Informe de Labores
5. Principales resultados de Procesos Específicos
En este apartado se incorporan los resultados referentes a los principales procesos ejecutados por la CGR relevantes de destacar, iniciando con una perspectiva de valor público, posteriormente los resultados generales obtenidos como parte de la gestión en términos de producción.
5.1. Resultados asociados a la generación de valor público
En el periodo 2023, se determinaron beneficios derivados de productos y procesos que lleva a cabo la CGR, principalmente, los procesos de capacitación externa, la recuperación derivada de procesos administrativos, así como productos de auditoría. Particularmente, en cuanto a la capacitación externa que brinda la CGR, durante 2023 por cada colón en capacitaciones virtuales se generó un ¢1 en beneficios derivados de los ahorros considerando únicamente los costos que hubiesen incurrido las organizaciones en dichas capacitaciones, para un total de 1059 funcionarios, cerca de 12928 horas en capacitación.
En relación con los procedimientos administrativos sancionatorios que tramita la CGR y, de manera específica, en los que se declara una responsabilidad patrimonial por daños a la Hacienda pública, interesa señalar que durante 2023 se trasladaron a la Administración un total de 11 casos, con el objetivo que las entidades respectivas, en su condición de acreedoras y beneficiarias directas de la responsabilidad civil correspondiente, procedan a realizar las acciones de cobro que en derecho correspondan, conforme ha sido resuelto de manera reiterada por los tribunales de justicia (no. 399-3C del 18 de marzo de 2021, no. 1932-3U del 11 de septiembre de 2023, y no. 119-4C del 25 de enero del 2024, todas del Tribunal Primero de Apelación Civil de San José), lo cual permitirá el reintegro de sumas que apoyen en la gestión administrativa y la prestación de los servicios públicos. Valga señalar que estos traslados son consecuencia directa de la decisión de los tribunales de justicia, al indicar que el órgano contralor no ostenta legitimación activa para realizar dichos cobros en estrados judiciales.
Cabe mencionar, que el monto total correspondiente a esos 11 casos, cuya gestión de cobro fue trasladada a la Administración durante 2023, fue de ¢209.059.831,70 y $17.792,91, considerando que en sede judicial se ha ido consolidando el criterio, de que las gestiones de cobro de la responsabilidad civil que declare la CGR deben ser realizadas por las entidades públicas correspondientes.
Vale destacar, que el traslado de estas gestiones de cobro a las Administraciones se ve complementado, con la recuperación de sumas por otras vías. Para ese año, en los que la CGR declaró una responsabilidad civil, el monto reintegrado a la Hacienda pública fue ¢27.209.412,56.
Ahora bien, en cuanto a los productos de auditoria a partir del cumplimiento de 203 disposiciones y 10 órdenes, el beneficio cuantificado ascendió en promedio[1] a un total de ¢80.277,99 millones. Al respecto, considerando el presupuesto asignado a la ejecución de dichos procesos[2], se tiene que la razón entre los beneficios promedio en los últimos cinco años y el presupuesto promedio de la división para ese mismo período es de 5,35; es decir, que por cada colón invertido con esa asignación presupuestaria se obtuvo un beneficio de valor público de ¢5,35.
Dentro de los principales beneficios, se encuentran los ahorros, que equivalen a ¢27.124,50 millones (1,81 por cada colón), y consisten en mejoras en la eficiencia del gasto público, que se materializan en: la gestión de compras, reducción en tiempos y materiales producto de sistemas de información, eficiencia en la gestión del potencial humano, mejoras en la planificación y formulación presupuestaria, disminución de tiempos en la atención del servicio al cliente, eliminación de reprocesos y duplicidad de tareas administrativas; en instituciones tales como: Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), Instituto de Desarrollo Rural (Inder), Instituto Nacional de Seguros (INS), Consejo de Seguridad Vial (Cosevi), Universidad Nacional (UNA) entre otras.
Por otra parte, se logró identificar beneficios en revelación financiera, de gastos, ingresos, activos y pasivos; los cuales se reflejan en los estados financieros y en los presupuestos de las instituciones, impactando positivamente la rendición de cuentas. Las mejoras reportadas ascienden a ¢17.700,22 millones, y obedecen a la atención de disposiciones dirigidas a la Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago (Jasec), al Ministerio de Hacienda (MH), Ministerio de Obras Públicas y Transporte (MOPT), Patronato Nacional de la Infancia (PANI) y la Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH) entre otros, referidas al registro contable y de partidas como: activos tangibles e intangibles, terrenos, comisiones e inventarios. También se experimentaron incrementos en la recaudación de impuestos por parte del Ministerio de Hacienda y distintas municipalidades, lo cual aporta un beneficio estimado de ¢11.637,39 millones.
En cuanto a la mitigación de riesgos a partir de la implementación de acciones de control para reducir la posibilidad de materialización de eventos perjudiciales para la Hacienda pública, se estimó un beneficio de ¢5.214,56 millones, lo cual constituye costos innecesarios que hubiera asumido el Estado, esto referido al resguardo y protección de activos, llevado a cabo por instituciones públicas como Consejo Técnico de Aviación Civil (Cetac) y Dirección General de Aviación Civil (DGAC), Consejo Nacional de Vialidad (Conavi), Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), entre otras. Adicionalmente, se consideran los ahorros potenciales de proyectos que no cuentan con los suficientes estudios, según el ciclo de vida, por ejemplo su factibilidad, y que su detección temprana, producto de una acción de fiscalización, coadyuva a mitigar el impacto de su ejecución en la Hacienda pública, tal como el Proyecto Terminal Pacífico que sería ejecutado por RECOPE, estimado en ¢192.866,24 millones.
