Informe de Labores
4. Nuestros aportes de valor mediante la Fiscalización Integral
A continuación se detallan las acciones realizadas por el órgano contralor, en sus diferentes áreas de incidencia, para aportar insumos técnicos a la gestión legislativa, así como valor y beneficio a la sociedad costarricense.
4.1. Aportes derivados de la implementación de disposiciones
Mediante la emisión de las disposiciones, la CGR busca el mejoramiento de la gestión de la Hacienda pública procurando una mayor generación de valor. Es por ello que la institución da un seguimiento continuo a todas aquellas disposiciones giradas con el fin, no solo de conocer cuantitativamente el nivel de su cumplimiento, sino también de identificar y estimar algunos beneficios obtenidos con las acciones correctivas instauradas por las administraciones, a partir de dichas disposiciones.
Durante 2022, se emitieron un total de 526 disposiciones, además, se continuó con la gestión de aquellas que se encontraban en proceso de seguimiento de años anteriores, de manera que al finalizar el año, se atendieron un total de 611 disposiciones. Destaca que durante el periodo 2017-2021, la CGR emitió 2.899 disposiciones a los entes fiscalizados, de las cuales 2.324 (80%) fueron atendidas y 575 (20%) se encuentran en proceso de cumplimiento. Entre las disposiciones atendidas abordan temáticas relacionadas con el fortalecimiento de los procesos de contratación pública, tecnologías de información, gestión financiera, entre otros.
Cuadro 1. Resultado cumplimiento de disposiciones, períodos 2017 - 2021
Asimismo, a inicios de 2022 se contaba con un total de 38 disposiciones en proceso, emitidas durante el período 2013-2016, a las cuales se les efectuó un seguimiento estratégico por ser consideradas disposiciones de mayor antigüedad, obteniendo como resultado un total de 37 disposiciones atendidas al finalizar el año. Únicamente, quedaba pendiente la atención por parte del Ministerio de Salud, la disposición 4.3 del informe n.° DFOE-SOC-IF-11-2015[1], referida a la emisión de lineamientos específicos en materia de “acreditación” de las organizaciones privadas de cuidados paliativos, por cuanto la normativa relacionada aún no había sido oficializada[2].
Cabe indicar que, en línea con el proceso de transformación digital de la organización y la mejora continua, se avanzó en el desarrollo de algunas prácticas en aras de potenciar y consolidar un modelo de gestión de cumplimiento de las disposiciones que emite la CGR, orientado a que éste obedezca a una intención interiorizada de las organizaciones, más allá de las obligaciones jurídicamente establecidas.
Bajo esa línea, se continuó con un seguimiento apoyado en la tecnología, bajo un enfoque en la persona usuaria, la coalición con partes interesadas que permitan la consolidación y sostenibilidad de las acciones de mejora, así como un direccionamiento de toma de decisiones basadas en datos. Para ello, se utiliza la aplicación de modelos predictivos de cumplimiento y la analítica de datos para la generación de estrategias, lo cual implica un proceso orientado al valor público y a su medición.
Al respecto, se presentó el Índice de Cumplimiento para la Mejora Pública (ICM), el cual presenta una evolución del Índice Institucional de Cumplimiento de Disposiciones y Recomendaciones (IDR), emitido durante el periodo 2018-2021, pues capitaliza una serie de buenas prácticas aplicadas por las instituciones que favorecen la atención efectiva y oportuna de las disposiciones. A partir de lo anterior, se incorpora en la medición un nuevo segmento de autoevaluación institucional relativo a la implementación de estas buenas prácticas, así como la presentación de resultados bajo un modelo de madurez, de modo que le permita a las instituciones contar con un panorama general sobre el nivel de cumplimiento.
Los resultados, en términos generales, reflejaron que un 58% de las instituciones evaluadas alcanzaron en el ICM un nivel de madurez intermedio o inferior, según las valoraciones realizadas; en ese sentido, el proceso de transición de las nuevas autoridades incidió en el cumplimiento, dado el cambio de 62 jerarcas destinatarios de disposiciones, a los cuales se les otorgó un plazo adicional para su cumplimiento. Por otra parte, resalta el incremento de disposiciones incumplidas, por parte de las administraciones, en comparación con los períodos anteriores, pues para 2022 se determinaron 13 disposiciones en dicha condición, mientras que en 2020 y 2021 se contó con 7 y 9 disposiciones, respectivamente.
Adicionalmente, como parte de la medición de valor público se refleja, en términos monetarios, los efectos a favor de la Hacienda pública obtenidos con las acciones correctivas y/o preventivas instauradas por las administraciones a partir de las disposiciones, recomendaciones u otros productos de fiscalización emitidos por la CGR, de esta manera, se recopilan y analizan los datos referentes a los beneficios asociados a una mayor eficiencia, eficacia y economía de las instituciones, en aras del fortalecimiento de su gestión y del servicio público brindado.
Para el periodo 2022, se determinó en promedio beneficios por 71.905,86 millones de colones[3] algunos de los beneficios[4] identificados, son:
Particularmente, destaca que se reportaron un total de 496 diagnósticos de infraestructura realizados en los Ebais y áreas de salud a nivel nacional. Como resultado de la revisión estructural de instalaciones donde se prestan servicios de salud, se han intervenido un total de 159 Ebais y áreas desde 2019, lo cual equivale a una inversión para la ciudadanía de alrededor de ¢30.859 millones.
