Gestión de los Servicios Públicos Municipales:
Desaprender y Aprender en Tiempos de Cambio
4. Retos en la gestión municipal: Hacia la mejora en los servicios públicos
Una vez valoradas algunas de las principales brechas que se presentan en los servicios municipales, cabe cuestionarse hacia dónde dirigir esfuerzos que permitan la mejora de los servicios públicos locales. La literatura es variada en cuanto los factores que inciden en la prestación de los servicios (ver siguiente figura); destacan factores como la estructura organizacional y su capacidad de gestión[1], el desempeño fiscal[2] (desde la gestión de los ingresos y los gastos), el marco normativo y los ajustes a nivel municipal[3], la interacción con las partes interesadas[4] y la transparencia y la rendición de cuentas[5] desde una perspectiva ciudadana. A continuación se detalla cada uno de ellos y los principales retos que se derivan de su valoración.
Figura 4. Algunos factores que inciden en la prestación de los servicios municipales
4.1. Desempeño fiscal: Eficiencia en los recursos municipales
La prestación de servicios en los municipios se encuentra directamente relacionada con su desempeño fiscal desde una perspectiva multifacética[6], esto por cuanto hace referencia a tres pilares fundamentales; el primero refiere a la capacidad financiera de generar sus propios ingresos y prestar servicios, el segundo es la autonomía financiera, entendida como la independencia que tiene un gobierno local de las transferencias gubernamentales para cubrir sus gastos, y finalmente, la sostenibilidad financiera, que en los gobiernos locales según Andrews (2015, p. 1520), suele considerarse a partir de la escala y la estructura óptimas para la prestación rentable de los servicios públicos locales.
De acuerdo con el siguiente gráfico, en el periodo 2013 al 2023 las municipalidades en promedio percibieron ingresos[7] por ₡664.157 millones, con una tasa promedio de incremento anual del 8,3%; dichos recursos, en ese mismo periodo, corresponden en promedio a un 2,5% del total del sector público, cifra que se viene incrementando en los últimos 4 años, alcanzando un máximo de 3,0% de representatividad.
Gráfico 4. Comportamiento de los ingresos del sector municipal en el periodo comprendido entre el 2013 y 2023
En cuanto a la capacidad fiscal, la generación de ingresos tributarios y no tributarios varía en las distintas municipalidades. Al comparar los citados ingresos percibidos a nivel municipal con respecto al total de ingresos, según la producción cantonal (PIB) en el periodo 2013 al 2023, se identifican diferencias importantes entre las municipalidades de mayor producción (en promedio un 68% del total de ingresos corresponden a ingresos propios[8]) en contraste con las de menor PIB (en promedio un 37% corresponden a ingresos propios), cuyo porcentaje relativo es mucho menor, esto a pesar de su potencial recaudatorio.
Gráfico 5. Porcentaje de ingresos propios respecto a los ingresos totales del sector municipal según PIB cantonal en el periodo el 2013 y 2023 por quintiles
Dicho comportamiento se mantiene al contrastar el indicador a nivel geográfico, dado que en promedio las municipalidades que se encuentran fuera de la GAM presentan una proporción menor de ingresos propios[9] que aquellas que se encuentran en la GAM, siendo 48% y 68% respectivamente. Sobre dicho particular, las cifras ponen de manifiesto el alto potencial recaudatorio de las municipalidades; estos ayuntamientos cuentan con oportunidades significativas para aumentar sus ingresos mediante la diversificación de fuentes de recaudación, en cuanto al potencial turístico, agrícola y comercial para impulsar la recaudación de impuestos sobre bienes raíces, actividades económicas y servicios municipales, además, la implementación de estrategias innovadoras de promoción económica y el fortalecimiento de la administración tributaria local que pueda contribuir a maximizar el potencial recaudatorio y mejorar la capacidad financiera.
Asimismo, la OCDE en su último informe de evaluación económica del país, señaló una oportunidad en cuanto a la recaudación adicional de ingresos provenientes de impuestos sobre bienes inmuebles, que actualmente representan alrededor del 6% de los ingresos totales en la OCDE y países pares de la región, pero menos del 2% en Costa Rica. En este sentido, señala también que en esta materia el Gobierno Central es responsable de crear y mantener el catastro, mientras que los gobiernos locales son responsables de la valoración de la propiedad. Las reglas de valoración entre los gobiernos locales son muy heterogéneas, de modo que brindar apoyo a los gobiernos locales para garantizar que se apliquen las mismas normas de valoración en todas las municipalidades aumentaría los ingresos. La exoneración a propiedades de bajo valor y el establecimiento de diferentes tasas impositivas según el valor de la propiedad podrían ser útiles para garantizar la progresividad, como lo ejemplifican algunos países de la OCDE, como Irlanda. (OCDE, 2023)[10]
El Índice de Gestión de Servicios Municipales (IGSM) muestra que para mejorar la gestión de los servicios públicos se requiere de ingresos que permitan su financiamiento y optimización; esto mediante la actualización de tasas y la reducción de los niveles de morosidad en los servicios municipales. Además, expone la necesidad de fortalecer la capacidad de gestión de los ingresos, debido a que algunos gobiernos locales presentan déficit en los servicios municipales.
