Gestión de los Servicios Públicos Municipales:
Desaprender y Aprender en Tiempos de Cambio
2. Panorama del sector municipal costarricense
Esta sección contiene una panorámica acerca del sector municipal costarricense, que incluye algunos datos generales de los últimos diez años, desde una perspectiva cantonal y su diversidad, así como aspectos esenciales en cuanto a la organización y los servicios locales que se presta a la población. Para ello se plantea una valoración desde tres perspectivas generales, la geográfica, la económica y la social, esto al considerar la información con la que cuenta el país a nivel cantonal-municipal[1].
Desde un posicionamiento institucional, se trata de un sector diverso en términos de tamaño y de recursos, pero con incidencia sobre la calidad de vida de las personas. También presenta heterogeneidad entre los distintos cantones y, por tanto, en sus respectivos gobiernos en lo que se refiere a desarrollo, recursos disponibles y desafíos organizacionales y complejidades sociales. A continuación se detallan algunos elementos esenciales.
2.1. Costa Rica según cantones
Nuestro país, a través de sus 84[2] cantones distribuidos en las siete provincias, refleja una notable diversidad demográfica y económica en todo su territorio. Los cantones varían desde densos centros urbanos hasta pequeñas comunidades rurales, ubicados tanto en la Gran Área Metropolitana (GAM)[3] como fuera de esta.
Figura 1. Datos generales a nivel cantonal
Las diferencias desde una perspectiva geográfica-poblacional[4] son evidentes, por ejemplo, el 40% de los cantones con mayor densidad poblacional[5] corresponden a 33 cantones que conforman en su mayoría en la Gran Área Metropolitana de Costa Rica; los cuales concentran más de la mitad (51%) de la población costarricense; en dichos cantones la densidad poblacional se incrementa en promedio 20 veces más con respecto a la densidad poblacional presente en los restantes 51[6] cantones; este comportamiento ha seguido una tendencia leve de crecimiento en los últimos diez años (ver gráfico siguiente).
Gráfico 1. Densidad poblacional proyectada de 2013 al 2023 según ubicación geográfica
Estas diferencias también se manifiestan a nivel económico, particularmente cuando se consideran indicadores como el de producción cantonal (PIB Cantonal)[7], cuyos resultados son contundentes. El 20% de los cantones con mayor PIB Cantonal concentra cerca del 70% de la Producción Cantonal; estas brechas se acrecientan hasta en 384 veces cuando comparamos el cantón de mayor producción, con respecto al de menor PIB. En términos per cápita se mantienen disimilitudes importantes, siendo que el PIB per cápita promedio en los cantones de la GAM es de 10,2 en contraste con el 4,5 fuera de la GAM (78% más).
Adicionalmente, los resultados del Índice de Competitividad Nacional[8] (ICN) complementan lo visto en términos de producción, dado que en el caso de los cantones que se encuentran fuera del GAM, la perspectiva de competitividad se ve comprometida en los niveles[9] Limitado y Emergente (cada uno con 19 y 16 cantones respectivamente de un total de un total de 51), lo que significa que se trata de cantones que requieren de acciones y medidas que permitan la transición hacia el mejoramiento del desempeño competitivo. Por otro lado, los cantones ubicados en el GAM, presentan resultados más positivos, por cuanto sólo un cantón se mantiene en el nivel Limitado; el 57% de estos cantones (13 de 31) cuentan con un nivel de competitividad Competente y además, el 26% (6 de 31) se encuentran como Altamente competentes.
Por otro lado, al comparar los resultados del ICN según clasificación geográfica en divisiones regionales[10], se observa que los cantones que conforman la Región Central[11] muestran niveles competitivos (un 38% de cantones en niveles Emergente, el 33% como Competente (33%) y 13% como Altamente competentes) superiores en contraste con los cantones ubicados en las regiones Brunca, Chorotega, Huetar Atlántica, Huetar Norte y Pacífico Central, donde predominan niveles Limitado (37%) y Deficiente de competitividad (34%). Se destaca el cantón de San Carlos, el cual es el único cantón que presenta nivel de competitividad Alto en la región Huetar Norte.
En cuanto al eje social, el Índice de Desarrollo Social (IDS)[12] muestra un promedio cantonal de 61,3 para el país. En los cantones que no están en la GAM este promedio alcanza tan solo 48, mientras que para los cantones de la GAM es de 83,3. Esta diferencia incrementa aún más en cantones que están más distantes y que enfrentan condiciones menos favorables, como los situados en la región sur del país (Buenos Aires, Corredores, Coto Brus, Golfito y el nuevo cantón de Puerto Jiménez, La Cruz, Los Chiles, Talamanca y Sarapiquí).
De acuerdo al nivel de planificación territorial regional, el Índice de Desarrollo Social (IDS) indica que la Región Central registra un promedio de 76,8, mientras que la Región Huetar Norte muestra un promedio notablemente inferior, de 28,2. Esta disparidad refuerza lo expuesto en el párrafo previo, donde se establece que los cantones urbanos son los que presentan mejores condiciones socioeconómicas. Por consiguiente, conforme nos alejamos de los cantones urbanos, se observa una disminución en las condiciones favorables desde una perspectiva socioeconómica.
En línea con lo anterior y según lo indicado por MIDEPLAN[13], los resultados consignan datos destacables sobre los cantones de Escazú, Belén, Flores, Santa Ana, Santo Domingo y San Rafael, todos ubicados dentro del GAM, y que presentan los mayores niveles de desarrollo cantonal. Además de mostrar algunos aspectos comunes en la gestión municipal en dichos cantones, también señala la mejor capacidad de prestar la ciudadanía los servicios y la atención de forma priorizada y estratégica, abordando aquellos aspectos que requieren de algunos esfuerzos para mejorar y potenciar el desarrollo en su territorio.