4.2. Aportes en la prevención de la corrupción
La prevención de la corrupción pública constituye un desafío particularmente relevante, pues debido a su complejidad, la institucionalidad pública no puede abordarlo de manera aislada, ni corresponde su atención a una única institución, aunque ciertamente es responsabilidad de cada actor generar acciones que aporten a ese propósito. En este sentido, la CGR, por su naturaleza, ha considerado la prevención de la corrupción como uno de sus temas prioritarios, conformando parte esencial de los desafíos de su estrategia institucional. Seguidamente, se presentan los aportes que realizó la institución para la prevención de la corrupción durante el último año.
a. Procesos de atención de denuncias e investigación
Como se puede observar en el siguiente gráfico, 2022 fue el año en cual la CGR recibió la cifra más elevada de denuncias, llegando a un total de 969[5], respecto de 854 en 2020 y 755 en 2021. Es claro que para la interposición de denuncias ante la CGR, el uso de medios electrónicos y de la página Web no solo facilita la accesibilidad del servicio a la ciudadanía, sino que, se ha convertido en uno de los principales medios para plantear estos requerimientos y activar el proceso, que conlleva labores de recepción, registro y trámite de admisibilidad de las denuncias recibidas. Por medio de estas herramientas, se ha procurado mejorar el servicio de atención directa al denunciante, su experiencia, así como la captura y estructura de los datos presentados, asumiendo además, el compromiso con políticas y buenas prácticas de Gobierno Abierto.
Gráfico 1. Cantidad de denuncias recibidas en CGR, según canal de presentación 2020 - 2022
De conformidad con el capítulo II de los Lineamientos para la atención de denuncias planteadas ante la CGR, toda denuncia ingresada debe ser gestionada inicialmente en etapa de admisibilidad. Al respecto, en 2022, se tramitaron 1.026 denuncias (dato que incluye 57 de 2021 que fueron tramitadas en 2022), de las cuales 823 (774 del 2022 y 49 del circulante del 2021) no fueron admitidas por incumplir alguna de las causales establecidas en el artículo 17 de los citados lineamientos.
Por ejemplo, se debe aclarar que el 51,83% de los argumentos de desestimación corresponden a causales relacionadas con los incisos d), e) y g) de los “Lineamientos para la Atención de Denuncias presentadas ante la Contraloría General de la República”, los cuales estipulan lo siguiente: la normativa dispone alguna vía especializada distinta, o previa a la denuncia, para su atención, están siendo o ya fueron atendidas por alguna instancia competente para realizar la investigación, ejercer el control y las potestades disciplinarias y, se trate de una reiteración o reproducción de otras denuncias similares, sin aportar elementos nuevos.
Existe una oportunidad de mejora respecto de la orientación, guía e información que la CGR puede brindarle a la ciudadanía en el proceso de interposición de denuncias, con el propósito de aumentar la calidad de las denuncias presentadas. Tal como es el proyecto "Rediseño de la Denuncia Electrónica con enfoque al cliente para mejorar su experiencia”, el cual finalizó en octubre del año 2022 con un prototipo preliminar que contempla el rediseño integral del sistema actual, el uso de nuevas tecnologías, de los recursos disponibles en la institución y de los aportes del personal de la CGR, así como de personas externas. Para el año 2023 se planifica el proyecto “Implementación Denuncia Electrónica con enfoque al cliente para mejorar su experiencia” con fecha de inicio al 9 de enero, para dar continuidad al tema.
Figura 5. Resultados de admisibilidad de denuncias, año 2022
De las 969 denuncias antes mencionadas, el 25% (239) se concentraron en 10 instituciones. El ICE presentó la mayor incidencia de denuncias con 43 en total, mientras en la posición 10 se ubicó la Municipalidad de Santo Domingo de Heredia con 17; cabe mencionar que 7 instituciones se mantienen entre las más denunciadas (en diferente orden al del periodo anterior). A continuación se precisan las diez instituciones con mayor cantidad de denuncias en 2022:
Figura 6. 10 instituciones con mayor cantidad de denuncias 2022
Como se observa en la siguiente figura, en 2022, seis de las diez instituciones con mayor cantidad de denuncias planteadas ante la CGR, fueron municipalidades. En perspectiva, el 53,77% de las denuncias recibidas se concentraron en instituciones del sector de desarrollo local, lo cual es considerado como un aspecto clave de la estrategia institucional para enfocar acciones en este sector.
Figura 7. Clasificación de denuncias, según sector 2022[6]
Con respecto a 2021, en la clasificación por tipo de denunciado se presentó un incremento de 8% y 3% en denuncias contra jerarcas y auditoría interna respectivamente. Los resultados fueron los siguientes:
Figura 8. Clasificación por tipo de denunciado 2022
En 2022, al igual que en el periodo pasado, la CGR detectó que las denuncias se concentran en temas asociados a la gestión de bienes, del control interno, del potencial humano y financiera. Además, se registró un incremento en denuncias por remuneraciones (dedicación exclusiva, prohibición, incentivos y pluses, etc), otras gestiones del potencial humano, presupuesto, conflicto de interés y conductas éticas, así como gestión de la auditoría interna.