Por ejemplo, según los resultados obtenidos en dicho índice, respecto al servicio de recolección de residuos y su financiamiento se observó que de las 81 municipalidades que brindan el servicio, 69 no tienen la tasa del servicio de recolección de residuos ordinarios actualizada, sumado a que 12 municipalidades que mantienen separada la tasa del servicio de depósito y tratamiento de residuos, al respecto, solo 2 municipalidades cuentan con la tasa actualizada. Además, se señaló que a dicha fecha la morosidad del sector municipal ascendía a los ₡47.943 millones, representando un 53,81% del total puesto al cobro durante el año 2022. Se destaca que, en 54 municipalidades la morosidad supera el 30%.
Por otra parte, la dependencia que tiene un gobierno local de las transferencias gubernamentales para cubrir sus gastos, representa un desafío importante para muchos municipios, debido a que las transferencias provenientes del Gobierno de la República han mantenido una representación del 2013 al 2023 particular, siendo en promedio un 12,6% de la totalidad de ingresos del sector municipal (ver gráfico siguiente).
Gráfico 6. Ingresos del sector municipal en el periodo 2013 al 2023
Sin embargo, esta situación es más significativa en gobiernos locales que se encuentran fuera de la GAM, en donde para algunos casos[11] las transferencias del Gobierno de la República representa entre un 30% y un 74% del total de ingresos[12] corrientes y de capital percibidos en el periodo 2023; siendo estas un 69% (35 de 51) de las municipalidades que se encuentran fuera de la GAM. Cabe indicar que las municipalidades con porcentajes de transferencias del Gobierno de la República iguales o superiores al 30% del total de ingresos, presentan niveles importantes de superávit (específico y libre). Particularmente en 36 administraciones municipales[13] (únicamente una ubicada en la GAM), en promedio el superávit alcanza un 19,3% de los ingresos totales.
Lo descrito se ha mantenido desde años anteriores (ver gráfico siguiente) al comparar a los municipios ubicados fuera de la GAM con respecto a los de la GAM, teniendo los primeros hasta 5 veces más dependencia a las transferencias del Gobierno de la República que los segundos.
Gráfico 7. Comparación de la dependencia del sector municipal a las transferencias del Gobierno de la República según ubicación geográfica en el periodo 2013 al 2023
La dependencia por recursos provenientes del Gobierno de la República presenta algunos desafíos esenciales, particularmente desde la perspectiva de asignación de dichos recursos, tomando en consideración que la concentración de transferencias se focaliza en aquellas administraciones municipales que presentan menos generación de ingresos propios. Lo anterior, magnifica la exposición ante una reducción de los ingresos por parte del Gobierno de la República, lo que podría limitar la implementación de proyectos, programas y servicios prioritarios a nivel local.
Adicionalmente, la vulnerabilidad frente a una disminución en estos ingresos pone en peligro la estabilidad financiera de las municipalidades, lo que podría comprometer seriamente su capacidad para satisfacer las necesidades de sus comunidades a través de los servicios que brinda. Asimismo, tal dependencia también representa un riesgo fiscal para el Gobierno Central, precisamente por el principio de subsidiariedad establecida en el marco legal[14].
Finalmente, como elemento básico del desempeño fiscal destaca la sostenibilidad financiera, más aún en un contexto en el que el nivel de endeudamiento (vía empréstitos) del sector municipal se denota con mayor medida en los gobiernos locales fuera de la GAM (ver gráfico siguiente), lo cual al vincularse con la generación de recursos propios, pone de manifiesto riesgos en cuanto a su sostenibilidad financiera.
Gráfico 8. Ingresos por préstamos directos del sector municipal por ubicación geográfica del 2013 al 2023
Por todo lo anterior, es posible ver que el desempeño fiscal de los municipios abarca múltiples dimensiones que influyen en su capacidad para brindar servicios eficientes y sostenibles a sus comunidades. La generación de ingresos propios, la autonomía frente a las transferencias gubernamentales y la sostenibilidad financiera son pilares fundamentales en este contexto. A pesar del alto potencial recaudatorio, muchas municipalidades enfrentan desafíos para diversificar sus fuentes de ingresos y reducir su dependencia de las transferencias del Gobierno central. Esta situación no solo pone en riesgo la estabilidad financiera de las administraciones locales, sino que también limita su capacidad para implementar proyectos y programas prioritarios.
4.2. Capacidad de gestión municipal: necesidad de mejorar el desempeño institucional
La capacidad de gestión corresponde al desempeño en la administración de los recursos institucionales, considerando la estrategia, estructura, procesos, información, liderazgo, cultura, competencias y equipos, en procura del cumplimiento de objetivos, la generación de valor, la continuidad de los servicios y la satisfacción ciudadana (ICG[15], 2024).
Desde una perspectiva integral de la capacidad de gestión de las organizaciones (considerando la gestión financiera, el capital humano, la transformación digital y la adquisición de bienes y servicios), el sector municipal presenta rezagos importantes al contrastarlo con los demás sectores institucionales, siendo que en términos generales el nivel de las municipalidades es menor respecto al del sector público (ver gráfico siguiente). La gestión financiera y la gestión de capital humano son las áreas en las cuales la brecha se acrecienta.
Gráfico 9. Brechas del sector municipal respecto al sector público según los resultados del ICG, ICGRH, ICGF e ITD[16]
Los resultados a nivel local muestran que un 52% de las municipalidades que presentan niveles intermedios en su capacidad de gestión (ICG) poseen mejores niveles de madurez del IGSM; es decir, que existe una relación positiva entre mejorar la capacidad de gestión y su incidencia en la gestión de los servicios públicos y con ello el desarrollo humano y la calidad de vida de las personas.
