Mali Yönetim Reformu

Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu ve Kamu Yönetiminde Dönüşüm *

PDF OLARAK İNDİR

Bu çalışma Sayın Çetin ÖZBEK'in talebi üzerine İç Denetim, Kurumsal Yönetim, Risk Yönetimi, İç Kontrol I-II (Yazar Çetin ÖZBEK, Türkiye İç Denetim Enstitüsü, Yayın No: 3, İstanbul.) adlı kitap için hazırlanmış ve söz konusu kitap içinde kısmen yayımlanmıştır. Anılan kitabın kamu kesimindeki iç denetim ve iç kontrol uygulamaları ile ilgili bölümleri (s. 514-532) için bu çalışmanın özeti kullanılmıştır.

Yapısal Reform

Ülkemizde Cumhuriyetin kuruluşundan 2000’li yıllara kadarki dönemde kamu mali yönetimi ve kontrol sistemi Osmanlı İmparatorluğundan tevarüs edilen normlar ve müesseseler üzerine bina edilmiştir. Osmanlı’nın son dönemlerinde ve Cumhuriyetin ilk yıllarında uygulanan 14 şubat 1327 tarihli Usulü Muhasebe-i Umumiye Kanunu Muvakkatı ve ekleri ile bu yasal düzenlemeleri yürürlükten kaldıran 26.5.1927 tarih ve 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu Fransız mali yönetim sistemi esas alınarak hazırlanmıştır. [1] Mülga Muhasebe-i Umumiye Kanunu 1927-2006 yılları arasında tatbik edilmiştir. Bu dönem boyunca sistemin merkeziyetçi yapısı, bütçe, harcama ve muhasebe odaklı niteliği muhafaza edilmiştir.

Ancak 90’lı yıllara gelindiğinde gerek uygulamada ortaya çıkan sorunlar ve yeni ihtiyaçlar gerekse uluslararası gelişmeler ve özellikle 2000’li yıllarda hız kazanan Avrupa Birliği müktesebatına uyum süreci kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin yeniden yapılandırılmasını zorunlu kılmıştır. Bu konudaki ihtiyaç birçok politika dokümanında, raporda ve akademik çalışmada ortaya konulmuştur.[2] Bu yönde 90’lı yıllarda başlayan yapısal reform çabaları ve yürütülen çalışmalar ancak 2000’li yıllarda netice vermiştir. Maliye Bakanlığınca hazırlanan ve Bakanlar Kurulu kararıyla Türkiye Büyük Millet Meclisine sevk edilen Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Tasarısı 2003 yılında kabul edilmiş ve yasalaşmıştır.[3]

Böylece Türkiye 2000’li yılların ortasından itibaren kamu mali yönetim ve kontrol sistemini Dünyada ve Ülkemizde ekonomik, sosyal ve siyasal alandaki değişimler ve kamu yönetimi, kamu hizmetleri, kamu mali yönetim ve kontrol sistemi konusunda ortaya çıkan çağdaş gelişmeler ve iyi uygulamalar paralelinde, farklı bir konseptle hazırlanan yeni bir çerçeve yasayla düzenlemiştir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu ile sistemin amacı, ilkeleri, yapısı, işleyişi, müesseseleri, aktörleri, yönetim araçları, kontrol ve denetim mekanizmaları ile sorumluluk sistemi yeniden kurgulanmıştır.[4]

Kamu mali yönetim ve kontrol sistemi ve dolaylı olarak da kamu yönetimi ve kamu hizmetleri alanında köklü bir dönüşüm öngören 5018 sayılı Kanun bürokrasi ve mali aktörlerin direnciyle karşılaşsa da birkaç yıllık bir geçiş süreci sonrasında 2006 yılından itibaren tüm hükümleriyle uygulanmaya başlanmıştır. Kanunun öngördüğü birçok hüküm, süreç içerisinde uygulamaya geçirilmiş ve bu konuda önemli bir mesafe kaydedilmiştir. Ancak, sistemin tüm yönleriyle hayata geçirilebildiğini ve uygulamada ortaya çıkan sorunları çözme ve boşlukları gidermeye yönelik olarak gerekli tedbirlerin alınabildiğini söylemek güçtür. Dolayısıyla henüz kendi içinde tutarlı ve iyi işleyen bir sistem tasarımının gerçekleştirilebildiği ve reform sürecinin tamamlanabildiğini söylemek mümkün değildir.

Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu kamu kaynaklarının kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda, etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve malî saydamlığı sağlamak amacıyla kamu mali yönetiminin yapısı ve işleyişi, kamu bütçelerinin hazırlanması, uygulanması, mali işlemlerin muhasebeleştirilmesi, raporlanması ve mali kontrolüne ilişkin esasları düzenlemiştir.

Kanun, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin[5] mali yönetim ve kontrolünü kapsamaktadır. Buna göre, genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri, mali yönetim ve kontrolün kurulması, işletilmesi ve mali hizmet ve işlemlerin yürütülmesi bakımından 5018 sayılı Kanun hükümlerine tabidirler.[6] Bazı kamu idareleri (düzenleyici ve denetleyici kurumlar, mahalli idareler, sosyal güvenlik kurumları) Kanunun bütün hükümlerine tabi değildir ve bunlar hakkında belli konularda kendi özel mevzuatı uygulanmaktadır.

5018 sayılı Kanun makro düzeyde/ulusal ölçekte “kamu mali yönetim ve kontrol sistemini”ni ve mikro düzeyde/kurumsal ölçekte “mali yönetim ve kontrol sistemi”ni yapısal ve işlevsel bakımdan adem-i merkeziyetçi bir konseptle yeniden kurgulamış ve yapılandırmıştır. Bu kapsamda sistemin amacı, ilkeleri, bileşenleri, yönetim araçları, mali hizmet, karar ve işlemlerin süreci, aktörlerin (merkezi otoriteler, harcamacı kamu idareleri, süreçte görev alan kamu görevlileri) rolleri, işlevleri, unvanları, görev, yetki ve sorumlulukları çağdaş gelişmeler ve iyi uygulamalar doğrultusunda tanımlanmıştır.

Bu çerçevede mali yönetim ve kontrol sisteminin kurumsal düzeyde tasarlanması ve işletilmesine ilişkin görev, yetki ve sorumluluk belli standart ve ilkeler çerçevesinde harcamacı kamu idarelerine bırakılmıştır. Bu suretle mali yönetim ve kontrolün kamu idarelerinin yönetim sorumluluğu altında yürütüleceği yeni bir anlayışa geçilmiştir. Merkezi otoritelerin işlevleri, görev, yetki ve sorumlulukları ise ayrıca düzenlenmiştir. Sistemin kurumsal düzeyde kurulması ve işletilmesi bakımından siyasi (bakanlar) ve idari (üst yöneticiler) sorumluların rol ve sorumlulukları birbirinden ayrıştırılmıştır.[7] Kurumsal düzeyde politika oluşturma ve karar verme süreci, bütçe ve harcama süreci, harcama yetkisi, gerçekleştirme işlemleri, muhasebe hizmetleri, iç kontrol ve ön mali kontrol süreci, mali hizmetler ve iç denetime ilişkin yetki ve sorumluluklar hesap verme ve yönetim sorumluluğu esasına dayalı olarak yeniden belirlenmiştir.

Sistemin öngörüldüğü şekliyle uygulanabilmesi ve yeni fonksiyonların etkili bir şekilde yürütülebilmesi için gerekli olan idari kapasitenin oluşturulması amacıyla idarelerde strateji geliştirme birimleri kurulmuş[8], bu birimlerde mali hizmetler uzmanı ve uzman yardımcıları istihdamı öngörülmüş, iç ve dış denetime ilişkin esaslar belirlenmiş, muhasebe yetkililiği ve iç denetçilik için sertifikasyon esası getirilmiş, mali yönetim ve kontrol ile iç denetime ilişkin merkezi uyumlaştırma fonksiyonu tanımlanmış ve Kanunda sayılan hallerde yapılabilecek mevzuata uygunluk yönünden teftişe ilişkin kurallar belirlenmiştir.