Por otra parte, los beneficios derivados de la recuperación de activos monetarios y no monetarios (propiedades) ascendió a ¢1.001,14 millones. Este beneficio considera aquellos terrenos que se trasladan al patrimonio del Estado, destacan, los reportados por instituciones como el Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), y recuperaciones monetarias de recursos girados a personas fisicas o juridicas que no procedía; entre las instituciones que realizaron dicha gestión se encuentran: el Banco Hipotecario de la Vivienda (Banhvi), el Consejo Técnico de Aviación Civil (Cetac), Ministerio de Trabajo y Seguridad Social-Fodesaf, municipalidades, entre otras.
Adicionalmente, se identificaron beneficios que acumulan ¢17.600,18 millones, dentro de los que destacan las inversiones para mejorar la prestación de ciertos servicios públicos al ciudadano, llevadas a cabo por la CCSS, el Banhvi, y distintas municipalidades, así como aquellos beneficios orientados a mejorar la eficiencia en la asignación de tarifas de servicios públicos que impacta directamente a la ciudadanía, como por ejemplo en la inspección técnica vehicular.
5.2. Procesos de fiscalización: Gestión Presupuestaria
Como parte de la fiscalización de la gestión presupuestaria se considera, además del proceso de aprobación de los presupuestos del sector descentralizado -incluyendo la aprobación de los beneficios otorgados a sujetos privados-, la labor realizada en la asesoría de la Hacienda pública, la cual se realiza mediante los monitoreos del comportamiento presupuestario de todo el sector público, incluyendo Gobierno Central.
Un reto importante que tuvo la fiscalización de los presupuestos públicos, surge a partir de las modificaciones a la ley n.° 9635 aprobadas en 2023 relacionadas con la regla fiscal. Estos cambios han aumentado la complejidad en la aplicación de dicha regla como instrumento de control del gasto, al incluir excepciones al ámbito de aplicación que no son precisas y claras, y debilitan el alcance pretendido inicialmente con la ley n.° 9635 y profundizan la inseguridad jurídica generada con las variaciones llevadas a cabo en años anteriores.
En lo que respecta al proceso de fiscalización previa de aprobación presupuestaria, durante 2023, se tramitaron por parte de la CGR un total de 176 presupuestos iniciales para el ejercicio económico 2024, cantidad menor que los tramitados en 2021 y 2022, justificado principalmente por los cambios materializados con la entrada en vigencia de la Ley General de Contratación Pública (ley n.º 9986), al eliminar la obligatoriedad de someter a aprobación externa los presupuestos de los fideicomisos.
Cuadro 1. Cantidad de presupuestos iniciales y extraordinarios tramitados por año
2/ En el 2019 se contemplan los presupuestos iniciales 2020 de los órganos desconcentrados de la Administración Central, los cuales a partir del periodo presupuestario 2021 pasaron a formar parte del Presupuesto Nacional conforme a lo definido en la Ley N.° 9524. Asimismo se contemplan los presupuestos iniciales de sujetos privados, los cuales a partir del periodo 2021 están sujetos a un nuevo modelo de aprobación según las Normas técnicas sobre el presupuesto de los beneficios patrimoniales otorgados mediante transferencia del sector público a sujetos privados.Fuente: Sistema de Información sobre Planes y Presupuestos (SIPP).
El porcentaje de aprobación de los presupuestos iniciales tramitados en 2023 fue de un 96,3%, cifra similar al promedio de aprobación de los presupuestos tramitados en el periodo 2019-2022[3].
Particularmente, un total de 23 presupuestos fueron improbados totalmente por la CGR y 4 se archivaron sin trámite. Entre las principales razones de improbación está el incumplimiento del principio de plurianualidad, establecido en el artículo 176 de la Constitución Política y la falta de inclusión de contenido presupuestario suficiente para cubrir todos los egresos probables durante el año.
La cantidad de aprobaciones parciales materializadas en 2023 y las improbaciones, son un parámetro evidente de los retos enfrentados por el sector descentralizado al aplicar una gestión financiera integrada, la cual debe considerar el impacto de las decisiones presentes en el largo plazo, atendiendo los principios de plurianualidad y sostenibilidad, el fortalecimiento de la fundamentación de las estimaciones y la velocidad del efecto de implementación de la Ley Marco de Empleo Público.
Cabe señalar que, además del proceso de fiscalización previa para la aprobación de los presupuestos iniciales y extraordinarios, la CGR aprueba los beneficios patrimoniales gratuitos y sin contraprestación, otorgados a través de transferencias del sector público a sujetos privados, tanto del Gobierno Central como de las instituciones descentralizadas. En 2023 se tramitaron 475 beneficios de los cuales se aprobó un 98,9%. Además, la cantidad de presupuestos tramitados se duplicó con respecto a 2021, cuando se aprobaron 236 beneficios patrimoniales. Este aumento se debe a la aplicación del transitorio establecido en las normas que regulan los presupuestos de beneficios[4], donde se define un umbral progresivo por año en unidades de desarrollo para identificar cuáles presupuestos están sujetos a aprobación[5].
La CGR ha avanzado en la búsqueda de impulsar un modelo de presupuesto integrado bajo el marco de las Finanzas Públicas Integradas como desafío del PEI 2021-2024. Es así como a partir de 2023 se incorporó, como parte de la información complementaria de los presupuestos sometidos a aprobación, la obligatoriedad de reportar las fuentes de recursos complementarias al presupuesto vinculadas a la gestión institucional manejados mediante la figura de fideicomisos, que si bien no forman parte del presupuesto de la entidad, colaboran en el cumplimiento de los objetivos institucionales. Es así como se observó el registro de 20 fideicomisos que hasta la fecha reportaron aproximadamente ¢135 mil millones ejecutados durante el periodo.
