Cos'è la polizia funeraria?

Le norme che interessano la polizia funeraria in senso lato si ritrovano poi nel nuovo Regolamento dello Stato Civile recentemente adottato con DPR. n. 396 del 3 novembre 2000.

Mentre la riscrittura del D.P.R. n. 285/90, legge n. 130 del 30 marzo 2001 recante "nuove disposizioni in materia di incenerimento e distribuzione delle ceneri". Tale legge disciplina la pratica funeraria dell'incenerimento e della distribuzione delle ceneri, conferendo al governo mandato di modificare le norme del DPR. n. 285/90 con il regolamento da approvare ai sensi dell'articolo 17 comma 1 della legge n. 400 del 23 agosto 1988. Al momento della stesura tali modifiche non sono state ancora approvate.

Ancora da citare il D.P.C.M. del 26 maggio 2000, che individua le risorse umane, finanziarie, strumentali e organizzative da trasferire alle Regioni per l'esercizio delle funzioni e dei compiti amministrativi in ​​materia di salute umana e veterinaria di cui alla tabella A del medesimo decreto. Esattamente nella tabella A, punto c), “le autorizzazioni previste dal regolamento di polizia mortale approvato con decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1990, n. 285”. Il presente decreto è un decreto legge 15 marzo 1997 n. 59 e decreto legislativo 31.03.1998 n. 112 sul trasferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato, delle Regioni e degli enti locali. Si tratta quindi di un trasferimento di competenze alle Regioni per il rilascio di alcune autorizzazioni che il DPR 285/90 ha delegato al Ministero della Salute.

La polizia funeraria viene quindi regolamentata a livello locale, come già previsto. Alcuni comuni si sono dati uno specifico regolamento della polizia funeraria, altri hanno recepito le norme relative alla materia in oggetto nel regolamento di igiene comunale, in base al citato articolo. 344 del Testo Unico delle Leggi Sanitarie. La delibera di approvazione del regolamento comunale, di competenza del Consiglio, è soggetta a due forme di controllo. Il primo è di competenza del Comitato Regionale dei Conti. Si tratta di una verifica preliminare di legittimità. Co.Re.Co. esamina l'atto e può ordinarne l'annullamento totale o parziale entro 30 giorni dal suo ricevimento. In ogni caso, l'istituto delle funzioni di silenzio-riconciliazione, per cui se il regolamento non è annunciato entro il termine, si considera approvato. Facendo riferimento a Co.Re.Co. va però detto che la recentissima riforma del Titolo V della Costituzione e la relativa abrogazione dell'art. 130 Cost. che disciplina l'ente stesso, sembra che gli stessi controlli sugli enti locali sembrino non validi. Lo scrivente ritiene infatti che l'abolizione dell'art. 130 Cost. è sufficiente per ritenere non più necessario il controllo di legittimità dell'ente regionale senza attendere l'inevitabile adeguamento del Testo unico sull'organizzazione degli enti locali.

Tuttavia, gli effetti della riforma costituzionale sulla polizia funeraria vanno oltre il problema se la ripartizione delle responsabilità del Co.Re.Co ricada o meno tra Stato, Regioni ed Enti Locali per chiarire un quadro oggi difficile da decifrare. . L'altro controllo, sempre di legittimità, è di competenza del Ministero della Salute - Dipartimento per la Prevenzione e trova la fonte nell'art. 345 del Testo Unico delle Leggi Sanitarie. Al riguardo, solo l'esistenza di un dibattito dottrinale sorto dopo l'adozione della legge n. 142 del 1990 - Enti Locali - sulla validità o meno di tale forma di controllo. Anche in questo caso, infatti, va detto che le suddette confusioni dottrinali sono destinate ad aumentare dopo l'adozione degli emendamenti alla Costituzione.

Anche a livello locale non si possono dimenticare le ordinanze contingenti e urgenti che il Sindaco approva, ai sensi dell'art. 54, comma 2, del Testo unico sull'organizzazione degli enti locali, al fine di eliminare i gravi rischi che minacciano l'incolumità dei cittadini.

Infine, va ricordato che l'art. 22 del DPR n. 285/90 attribuisce al sindaco la disciplina dell'orario, dell'itinerario e delle modalità di trasporto delle esequie, del luogo e delle modalità di sosta delle salme in transito. Questa disciplina è di norma applicata attraverso l'Ordinanza del Sindaco.