Kanunun amacı, öngördüğü ilke ve kurallar incelendiğinde kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin aşağıda belirtilen ilkeler üzerine kurgulandığı söylenebilir:

· Yönetim sorumluluğu

· Hesap verebilirlik/hesap verme sorumluluğu

· Mali saydamlık/Şeffaflık

· Kaynak yönetiminde etkililik, verimlilik ve ekonomiklik

Kanun gerek kamu mali yönetim ve kontrol sistemi, gerekse genel olarak kamu yönetimin yapılanması, işleyişi ve yönetim araç ve metodolojileri bakımından önemli yenilikler getirmiştir: [9]

· Katılımcılık

· Adem-i merkeziyetçi yapı

· Stratejik planlama

· Performans esaslı ve çok yıllı bütçeleme

· Kamu kaynağı kullanılmasının genel esasları ve ilkelerinin yasal olarak tanımlanması

· Kaynak tahsisleri ve faaliyetlerin yürütülmesinde plan-bütçe-performans ilişkisinin güçlendirilmesi

· Politika oluşturma ve karar verme süreci ile mali işlem süreci arasında entegrasyon

· Parlamento ve Hükümetin mali yönetim ve kontrol sistemi içindeki rolü ve işlevinin güçlendirilmesi

· Kurumsal düzeyde mali yönetim ve kontrol sisteminin amaç ve bileşenlerinin tanımlanması

· Harcama sürecinin yeniden tanımlanması ve hızlandırılması

· Harcama ve mali işlemlerden doğan mali sorumluluğun aktörlerin görev, yetki ve sorumlulukları paralelinde belirlenmesi

· Sistemin kurgulanması ve işleyişinde aktörler arasında (siyasi ve bürokratik aktörler) görev-yetki-sorumluluk dengesi[10] tesis edilmesi

· Mali karar ve işlemlere ilişkin ön mali kontrol yetkisinin idarelere verilmesi

· Kanunda sayılan tanımlı merkezi nitelikli mali hizmetler dışındaki mali hizmetlerin, karar ve işlemlerin idarelerce yürütülmesi

· Yönetime, yetkili mercilere ve kamuoyuna bilgi-rapor üreten muhasebe sistemi

· Uluslararası standartlara uygun konsolide ve mukayese edilebilen kamu hesapları ve mali istatistikler

· Faaliyet sonuçlarının ve mali işlemlerin periyodik ve standart bir şekilde yetkili mercilere ve kamuoyuna raporlanması

· Genel yönetimi kapsayan standart mali istatistikler

· Uluslararası standartlar ve uygulamalar paralelinde düzenlenen iç kontrol sistemi

· Yetkili mercilere ve vergi mükelleflerine güvence sağlayan kontrol ve denetim (iç ve dış denetim) mekanizmaları

· Uluslararası standartlara dayalı iç denetim

· Uluslararası standartlara dayalı dış denetim

· Mali yönetim ve kontrol ile iç denetime ilişkin merkezi uyumlaştırma fonksiyonunun tanımlanması

· Sistemin işleyişine ilişkin gözetim ve denetim mekanizmalarının ihdası

· Sertifikasyona dayalı mesleki faaliyetler

· Merkezi mevzuata uygunluk teftişi

Yukarıda temas edilen yeniliklerin tamamı hayata geçirilebilmiş değildir. Ancak, 5018 sayılı Kanun, 6 yıllık uygulama döneminde yaşanan tartışmalara ve görülen çeşitli sorunlara rağmen, kamu yönetiminin yapısını, idarelerin örgütlenme ve çalışma biçimlerini, yöneticilerin yönetim yaklaşımlarını ve görevlilerin çalışma usullerini yeniden şekillendirmiştir. Kanunun kamu yönetimi üzerindeki müspet tesirinin izlerini kendisinden sonra yapılan tüm yasal ve idari düzenlemelerde ve mali konulardaki çeşitli uygulamalarda görmek mümkündür.

Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ve Kamu Kesiminde İç Denetim

5018 sayılı Kanun kamusal denetimin amacını, organizasyon yapısını, işlevini, standardını, metodolojisini ve aktörlerini yeniden kurgulamış ve köklü bir dönüşüm öngörmüştür. Kanun esas olarak denetim fonksiyonunu iç ve dış denetim olarak ikili bir yapıda düzenlemiştir. İstisnai hallerde ve belli koşulların oluşması durumunda mevzuata uygunluk yönünden yapılacak merkezi teftiş[11]de sistemin bir parçası olarak yapılandırılmıştır.

Kanunda (md. 68) Sayıştay tarafından yapılacak harcama sonrası dış denetimin amacı, kapsamı ve niteliğine ilişkin esaslar düzenlenmiş ve diğer hususlar özel kanuna bırakılmıştır.[12] İç denetim ise makro düzeyde kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin, kurumsal düzeyde ise idarelerin mali yönetim ve kontrol sistemlerinin bir bileşeni olarak kurgulanmıştır. İç denetim, üst yöneticilerin mali yönetim ve kontrol sistemine ilişkin sorumluluklarının Kanuna uygun ve etkili bir şekilde yerine getirilmesi konusunda bir güvence mekanizması olarak yapılandırılmıştır.

Kanunun (md. 63) iç denetim tanımı şöyledir:

“İç denetim, kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız, nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyetidir. Bu faaliyetler, idarelerin yönetim ve kontrol yapıları ile malî işlemlerinin risk yönetimi, yönetim ve kontrol süreçlerinin etkinliğini değerlendirmek ve geliştirmek yönünde sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklaşımla ve genel kabul görmüş standartlara uygun olarak gerçekleştirilir.”

Kanun iç denetimin, sertifikalı iç denetçiler tarafından yapılacağını öngörmüş ve belli koşulların varlığı halinde doğrudan “üst yönetici”ye bağlı olarak iç denetim birimi başkanlıkları kurulabilmesine imkan vermiştir. Kanunda bir fonksiyon ve faaliyet olarak “iç denetim” odaklı bir düzenleme yerine, kadro ve görev unvanı olarak “iç denetçi” odaklı bir düzenleme yapılmıştır. Bu doğrultuda iç denetçilerin görevleri, nitelikleri, atanması ve bununla bağlantılı hususlar düzenlenmiştir. Bu yönüyle bakıldığında iç denetimin düzenleniş biçimi, idarenin teşkilatı içindeki yeri ve fonksiyonu bakımından zayıf bırakıldığı söylenebilir.

İç denetçilerin Kanundaki (md. 64) görev kapsamına bakıldığında, iç denetimin;

· İdarelerin yönetim ve kontrol yapıları

· Kaynak yönetimine ilişkin uygulamalar

· Harcamaların yasal uygunluk denetimi

· Harcamalar, mali karar ve işlemlerin amaç ve politikalar ile plan ve programlara uygunluğu

· Mali yönetim ve kontrol süreçlerinin sistem denetimi

· Denetim sonuçları çerçevesinde iyileştirmelere yönelik öneri geliştirilmesi

· Soruşturma açılmasını gerektirecek hususların bildirimi

kapsadığı anlaşılmaktadır. İç denetim faaliyetlerinin risk esaslı plan ve programlara dayalı olarak iç denetim standartlarına uygun şekilde yerine getirilmesi öngörülmüştür. İç denetçilerin görev bağımsızlığı (fonksiyonel bağımsızlık) ve raporlama yapacakları merci de Kanunda düzenlenmiştir.

5018 sayılı Kanuna istinaden yürürlüğe konulan yönetmelikler ve diğer düzenleyici işlemlerle iç denetime ve iç denetçilere ilişkin normlar belirlenmiştir. Kanundaki boşluk ve belirsizlikler ikincil ve üçüncül düzey mevzuatla açıklığa kavuşturulmuştur.

Bu konudaki en önemli referans Bakanlar Kurulu kararıyla yürürlüğe konulan İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik ile İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından karara bağlanan standartlar, etik kurallar ve rehberlerdir (Kamu İç Denetim Standartları, Kamu İç Denetçileri Meslek Ahlak Kuralları, Kamu İç Denetim Raporlama Standartları, iç denetim plan ve programlarının hazırlanması ile iç denetimin yürütülmesine ilişkin rehberler, İç Denetim Kalite ve Güvence Programı gibi).