En la GAM existe una mayor proporción de instituciones con niveles mayores de capacidad de gestión (55%) en comparación con aquellas que están fuera de la GAM (16%). Al comparar las municipalidades según el ICG y el Índice de Desarrollo Humano (IDH), destaca que las administraciones locales que presentan mayor capacidad de gestión también poseen niveles altos y muy altos de desarrollo humano en su cantón (52% y 40% respectivamente).
Si bien todos los componentes generales de la capacidad de gestión a nivel municipal tienen una relación positiva en la madurez de la prestación de los servicios básicos, es necesario preguntarse ¿cuáles dimensiones tienen mayor incidencia y se convierten en verdaderos impulsores de la gestión de los servicios? (ver diagrama siguiente).
Figura 5. Dimensiones del ICG[17] con mayor incidencia en la prestación de los servicios municipales
Destaca a su vez, que la dimensión de liderazgo y cultura se convierte en un impulsor para la madurez de la gestión de los servicios municipales, dado que las organizaciones que alcanzan un nivel intermedio o superior en dicha dimensión, presentan una propensión mayor (un 55%) a contar con mejores niveles en la gestión de los servicios.
En cuanto al liderazgo, las competencias se vuelven en herramientas fundamentales, particularmente, aprender y desaprender se configura como un proceso básico para fortalecer la capacidad de gestión de los gobiernos locales. En esa línea, diversos autores[18] han señalado que el desaprendizaje es un componente esencial en entornos cambiantes, pues permite una adaptación exitosa y una respuesta efectiva ante los desafíos emergentes. Más que adquirir nuevos conocimientos, el desaprendizaje implica cuestionar y dejar de lado aquellas prácticas y creencias que puedan obstaculizar el progreso; en ese sentido, las organizaciones y las personas pueden abrirse a nuevas perspectivas y soluciones innovadoras, promoviendo así el aprendizaje organizacional y el desarrollo continuo.
Además, el desaprendizaje no solo se trata de dejar de lado el pasado, sino también de cultivar la capacidad de adaptarse rápidamente a los cambios. Al flexibilizar las estructuras mentales arraigadas, se abre la puerta a la experimentación y la creatividad, lo que puede conducir a la identificación de nuevas oportunidades y enfoques más efectivos; sin duda, el desaprendizaje no solo es un proceso individual, sino que también puede ser un catalizador para la transformación organizacional, alentando la agilidad y la innovación en todos los niveles de las organizaciones y las comunidades.
En ese sentido, en la gestión municipal también implica una mentalidad de mejora continua, para lo que se requiere estar comprometidos con la evaluación constante de sus acciones y políticas, identificando áreas de oportunidad para la innovación y la optimización de recursos. Esto no solo considera ser receptivos a la retroalimentación y los datos, sino también tener la voluntad de adaptar y ajustar las estrategias en función de los resultados obtenidos.
Los resultados de los índices de capacidad de gestión financiera, recursos humanos y transformación digital, revelan aspectos a tomar en cuenta en el fortalecimiento de la capacidad de gestión; por ejemplo, al valorar la capacidad de gestión del recurso humano se tiene que los ejes de organización del empleo (70%) y dimensión transversal (63%) son los que evidencian una mayor incidencia con la gestión del servicio público (según el IGSM), ambos casos representan los factores en los cuales contar con un nivel intermedio o superior, se asocia a niveles superiores de madurez en la prestación de servicios públicos.
En cuanto a la capacidad en la gestión financiera, destaca que el 86% de las municipalidades que presentan niveles intermedios o superiores en el componente de Contabilidad, tienen mayores niveles de madurez en la gestión de los servicios municipales. Lo anterior pone de manifiesto la importancia en la implementación de las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público (NICSP), dado que la lenta adopción de estas normas por parte de los gobiernos locales, se constituye como un obstáculo para la rendición de cuentas y la toma de decisiones, dificulta la planificación financiera a largo plazo y potencia el riesgo de inconsistencias y errores en los registros financieros.
Sobre esto, de los resultados obtenidos por la Dirección de Contabilidad Nacional del Ministerio de Hacienda en su Informe sobre la Matriz de Autoevaluación del Gobierno General (NICSP) Marzo 2023, se observa un leve incremento en el avance de la implementación de las normas para el 2023, en donde ningún ayuntamiento cuenta con un nivel Alto de implementación, centrándose los gobiernos locales en el nivel Medio, con 39 (56%) municipalidades y las restantes con niveles moderadas y bajo[19].
Respecto a la transformación digital, sobresale que el 69% de las municipalidades que presentan niveles intermedios o superiores en el componente de modelo de negocio, tienen mayores niveles de madurez en la gestión de los servicios municipales, según el Índice de Transformación Digital elaborado por el Ente Contralor en el 2022. La transformación digital representa un aspecto cada vez más importante para mejorar la eficiencia y la calidad de los servicios municipales. Sin embargo, muchos municipios enfrentan dificultades para adaptarse a las nuevas tecnologías y para integrar sistemas digitales en sus operaciones.
En términos globales, el sector municipal, en contraste con el resto del Sector Público, es el de mayor rezago en términos de transformación, siendo que el 87% de los gobiernos locales se encuentra en niveles básico e inicial. Las principales brechas incluyen la carencia de hojas de ruta digital, la baja promoción de la innovación, la falta de garantía de la confidencialidad de los datos, el rezago en la digitalización total y en la evaluación de la satisfacción de las necesidades de la ciudadanía, así como la ausencia de normativa interna o manuales de procedimientos, entre otros aspectos.