Figura 9. Clasificación por tema denunciado 2022
De acuerdo con las denuncias de la ciudadanía, las relaciones de hechos remitidas por las auditorías internas, a las cuales se les realiza un análisis para determinar si corresponde dar apertura a este proceso, así como los indicios identificados en los estudios de fiscalización, la cantidad de investigaciones tramitadas por la CGR en 2022 ascendió a 210. El desglose, por año de inicio, es el siguiente:
Figura 10. Investigaciones tramitadas durante el 2022 por año de inicio
En el mismo periodo, la institución finalizó 97 investigaciones, cuyas cantidades según el año de inicio se detallan a continuación:
Figura 11. Investigaciones finalizadas durante el 2022 por año de inicio
Como se observa en el siguiente cuadro, resultado de estos procesos de investigación, la mayoría finalizaron con productos que pueden generar responsabilidad de los funcionarios públicos o bien algún tipo de acción correctiva y/o preventiva, en procura de la protección de los fondos públicos. El desglose de la producción emitida en 2022 a partir de los procesos de investigación de denuncias fue la siguiente:
Cuadro 2. Cantidad y tipo de producto emitido a partir de investigaciones sobre denuncias 2022
b. Declaraciones Juradas de Bienes (DJB)
El artículo 34 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (Lcceifp) establece que, cuando lo estime oportuno, la CGR puede examinar y verificar la exactitud y veracidad de estas declaraciones, de conformidad con sus facultades y procedimientos definidos para ese fin. Con corte al 31 de julio de 2022, fueron recibidas en la CGR 22.984 declaraciones juradas, para lo cual se desarrollaron una serie de acciones (ver Figura 12).
En lo referente al incumplimiento del deber de presentar la declaración jurada por parte de alguna persona funcionaria del sector público, en el año 2022, no se determinaron casos que ameritaran la apertura de una investigación[7].
Ahora bien, en cuanto a la constatación de la calidad de la información declarada el detalle se muestra en la siguiente figura:
Figura 12. Resultados del proceso de constatación de DJB 2022
Cabe destacar que se atendieron 31 investigaciones durante 2022 correspondientes al proceso de constatación de la calidad de las DJB de 2021, obteniendo como resultado 27 informes de investigación preliminar y 4 formularios de cierre.
En esa línea, la CGR en los últimos años ha logrado generar una serie de enseñanzas prácticas a partir de la constatación acerca de la veracidad de la información contenida en las DJB de las personas funcionarias públicas que están obligadas a presentar dicha información. Igualmente, de este ejercicio se ha identificado la necesidad de obtener un mayor alcance y un mejor aprovechamiento de la información contenida en las DJB para el ejercicio de las potestades de fiscalización superior otorgadas a la institución. En razón de esto, se ha identificado la necesidad de valorar y sugerir algunas modificaciones puntuales a la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública a partir de estos aprendizajes y desafíos identificados, con el propósito de mejorar la oportunidad en el proceso de recepción de las declaraciones juradas y de ampliar el acceso a información de fuentes de datos restringidas, para lo cual se está trabajando en una propuesta de reforma a la ley n.° 8.422.
Todo esto permitirá un mayor alcance en la constatación de la veracidad de los registros contenidos en las declaraciones juradas, así como una mejor coordinación interinstitucional en el monitoreo y la detección de alertas. Ello, con el fin de implementar acciones concretas de prevención de la corrupción pública, tales como la identificación y corrección de eventuales conflictos de interés en la función pública, así como la identificación de posibles casos de corrupción pública, que lleven al establecimiento de eventuales acciones de fiscalización con el fin de lograr un eventual resarcimiento para la Hacienda pública.
Asimismo, se han planteado otros ajustes al sistema citado para que el declarante cuente con una interfaz de usuario más amigable y con un control de entrada de datos más robusta; además, que el sistema posea una nueva funcionalidad que le permita al declarante adicionar nuevos datos a sus declaraciones, lo cual es importante para los efectos de la verificación de la calidad, dado que uno de los resultados de este proceso es la emisión de solicitudes de adición y aclaración de omisiones.
Ante la carencia de esa nueva funcionalidad del sistema, se desarrolló una solución temporal que ha facilitado la emisión de solicitudes de adición y aclaración, las cuales han demostrado ser efectivas en la conducta del declarante para que este mejore sus registros. Lo anterior, ha sido posible de medir hasta el año 2022, gracias al nuevo proceso de seguimiento, que ha permitido identificar las respuestas recibidas y medir estos indicadores luego de cada ejercicio de verificación sobre la calidad de la información contenida en la base de datos de las DJB; lo cual viene a aportar en la mejora continua del proceso.