Yönetmelik çerçevesinde kamu idarelerinde yürütülecek iç denetimin kapsamı ve niteliğine ilişkin olarak aşağıdaki hususlar dikkat çekmektedir:

· İç denetim nesnel güvence sağlama yanında danışmanlık hizmetlerini de kapsamaktadır.

· Kamu idarelerinin yurt dışı ve taşra teşkilatı dahil tüm birimleri iç denetime tabidir.

· İç denetim yalnızca harcamalar ve mali karar ve işlemleri kapsamaz. İdarelerin yönetim, risk yönetimi ve iç kontrole ilişkin sistem ve süreçleri, kaynak yönetimlerine ilişkin uygulamaları, sundukları hizmet ve faaliyetleri, bilgi yönetim sistemleri ve diğer sistem ve süreçleri denetim kapsamındadır.

· İç denetim faaliyetleri risk odaklı olarak planlanır ve üst yöneticinin onayıyla yürürlüğe konulan plan ve programlara dayalı olarak yürütülür.

· İç denetim faaliyetleri; uygunluk denetimi, performans denetimi, mali denetim, bilgi teknolojisi denetimi ve sistem denetimi uygulamalarını içerecek şekilde risk odaklı olarak gerçekleştirilir.

· İç denetimin yürütülmesinde İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından uluslararası genel kabul görmüş standart ve kurallar dikkate alınarak belirlenen denetim standartları, etik kurallar ve yöntemler (rehberler) esas alınır. İç denetçilerin bu standart ve kurallara uyma yükümlülüğü bulunmaktadır.

· İç denetim faaliyetleriyle idarenin iç kontrol sisteminin yeterliliği, etkinliği ve işleyişiyle ilgili olarak yönetime bilgi sağlanır, öneriler geliştirilir. Ancak, iç denetçiler, yönetimin sorumluluğunda bulunan iç kontrolün düzenlenmesi ya da uygulanması süreçlerine dahil edilmez.

· İç denetimin mevzuat ve standartlarda öngörüldüğü şekilde yürütülmesi konusunda üst yöneticilerin gerekli tedbirleri alma sorumluluğu bulunmaktadır.

· İç denetçiler görevlerini bağımsız ve tarafsız olarak yürütürler.

Kamu idarelerinde iç denetçi atamaları gerekli düzenlemelerin ve kadro tahsis işlemlerinin tamamlanması sonrasında 2006 yılından itibaren yapılmaya başlanmıştır. Geçiş sürecindeki ilk iç denetçi atamaları sertifikalı adaylar arasından değil 5018 sayılı Kanunda (geçici md. 5) belirtilen nitelikleri taşıyan teftiş ve denetim elemanları (müfettiş, kontrolör, denetmen, denetçi vs.) arasından atanmıştır.[13] Bu şekilde atanan iç denetçiler iç denetim konusunda intibak eğitimine tabi tutulmuş ve sertifikalandırılmıştır. Daha sonraki süreçte, genel hükümler çerçevesinde yapılan sınav ve eğitimlerle sertifika verilen kişiler arasından iç denetçi atamaları yapılmaya başlanılmıştır.

Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinden özellikle merkezi yönetim kapsamında olanların büyük çoğunluğunda (düzenleyici ve denetleyici kurumlar hariç) iç denetçi atamaları yapılmış, birçoğunda iç denetim birimi başkanlığı teşkil edilmiş ve iç denetim faaliyetlerinin yürütülmesine başlanmıştır.

2010 yılı itibarıyla 210 kamu idaresinde (29’u genel bütçeli, 65’i özel bütçeli, 2’si sosyal güvenlik kurumu ve 114’ü de mahalli idare olmak üzere) iç denetim faaliyeti yürütülmektedir.[14] Kamu idarelerinin bir kısmı iç denetçi kadrosu bulunduğu halde, hiç atama yapmamış ve iç denetim sistemini kurmamışlardır. Bazı idarelere kadro tahsisi yapılmamış ve bunların iç denetçi ataması uygun görülmemiştir. Dolayısıyla 5018 sayılı Kanuna tabi idarelerden sadece orta ve büyük ölçekli idarelerde iç denetim faaliyeti yürütülmektedir.