A partir de lo expuesto, es posible observar que la capacidad de gestión municipal es crucial para asegurar la eficiencia, transparencia y calidad en la prestación de estos servicios locales a la ciudadanía. Desde una perspectiva integral que abarca la gestión financiera, el capital humano, la transformación digital y la adquisición de bienes y servicios, se evidencian rezagos significativos en el sector municipal en comparación con otros sectores institucionales. En todo caso, los resultados muestran una correlación positiva entre el nivel de madurez en la capacidad de gestión y los resultados en términos de la calidad de los servicios municipales, resaltando especialmente el papel del liderazgo y la cultura organizacional como impulsores clave de esa aspiración.
4.3. Partes interesadas en el sector municipal: Aportes en la gestión institucional
Las partes interesadas (ver diagrama siguiente) en el sector municipal desempeñan un papel crucial en la gestión institucional, contribuyendo con una variedad de perspectivas, recursos y apoyo que son fundamentales para el éxito de su gestión y la prestación de servicios.
Figura 6. Partes interesadas en el sector municipal
Por un lado, la ciudadanía, todas las personas beneficiarias directas de los servicios municipales y cuyas necesidades y opiniones deben ser consideradas en la toma de decisiones. La participación ciudadana contribuye a la legitimidad de las acciones municipales y garantiza que se aborden las preocupaciones locales de manera efectiva.
Al respecto, la Encuesta Nacional de Percepción de los Servicios Públicos 2023, reveló, entre otras cosas, que aproximadamente el 46,9% de las personas encuestadas consideran que los servicios municipales habían empeorado en el último año. Destacan los siguientes servicios por calificaciones malo o muy malo en dicha encuesta: alcantarillado pluvial (41,5%), mantenimiento, conservación y mejoramiento de las calles (25,6%), limpieza de caños (12,1%) y limpieza de vías públicas (12,0%). Además, en términos generales, un 17,0% de los encuestados perciben a los servicios municipales en esas calificaciones negativas.
Por su parte, en la Encuesta Nacional de Percepción de Transparencia en el Sector Público 2019, sobre la accesibilidad de la información, un 12,4% de los consultados habían manifestado que es necesario mejorar la forma en que se dan a conocer la información de los servicios municipales, siendo que además, un 86,5% de los encuestados consideraron que el acceso a la información permite hacer más eficientes los servicios públicos. En cuanto a la rendición de cuentas, la misma encuesta reflejó que un 18,7% de los consultados quisiera saber más sobre el uso de recursos en los servicios municipales, en tanto, que un 20,6% quisiera tener información sobre los resultados de lo que hace la municipalidad.
En relación con la participación de la ciudadanía en la mejora de los servicios locales, el país cuenta con el Sistema Nacional de Contralorías de Servicios a cargo de MIDEPLAN que busca promover y vigilar el mejoramiento continuo e innovación de los servicios que brindan las instituciones que lo integran, en conjunto con las personas usuarias (Ley Reguladora del Sistema Nacional de Contraloría de Servicio, n.° 9158). A pesar de la relevancia, de acuerdo con el Registro Oficial de Contralorías de Servicio a marzo de este año, solo 24 municipalidades cuentan con este tipo de instrumento[20].
Cabe señalar que la prestación de servicios a nivel local no corresponde únicamente a las municipalidades, sino que también interactúan los prestatarios de servicios (por ejemplo: el servicio de agua potable, urbanismo y desarrollo urbano, red vial, seguridad vial y seguridad ciudadana) y rectores o asesores, quienes desde su función y para el cumplimiento de los objetivos, requieren de la coordinación con los gobiernos locales. Por ejemplo, en la prestación del servicio de agua potable interactúan las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADAS), la Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH) y el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA). Además, en los servicios municipales relacionados con la red y seguridad vial, interactúan actores como el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) y Consejo de Seguridad Vial (COSEVI); también en seguridad ciudadana se encuentra como rector el Ministerio de Seguridad Pública (MSP), entre otros.
En ese sentido, dentro del ámbito del desarrollo urbano a nivel local, los gobiernos municipales tienen la responsabilidad y competencia para dirigir, planificar y regular el crecimiento de las áreas urbanas en sus respectivos cantones; esta labor coadyuva a la creación de ciudades y asentamientos humanos más inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles en nuestro país; sin dejar de lado al Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH), el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), actores nacionales en quienes recae la rectoría y potestad del desarrollo urbano a nivel nacional y regional.
Como partes interesadas, también se encuentran algunas instituciones públicas que desde su rol aportan recursos -Gobierno de la República, JUDESUR, JAPDEVA, INDER, IFAM- (transferencias o empréstitos), o asesorías técnicas, dentro del ámbito de su gestión. Sobresale, el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), especialmente en lo que respecta a la asignación de fondos provenientes de créditos con objetivos diversos, al respecto, en el periodo 2013-2023, el IFAM asignó un total de ₡51.417,1[21] millones. Cabe señalar que el IFAM brinda adicionalmente asesoría técnica de la cual se han desarrollado sistemas informáticos integrados, entre otros.
En relación con este tema, es fundamental la colaboración y articulación de las acciones locales con las que se realizan a nivel nacional. En este sentido, en el año 2022 entró a regir la Ley de Desarrollo Regional n.° 10.096 que tiene como objetivo impulsar el desarrollo regional de Costa Rica para la mejora de las condiciones y la calidad de vida de la población. Este marco normativo faculta a las municipalidades a participar activamente en el desarrollo regional, dentro del ámbito y la autonomía municipal y en particular incorpora tres espacios de articulación con participación de los gobiernos locales: las instancias de coordinación denominadas Agencias Regionales de Desarrollo, la armonización de los planes desarrollo rural territorial que elabora el INDER con los planes reguladores municipales y los convenios de gestión que permiten la articulación de recursos y acciones relacionadas con proyectos o programas de inversión regional.