Asimismo, la CGR ha indicado la importancia de revelar en el presupuesto nacional la información sobre los recursos complementarios que se gestionan bajo la figura de fideicomisos o fondos, no solo mediante el registro de las transferencias en la ley de presupuesto, sino también revelando la cuantía, uso proyectado y metas de estos recursos, situación aún no solventada, pero que proporcionaría una visión más completa de variables como los resultados fiscales y el endeudamiento.
Además, se elaboró una serie de documentos técnicos para el análisis legislativo y de la ciudadanía, con información relevante sobre el proceso presupuestario del Sector Público en sus diferentes fases. En ese sentido, se desarrollaron 27 monitoreos, que son publicaciones digitales breves y concisas, con temáticas como los resultados de la aprobación presupuestaria ejercida por el órgano contralor, análisis particulares de sectores, instituciones o partidas presupuestarias de relevancia a nivel nacional, análisis de la ejecución presupuestaria, así como temas específicos que surgieron durante el año, como las modificaciones a la regla fiscal. Aparte de asesorar a la Asamblea Legislativa e informar a la ciudadanía, estos documentos contribuyen al proceso de rendición de cuentas y la fiscalización de la Hacienda pública, aportando información valiosa para la toma de decisiones e inclusive motivando la presentación de proyectos de ley.
En línea con lo anterior, los documentos técnicos para el análisis legislativo y ciudadano, son instrumentos que contribuyen a la gestión de riesgos y a la fiscalización previa en materia presupuestaria, generando alertas sobre temas como factores macroeconómicos, como el tipo de cambio y la inflación, que podrían afectar el resultado financiero del Sector Público[6].
A su vez, como parte de los principales productos de fiscalización se desarrollaron auditorías de carácter especial sobre gestión financiera, así como en el Índice de Capacidad de Gestión Financiera para diferentes instituciones, donde se ha evaluado la dimensión presupuestaria. Adicionalmente, se realizaron informes de auditoría de la liquidación presupuestaria del Presupuesto de la República incluyendo ministerios y sus órganos desconcentrados, sobre el proceso de formulación presupuestaria de las transferencias corrientes del Gobierno Central a la CCSS, dictamen del Informe de Resultados Físicos del Presupuesto de la República del período 2022, entre otros. Adicionalmente, a partir del análisis de la aprobación presupuestaria pueden surgir otros productos de fiscalización considerando elementos detectados en dicho proceso, como las investigaciones preliminares y la emisión de órdenes.
Cuadro 2. Principales productos emitidos de procesos de fiscalización relacionados con presupuesto. Al 31 de diciembre del 2023
Con respecto a cambios normativos relacionados a la aprobación presupuestaria, cabe destacar la reforma a las “Normas técnicas sobre el presupuesto de los beneficios patrimoniales otorgados mediante transferencia del sector público a sujetos privados”, con la cual principalmente se incorporaron ajustes para fortalecer el proceso de rendición de cuentas y el control sobre remanentes de los recursos públicos recibidos por el sujeto privado..
Finalmente, es importante resaltar algunos aprendizajes y desafíos del proceso de fiscalización de la gestión presupuestaria:
Importancia de la gradualidad en la implementación de acciones que contribuyan al presupuesto integrado, como lo es la incorporación en los sistemas de información sobre las fuentes de recursos complementarias que contribuyen a la gestión institucional, así como reformas normativas que promuevan la rendición de cuentas de los recursos públicos.
Lograr una fiscalización efectiva y eficiente considerando la emisión de nuevos marcos normativos que deben ser considerados en la aprobación presupuestaria, como lo son la Ley Marco de Empleo Público y la nueva Ley General de Contratación Pública, así como la complejidad de la verificación de la regla fiscal antes las últimas reformas de la ley n.° 9635.
Importancia de continuar realizando un monitoreo ágil del entorno e informar sobre temas actuales a la Asamblea Legislativa y la ciudadanía que contribuyan a la toma de decisiones.
5.3. Procesos de fiscalización: Contratación Pública
El 18 de mayo de 2021 se aprobó en el Plenario Legislativo la Ley General de Contratación Pública, n.° 9986, la cual entró a regir a partir del 01 de diciembre de 2022 e implica la derogación de la Ley de Contratación Administrativa, n.° 7494, que había estado vigente por más de 25 años (desde mayo de 1996). Esto representa la culminación de un proceso exitoso para el país, en el que la CGR tuvo un liderazgo técnico mediante el cual se impulsó significativamente el proyecto de ley, dada la identificación de una serie de debilidades que han afectado la gestión en las compras públicas, así como la búsqueda de un marco normativo de alcance general y omnicomprensivo para la gestión de dichas compras.
Vista en su conjunto, la Ley General de Contratación Pública, más que una actualización normativa, representa un rediseño del modelo de gestión de la contratación pública en comparación con el modelo anterior, buscando contar con procedimientos más simples pero eficaces, y apostando fuertemente por una regulación normativa dirigida a mejorar y facilitar la gestión en las administraciones contratantes; sin olvidar las garantías de los oferentes que participan en los procesos.
Ante este panorama y los retos en la fiscalización se planteó una Estrategia de Fiscalización de Compras Públicas (ver recuadro siguiente), en la cual se identificaron los pilares del nuevo modelo de gestión de las compras públicas, los principales desafíos a abordar y la implementación de acciones de fiscalización para promover y coadyuvar en el proceso de consolidación y adaptación de este nuevo modelo de gestión, dadas las competencias de fiscalización y control que ostenta la CGR.
Figura 1. Estrategia de Fiscalización de Compras Públicas
El siguiente cuadro muestra los principales productos relacionados con los procesos de fiscalización previa y posterior en materia de contratación pública.