Gli atti strettamente amministrativi di polizia mortuaria di seguito analizzati concernono l’aspetto funerario della materia. Si esamineranno cioè i principali atti che, da un lato, certificano l’evento morte e, dall’altro, autorizzano il funerale e la sepoltura del cadavere.

dichiarazione di morte:

Si tratta di un atto con il quale si dichiara il decesso di una persona entro 24 ore dall’evento.

Se la morte è avvenuta in una abitazione o in casa di riposo essa è resa oralmente da un congiunto, un convivente o, comunque, da persona informata del decesso all’ufficiale di stato civile del comune ove è avvenuto l’evento morte. L’ufficiale di stato civile deve redigerne processo verbale.

Se la morte è avvenuta in ospedale la dichiarazione viene resa per iscritto tramite avviso di morte che viene trasmesso all’ufficiale dello stato civile del comune ove è avvenuta la morte.

E’ sulla base della dichiarazione di morte che l’Ufficiale di stato civile redige l’Atto di Morte iscrivendolo nei Registri.

certificato necroscopico:

Dopo 15 ore dalla morte ma non oltre le 30, il medico necroscopo deve effettuare la visita necroscopica con la quale si accerta l’effettività della morte redigendone un apposito certificato. Tale atto è necessario all’Ufficiale dello stato civile per il rilascio del permesso di seppellimento.

I medici necroscopi sono nominati dalle ASL eccetto che negli ospedali dove le relative funzioni sono direttamente attribuite al direttore sanitario che di norma le delega ad altri medici ospedalieri. Si tratta di una funzione pubblica con la quale si accerta la morte prescindendo dalle cause. La visita necroscopica va effettuata dopo 15 ore dal decesso in quanto si devono attendere i cd. signa mortis, cioè quelle modificazioni fisiche che la morte produce sul corpo umano e che costituiscono, di norma, l’effetto su cui si basa il medico necroscopo per l’accertamento. Il termine finale – 30 ore dal decesso – ha invece la finalità di non prolungare eccessivamente il periodo di mantenimento del cadavere sul luogo di morte ritardandone la sepoltura. I due termini, in ogni caso, sono derogabili in presenza di particolari circostanze (morte per decapitazione o maciullamento) o se vengono utilizzati particolari dispositivi per l’accertamento strumentale della morte (elettrocardiografo).

certificato della causa di morte:

Il certificato, o denuncia, della causa di morte è un atto certificativo di competenza del medico curante. Esso attesta il motivo del decesso ed è reso dal medico curante in quanto quest’ultimo si presume conosca la storia sanitaria del suo assistito. Il certificato della causa di morte è effettuato su un modello del Ministero della Sanità d’intesa con l’Istituto Nazionale di Statistica (Modello ISTAT) ed assolve ad una funzione di rilevazione statistica ed epidemiologica.

Il certificato della causa di morte va presentato al Sindaco del luogo del decesso entro 24 ore dall’accertamento della morte che, come si è già detto, è funzione attribuita al medico necroscopo e va svolta, come si è visto, tra le 15 e le 30 ore dalla morte.

Nulla osta dell’autorità giudiziaria:

Nel caso in cui la morte sia dovuta a reato, l’art. 116 del d.lgs n. 271 del 28.7.89 recante “Disposizioni di attuazione e transitorie al codice di procedura penale” dispone che il cadavere non possa essere sepolto senza l’autorizzazione dell’Autorità Giudiziaria. Lo stesso atto è necessario quando vi è semplicemente sospetto di reato o quando la morte è avvenuta per causa violenta, ossia non naturale.

Il nulla osta dell’autorità giudiziaria è in tali casi condicio sine qua non per il rilascio da parte dell’ufficiale di stato civile del permesso di seppellimento. Esso, qualora la morte sia dovuta a reato, certifica che le indagini del caso sono già state effettuate; negli altri casi, invece, certifica proprio l’assenza di un reato.

In taluni casi il trasporto di cadavere è disposto dalla Pubblica Autorità: decesso sulla pubblica via, decesso per accidente in luogo pubblico o privato. Esso viene effettuato a cura e spese dal Comune ed il cadavere deve essere portato al deposito di osservazione o all’obitorio.

