í 13. gr. frv. eru ákvæði um hreppstjóra og hef ég þegar mælt fyrir frv. til breytinga í hreppstjóralögunum í þessari hv. deild.
Í 14. gr. er vikið að embætti lögreglustjórans á Keflavíkurflugvelli sem skv. frv. hefur framvegis titilinn sýslumaður á Keflavíkurflugvelli. Dómsvald vegna mála sem upp koma á varnarsvæðum fer til viðkomandi héraðsdóms, en sýslumaður á Keflavíkurflugvelli mundi áfram heyra undir þann ráðherra sem fer með mál er tengjast framkvæmd varnarsamnings Íslands og Bandaríkjanna frá 5. maí 1951. Út af fyrir sig tel ég að þetta embætti eigi ekki að hafa sérstöðu til frambúðar varðandi yfirstjórn og veldur óþarfa flækjum í stjórnsýslunni að hafa þessa skipan. Hér er hins vegar ekki gert ráð fyrir að breyta yfirstjórn þess frá því sem nú er að svo stöddu.
Lagt er til í frv. að lögin taki gildi 1. júlí 1990. Tíminn fram að gildistökunni er nauðsynlegur til að laga ýmsa hluti í löggjöf og reglum að breyttri skipan. Útvega þarf húsnæði, gera breytingar á annarri löggjöf eins og rakið er í einstökum atriðum með grg. og taka ýmsar ákvarðanir, svo sem um dómþingár, um föst þinghöld o.fl.
Í 18. gr. eru ákvæði um forgang manna til skipunar í embætti. Í fyrstu drögum að frv. var gert ráð fyrir því að þeir héraðsdómarar sem starfa við stærstu embættin utan Reykjavíkur, svo og embættisdómarar í Reykjavík, skyldu flytjast sjálfkrafa milli embætta, en vegna eindreginna óska sýslumanna og bæjarfógeta er þeim öllum í lögunum einnig gefinn kostur á flutningi í héraðsdómaraembætti. Er það nú orðað þannig í 18. gr. að þessir aðilar hafi forgangsrétt til skipunar í embætti héraðsdómara í því lögsagnarumdæmi sem þeir starfa. Þarf ekki að leggja þær umsóknir til umsagnar dómnefndar eins og gert yrði með umsóknir þeirra sem ekki eru þegar skipaðir í embætti þegar breytingin tekur gildi. Lagt er til auk þess að dómsmrh. hafi heimild til tímabundinnar fjölgunar dómaraembætta ef þannig stendur á að fleiri úr röðum þessara embættismanna óska þess að neyta forgangsréttar en héraðsdómarastöðurnar eru skv. 4. gr. Auðvitað er ekki hægt á þessari stundu að meta það hvort á þetta muni reyna.
Ég hef nú stiklað á stóru um efni frv. En til þess að þm. geri sér grein fyrir afleiðingum þeirra breytinga sem hér eru lagðar til hefur, eins og ég nefndi áðan, verið samin skýrsla um viðfangsefni sýslumanna á 9. áratugnum, 1980--1987, og hvernig þau komi til með að skiptast milli sýslumannsembætta og héraðsdóma ef tillögur frv. ná fram að ganga. Þessi skýrsla verður lögð fram í þingnefndinni og auk þess lögð fyrir Alþingi sem skýrsla til þingsins. Ég tel að þessi úttekt muni sýna hversu fjarri lagi það er að halda því fram að með þessum tillögum sé verið að svipta starfsgrundvellinum undan sýslumannsembættunum. Rétt er að taka fram að ráðgerðar eru ýmsar lagabreytingar sem ætlað er að greiða fyrir starfi dómara og sýslumanna, t.d. varðandi uppboðsmál og fleira af því tagi. Þessar tölur, sem of langt yrði hér upp að telja, skýra málið mjög rækilega.
Því er haldið fram af ýmsum gagnrýnendum þessara tillagna að kostnaður sem af frv. muni leiða sé mikill. Aukið réttaröryggi og bætt þjónusta við þegnana kostar auðvitað sitt. En útreikningar sem gerðir hafa verið og miðaðir eru við verðlag í dag sýna að hér er í mesta lagi um 35 millj. kr. aukinn árlegan rekstrarkostnað að ræða miðað við frv. eins og það hér liggur fyrir. Þessi kostnaður fylgir nýjum héraðsdómarastöðum á Vesturlandi, Vestfjörðum, Norðurlandi vestra, Austurlandi og fjölgun dómara um einn á Norðurlandi eystra og Suðurlandi.