Para la verificación de DJB 2022, se observó un logro importante en relación con el efecto preventivo de las solicitudes de adición y aclaración emitidas en 2021, dado que la cantidad de personas con posibles omisiones en su declaración jurada para el presente año, resultó menor, a pesar de que para 2022 el análisis fue más extensivo y comprendió el apartado de usufructos de bienes inmuebles, el cual se cruzó con la base de datos del Registro Nacional, aspecto no contemplado en el análisis de 2021. Por ende, al comparar los resultados de 2022 con 2021, las solicitudes de adición y aclaración emitidas fue un 45,48% menor, indicando mayor efectividad en las acciones de la CGR para que los declarantes mejoren la calidad de la información patrimonial correspondiente.
c. Otras acciones de fiscalización en materia de DJB
La CGR puso en práctica novedosas herramientas de análisis para identificar coincidencias entre la información de las DJB de las nuevas autoridades de gobierno y bases de datos externas. La información cruzada provino de los sistemas de información del Registro Nacional Público (RNP), el Sistema de Información sobre Planes y Presupuestos (SIPP), el Sistema Integrado de Compras Públicas (Sicop) y el Sistema Integrado de Actividad Contractual (SIAC). Para ese propósito se llevó a cabo del proyecto denominado “Modelo de análisis para identificar coincidencias en la información contenida en las declaraciones juradas de bienes de las nuevas autoridades de gobierno y la contenida en las bases de datos externas, para el año 2022, en relación con los regímenes de incompatibilidad y prohibición, así como del desempeño simultáneo de cargos públicos, para prevenir eventuales conflictos de interés (COI).”
A partir de lo anterior, se obtuvo como resultado la emisión de 4 oficios dirigidos a los declarantes reportando sobre las coincidencias detectadas, entre la información declarada y la contenida en las bases de datos externas antes citadas, para que tomaran las medidas preventivas pertinentes.
d. Oficios de carácter preventivo con temas vinculados a las normas que regulan la prevención de la corrupción
Durante 2022 la CGR emitió “Oficios de carácter preventivo con temas vinculados a las normas que regulan la prevención de la corrupción”, cuyo objetivo consiste en advertir oportunamente sobre las limitaciones legales que cubren a los funcionarios de la Administración y evitar así que se cometan irregularidades que vulneren la normativa anticorrupción con posibles responsabilidades.
Se emitieron dos oficios de carácter preventivo. El primero relacionado con el régimen de incompatibilidades regulado en la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, dirigido a jerarcas y funcionarios de niveles superiores de la Administración pública y demás poderes del Estado. El segundo, relacionado con el régimen de confidencialidad de la identidad de los denunciantes, dirigido a autoridades municipales.
e. Estrategia de Fiscalización en Contratación Pública
Con el propósito de preparar a las instituciones, como parte de la estrategia de fiscalización de contratación administrativa 2022-2025, la CGR realizó un diagnóstico sobre la preparación para la implementación del Nuevo Modelo de Gestión de Compras Públicas en 59 instituciones donde el 83% (49), obtuvieron niveles de preparación iniciales, básicos e intermedios. Adicionalmente, fueron coordinadas siete sesiones sobre el uso de analítica de datos en contratación pública para fortalecer las capacidades de las unidades de auditoría interna.
En resumen, la CGR en su ámbito de acción, ha generado aportes en la prevención de la corrupción, sin embargo, aún persisten retos por superar para lograr una Administración pública verdaderamente transparente y eficiente en la gestión de los recursos públicos. Es indispensable continuar promoviendo una cultura de integridad y ética en la función pública, fortaleciendo medidas preventivas de fiscalización en contratación pública y agilizando los procesos de atención e investigación relacionados con denuncias.
4.3 Aportes de los procesos judiciales
El control judicial, es entre otros, uno de los medios por los cuales se puede someter la actividad de la CGR a revisión por parte de jueces de diversos tribunales, por tal motivo, es una forma de rendir cuentas de las decisiones que se adoptan en el marco de nuestras competencias constitucionales y legales. Desde esta perspectiva, la participación de la CGR es como parte demandada, lo cual implica un ejercicio en estrados judiciales consistente en la defensa de los productos emitidos por la fiscalización (para el año 2022 el circulante fue de un total de 256 procesos judiciales). Del mismo modo, el control judicial se constituye en una herramienta clave para el cumplimiento de las funciones de vigilancia y resguardo de la Hacienda pública, por lo que también puede tener una participación como parte demandante, esto es, bajo el ejercicio de la legitimación activa (para el año 2022 el circulante fueron de 130 casos judiciales). Las materias en las que el órgano contralor participa son: constitucional, contencioso administrativo, laboral, cobro judicial, civil y penal.
Gráfico 2. Procesos Judicial con participación de la CGR
En los últimos años los casos han incrementado en cantidad y complejidad. A ello se suma la situación del rezago judicial, por lo que los asuntos de este orden siguen en una línea acumulativa en virtud de no adoptarse una sentencia en firme de manera pronta. Por otra parte, tomando en consideración que el recurso humano disponible para su atención no ha crecido en la última década y aunque la CGR hace un uso eficiente de sus recursos de forma innovadora, es importante señalar que el contexto actual pone a la institución en una situación cada vez más comprometida, como por ejemplo: por las limitaciones en materia presupuestaria, que del mismo modo, impacta en las posibilidades de buscar medidas tecnológicas que permitan contribuir en esta tarea tan relevante.