En una auditoría realizada por la Contraloría durante el año 2023 se identificó un nivel de cumplimiento bajo en las acciones de preparación ejecutadas para implementación de esta ley; en particular, en lo que se refiere a la concreción de acciones básicas como lo son regionalización, instrumentos de desarrollo regional, estructuras presupuestarias con asignación regional y gestión y administración del Fondo de Desarrollo Regional (FONADER). El avance[22] en estas acciones es relevante para reducir los desequilibrios regionales en el contexto del país porque, como se ha mencionado anteriormente, las condiciones de competitividad y de desarrollo social muestra diferencias importantes de acuerdo a la ubicación geográfica de los cantones, lo que incide en la capacidad de generar ingresos de los gobiernos locales y en el perfil y nivel de demanda de servicios de las comunidades.
Por otra parte, con el objetivo de apoyar a los gobiernos locales en cuanto a la satisfacción de las necesidades de la ciudadanía y en la promoción del desarrollo cantonal, se han constituido federaciones municipales cuyo objetivo es la colaboración, la coordinación, la representación, y el desarrollo y fortalecimiento institucional. A la fecha, únicamente cinco federaciones se encuentran activas[23], las cuales, cuentan entre uno y cinco funcionarios (as) en puestos de dirección y asistencia. Sobre estas agrupaciones municipales, se han observado grandes brechas en la gestión de los fondos públicos atribuidos y de la administración de los intereses del sector, lo que ha resultado en la disolución de algunas de estas organizaciones[24].
Es importante reconocer, que la coordinación intermunicipalidades es fundamental para mejorar la eficiencia en la prestación de servicios públicos al permitir la colaboración y el intercambio entre diferentes municipios[25] para abordar problemas comunes y aprovechar economías de escala. A través de estas federaciones, los municipios pueden compartir conocimientos, mejores prácticas y recursos técnicos, lo que les permite optimizar la provisión de servicios como la gestión de residuos. Al unir esfuerzos, las municipalidades pueden superar las limitaciones individuales y alcanzar resultados más eficientes y efectivos para el beneficio de sus comunidades[26].
No obstante, cabe señalar que si bien se reconoce la importancia de la cooperación intermunicipal, como herramienta para mejorar la gestión de los servicios públicos, en la práctica, las federaciones municipales presentan limitaciones, como la falta de programas y servicios útiles para las municipalidades, la duplicación de esfuerzos, el traslape de funciones y la falta de coherencia en la prestación de servicios y apoyo a las administraciones municipales[27].
Es importante indicar que se han presentado Proyectos de Ley[28] en donde se pretende conceder a las federaciones las mismas competencias que tienen las municipalidades, lo cual no es viable, dejando atrás que las federaciones son un mecanismo asociativo para fortalecer la búsqueda de intereses comunes y no entidades con competencias similares a las de sus miembros. De acuerdo con lo indicado por la OCDE en el Estudio de Gobernanza, las Federaciones pueden representar un activo potencial para el sistema de gobernanza multinivel de Costa Rica, si dichas agrupaciones funcionaran de acuerdo con sus objetivos.
Otra de estas agrupaciones municipales corresponde a la Unión Nacional de Gobiernos Locales (UNGL), la cual, difiere de las federaciones en la cantidad de agremiados y en la magnitud de los recursos[29] que administra, y que provienen -en su mayoría- de las cuotas de afiliación de los gobiernos locales unidos. Si bien esta organización ha mantenido bajo su administración y tutela la planificación y ejecución de proyectos dirigidos hacia el fomento municipal; la fiscalización[30] de la CGR, arroja oportunidades de mejora, de las que se destaca la falta claridad en la definición de objetivos y metas, lo que dificulta la evaluación adecuada del progreso y la rendición de cuentas.
En síntesis, en el sector municipal es necesario reconocer la complejidad de las interacciones entre diferentes actores dentro del sistema municipal. Para ellos, el enfoque sistémico considera a las partes interesadas no solo como individuos o grupos con intereses específicos, sino como elementos interconectados que influyen y son influenciados por el funcionamiento general del sistema.
La cooperación intermunicipal se ha convertido cada vez en una herramienta importante para los gobiernos locales, crear redes de interacciones entre sí facilita la colaboración y el intercambio de información entre ellos, promueve el desempeño de los servicios y la reducción de los costos. En lugar de abordar las partes interesadas de manera aislada, el enfoque sistémico busca comprender las relaciones y las dinámicas entre ellas, así como su impacto en la toma de decisiones y la prestación de servicios municipales; adoptar este enfoque, los gestores municipales pueden identificar mejor las interdependencias entre las partes interesadas y diseñar estrategias más efectivas para involucrarlas en los procesos de planificación y toma de decisiones municipales.
4.4. Ajustes normativos y diseño sectorial: Necesidad de una visión integral y sistémica
El marco normativo en el sector municipal tiene una preponderancia importante en la prestación de los servicios públicos, de ahí que los ajustes de las normas podrían incidir en su gestión, tanto aquellas que incorporan o eliminan funciones, como las que han excluido al sector de marcos generales de gestión. En términos generales, la literatura reconoce diversas reformas (ver diagrama siguiente) orientadas a la prestación de servicios[31] (procesos de descentralización y desarrollo urbano), además; los procesos de gestión de las municipalidades[32] (compras públicas, gestión financiera, gestión del recurso humano, aspectos fiscales y tributarios[33]) y el diseño institucional y la participación ciudadana[34].