Cuadro 3. Principales productos emitidos de procesos de fiscalización relacionados con Contratación Pública. Al 31 de diciembre de 2023
En cuanto a la fiscalización previa, la gestión se ha visto impactada por el proceso de transición ante la nueva normativa, siendo que se refrendó un 23% más de contratos que el año anterior, además, se presentó un 80% menos de solicitudes de autorización de contratación directa que en 2022, debido a que dicha competencia se elimina con la nueva Ley General de Contratación Pública a partir del 1 de diciembre de 2022. Cabe indicar que las autorizaciones emitidas en el 2023, corresponden a los asuntos iniciados antes de la entrada en vigencia de la ley. Los recursos de apelación se mantuvieron prácticamente en la misma cantidad y los recursos de objeción tuvieron una disminución de un 2%.
Este comportamiento cuantitativo y cualitativo debe ser analizado en 2024, con el fin de valorar el impacto real del modelo de umbrales en la determinación de la competencia de la CGR en el conocimiento de impugnaciones en contra de actos de adjudicación de contrataciones, lo cual se vio influenciado en 2023 por las normas de Transición de la Ley General de Contratación Pública y en especial del Transitorio I.
Cabe indicar que como parte del proceso de armonización de la nueva normativa, la CGR, reformó el reglamento de refrendos a partir con la resolución n.° R-DC-00056-2023 del 30 de junio de 2023.
Aunado a lo anterior y desde el punto de vista cualitativo, se debe destacar los criterios emitidos en dichas resoluciones, tendientes a la implementación efectiva del nuevo modelo de gestión de las compras públicas, en los que se desarrollan temas como la aplicación del régimen recursivo de la ley general a los procedimientos tramitados con la ley anterior, la promoción de la contratación pública estratégica, el uso obligatorio de los formularios del Sicop para lograr el objetivo de que los expedientes administrativos sean de fácil acceso y permitan la análitica de datos, la valoración de la razonabilidad del precio y otros pronunciamientos que tienen como objetivo promover la consolidación del sistema mediante la emisión de resoluciones que generen valor público a las personas.
En materia de fiscalización posterior, se emitieron 17 informes de auditoría y reportes de auditoría, de los cuales 5 informes se ejecutaron bajo metodologías de fiscalización apoyada en datos y tecnología, se ha consolidado un esquema de revisión y calibración de los modelos predictivos de anomalías en compras públicas y se continuó en el desarrollo de un ecosistema de fiscalización de compras públicas bajo un modelo de plataforma, que se oriente al fortalecimiento de las administraciones públicas para que las compras públicas presenten mejores precios, cumplan con su objetivo y sean menos susceptibles a la corrupción. Además, 12 informes y reportes, se focalizaron en la gestión para resultados de las organizaciones y la capacidad de gestión, incorporando en ellos elementos relacionados con la gestión de bienes y las acciones de implementación de la nueva ley de compras.
Particularmente, dicho modelo de plataforma, plantea dentro de sus objetivos aumentar la calidad de la información disponible en el Sistema de Compras, proporcionando a la ciudadanía y a los diferentes agentes del Sistema de Control y Fiscalización datos analíticos e información sobre contrataciones públicas; adicionalmente, tiene el potencial de activar acciones conjuntas entre las diferentes partes interesadas. Lo anterior, a partir de la incorporación de auditorías internas y la elaboración de indicadores asociados, bajo un enfoque cliente-centrista, los cuales se espera estén disponibles en 2025 para consulta también por parte de la ciudadanía.
En línea con lo anterior, la implementación de la Ley General de Contratación Pública ha impulsado la definición de formas novedosas y ágiles de aportar valor público de la fiscalización, orientado principalmente en los determinantes prioritarios del cambio social y en la prevención contra la corrupción. De manera que resulta necesario el ajuste de cada uno de sus procesos y la continuidad (con el ajuste respectivo) de aquellos que venían realizándose en un marco de transformación digital.
En la práctica, la aplicación de la nueva ley muestra señales positivas en cuanto a los resultados observados, especialmente en el incremento del uso de licitaciones mayores como mecanismo de contratación, en un marco de transparencia y la promoción de la competencia. En 2022 y años previos, las licitaciones abreviadas y nacionales constituían en promedio el 13.2% de los procedimientos, mientras que las contrataciones directas por escasa cuantía alcanzaban el 63.5%; con la nueva normativa, los datos del 2023 muestran que las licitaciones han experimentado un significativo aumento, representando en promedio el 77.9% del total.
Por otra parte, destaca la tendencia en la reducción de las modificaciones contractuales, siendo solo el 2.74% de los procesos los que han experimentado al menos una modificación hasta diciembre de 2023, en comparación con el 14.3% (cifra 2022) bajo la ley anterior. Asimismo, al considerar los tiempos de adjudicación durante los primeros 13 meses de aplicación de la nueva normativa, se destaca que la duración de los procesos de licitación tiende a ser igual o menor que los aplicados con la normativa anterior, por ejemplo, la licitación reducida muestra una duración similar a la observada con métodos de excepción actuales, como los procedimientos por excepción y los procedimientos especiales, e incluso tiende a ser menor que la observada con las contrataciones directas.
Cabe señalar, en relación con la participación judicial de la CGR en el año 2023, en procesos relacionados con la materia de contratación administrativa, que dichos procesos corresponden a casos en los cuales la normativa aplicada fue la Ley de Contratación Administrativa y su reglamento (n.° 7494).
Los resultados de la implementación de la Ley General de Contratación Pública en el 2023 evidencian la puesta en marcha una gestión pública del Siglo XXI, que desafía a la administración a adoptar una visión de luces largas que permita al país avanzar en la ruta del progreso social y económico, la cual debe ser apoyada y fortalecida por todos los actores de la sociedad costarricense, incluída la Asamblea Legislativa.