Una vez valorado los indicadores citados, en cuanto a distribución geográfica, producción cantonal y desarrollo social, es posible identificar contrastes a nivel cantonal. Sin duda, estos factores juegan un papel crucial en la forma en que las municipalidades abordan y atienden las necesidades de la ciudadanía, además de influir significativamente en la accesibilidad a los servicios municipales. Por tanto, tales características geográficas y demográficas son determinantes para el diseño de las políticas y los programas que buscan garantizar una prestación y distribución inclusiva de servicios y recursos[14].
Cada uno de estos cantones cuenta con un Gobierno Local, lo cual reviste una importancia fundamental en el tejido social y político del país. Dichos gobiernos, encabezados por concejos municipales y alcaldes, tienen la responsabilidad, entre otras más, de gestionar los asuntos locales y promover el desarrollo a nivel comunitario. Desde la planificación urbana hasta la prestación de servicios básicos como recolección de basura, mantenimiento de calles y parques, así como la promoción de actividades culturales y deportivas, los gobiernos cantonales desempeñan un papel clave en el bienestar y la prosperidad de sus habitantes.
2.2. Gobiernos locales diversos
Desde una perspectiva local, tal y como se señaló anteriormente, las municipalidades desempeñan un papel relevante en la gestión de los asuntos locales, a fin de satisfacer las necesidades de la ciudadanía y promover su desarrollo. Estos gobiernos, gracias a su autonomía política, administrativa y financiera, asumen la responsabilidad de ejecutar sus funciones, priorizando el interés público, el buen uso de los recursos y el respeto a los derechos humanos.
Al igual que las diferencias a nivel cantonal, las municipalidades presentan divergencias en cuanto su organización, recursos y servicios que presta. Sin embargo, los objetivos para los cuales se han constituido, tienen un horizonte homólogo de mejorar la calidad de vida de las personas y promover un desarrollo sostenible en sus comunidades, lo que implica enfrentar desafíos y retos similares importantes que deben ser abordados desde la gestión pública.
En cuanto a sus recursos, el promedio de gasto municipal per cápita cantonal para el año 2023 alcanzó 0,13[15] millones, pero este no varía considerablemente si comparamos dicho promedio a nivel de GAM y no GAM. En los cantones de la GAM el gasto per cápita total fue de 130 mil colones en 2023 y para los cantones fuera de la GAM fue de 140 mil colones (7,4% de diferencia). Es importante señalar que dicho promedio ha venido fluctuando en los últimos diez años, tal y como se muestra en el gráfico siguiente.
Gráfico 2. Promedio del gasto municipal per cápita dentro y fuera de la GAM en el periodo 2013-2023
Cabe añadir que el gasto municipal promedio por metro cuadrado (m2), tiende a ser el doble en los gobiernos locales que se ubican en la GAM con respecto a los que se encuentran fuera de esta. En este sentido, los municipios de la GAM registraron 18,5 colones de gasto por m2 en el 2023; en tanto, para ese mismo año, las municipalidades que se encuentran fuera de la GAM presentaron 9,4 colones de gasto por m2.
Según la información del Índice de Capacidad de Gestión (ICG) 2024, las municipalidades cuentan entre 21 y 2.671 personas funcionarias[16]. Diferencias que también se manifiestan en las unidades de auditoría interna, en las cuales el rango aproximado de plazas ocupadas en cada una de ellas varía de 1 a 24.
Por otra parte, las municipalidades ofrecen una gama de servicios (ver diagrama siguiente) que inciden directamente en las necesidades y el bienestar de la ciudadanía; dentro de ellos se encuentran aquellos que son básicos, los cuales son brindados por la totalidad de los municipios, y que agrupan la recolección, tratamiento y disposición de desechos sólidos, el aseo de vías y sitios públicos, el alcantarillado pluvial, el urbanismo e infraestructura, la red vial cantonal, los servicios sociales y complementarios; así como servicios educativos, culturales y deportivos. Por otro lado, un grupo menor de municipios brindan otros servicios específicos, mismos que se han definido como diversificados; los cuales contemplan el abastecimiento de agua potable, la zona marítimo-terrestre y la seguridad y vigilancia del cantón.
Figura 2. Cantidad de municipalidades que prestan algunos servicios básicos y diversificados
Sobre el particular, es importante señalar que en el 2023 el gasto promedio en servicios comunales[17] alcanzó ₡5.021,1 millones en GAM y ₡1.515,8 millones fuera de la GAM. A nivel de servicio destaca el gasto total por ₡67.082,5 millones en recolección, depósito y tratamiento de residuos; ₡21.692,5 millones en seguridad y vigilancia; ₡19.979,3 millones en aseo de vías; ₡18.319,3 millones en sociales y complementarios; ₡16.923,0 millones en agua potable; ₡15.059,7 millones en educativos, culturales, y deportivos; ₡13.058,9 millones en parques y obras de ornato; así como ₡12.879,5 millones en mantenimiento de caminos y calles; los cuales en conjunto ascienden al 79,4% de los servicios comunales.
Las diferencias presentadas a nivel cantonal y municipal, inciden en la prestación de servicios y en los desafíos que se presentan, de ahí que los resultados que se han observado en los últimos años en cuanto la gestión de servicios municipales muestran brechas que requieren atención, elementos que serán abordados en el siguiente capítulo.