Figura 7. Principales temáticas de ajustes normativos y reformas
Al respecto, del sector municipal costarricense se han presentado diversos proyectos de ley, algunos de los cuales se han consolidado en los últimos años. Entre el 2019 y el 2023 la CGR emitió opinión sobre 1004 proyectos de ley, de los cuales 133 (13%) corresponden a iniciativas relacionadas con los servicios municipales con impacto potencial sobre la Hacienda Pública. El examen de estos proyectos de ley revela una tendencia hacia la descentralización de competencias del gobierno central a los gobiernos locales, sin considerar si las municipalidades poseen la capacidad de gestión necesaria para atender estas nuevas responsabilidades eficazmente.
Así por ejemplo, algunas iniciativas[35] proponen otorgar mayores responsabilidades a las municipalidades en áreas como la gestión de emergencias, la administración vial y la provisión de vivienda a escala territorial local, que si bien buscan promover una mayor autonomía local, no garantiza el cumplimiento de los objetivos legislativos, al no contar con estudios que permitan demostrar que las municipalidades cuentan con las competencias necesarias para una adecuada gestión de las nuevas competencias que le pretenden ser transferidas. Otros proyectos[36] están orientados a la protección de poblaciones vulnerables, lo cual, si bien es muy loable en su intención de proteger a grupos desfavorecidos, es importante considerar también que existen otras instituciones o entes públicos cuyos fines y recursos están orientados a la protección de esas mismas poblaciones.
En ese sentido, no debe dejarse de lado que la coordinación entre instituciones públicas es una exigencia de raigambre constitucional[37], para que el Estado actúe de manera eficiente y coherente, optimizando recursos y esfuerzos en la realización de objetivos comunes. Este principio implica que las diversas entidades y poderes del Estado deben colaborar y coordinarse entre sí, respetando sus competencias y marcos legales específicos para garantizar una administración pública efectiva y evitar duplicidades o conflictos de funciones.
Por otra parte, otros proyectos de ley consultados a la Contraloría General en el periodo 2019-2023[38], podrían debilitar aún más la capacidad de las municipalidades y organizaciones de carácter municipal, al promover reducción de sus ingresos e impactar su sostenibilidad financiera. Esto resulta contradictorio con las iniciativas que buscan otorgarles mayores o adicionales competencias.
Resulta importante mencionar también el incremento en proyectos de ley que buscan la creación de nuevos cantones. Actualmente existen ocho[39] proyectos de ley que proponen crear siete nuevos cantones que se vendrían a sumar a los 84 ya existentes. Sobre el particular, tanto la Contraloría General de la República[40], han insistido en la necesidad de -previo a la creación de un nuevo cantón- contar con estudios técnicos que permitan determinar si existen los recursos y las capacidades que le permitan a la nueva municipalidad asumir sus funciones, con efectividad, así como para asegurar su sostenibilidad financiera en el tiempo.
Al respecto, algunas investigaciones[41] han profundizado en los problemas relacionados con la fragmentación excesiva del Estado, sugiriendo que la fragmentación puede llevar a ineficiencias económicas y una capacidad disminuida para proporcionar bienes públicos de manera efectiva, donde la coordinación y la implementación de políticas coherentes se vuelven desafiantes; así como que la fragmentación política dispersa la autoridad y complica la agregación de intereses necesarios para una gobernanza efectiva. Esta dispersión puede impedir la capacidad de los gobiernos para entregar servicios de manera eficiente y satisfacer las necesidades colectivas de sus poblaciones.
Por otra parte, en los últimos años se han aprobado algunas leyes que pueden ayudar a las municipalidades a mejorar la eficiencia y la transparencia en la prestación de los servicios públicos, garantizando una gestión más coherente y alineada con las políticas de alcance para todo el sector público.
Leyes como la “Ley General de Contratación Pública”, n.° 9986 que pretende remozar la contratación pública a partir de postulados básicos como la transparencia, la ética, la participación ciudadana, la rendición de cuentas, la seguridad jurídica, la simplicidad, la adecuada y oportuna planificación; la “Ley Marco de Empleo Público”, n.° 10159 la cual busca regular las relaciones de empleo entre la Administración Pública y las personas servidoras públicas, con la finalidad de asegurar la eficiencia y eficacia en la prestación de los bienes y servicios públicos, así como la protección de los derechos subjetivos en el ejercicio de la función pública en el Estado social y democrático de derecho, de conformidad con el imperativo constitucional de un único régimen de empleo público que sea coherente, equitativo, transparente y moderno; la “Ley del sistema nacional de inversión pública”, n.° 10441[42]que busca mejorar los procesos y la gestión de la inversión pública en Costa Rica ; la “Ley que limita la reelección indefinida de las autoridades locales”, n.° 10183 que pretende proteger el principio de alternancia del poder en el ejercicio de los cargos públicos. Así como la ya mencionada “Ley de Desarrollo Regional de Costa Rica”, n.° 10096; que aspira a mejorar la gestión pública mediante principios como los de transparencia, rendición de cuentas, eficiencia, simplificación administrativa y participación ciudadana.