Al di fuori di tali casi vige il principio per cui i cadaveri sono trasportabili dietro rilascio di autorizzazione amministrativa da parte del Sindaco del luogo dove è avvenuto il decesso (art. 23 del DPR n. 285/90) con comunicazione al comune di destinazione, se diverso. Vi è chi sostiene che l’autorizzazione non sia necessaria quando il trasporto si svolga interamente all’interno del territorio comunale, ritenendola in tal caso assorbita nel permesso di seppellimento. In realtà si tratta di atti amministrativi differenti sia per i presupposti del rilascio che per gli scopi a cui tendono. L’autorizzazione al trasporto è un atto specificamente dedicato ad un singolo ed individuato trasporto di cadavere e non necessariamente avrà come immediata conseguenza il seppellimento. A parere di chi scrive è pertanto preferibile rilasciare specifica autorizzazione al trasporto anche nei casi in cui esso si svolga interamente all’interno di uno stesso comune.

Il rilascio dell’autorizzazione al trasporto funebre, che è servizio pubblico, investe problematiche molto complesse che scaturiscono principalmente dal fatto che in Italia non esiste una definizione nazionale di impresa funebre. E’ evidente infatti che tale atto amministrativo avrà come presupposto innanzitutto il perfezionamento degli atti amministrativi sopra esaminati, ovvero che ci sia un cadavere dichiarato ed accertato come tale. Il vero problema, in assenza di normative specifiche, è però l’individuazione di chi possa effettuare il trasporto funebre. La citata circolare n. 24/93 dispone che per incaricato al trasporto debba intendersi il dipendente o persona fisica o ditta a ciò commissionata da un’impresa funebre in possesso congiuntamente delle autorizzazioni al commercio e di pubblica sicurezza di cui all’art. 115 del T.U. delle Leggi di Pubblica Sicurezza oppure da un ente locale che svolge il servizio pubblico secondo una delle forme della legge n. 142/90 (ora del d.lgs 267/2000) . Dal punto di vista tecnico il DPR n. 285/90 pone solamente norme sull’idoneità sanitaria dei carri funebri (e delle rimesse di deposito dei carri funebri) e dispone che l’incaricato al trasporto, che è da considerarsi a tutti gli effetti “incaricato di pubblico servizio”, sia munito di autorizzazione rilasciata dal Sindaco del luogo dove è avvenuto il decesso. In attesa, dunque, di normative nazionali in materia, sarà il Regolamento comunale di polizia mortuaria che potrà dare ulteriori disposizioni su chi è legittimato ad effettuare il trasporto funebre. Sarà conveniente pertanto fissare alcune regole chiare che assicurino che chi realizza il trasporto funebre abbia le risorse tecniche e umane necessarie a svolgere adeguatamente il servizio con la cautela di non operare immotivatamente in senso restrittivo sull’ingresso al mercato del trasporto funebre. Si noti in ogni caso che siamo qui in presenza di un servizio in cui gli operatori funebri dovranno svolgere una movimentazione manuale di carichi, per cui bisognerà verificare l’adempimento a tutte le cautele e prescrizioni di cui al d.lgs n. 626/94 in materia di sicurezza ed igiene sul lavoro.

Si noti che alcuni Comuni svolgono ancora il trasporto funebre in regime di monopolio. Il DPR n. 285/90 al momento lo prevede, ma si consideri che con Parere Rif. AS147 del 14 luglio 1998 l’Autorità Garante della Concorrenza sul Mercato ha sostenuto che non vi sono ragioni che giustificano la possibilità per i Comuni di continuare ad avvalersi dell’esclusiva prevista dal R.D. n. 2578/1925 recante “Approvazione del testo unico della legge sull’assunzione diretta dei pubblici servizi da parte dei comuni e delle provincie”.

Sono e rimangono invece istituzionalmente a carico dei comuni i trasporti di salme di cittadini indigenti, o appartenenti a famiglia bisognosa, o per i quali vi sia disinteresse dei familiari.

Dicasi in ultimo che le modalità, i percorsi e gli orari per il trasporto funebre sono disciplinati da Ordinanza Sindacale, per cui l’autorizzazione al singolo trasporto dovrà essere evidentemente rilasciata nell’ambito delle prescrizioni in essa contenute.

Il permesso di seppellimento è l’autorizzazione amministrativa alla sepoltura del cadavere. Il rilascio avviene da parte dell’ufficiale di stato civile che abbia proceduto all’accertamento della morte sulla base del certificato del medico necroscopo. Esso non può essere rilasciato prima di 24 ore dalla morte.