En esa línea, resulta inconveniente la formulación de algunos proyectos tendientes a reformar la Ley, los cuales, bajo la premisa de hacer más eficiente el trámite de las compras públicas, crean procedimientos especiales que podrían poner en riesgo el nuevo modelo de gestión. Procedimientos especiales que además son laxos en relación con su alcance y aplicación, otorgando una gran discrecionalidad a la administración en una materia que debe contar con reglas claras y con un sistema de control interno y externo que garantice la legalidad, integridad y transparencia del uso de los recursos públicos.
En ese mismo sentido, se observa en la gestión pública iniciativas tendientes a desnaturalizar los procedimientos y figuras contractuales reguladas en la nueva Ley, sustentadas en interpretaciones contrarias a los principios constitucionales de la contratación.
Es por ello que antes de hacer cambios a las normas que regulan el Sistema de Compras Públicas, se debe hacer un análisis profundo del impacto que podrían tener estas reformas en el mandato constitucional de la licitación como el mecanismo más apto para el control de la Hacienda pública, de manera tal que no se generen portillos legales que permitan la selección de contratistas sin concurso, en contra del principio de transparencia, integridad y valor por el dinero.
No debemos construir la gestión pública del futuro replicando los errores del pasado, es el momento de fortalecer y consolidar el nuevo modelo de gestión de la Ley General de Contratación Pública, desterrando de una vez por todas las compras sin concurso, sin planificación y sin controles, que tanto ha costado al desarrollo de nuestro país.
5.4. Procesos de fiscalización: Responsabilidades
En el siguiente acápite se considera el ciclo del proceso de la atención de denuncia ciudadana considerando, las etapas de investigación, procedimiento administrativo y proceso contencioso cuando así corresponda (ver figura siguiente).
Figura 2. Atención de Denuncia Ciudadana. Principales etapas del ciclo del proceso de atención
Uno de los principales servicios que brinda la CGR a la ciudadanía, es la recepción y atención de denuncias sobre presuntos hechos irregulares en el uso de fondos públicos, las cuales pueden ser presentadas tanto de manera física como a través de medios electrónicos.
En esa línea, para 2023 de las 935 denuncias recibidas, 806 fueron presentadas a través de medios electrónicos, lo cual representa un 83,20% del total de denuncias, lo cual es congruente con políticas y buenas prácticas de gobierno abierto, además de posibilitar un acceso más ágil e inmediato al servicio, garantizando a su vez una mayor confidencialidad de las personas denunciantes, promoviendo entonces la participación ciudadana.
Las denuncias que recibe la CGR se someten a un análisis de admisibilidad, de conformidad con el capítulo II de los Lineamientos para la atención de denuncias planteadas ante la CGR, donde se determina la pertinencia de abrir investigación. Para 2023, la mayoría de las denuncias se concentraron en temas relevantes tales como: contratación administrativa, gestión del potencial humano (nombramientos y remuneraciones) así como procedimientos y controles institucionales.
En términos relativos para 2023, un 72.15% de las denuncias fueron desestimadas, lo que representa una disminución en comparación con los dos años anteriores. Se debe aclarar que el 49.85% de los argumentos de desestimación corresponden a causales relacionadas con los incisos d), e) y g) de los “Lineamientos para la Atención de Denuncias presentadas ante la Contraloría General de la República”, los cuales estipulan lo siguiente: la normativa dispone alguna vía especializada distinta, o previa a la denuncia para su atención; están siendo o ya fueron atendidas por alguna instancia competente para realizar la investigación, ejercer el control y las potestades disciplinarias y; se trate de una reiteración o reproducción de otras denuncias similares, sin aportar elementos nuevos.
Esta situación continúa representando un reto para la CGR en su interacción con la ciudadanía, con el propósito de buscar alternativas y herramientas tecnológicas más amigables, para mejorar la comunicación con los usuarios en el ejercicio de la denuncia ciudadana, de manera que pueda impactar positivamente en la calidad y trámite de las denuncias que se reciben. Para lo anterior se encuentra en ejecución el "Rediseño de la Denuncia Electrónica con enfoque al cliente para mejorar su experiencia”, que en este momento está en etapa de desarrollo con la Unidad de Tecnologías de Información de la CGR.
Por su parte, del proceso de investigación pueden surgir diversos productos de fiscalización de naturaleza preventiva, correctiva y/o sancionatoria, entre los que se encuentran -por ejemplo- los informes de investigación preliminar que son remitidos a la División Jurídica, para valorar la eventual apertura de un procedimiento administrativo, el cual tiene como propósito averiguar la verdad real de los hechos presuntamente irregulares y, en caso de proceder, dictar y recomendar de manera vinculante las sanciones correspondientes. De manera integral, en el siguiente cuadro se muestran los resultados de estos procesos:
Cuadro 4. Procesos de Atención de Denuncias, Investigación y Procedimientos Administrativos
Fuente: Elaboración propia a través de datos del Sistema de Gestión Documental Electrónica.
Como puede observarse, en los últimos dos años se tiene una tendencia de aumento en la cantidad de denuncias recibidas. Sobre este aspecto, es importante señalar que la información derivada del proceso de atención de denuncias, es relevante para los diferentes procesos de fiscalización, ya que proporciona datos sobre las temáticas y las instituciones que son denunciadas con mayor frecuencia, elementos que sirven igualmente como insumos para la planificación anual de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa.
Se observa igualmente, un aumento en la cantidad de investigaciones en trámite en 2023 en comparación con los últimos dos años. Pese a este incremento, se han culminado una mayor cantidad de investigaciones en comparación con los últimos dos años, lo cual representa un logro importante por destacar.