En cuanto a las sentencias judiciales emitidas en 2022, se dictaron 4 en firme de distintas sedes judiciales: 3 favorables y una desfavorable. Valga decir que, un resultado definitivo mediante sentencia en firme, en los casos que participa el órgano contralor, puede tardar 5 o más años, como otros que han tardado hasta 14 años.
Dentro de los anteriores, se tienen como resultados favorables, dos casos relativos a la aplicación de normas en materia de contratación administrativa (donde se validaron los actos de la CGR) y un asunto relacionado con la ejecución de sanciones administrativas (suspensión en cargos de elección popular en el ámbito municipal) por parte del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE). En tanto que, la decisión judicial desfavorable, sobrevino en razón de un procedimiento y sanción establecida en contra de un ex servidor de la Administración por irregularidades en el desarrollo de un proyecto de inversión, que en la sede judicial se estimó no haberse configurado de manera suficiente la responsabilidad personal para mantener la inhabilitación que definió el órgano contralor.
En materia constitucional, en 2022 ingresaron 4 recursos de amparo, los cuales se suman a 6 pendientes de resolución para un circulante de 10. La Sala Constitucional declaró sin lugar 8 recursos de amparo interpuestos en contra de la CGR. En este ámbito, destacan principalmente los asuntos relacionados con el ejercicio del derecho de petición, es decir, solicitudes de información o gestiones que formulen los usuarios ante la CGR y los reclamos por presuntas violaciones al debido proceso en materia de procedimientos sancionatorios tramitados por este órgano de control externo.
Adicionalmente, la CGR participó en 4 acciones de inconstitucionalidad que se agregan a 5 acciones pendientes de resolución, la Sala Constitucional emitió dos sentencias, una con resultado de rechazo de plano y otra desestimatoria, para un circulante total de 7 acciones. Dentro de los temas principales en recientes acciones de inconstitucionalidad destacan los aspectos relacionados con la aplicación de la regla fiscal definida en la ley n.° 9.635, impugnada por algunas instituciones.
Cabe resaltar el expediente 22-009671-0007-CO, referido a una acción de inconstitucionalidad (actualmente en trámite) interpuesta por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Aresep), en contra de los artículos 5, 6, 9, 11, 14, 19 y 26 del Título IV “Responsabilidad Fiscal de la República”; la CGR ante solicitud de la Sala Constitucional presentó un informe en el que abordó temas como: principio de equilibrio presupuestario y a su vez desarrolló el principio de sostenibilidad fiscal como una garantía para la continuidad de la prestación de los servicios públicos; así como temas referidos al ámbito de aplicación, excepciones y definición de regla fiscal, aspecto que están cuestionados en esta acción.
De igual modo, es de interés la acción n.° 21-010749-0007-CO, en la cual la CGR participó como parte accionante y refiere a una acción de inconstitucionalidad planteada contra el numeral 2 y transitorio único de la ley n.° 9.966 de “Apoyo a beneficiarios del Sistema Banca para el Desarrollo para la reactivación de unidades productivas en la coyuntura de la situación económica del país”. Su objetivo fue evitar el inicio de un proceso de condonación de deuda a través de una norma que se estimaba inconstitucional. Al respecto, la Sala Constitucional, mediante resolución n.° 014870-22, la declaró con lugar. En consecuencia, se anuló el artículo 2 y el transitorio único de la ley n.° 9.966 del 26 de marzo de 2021 “Apoyo a beneficiarios del Sistema Banca para el Desarrollo para la reactivación de unidades productivas en la coyuntura de la situación económica del país”.
Dentro de esa acción de inconstitucionalidad, entre los temas novedosos cabe señalar la legitimación activa de la CGR en materia constitucional, el cuestionamiento a los límites del legislador en materia de condonación de deudas y la solicitud de una medida cautelar planteada por la CGR, la cual fue concedida, evitando condonaciones de deuda hasta tanto se resolviera por el fondo. Al final, se logró la anulación de los artículos impugnados. Importante destacar el hecho de que con esta acción de la CGR, se evitó que el Sistema Banca para el Desarrollo condonara más de 5.000 millones de colones.
4.4. Aportes del control previo presupuestario
Mediante el control previo en materia presupuestaria el órgano contralor tutela la adecuada seguridad jurídica y técnica en la formulación presupuestaria por parte de las instituciones del sector descentralizado.
La mayoría de los presupuestos iniciales se aprobaron parcialmente. Entre las principales razones se identificó la improbación de parte del monto propuesto por exceder el límite de crecimiento máximo permitido por la regla fiscal (1,96%), incrementos excesivos por costo de vida, justificaciones insuficientes en las partidas de alimentos y bebidas, así como de las actividades protocolarias y sociales, entre otros. Adicionalmente, se tramitaron dos nuevos presupuestos correspondientes al BCR Leasing Premium Plus S.A. y a la Inmobiliaria e Infraestructura San José Sociedad Pública de Economía Mixta. En cuanto a los presupuestos extraordinarios, la mayor parte fueron aprobados en su totalidad y durante el segundo semestre se tramitaron 221 documentos adicionales.