İç denetim birimlerinin kuruluşu ve teşkilatlanması, idari kapasiteleri, bu birimlere yapılan kaynak tahsisleri, insan kaynakları durumu, iç denetim birimlerinin yönetimi, iç denetim faaliyetlerinin planlanması ve yürütülmesi, raporlama mekanizmaları, denetim yaklaşımı ve metodolojisi konusunda standartlara uyum düzeyi, iç denetçilerin mesleki yetkinlikleri ve becerileri, iç denetçilerin özlük hakları, iç denetçi adaylarının tespiti, eğitimi ve sertifikasyonu, iç denetçiliğe atanma usulü ve çalıştırılma biçimleri, iç denetime ilişkin merkezi uyumlaştırma fonksiyonunun yürütülme biçimi, bu amaçla oluşturulan İç Denetim Koordinasyon Kurulunun kuruluş biçimi, teşkilat yapısı, üye kaynakları, çalışma usulleri ve idari kapasitesi, idarelerin üst yöneticileri, harcama birimleri ve diğer teftiş ve denetim birimlerinin iç denetime ilişkin yaklaşımları, iç denetim ve teftiş arasındaki görev/fonksiyon çakışmaları, iç denetim ve dış denetim arasındaki ilişki ve iletişim biçimi gibi birçok konuda önemli sorunlar bulunmaktadır.[15]

Yasal düzenlemelerden kaynaklanan eksiklikler, yapısal/sistemsel/kurgusal sorunlar, olumsuz yaklaşımlar ve kısıtlara rağmen iç denetim birimleri/iç denetçiler özellikle 2008 yılından itibaren iç denetim yapmaya ve rapor üretmeye başlamışlardır.[16] Bu anlamda kamuda iç denetim önemli bir mesafe kat etmiştir. İç denetim alanında yapılan düzenlemeler ve gerçekleştirilen uygulamalar kamu idarelerinde hem denetlenen birimler hem de mevcut teftiş ve denetim birimleri bakımından önemli kazanımlara kaynak teşkil etmiştir.

Maliye Bakanlığı İç Denetim Koordinasyon Kurulu

5018 sayılı Kanunla (md. 55, 66) iç denetime ilişkin standart ve yöntemleri belirleme, geliştirme, uyumlaştırma, koordinasyonu sağlama, idarelere rehberlik yapma ve benzeri görevleri kapsayan merkezi uyumlaştırma fonksiyonunu yürütmek üzere Maliye Bakanlığına bağlı olarak İç Denetim Koordinasyon Kurulu (İDKK) teşkil edilmiştir. İDKK, Kanunda sayılan kamu idarelerinin temsilcilerinden oluşmakta ve üyeler (başkan dahil yedi üye) ilgili idarelerin önerisi üzerine beş yıl süre ile Bakanlar Kurulu tarafından atanmaktadır.

Kurul Başkanı ve üyelerinin asli görevleri (kamuda üst düzey yöneticilik, akademisyenlik vs.) devam etmekte, Kurul üyeliği ek görev olarak yürütülmektedir.[17] İDKK kuruluşundan bugüne kadar akademisyen (iki üye) ve kamudaki üst düzey bürokratlardan oluşturulmuştur. Kamu idarelerinin iç denetçileri ve iç denetim birimi başkanları Kurulda temsil edilmemektedir. Kamudaki iç denetim sistemine ve iç denetçilere yönelik faaliyet yürüten Kurulun esas olarak sadece denetlenenlerden oluşması ve Kurulun kuruluş/varlık nedeni ve muhatabı olan iç denetçiler arasından herhangi bir atama yapılmaması bu konudaki yaklaşımı ortaya koymaktadır.[18]