Ahora bien, es importante resaltar que de las investigaciones cerradas en 2023 (152), 97 culminaron como mínimo con un producto de fiscalización, sea una orden, advertencia, informe de investigación preliminar, oficio con insumo o relación de hechos, lo cual representa un 64% de efectividad en las investigaciones cerradas en el periodo. En las investigaciones restantes (36%), su resultado no requirió acciones correctivas o para el establecimiento de responsabilidades, ya que no se lograron obtener elementos suficientes para acreditar presuntas irregularidades.
Un cambio importante promovido para la optimización de los recursos institucionales y lograr una mayor eficacia, eficiencia y agilidad en los procesos, fue el traslado a la Unidad de Servicios de Información, de la elaboración de las investigaciones preliminares por el eventual incumplimiento en la presentación de la declaración jurada de bienes, lo cual se concretó en el mes de julio de 2023, mediante resolución n.° R-DC-00057-2023.
Ahora bien, en materia de procedimientos administrativos, se muestra a continuación un cuadro que contiene los datos de las principales actuaciones realizadas como parte de la gestión de dichos procedimientos, detallando la cantidad de actos realizados por año.
Cuadro 5. Actos procedimentales. Período 2021-2023
Por otra parte, en relación con las sanciones dictadas en procedimientos sancionatorios sustanciados por la CGR, se incorpora de seguido un cuadro en el que se indican las sanciones dictadas, así como un detalle del tipo de sanción, sea amonestación, suspensión sin goce de salario o dieta, despido, cancelación de credenciales y el impedimento para ejercer cargos de Hacienda pública, incorporando además la cantidad de sanciones de responsabilidad civil declaradas por el órgano contralor.
Cuadro 6. Distribución del tipo de sanción por año. Período 2021-2023
Adicionalmente, se referencia de seguido la cantidad de procesos judiciales, en los que se cuestionan actos emitidos durante el trámite de un procedimiento administrativo sancionatorio sustanciado por la CGR, que ingresaron por año.
Cuadro 7. Procesos contenciosos administrativos ingresados por año relacionados con el trámite de procedimientos administrativos sancionatorios
Finalmente, se muestra a continuación la cantidad de resoluciones judiciales firmes, emitidas en procesos contencioso-administrativos en los que se impugnaron actuaciones de la CGR en materia sancionatoria, que fueron notificadas por año.
Cuadro 8. Distribución de sentencias firmes. Actuaciones: Procedimientos Administrativos sancionatorios. Período 2021-2023
Cabe mencionar, en relación con esas cuatro sentencias firmes notificadas a la CGR, que tres de ellas fueron favorables, al considerar el Tribunal Contencioso Administrativo que las decisiones y sanciones dictadas por la CGR, en el ejercicio de su potestad sancionatoria, respetaron el ordenamiento jurídico.
Una de esas sentencias fue desfavorable, que en lo medular, condujo a realizar un ajuste, para el caso concreto, en cuanto a ciertos datos en el Sistema de Registro de Sanciones de la Hacienda pública (SIRSA).
5.5. Procesos de fiscalización: Ámbito Judicial
En el ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, la CGR puede ser demandada al emitir alguno de sus productos de fiscalización, así como también presentar una demanda en contra de decisiones de las Administraciones Públicas, que vayan en contra de las normas, principios y sanas prácticas aplicables al manejo de fondos públicos.
En materia contencioso-administrativa, durante el año 2023 la CGR interpuso dos demandas: la primera de ellas, en contra de varios decretos emitidos por el Poder Ejecutivo por ser contrarios a la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, específicamente en lo referido a la regla fiscal[7] y; la segunda, en un caso en el que se infringieron las disposiciones de la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público.
Por su parte, en relación con sentencias firmes notificadas a la CGR en el año 2023, correspondientes a procesos en los que se cuestionaron decisiones del Órgano Contralor, en el ejercicio de sus competencias, fueron ocho resoluciones: cuatro en materia sancionatoria, tres en relacionado con contratación pública y una sobre informes de auditoría. De todas, únicamente una fue desfavorable, referida a la materia de responsabilidades. Destacar la dictada en un proceso promovido por la CGR vía contrademanda, referido al otorgamiento de concesiones y la ocupación ilegítima por parte de sujetos particulares, en terrenos que forman parte del patrimonio natural del Estado.
Ahora bien, en lo que refiere a la materia constitucional, vale mencionar que ante la negativa de la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS) de brindar información, la Contraloría General acudió por la vía del amparo ante la Sala Constitucional, con el propósito de que la información requerida para la fiscalización fuera suministrada. Sin embargo, dicho recurso fue rechazado de plano (No.2023-003977 de las 14:21 del 17 de febrero de 2023) invocando que los órganos de la Administración Pública no son sujeto de protección por esta vía. No poder acceder a información relacionada con un proyecto financiado con recursos públicos y dirigido a la satisfacción de un evidente interés general porque el gestor es un organismo de derecho internacional público que invoca inmunidad y califica la información como privada y confidencial, constituye un quebranto a los principios de transparencia y publicidad y una seria limitación a las labores de fiscalización de la hacienda pública.
Por otra parte y siempre dentro de esta temática se presentó una acción de inconstitucionalidad en contra de varios artículos de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Turrialba, por considerarlos contrarios a los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad y buen uso de los fondos públicos. Acción actualmente en estudio por parte del Tribunal Constitucional.
De igual manera, en cuanto a recursos de amparo, en los que la CGR fue parte recurrida o se le solicitó que rindiera un informe, de los siete recursos atendidos durante el año 2023, seis de ellos fueron declarados sin lugar y, en el restante, la Sala Constitucional tomó nota que la gestión del recurrente fue atendida de manera inmediata a la presentación del recurso de amparo.