Los principios que promueven estas leyes están diseñados para garantizar una prestación de servicios más efectiva y un manejo de recursos más justo y responsable. Además, buscan fortalecer la planificación y ejecución de políticas que fomenten el desarrollo regional y la inversión pública, respetando las particularidades locales y mejorando la calidad de vida de la población. Estos marcos legales son clave para promover una gobernanza coherente y adaptada a las necesidades actuales de la sociedad costarricense.
No obstante, lejos de ver estos instrumentos normativos como una oportunidad para el fortalecimiento de su gestión, algunas lo han visto como una amenaza a su autonomía municipal. Esto ha hecho que impulsen ante la Asamblea Legislativa reformas o exclusiones de proyectos de ley en trámite o de leyes emitidas que regulan temáticas relacionadas también con una adecuada gestión financiera, control interno, gestión del recurso humano; entre otros.
Por ejemplo, la Asamblea Legislativa mediante la Ley para apoyar al contribuyente local y reforzar la gestión financiera de las municipalidades, ante la emergencia nacional por la pandemia de COVID-19, n.° 9848, aprobó la exclusión de las municipalidades del ámbito de cobertura del Título IV Responsabilidad Fiscal de la República de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635.
Sobre la exclusión de los gobiernos locales del Título IV de la Ley n.° 9635, particularmente la exclusión casi total de la regla fiscal, el Órgano Contralor en reiteradas oportunidades, destacó[43] que la disciplina fiscal se asocia positivamente con la capacidad de obtener resultados favorables para las comunidades a través de la adecuada administración de los fondos públicos; así también, expuso la necesidad de considerar a los municipios como parte del ámbito de cobertura de normas, que contribuyan a administrar apropiadamente las finanzas públicas, con el propósito de desarrollar una política presupuestaria que asegure la estabilidad fiscal.
Sin embargo, dada la promulgación de la Ley n.° 9848, se presentó un comportamiento en el sector municipal; contrario al objetivo[44] de contar con la Ley n.° 9635 que, entre otras cosas, buscaba generar una disciplina fiscal y una mayor calidad en el gasto público en el mediano y largo plazo, bajo una visión de sostenibilidad de las finanzas públicas a futuro, con elementos de eficacia y eficiencia, con enfoque a la prestación de servicios.
A fin de ilustrar dicho comportamiento, si bien los porcentajes de crecimiento del gasto total y corriente, determinados por el Ministerio de Hacienda, no son de aplicación a los gobiernos locales, es de importancia comparar el crecimiento del gasto del ámbito municipal respecto al porcentaje límite determinado para el sector público al que le aplica dicha restricción. Por lo que, en la figura n.° 8, se detallan aquellos gobiernos municipales que presentaron en sus presupuestos iniciales[45] desde el 2021 al 2024, un incremento de los gastos corrientes y/o totales mayores al porcentaje delimitado:
Figura 8. Cantidad de municipalidades y porcentaje de incremento del gasto en el sector municipal, respecto a los límites de crecimiento dictados por el Ministerio de Hacienda del 2021 al 2024
En línea con lo detallado en la figura anterior, esta situación recientemente fue retomada y expuesta por el Ente Contralor, destacando que para el 2024, 37 (45,1%) de las municipalidades, presentan tasas de crecimiento del gasto total superiores al 3,53% límite y 46 ayuntamientos (56,1%) también presentaron aumentos mayores a esa cifra en su gasto corriente[46]. (CGR, 2024).
En síntesis, es claro que el sector presenta un dinamismo importante en cuanto a las reformas y proyectos de ley que tienen relación directa en la prestación de servicios que brinda, los procesos de gestión de las municipalidades, el diseño institucional y la participación ciudadana. Al respecto, es necesario evitar la exclusión de los gobiernos locales de normativa general que permite el fortalecimiento de su gestión, considerando que es un sector que muestra importantes brechas de capacidad de gestión. Además; resulta prioritario la revisión de elementos mínimos en cuanto al diseño institucional (por ejemplo creación de nuevos cantones) y la asignación de funciones por su incidencia en los servicios públicos y la calidad de vida de las personas.
4.5. Transparencia y rendición de cuentas: La lucha contra la corrupción
Las municipalidades del país, al igual que el resto de entidades públicas, tienen la tarea de dirigir su actuar con apego a principios y normas éticas, implementar mecanismos para garantizar que su gestión sea transparente, ofrecer a la ciudadanía servicios eficientes y hacer uso de los recursos asignados con probidad y rendición de cuentas. Al respecto, la Encuesta Nacional de Prevención de la Corrupción de 2020, presentaba resultados a considerar en el sector local, por ejemplo, un 62% de la población entrevistada percibe que uno de los trámites con mayor corrupción son los permisos de construcción, seguido por las patentes municipales que alcanzó el 60%.
En ese sentido, según cifras de la Contraloría General, el sector Municipal es el más denunciado durante los últimos 10 años (ver gráfico siguiente), periodo en el que, anualmente, las denuncias rondan entre las 295 y 521.
Gráfico 10. Cantidad de denuncias sobre el sector municipal en comparación con el sector público en el periodo que comprende desde 2013 al 2023
Al respecto, las temáticas más denunciadas por la ciudadanía al Órgano Contralor respecto al Sector Municipal, lideran: los procedimientos de contratación llevados a cabo por los ayuntamientos y los posibles conflictos de interés y conductas éticas, estas últimas por el tipo de temática en su mayoría son trasladadas a la Procuraduría General de la República. Sobre esto, la figura n.° 9, detalla las diez (10) temáticas más denunciadas sobre el sector municipal en el año 2023.