Es importante resaltar algunos aprendizajes obtenidos del proceso de aprobación presupuestaria:
A partir de los resultados del proceso de aprobación presupuestaria, se destacan los siguientes logros:
Los cambios normativos aplicados en el reglamento al título IV de la ley n.° 9.635 relativos al método de verificación del cumplimiento de la regla fiscal, así como la multiplicidad de nuevas excepciones a su alcance, han impactado las funciones del órgano contralor. Pero más allá de la parte operativa relacionada con los costos de obtención de la información para el debido control del cumplimiento de la regla a lo largo del ciclo presupuestario, la verdadera preocupación radica en que, ante estos cambios, el mandato encomendado a la CGR y atendido por ésta, no genere el esperado valor público, y se mine el cumplimiento del propósito último de la regla fiscal.
En el apartado de #MonitoreoCGR del sitio Web institucional, se divulgan los principales productos históricos en materia presupuestaria, así como una serie de informes especiales y reseñas de éstos, los cuales brindan un mayor detalle sobre la aprobación presupuestaria por parte de la CGR (sector descentralizado) y sobre el presupuesto nacional.
4.5. Aportes del control previo en contratación administrativa
La entrada en vigencia de la Ley General de Contratación Pública y su reglamento, el 1 de diciembre de 2022, es un hito en materia de contratación administrativa, al iniciar la transformación del modelo de compras públicas apoyada en siete pilares: gobernanza, transparencia, control, planificación, promoción de la competencia, ética y orientación a resultados.
Tales pilares, son la base para una contratación que genere valor público a la ciudadanía mediante la prestación de servicios eficientes, sostenibles e inclusivos, en un marco de total transparencia y ética, bajo la gobernanza de la nueva Autoridad de Contratación Pública.
En ese sentido, se resalta además el fortalecimiento que la nueva legislación le otorga al ciclo de vida de los proyectos, herramienta vital para mejorar la planificación y ejecución de los proyectos, a fin de evitar atrasos y sobrecostos como los experimentados principalmente en algunas obras de infraestructura vial.
Lo anterior hizo que 2022 fuera una etapa de preparación de todas las instituciones públicas, con el fin de terminar de ajustar sus procesos a un solo sistema digital de contratación, así como a la reglamentación de la ley emitida por el Poder Ejecutivo ese mismo año, en la cual el órgano contralor generó insumos para su elaboración.
La CGR no fue la excepción, por lo que en 2022 se logró incorporar al Sicop el trámite completo de los controles previos a su cargo, tales como los recursos de objeción al pliego de condiciones, apelaciones contra el acto final de los procedimientos de contratación y el refrendo, cumpliendo así con la máxima de transparencia y control que exige el nuevo ordenamiento.
Además, el órgano contralor se encuentra en un proceso de análisis sobre su modelo de control en aras de orientarlo a los fines de la ley y de colaborar en la generación de valor en las compras públicas, de modo que permitan un mayor beneficio a la ciudadanía.
Desde un punto vista general de las compras en el sector público, los procesos de contratación administrativa iniciados y adjudicados por las instituciones encargadas de registrar en el Sistema Integrado de la Actividad Contractual (SIAC), de la CGR, consignan los siguientes datos:
Cuadro 3. Procedimientos de compras públicas iniciados y adjudicados en 2022
Sobre los tipos de contratación, la contratación directa sigue siendo el procedimiento en el cual se concentra el mayor número de contrataciones, lo cual se espera que cambie con la nueva ley, pues se elimina este procedimiento y se crean tres tipos de licitación: mayor, menor y reducida.
Por otra parte, se debe indicar que en 2022 la CGR experimentó, en términos generales, un incremento del 16% de las gestiones atendidas para tutelar los principios fundamentales de la contratación administrativa en beneficio del interés público; el único de los procesos en que decreció en cantidad de trámites fue el refrendo de contratos, presentando una disminución del 58% respecto de 2021, lo cual se muestra en la siguiente tabla:
Cuadro 4. Principales productos de fiscalización previa en materia de Contratación Administrativa
Es importante señalar que con el nuevo modelo de compras públicas, se espera que la fiscalización previa de la CGR se concentre en la adquisiciones de bienes y servicios, así como la construcción de obras con mayor valor económico, siendo que en la nueva legislación su competencia se definió, principalmente, para el trámite de licitaciones mayores, salvo algunas excepciones que establece la ley. Además, se eliminan las autorizaciones de contratación directa que otorgaba el órgano contralor con la ley anterior, lo cual tiene como objetivo reducir los supuestos de excepción a los procedimientos ordinarios y que la administración activa asuma su responsabilidad en la planificación de las compras, para una prestación oportuna de los servicios públicos.
4.6. Emisión de criterios
El criterio que emite la CGR, en virtud de su función consultiva, tiene como propósito que los sujetos consultantes reciban un pronunciamiento jurídico que sea un insumo para la toma de sus decisiones. Esos criterios deben ser de carácter general, no pueden referirse a un caso concreto, y evitar sustituir a la Administración pública o realizar algún tipo de coadministración. No obstante, los gestionantes tienen la facultad de acudir al órgano contralor para la obtención de dichos criterios.
El flujo consultivo contempla 241 gestiones ingresadas en el año 2022, además de 9 del año 2021, para un total de 250 gestiones consultivas. Vale precisar que el proceso consultivo puede reportar los siguientes estados:
Rechazadas: las que no cumplieron con algún requisito por lo que no se emite criterio.