En materia penal la CGR continúa apoyando con gran compromiso el desarrollo de los procesos penales, mediante el aporte de insumos para investigación y haciendo uso de la legitimación activa que ostenta en esta materia. Cabe mencionar, que en el 2023 se presentó la reprogramación de algunas audiencias en casos relevantes como La Trocha y Bancrédito, lo cual ha implicado un doble desafío: primeramente, en el tiempo que representan las respectivas reprogramaciones y, en segundo orden, las medidas de organización internas que ha debido tomar este Órgano Contralor para disponer el recurso humano necesario, que pueda hacer frente a dichas diligencias judiciales, con la correspondiente previsión de contingencias que puedan incidir en la adecuada dinámica de estos asuntos.
La participación de la CGR en sede judicial mantiene un reto importante, como el rezago judicial, materializado en el lento avance de los procesos judiciales y, con ello, en la solución de los casos, elemento que de alguna manera afecta en la vigilancia de la Hacienda pública, al no encontrar una respuesta oportuna en los conflictos que son llevados ante los tribunales justicia.
5.6. Procesos de fiscalización: Control Interno y Auditoría Interna
En lo que respecta a la fiscalización de control interno, durante el 2023 se ejecutaron diversos proyectos con el fin de fortalecer el Sistema de Control Interno (SCI) de las instituciones públicas desde diferentes enfoques, a saber, auditorías operativas, financieras y de carácter especial; acciones que permitieron brindar información a la Administración para la toma de decisiones y la mejora continua, entre otras, informes de seguimientos de la gestión pública, oficios preventivos e informes de opiniones y sugestiones; capacitación y trabajos conjuntos con auditorías internas de las instituciones, así como, acciones de fiscalización y ajustes normativos para fortalecer los controles vinculados a la gestión de recursos públicos transferidos y administrados por sujetos privados.
Específicamente, mediante la ejecución de auditorías operativas, financieras y de carácter especial se abordaron temas esenciales orientados al fortalecimiento del sistema de control interno, considerando temáticas asociadas a cumplir con el ordenamiento jurídico y técnico, proteger y conservar el patrimonio público, exigir confiabilidad y oportunidad de la información, además, garantizar eficiencia y eficacia de las operaciones.
Cuadro 9. Auditorías que contribuyen con el fortalecimiento del Sistema de Control Interno. Al 31 de diciembre de 2023
En cuanto a las 87 auditorías de carácter especial se desarrollaron con el propósito de determinar el cumplimiento de normativa y buenas prácticas aplicables, las cuales permitieron generar disposiciones que tienen el fin de que las administraciones públicas ejecuten acciones para mejorar sus sistemas de control interno, entre ellas, las correspondientes a la seguridad de la información, ciberseguridad, seguridad de datos y de aplicaciones, gestión de identidad y acceso, capacitación en TI, gestión de la participación de terceros, aplicación de normativa, así como su concientización. Destaca entre los principales temas abordados mediante este tipo de auditorías 9 relacionadas con la seguridad de la información, 13 con los procesos de compras públicas (ver acápite anterior) y 16 sobre la función de auditoría interna.
Asimismo, se realizaron 12 auditorías financieras sobre la información contenida en la liquidación presupuestaria de los Ministerios Educación Pública, Justicia y Paz, Seguridad Pública, Obras Públicas y Transportes, Hacienda, Trabajo y Seguridad Social, Salud, el Poder Judicial y la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional. Asimismo, se ejecutaron tres auditorías sobre la información financiera contable del Programa de Integración Fronteriza, el Instituto Costarricense de Ferrocarriles y los estados financieros consolidados de la República. Dichas auditorías tuvieron como propósito emitir una opinión sobre la calidad de la información financiera en procura de la rendición de cuentas, así como la disponibilidad de información confiable y de calidad para la toma de decisiones.
Por otra parte, las nueve auditorías operativas generaron información sobre los niveles de eficiencia y eficacia de los servicios de educación a las poblaciones de materno y transición, secundaria diurna, jóvenes y adultos, así como, en escuelas unidocentes, a partir de los cuáles se identificaron algunas debilidades que tienen su origen en deficiencias de control interno y consecuentemente se emitieron disposiciones para su atención. De igual manera, se emitieron disposiciones sobre este tema para los servicios para la prevención de la violencia contra la mujer, el servicio de fuerza pública, de transporte público (modalidad autobús), la facturación electrónica como mecanismo de control en el Impuesto sobre el valor agregado, el funcionamiento del Sistema Nacional de Salud para la promoción de la salud y la eficacia del sistema de recolección y disposición final de residuos sólidos ordinarios. Cabe indicar, que uno de los desafíos más importantes, refiere al componente de control interno referente a los sistemas de información, siendo que una de las debilidades comunes para estos servicios corresponde a la ausencia o deficiencias de los datos (cuantitativos/cualitativos) que permitan medir la eficiencia y eficacia con la que se prestan, que permita la toma de decisiones basada en información para mejorar los resultados, así como la sostenibilidad en la generación de valor público. Por otra parte, las nueve auditorías operativas generaron información para fortalecer los aspectos esenciales en la prestación del servicio de educación a las poblaciones de materno y transición, secundaria diurna, jóvenes y adultos, así como, en escuelas unidocentes. Asimismo, los servicios para la prevención de la violencia contra la mujer, el servicio de fuerza pública, de transporte público (modalidad autobús), la facturación electrónica como mecanismo de control en el Impuesto sobre el valor agregado, el funcionamiento del Sistema Nacional de Salud para la promoción de la salud y la eficacia del sistema de recolección y disposición final de residuos sólidos ordinarios. Cabe indicar, que en estos procesos se enfrentan desafíos debido a las debilidades en la disponibilidad de datos (cuantitativos/cualitativos), así como, la incorporación de partes interesadas, que permita no solo obtener información y mejorar los resultados, sino como un mecanismo de sostenibilidad en la generación de valor público.