Ég vil benda á að hinu nýja skipulagi fylgja án alls efa ýmsar framfarir í dómsmálum sem hvort sem er væru bæði æskilegar og nauðsynlegar og þar með fylgir þessum tillögum ekki kostnaðarauki til lengdar. Auðvitað væri hægt að lækka þessa tölu með því að fækka héraðsdómstólunum í sjö eins og upphaflegu tillögurnar gerðu ráð fyrir og hægt væri að ná fram sparnaði með fækkun sýslumannsembætta, en þannig hugsuðu menn sér einmitt að leysa málið árið 1916.
Þessi áætlun um rekstrarkostnað miðast við það að ekki verði um nettóaukningu á húsnæði eða starfsliði dómstólanna í Reykjavík að ræða. Bæði borgardómaraembættið og borgarfógetaembættið eru nú í leiguhúsnæði en sakadómaraembættið leigir í húsnæði ríkissjóðs að Borgartúni 7. Utan Reykjavíkur er gert ráð fyrir meðaltalshúsnæðiskostnaði en ekki reiknað með fjárfestingu í nýju húsnæði. Þá er gert ráð fyrir tilflutningi starfsmanna frá öðrum embættum um leið og verkefni færast á milli þannig að ekki hljótist kostnaðarauki af. Ekki er heldur í þessari áætlun reiknað með kostnaði við innréttingar og annan stofnkostnað við hin nýju embætti eða kostnaði af tímabundnum viðbótarstöðum héraðsdómara skv. bráðabirgðaákvæðum frv. Hins vegar mun gefast tími til þess fram að gildistöku laganna að finna hentugt húsnæði og skipuleggja stofnsetningu héraðsdómanna á hverjum stað án þess að kostnaður fari úr hófi. Húsakost þarf víða að bæta og það er mál sem er algerlega óskylt þeirri skipulagsbreytingu á dómskerfinu sem hér eru gerðar tillögur um, það er vitað mál. Ég tel mér hins vegar unnt að andmæla þeirra fullyrðingu að kostnaður af breytingunni sem slíkri verði verulegur.
Það er svo annað mál að óháð þessu frv. hefur lengi verið um það rætt að sameina núverandi héraðsdómstóla í Reykjavík undir einu þaki en að því gæti orðið verulegur sparnaður og hagræði fyrir þegnana. Lögfesting þessa frv. mun ýta á að af þessu verði og má reikna með því að nýtt húsnæði af því tagi mundi kosta töluvert fé, hvort sem um yrði að ræða nýbyggingu eða innréttingu á leiguhúsnæði.
Því hefur verið haldið fram að færa megi réttarfar okkar til nútímahorfs með því einu að færa lögreglustjórn frá sýslumönnum og fela hana sérstökum lögreglustjórum í hverju héraði eða að útfæra megi nánar héraðsdómaratitil á fulltrúa sýslumanna og bæjarfógeta sem jafnframt fái þá sjálfstæðari stöðu.
Ég tel hér um fullkominn misskilning að ræða. Ef við höfum ekki kjark og þor til að gera nú fullan aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði mun þeim málum fjölga hjá mannréttindanefnd og mannréttindadómstóli í Strasbourg þar sem það verður í efa dregið að mál hafi hér hlotið meðferð hjá óháðum dómara. Reyndar er þegar um þetta vottur. Þá endar með því að bæði lögreglustjórn og hvers konar innheimtustörf verða flutt frá sýslumannsembættunum og þá verður e.t.v. stutt í að þau leggist af.
Því er líka haldið fram að við eigum að láta okkur í léttu rúmi liggja þótt erlendur dómstóll kveði upp áfellisdóm yfir okkar réttarkerfi. Þetta sýni bara að menn í útlöndum skilji ekki þær sérstöku aðstæður sem hér ríki. Þetta finnst mér dapurlegur misskilningur. Vernd mannréttinda hér á landi er í engu frábrugðin vernd mannréttinda í öðrum ríkjum Evrópu. Það er ekki til nein séríslensk útgáfa af mannréttindum og mannréttindasáttmáli Evrópu, mannréttindanefndin og mannréttindadómstóllinn eru ekki tæki útlendinga til að hafa afskipti af íslenskum málefnum. Þessar stofnanir eru tæki okkar sjálfra til að tryggja mannréttindi íslenskra borgara hér á landi jafnt sem í öðrum ríkjum álfunnar.
Hæstv. forseti. Ég hef hér mælt fyrir frv. sem er bæði tímabært og nauðsynlegt að lögfesta sem fyrst. Hér er um mál að ræða sem varðar heiður íslensks réttarfars og dómstólakerfis út á við og traust almennings inn á við. Ég hef kappkostað að kynna þetta mál fyrir þingflokkum á fyrra stigi og hafa samráð um það og ég vona að menn skilji mikilvægi þess.