Autorizzazione alla cremazione:

L’autorizzazione alla cremazione si basa su un procedimento amministrativo aggravato rispetto alle ordinarie scelte di inumazione o tumulazione, a testimonianza del sostanziale disfavore con la quale tale pratica di trattamento del cadavere è stata vista dal nostro legislatore almeno fino alla recentissima legge n. 130/2001 che, come ormai noto, dà mandato al Governo di modificare il regolamento nazionale di polizia mortuaria attribuendo “pari dignità” ad inumazione, tumulazione e cremazione.

Vediamo innanzitutto chi è oggi legittimato a scegliere la pratica della cremazione. Innanzitutto lo stesso interessato che agendo in ambito del suo diritto soggettivo personale a disporre del proprio corpo e a scegliere la propria sepoltura ( jus eligendi sepulchrum) potrà ricorrere a testamento pubblico, segreto od olografo secondo le norme del codice civile (artt. 602 e ss.). Qualora manchi il testamento il coniuge del defunto o, in sua mancanza, i parenti secondo l’ordine di grado possono esprimere la volontà che il loro congiunto sia cremato. In caso di presenza di parenti dello stesso grado essi dovranno concorrere nella manifestazione di volontà. La norma non prevede, invece, manifestazione di volontà da parte degli affini. La volontà espressa dai familiari va formalizzata per iscritto e la sottoscrizione è autenticata dal notaio o da altro pubblico ufficiale (quale ad esempio l’impiegato del comune che riceve la pratica).

L’interessato può anche iscriversi ad una associazione riconosciuta, o comunque dotata di personalità giuridica, avente tra i propri fini quello della cremazione (SO.CREM.). In tale ipotesi è sufficiente la sottoscrizione di una dichiarazione scritta, autografa e datata dall’interessato che sia convalidata dal presidente dell’associazione.

Il rilascio, da parte del dirigente del comune del luogo dove è avvenuto il decesso, dell’autorizzazione alla cremazione è subordinato al certificato del medico curante (o del medico necroscopo) escludente che la morte sia dovuta a reato o vi sia sospetto di reato.   La dichiarazione del medico curante deve essere autenticata dal coordinatore sanitario della ASL.

Nel caso in cui la morte sia dovuta a causa violenta o sospetta causa violenta o a reato o vi sia sospetto di reato è necessario ottenere il nulla osta dell’autorità giudiziaria.

La legge n. 130/2001, come si è già anticipato, delega il Governo a modificare il DPR n. 285/90 semplificando le procedure per ottenere l’autorizzazione alla cremazione e consentendo, in presenza di volontà del defunto, la dispersione delle ceneri in luogo apposito del cimitero, o in natura, o l’affido dell’urna cineraria ai familiari che potranno, ad esempio, seppellirla nel giardino di casa.

La gestione delle procedure di polizia mortuaria richiede particolare cautela per non contravvenire alle disposizioni della legge n. 675 del 31 dicembre 1996 in materia di tutela delle persone  e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali. Si tratta della cd. legge sulla privacy. Essa, come noto, nel trattamento dei dati personali anche da parte degli enti pubblici esige che venga effettuata l’informativa prevista dall’art. 10 in forma orale o scritta. Bisognerà, cioè, mettere l’interessato in condizione di conoscere che uso verrà fatto dei propri dati e con quali mezzi può tutelarsi. Si ricorda, a tal proposito, che anche i semplici  nome e cognome, indirizzo e numero telefonico di una persona sono dati personali tutelati dalla legge n. 675/96. Per ciò che concerne il trattamento dei dati sensibili, come quelli inerenti la salute (si pensi alle cause di morte) o alle iscrizioni ad associazioni a carattere filosofico (quali potrebbero essere considerate le So.Crem.), il Garante per la Protezione dei Dati Personali con provvedimento n. 1/P/2000 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 26 del 2 febbraio 2000 ha individuato quali attività che perseguono rilevanti finalità di interesse pubblico, autorizzandone pertanto il trattamento da parte di soggetti pubblici, le “attività di polizia amministrativa locale con particolare riferimento ai servizi di igiene, di polizia mortuaria e ai controlli in materia di ambiente”.  Gli enti pubblici possono pertanto gestire tale particolare categoria di dati nell’ambito delle procedure di polizia mortuaria.