En otro orden de ideas, se ejecutaron acciones que permitieron brindar información a la Administración para la toma de decisiones y la mejora continua, de manera que se emitieron productos de fiscalización que se orientan a impulsar a las administraciones a tomar medidas que fortalezcan su gestión, por ejemplo 10 informes de seguimientos de la gestión pública, 3 informes de opiniones y sugestiones a la Asamblea Legislativa y 2 oficios preventivos (ver acápite denominado Resultados de los principales indicadores de desempeño y metas de producción), dentro de los cuales se presentaron informes con alta relevancia ante un entorno complejo y disruptivo con el propósito de proveer insumos técnicos desde una óptica relacionada con el componente de control interno correspondiente a la valoración de riesgos de valoración de riesgos. Destaca el “Seguimiento a la Gestión Pública, sobre buenas prácticas para la gestión de la deuda pública”, con el fin de promover una gestión proactiva del endeudamiento en cada una de las etapas que componen dicho proceso (Planificación, Organización, Ejecución y Seguimiento y evaluación); además, la Opinión y Sugestión denominada “Emergencia Cibernética: obstáculo para la transformación digital y el bienestar social; retroceso para la transparencia y la rendición de cuentas”, como aporte para la reflexión sobre los costos y efectos para la Hacienda pública y para la ciudadanía de este fenómeno, además de ser insumo técnico para la valoración de riesgos.
Es importante señalar que al igual que otros productos e informes emitidos, se presentan en términos generales, aspectos que requieren su observancia, como el uso de lenguaje más claro que facilite la comprensión de su contenido por parte de las personas servidoras públicas, así como la ciudadanía interesada. Asimismo, la definición de una extensión razonable que promueva su lectura y utilización por las partes interesadas, además de contar con un mayor acercamiento a algunos actores externos para integrar su visión, enriquecer el trabajo colaborativo y potenciar el valor público en el ejercicio de la labor fiscalizadora de la CGR.
Particularmente, en el caso de las unidades de auditoría interna y en lo que respecta su fortalecimiento, según la potestad otorgada en el artículo 26 de la Ley Orgánica de la CGR para fiscalizar dichas unidades, durante el 2023 se ejecutaron, como ya se indicó, 16 auditorías sobre su función. Es importante señalar que la Auditoría Interna es un componente orgánico del sistema de control interno y su fortalecimiento contribuye directamente al reforzamiento de dicho sistema; en ese sentido se giraron disposiciones especialmente enfocadas en reforzar la calidad de los procesos, la continuidad de los servicios, la asignación de recursos, la formalización de procedimientos internos, la planificación y la seguridad de la información.
Además, destaca que desde 2020 se viene implementando una estrategia para potenciar el trabajo colaborativo con las Auditorías Internas, que por medio de esquemas de aprender haciendo se promueve el fortalecimiento de capacidades de las Auditorías Internas, mayor sinergia y con ello mayor cobertura en los procesos de fiscalización posterior; siendo que para el 2023 se capacitaron a 137 unidades de auditoría interna en 10 iniciativas con este modelo, alineados a los desafíos estratégicos, y como resultado de este trabajo colaborativo las Auditorías Internas participantes generaron 154 servicios distribuidos de la siguiente manera: 101 auditorías de carácter especial, 37 asesorías y 16 advertencias, como se muestra en el siguiente cuadro.
Cuadro 10. Proyectos CGR y productos generados por las auditorías internas mediante la estrategia POTENCIAR. Al 31 de diciembre de 2023
Adicionalmente, por parte de la CGR se ejecutaron, como producto de este trabajo coordinado con las Auditorías Internas, dos seguimientos de la gestión pública a saber: DFOE-LOC-SGP-00003-2023 Informe de seguimiento de la gestión pública sobre el establecimiento e Implementación de mecanismos para la prevención de la corrupción y DFOE-LOC-SGP-00002-2023 Informe de seguimiento de la gestión pública sobre el Endeudamiento Municipal. Por otra parte, en el marco de las acciones de fiscalización y ajustes normativos para fortalecer los controles vinculados a la gestión de recursos públicos transferidos y administrados por sujetos privados, es importante señalar que se ha planteado nuevo modelo de control interno para sujetos privados (ver recuadro siguiente), que implica ajustes en cuanto la actualización y fortalecimiento de los controles existentes para los sujetos que custodian y administran fondos o actividades públicas, tales como el establecimiento a nivel normativo de las responsabilidades del sujeto público en materia de control sobre este tipo de fondos o actividades (ya que la normativa anterior únicamente establecía regulaciones dirigidas al sujeto privado), dentro de los cuales se encuentra el deber de verificar que se cuenta con una habilitación de rango legal para dar en administración o custodia fondos o actividades públicas y que se garantice que la vinculación con el sujeto privado se constituye en constituye la mejor opción para el cumplimiento de los fines públicos. Con lo anterior se contribuye al cumplimiento del marco jurídico y técnico, así como a garantizar la eficiencia y eficacia de las operaciones, lo cual se constituye en parte de los objetivos del sistema de control interno.
Además, se establecen mecanismos que contribuyan a generar mayor transparencia y mejorar la rendición de cuentas, en ese sentido por ejemplo en el Sistema de Presupuestos Públicos de la CGR se habilitó una sección con el objetivo de que los sujetos públicos puedan registrar entre otros datos, el monto de los fondos que son custodiados o administrados por sujetos privados así como el objetivo institucional al cual se vinculan, y que al final del ejercicio presupuestario se registre el reporte de rendición de cuentas sobre la ejecución de los recursos y el plan de trabajo; ello que resulta de gran importancia ya que dichos fondos siempre mantienen su naturaleza de públicos. Cabe mencionar que dicha información es de acceso público, lo cual contribuye a un mayor control ciudadano.
Figura 3. Nuevo modelo de control interno para sujetos privados
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