Figura 9. Temáticas más denunciadas sobre el sector municipal en el 2023
Esta condición se ha mostrado con mayor fuerza en las municipalidades que se encuentran fuera de la GAM, teniendo el 2022 el mayor número de denuncias presentadas por la ciudadanía a la CGR, con un total de 305 denuncias (ver gráfico siguiente).
Gráfico 11. Comparación de denuncias recibidas respecto al sector municipal según ubicación geográfica en el periodo 2013 al 2023
Desde una perspectiva integral, la transparencia y rendición de cuentas como fundamento para la lucha contra la corrupción[47], implica, al menos, la construcción de un ambiente de control a favor de la integridad y la prevención de la corrupción, la gestión de los riesgos de corrupción y la participación ciudadana y transparencia.
En esa línea, el sector Municipal, aún presenta espacios para fortalecer su gestión, por ejemplo, en cuanto al desarrollo de un ambiente de control óptimo, según estudio de fiscalización[48] realizado por la CGR para 20 municipalidades se determinó que solamente siete habían definido, divulgado y fomentado los valores institucionales y solamente tres habían elaborado e implementado un código de ética.
En relación con la gestión de riesgos, solo una municipalidad (de las 20 analizadas) había incorporado la gestión de riesgos de corrupción en las valoraciones de riesgo de los últimos tres años, nueve gobiernos locales contaban con mecanismos de control para prevenir que los procesos de contratación de personal se realicen sin los requisitos establecidos y en relación con los procesos de adquisición de bienes y servicios ocho municipalidades contaban con mecanismos de control para gestionar los riesgos de corrupción y cinco habían establecido mecanismos de control en relación con el conflicto de intereses (ver diagrama sobre prevención de la corrupción en trámites vulnerables).
En cuanto a la participación ciudadana y transparencia, 15 de 20 municipalidades indicaron que contaban con mecanismos de control que permiten la participación ciudadana. Sin embargo, solo cinco tenían una reglamentación interna para regular el proceso de recepción y trámite de las denuncias ciudadanas y solo uno tenía un reglamento actualizado, aprobado y publicado. Sobre la transparencia y acceso a la información, 16 indicaron utilizar el sitio web para poner a disposición de la ciudadanía información pública, por otro lado; el Índice de Transparencia del Sector Público[49] (ITSP) elaborado por la Defensoría de los Habitantes de la República, desde el 2018 al 2021 muestra brechas en el sector municipal[50] respecto al resto del sector público (ver gráfico siguiente). Si bien al 2021 se muestra una reducción de estas, aún persiste la necesidad de mejorar en temas como transparencia y participación ciudadana, los cuales inciden en la gestión municipal y en la lucha contra la corrupción; así como, en la percepción de la ciudadanía sobre estos temas.
Gráfico 12. Brechas del sector municipal respecto al sector público según el promedio de los resultados del ITSP desde el año 2018 hasta el año 2021
En el contexto municipal de Costa Rica, la transparencia es fundamental para garantizar la confianza de las personas ciudadanas en la gestión pública, para eso se requiere garantizar y proporcionar información clara y accesible sobre la gestión municipal, sus acciones, presupuestos y decisiones, a fin de fomentar la participación y supervisión ciudadana. La transparencia también implica la divulgación proactiva de datos relevantes, promoviendo así la rendición de cuentas y la responsabilidad de los funcionarios municipales.
Sumado a lo anterior, en el contexto de lucha contra la corrupción es importante mencionar que de acuerdo con informes[51] del Ente Contralor señalan una preocupante ausencia de mecanismos y acciones por parte de los municipios para fortalecer la organización y el funcionamiento de las Unidades de Auditoría Interna (UAI). Destaca, que un grupo importante de municipios presentan UAI unipersonales, además, actualmente hay siete municipios[52] que carecen de un titular en sus respectivas unidades, lo cual, puede dar lugar a una serie de desafíos y consecuencias negativas en la gestión municipal.
Figura 11. Tamaño de las Unidades de Auditoría Interna
Las UAI necesitan ser vistas como aliadas estratégicas en el fortalecimiento institucional. Su labor va más allá de la identificación de opciones de mejora; representan una oportunidad para optimizar procesos, prevenir riesgos y mejorar la gestión de recursos públicos. En ese sentido, las UAI desempeñan un papel fundamental en la prevención y mitigación de riesgos, al analizar y evaluar los controles internos existentes, estas unidades pueden identificar posibles vulnerabilidades y amenazas que puedan afectar la integridad y la eficiencia de labor municipal.
Finalmente, uno de los llamados más importantes para el sector municipal es asumir la responsabilidad del manejo eficiente de los recursos públicos que administran. Es de común acuerdo que enfocarse en la prevención de actos de corrupción es a todas luces más beneficioso para las instituciones y los administrados, ya que implica ahorros importantes en el dinero público y el recurso humano que podría utilizarse en inversión para el cantón y la prestación de los servicios de forma óptima, además se evita incurrir en gastos asociados a investigaciones y tiempo invertido para determinar las responsabilidades ante la presencia de presuntos actos de esta naturaleza. Asimismo, el enfoque preventivo e integral posibilita la no exposición de las municipalidades a conflictos de índole ético, mayor efectividad en el uso de los recursos, confianza de la población en la legitimidad de las decisiones y la imagen públicas, desarrollo económico y social de los cantones, además del fortalecimiento del clima organizacional a lo interno de las instituciones.
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