Nefndin sem samdi drög að frv. sendi það til umsagnar hjá ýmsum aðilum á sviði dómsmála og réttarfars. Í umsögnum sem bárust frá Dómarafélagi Reykjavíkur, réttarfarsnefnd og Lögmannafélagi Íslands er hvarvetna fagnað fyrirætlunum um raunverulegan aðskilnað dómsvalds og framkvæmdarvalds og stjórnsýslu þótt bent sé á ýmsa málsþætti sem þurfi nánari skoðunar við. Hefur nefndin í nokkru breytt fyrri tillögum sínum með hliðsjón af þessum umsögnum.
Það er engum ljósara en mér sem hér talar að einstök atriði í þessu frv. kunni að orka tvímælis. En það er mikilvægt að meginstefna frv., þetta stórmál um sundurgreining dómsvalds og framkvæmdarvalds, fái nú eðlilega þinglega meðferð. Eina neikvæða umsögnin sem barst um þetta frv. eða drögin að því var frá Sýslumannafélagi Íslands og sætir furðu að mínum dómi að félagsmenn í því félagi, sem að umsögninni stóðu, skuli ekki skilja sinn vitjunartíma í þessu máli. Mér er enda kunnugt um að ýmsir í hópi sýslumanna þekkja hann glöggt.
Ég hefði að óbreyttu ætlað að sýslumenn mundu leggja metnað sinn í það að þetta mál næði fram að ganga. Í ítarlegu bréfi sem Pétur Hafstein, sýslumaður og bæjarfógeti, hefur nú nýlega sent félögum í Sýslumannafélaginu og í afriti til þingflokkanna og dómsmrn. gerir hann reyndar rækilegar athugasemdir við ályktun Sýslumannafélagsins og hann segir í bréfi sínu, með leyfi hæstv. forseta:
"Það gegnir mikilli furðu að félagar í Sýslumannafélagi Íslands skuli ekki sjá af því hagræði og framför að gera þær breytingar á réttarfari og dómstólaskipan er tryggi sem best sjálfstæði dómstóla, bæði gagnvart stjórnvöldum og almenningi. Vitaskuld ber að fara með fyllstu gát þegar unnið er að breytingum á þessu sviði. Þær breytingar sem frv. um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði mæla fyrir um eiga sér í raun langan aðdraganda í margs konar umfjöllun um þessi málefni og baráttu fyrir endurbótum. Það er því fjarri sanni að til þeirra sé stofnað af hvatvísi."
Og nokkru síðar í bréfinu segir Pétur Hafstein: "Það er hins vegar áhyggjuefni ef Sýslumannafélagið eitt leggst gegn marktækum umbótum á þessu sviði. Að minni hyggju ætti það fremur að leggja metnað sinn í það að svo verði staðið að þessum breytingum öllum að sýslumannsembættin verði styrkt og efld sem stjórnsýsluembætti í því skyni m.a. að færa vald frá miðstjórnarstofnunum ráðuneyta til hinna dreifðu byggða landsins og auka þannig þjónustu við almenning. Hér gæti Sýslumannafélagið haft mikil áhrif til heilla ef það kysi að leggja slíku máli lið. Ég tel það afar mikilvægt," segir sýslumaður, "að sýslumannsembættin verði þeir þyngdarpunktar í stjórnsýslukerfi landsins er í framtíðinni verði tekið mið af í margvíslegri löggjöf í ríkari mæli en verið hefur.
Í því sambandi má minna á hina óskynsamlegu þróun varðandi innheimtu opinberra gjalda sem nú virðist eiga sér stað og Sýslumannafélagið ætti að sporna miklu harkalegar gegn en það hefur gert. Nefndin sem samdi hið umrædda frv." - það sem hér er mælt fyrir - "leggur eindregið til að sú skipan verði lögfest að þau sýslumannsembætti sem innheimta staðgreidda skatta haldi því áfram. Þetta og ýmislegt annað sem nú er í deiglunni kann að skipta sköpum um framtíð sýslumannsembættanna. Ég er hins vegar þeirrar skoðunar að verði fæti brugðið fyrir eðlilega og löngu tímabæra framþróun réttarfars í landinu og sýslumenn haldi áfram að hafa á einni hendi dómsvald og umboðsstjórn muni sýslumannsembættin hljóta af því ófyrirsjáanlegan skaða þegar til lengri tíma er litið."
Hér lýkur tilvitnun í bréf Péturs Hafstein. Þar var sannarlega af ábyrgð og einurð mælt. Um leið og ég geri orð hans að mínum legg ég til að málinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. allshn.