Atención por el fondo: incluye las que cumplieron con los requisitos de admisibilidad y se emitió pronunciamiento sobre los temas consultados.
En trámite: contempla la cantidad de gestiones que se mantenían en curso para estudio.
Archivadas: las que la propia entidad consultante decidió desistir de la gestión formulada.
Cuadro 5. Cantidad de consultas atendidas y en trámite 2022
La multiplicidad de temas asociados con la contratación administrativa ocupan un porcentaje significativo de las gestiones ingresadas (14,68%), lo cual corresponde con el contexto de la entrada en vigencia de nueva legislación en esta materia. De igual modo el control interno, así como la materia municipal (especialmente presupuestaria) generaron gran cantidad de consultas.
Cuadro 6. Temáticas analizadas
Como en otros períodos, el rechazo de consultas obedece a cuatro principales causas, las cuales se desprenden de los requisitos de admisibilidad: la falta de legitimación de los sujetos consultantes; que el consultante pretenda la resolución de un caso concreto; que la CGR no sea competente para el conocimiento del objeto consultado y la no presentación de la consulta por el jerarca de la institución respectiva.
Los criterios más relevantes se publican en el Boletín Pulso, herramienta de comunicación interna de la CGR, que a su vez alimenta la Revista de Derecho de la Hacienda Pública, de difusión externa y edición bianual.
4.7. Aportes en el desarrollo de capacidades de la gestión pública
Durante 2022, el órgano contralor implementó una serie de actividades de aprendizaje de manera virtual. Con el desarrollo de cursos, programas de capacitación y webinarios se brindó conocimientos en ética y anticorrupción, control interno, la nueva Ley General de Contratación Pública, entre otros programas que desarrollan las competencias para una mejor gestión y control de la Hacienda pública. Eventos de capacitación tanto nacionales como internacionales promovidos por la institución, han fortalecido las capacidades de los funcionarios y las funcionarias en el ejercicio de sus funciones.
Cuadro 7. Programas de Capacitación por Área
Adicionalmente, se realizó el X Congreso Nacional de Gestión y Fiscalización de la Hacienda pública, bajo la modalidad virtual, alcanzando una participación de calidad a 1.297 personas durante 20 horas de capacitación brindada por expositores, tanto nacionales como internacionales, en torno a los siguientes ejes temáticos:
Finalmente, cabe destacar que este tipo de eventos virtuales permite ampliar el alcance del público a nuevos conocimientos, sin limitaciones de espacio o necesidad de recursos financieros adicionales, entre otros.
4.8. Experiencias en la fiscalización y gestión del aprendizaje
A modo de reflexión, seguidamente se registran logros, aprendizajes y desafíos sobre las distintas labores realizadas, por la CGR, en la búsqueda de nuevos enfoques de fiscalización. Se enfatiza en estas experiencias pues tienen como factor común la innovación en la aplicación de metodologías que facilitan la labor fiscalizadora, en la búsqueda de eficiencia en la gestión y la generación de productos de mayor impacto que a la vez constituyan insumo orientador en los fiscalizados.
a. Adopción de nuevas prácticas y orientaciones para la transformación de la fiscalización.
Para la continuidad de la relevancia de los procesos de fiscalización , la CGR ha investigado diferentes formas de ajustarlos a la realidad actual, entre ellas se destacan prácticas que permiten consolidar un modelo de gestión del cumplimiento de las disposiciones emitidas por el órgano contralor, que obedezca a una intención interiorizada por parte de las organizaciones, más allá de las obligaciones jurídicamente establecidas. Dichas prácticas permiten la capitalización de aprendizajes para dinamizar la toma de decisiones, en aras de un mayor valor público.
b. Prácticas digitales de fiscalización
Para 2022, se buscó incidir en la eficiencia del procedimiento de Auditoría Financiera, mediante la gestión y fiscalización basada en datos; en una primera etapa mediante el uso de la herramienta Knime, la cual es una plataforma de gestión de datos que posibilita el análisis y automatización de procesos de analítica mediante flujos de trabajo, de una forma más visual e intuitiva.
Esta herramienta permitió la automatización de tareas en el procedimiento de Auditoría Financiera, con ahorros en los tiempos de trabajo de fiscalización y de procesamiento de la información, lo cual fomenta una cultura colaborativa y de capacitación continua con un impacto directo en el desempeño organizacional, pues los equipos de trabajo promueven una actitud resiliente, proactiva y adaptativa ante los cambios. La participación del usuario final es clave para la obtención del producto, a través de ese enfoque de calidad que favorece la gestión del conocimiento y aprendizaje, mismos que al verse expuestos a los desafíos de la automatización, deben investigar, apoyarse mutuamente y co-crear soluciones, lo cual fortalece las competencias y logro de objetivos.
c. Grado de satisfacción de la administración activa sobre los resultados de la fiscalización
La medición de este indicador permite conocer el valor agregado de procesos de fiscalización (auditoría, seguimiento de disposiciones, investigación y aprobación presupuestaria), así como identificar oportunidades de mejora sobre los mismos. Para 2022, el resultado fue 78,69%, lo que representa un cumplimiento del 94,80% pues la meta establecida fue 83%; al respecto se identificaron algunos elementos que deben ser subsanados en los diferentes procesos, entre ellos los siguientes:
El enfoque de la encuesta va dirigido al servicio al cliente que brinda la CGR y se establece su aplicación de manera semestral, con la característica del envío de una única encuesta anual por destinatario, esto de acuerdo con el proceso en el cual ha participado.
La evaluación de calidad de los servicios brindados a las auditorías internas se incorporó por primera vez en la aplicación de la encuesta del segundo semestre del 2022, considerando proyectos vinculados con la Estrategia Potenciar, la cual tiene como propósito generar sinergia y aprendizajes mediante acciones coordinadas con las unidades de auditoría interna del sector público. De esta forma, con un adecuado abordaje de temáticas relevantes se pretende fortalecer la función de las auditorías internas mediante la disposición de herramientas, capacitaciones y mecanismos de coordinación en el desarrollo de proyectos.
d. Modelo de control para sujetos privados vinculados con el Sector Público
A partir de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley General de Control Interno, así como la experiencia adquirida por la CGR en relación con las distintas interacciones que tienen los sujetos privados con diferentes instituciones del sector público y las situaciones identificadas mediante el ejercicio de nuestras competencias de control y fiscalización; se determinó la necesidad de derogar las Normas de control interno para los sujetos privados que custodien o administren, por cualquier título, fondos públicos (N-1-2009-CO-DFOE) y replantear el nuevo modelo de control aplicable a los sujetos privados que custodian o administran fondos y actividades públicos.
En ese sentido, se trabajó en el diseño y construcción del nuevo modelo de control para los sujetos privados a los que refiere el numeral 4.b) de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Además, siguiendo con el procedimiento de emisión de normativa externa, se concretó una propuesta de “Normas para el control de fondos y actividades públicos que son custodiados o administrados por sujetos privados”, que tienen por objeto establecer los elementos mínimos que deben observar los sujetos bajo su ámbito de aplicación, para el adecuado control sobre los fondos y actividades públicas en custodia o administración de sujetos privados.
Esta propuesta normativa fue validada con las partes interesadas y a su vez se realizaron talleres de co-creación; al finalizar el período se encontraba en trámite de emisión final.
e. Modelo de verificación de la información de las Declaraciones Juradas de Bienes
En 2022 se realizaron mejoras al Sistema de Declaración Jurada de Bienes (SDJB), el cual incorpora, para la verificación de la calidad de las declaraciones la ayuda de herramientas de analítica de datos, las cuales permiten analizar con mayor profundidad, disminuir el tiempo invertido en la detección de posibles omisiones en la información de bienes, pasivos, cuentas bancarias, entre otras. Asimismo, se incorporó una interfaz más amigable para el declarante, un control de entrada de datos más robusto y la posibilidad de adicionar datos a sus declaraciones.
Por otra parte, se han determinado diversas oportunidades de mejora, tales como una interfaz más amigable para el declarante, un control de entrada de datos más robusto y una nueva funcionalidad en el sistema que permita la posibilidad de agregar nuevos datos. En lo referente a este último aspecto se desarrolló una solución temporal que ha facilitado la emisión de solicitudes de adición y aclaración, las cuales han demostrado ser efectivas en la conducta del declarante para que este mejore sus registros.
Asimismo, se ha trabajado en una propuesta de proyecto de ley con el propósito de sugerir modificaciones a la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública a partir de los aprendizajes y desafíos identificados, con el fin dar mayor aprovechamiento de la información contenida en las DJB, mejorar la oportunidad en la recepción de las mismas y de ampliar el acceso a información de fuentes de datos restringidas.
f. Oficios de carácter preventivo
Mediante este instrumento se procura brindar información relevante y oportuna a los servidores/as públicos/as, a efectos de alertar acerca de posibles situaciones irregulares que atenten contra el ordenamiento jurídico relacionado con la Hacienda pública y el buen uso de los recursos públicos. Los criterios y razonamientos planteados en estos oficios parten de la consideración de aspectos generales, sin abordar situaciones particulares y tienen carácter orientador, preventivo, enmarcados dentro de la función asesora de la CGR, en aras de propiciar una correcta y plena implementación de las disposiciones que corresponda en cada caso.
g. Impacto del Sistema Digital Unificado (Sicop) para la fiscalización previa del nuevo modelo de contratación pública
La transparencia como pilar de la Ley General de Contratación Pública impulsó el uso del Sicop, ya no sólo como una herramienta para el trámite electrónico de las compras públicas, sino como un medio para lograr el acceso y uso pleno de los datos para todo tipo de usuarios de forma fácil, intuitiva y no discriminatoria. Este cambio de modelo obligó a toda la Administración pública, incluida la CGR, a generar datos abiertos que permitan ser procesados en el sistema y al desafío de utilizar lenguaje claro y sencillo en las resoluciones del órgano contralor, para procurar su mayor comprensión.
Esto implicó además, fortalecer mediante los pronunciamientos de la CGR el uso de los formatos abiertos que dispone el Sicop para incorporar información por parte de todos los participantes del procedimiento de contratación, requisito indispensable para el procesamiento y la analítica de los datos.
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