5018 sayılı Kanun Maliye Bakanlığına bağlı olarak tanımladığı Kurulun “bağımsız ve tarafsız bir organ olarak hizmet vermek üzere” görev yürüteceğini öngörmektedir. Ancak Kurul yalnızca atanmış üyelerden oluşmakta ve Kurula bağlı herhangi bir teşkilat/hizmet birimi bulunmamaktadır. Kurul iç denetime ilişkin görev ve yetkilerini periyodik olarak yaptığı toplantılarla gerçekleştirmektedir. İDKK’nın çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar İç Denetim Koordinasyon Kurulunun Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik ile düzenlenmiştir. İç denetime, iç denetim faaliyetlerine ve iç denetçilere ilişkin politikalar, stratejiler, karar ve işlemler Kurul kararı olarak alınmaktadır. Bu kararlar iç denetçiler ve iç denetim birimlerini bağlamaktadır.

İDKK 5018 sayılı Kanun (md. 67) ve söz konusu Yönetmelik çerçevesinde; merkezi uyumlaştırma fonksiyonu kapsamında iç denetim sistemini ve kamu idarelerinin iç denetim faaliyetlerini düzenlemek, izlemek, geliştirmek, uyumlaştırmak ve koordinasyonu sağlamak üzere aşağıda belirtilen alanlarda görev yürütmektedir:

· İç denetime ilişkin mevzuatın hazırlanması ve yürürlüğe konulması

· İdarelerin iç denetçi sayıları ile iç denetçi kadrolarına ilişkin düzenlemelerin yapılması, hazırlanması, ilgili mercilere teklif edilmesi

· İç denetim standartları, raporlama standartları ve iç denetçilerin uyacakları etik kuralların belirlenmesi

· Denetim faaliyetlerine ilişkin rehberler ile usul ve esasların belirlenmesi

· Denetimin planlanması ve yürütülmesine ilişkin risk değerlendirme ve risk odaklı denetim yöntemlerinin geliştirilmesi

· İç denetim birimleri ve diğer denetim birimleri arasında işbirliği sağlanması

· İç denetim ve dış denetim arasındaki işbirliğinin sağlanması

· Yolsuzluk ve usulsüzlüklerin ortadan kaldırılmasına yönelik tedbir ve öneriler geliştirilmesi

· Risk içeren alanlarda yapılması gerekli program dışı denetimlerin belirlenmesi

· İç denetçi adayları ve iç denetçilerin eğitim, sınav ve sertifikasyonuna ilişkin faaliyetlerin yürütülmesi

· Meslek ahlak kurallarına aykırı davranan iç denetçiler hakkında uygulanacak müeyyideler belirlenmesi ve bu yöndeki başvuruların değerlendirilerek karara bağlanması (sertifikaların iptal edilmesi)

· İç denetçilerin atanması ve görevden alınmasına ilişkin diğer hususların belirlenmesi

· İç denetçiler ile üst yöneticiler arasındaki görüş ayrılıkların giderilmesi

· Kamu idarelerinin iç denetim faaliyetleri ve sonuçlarının yıllık olarak raporlanması ve açıklanması

· İç denetçi atanmayacak kamu idarelerinin belirlenmesi

· İç denetim uygulamalarının izlenmesi ve değerlendirilmesi

· Kalite güvence ve geliştirme programı hazırlanması ve bu kapsamda iç denetim birimlerinin periyodik olarak değerlendirilmesi

· Mevzuatla verilen diğer görevlerin yürütülmesi.

Kurulun mevzuat, standart, rehber ve yöntem belirlemek[19] dışındaki en önemli görevi iç denetim sisteminin işleyişine ve bu çerçevede gerekli tedbirlerin alınmasına ilişkindir. Kurulun yetkileri ve iç denetime ilişkin izleme görevinin kapsamı Yönetmelikte (md. 7, 8 ) ayrıca düzenlenmiştir. İzleme görevi;

· Sistem ve faaliyetlerin mevzuata ve standartlara uygunluğunun takibi

· İç ve dış kalite değerlendirmeleri ve uluslararası gelişme ve uygulamalar çerçevesinde eksiklik ve iyileştirme gerektiren alanların tespit edilmesi

· En iyi iç denetim uygulamalarının belirlenmesi ve bunun tüm kamu idarelerine yaygınlaştırılması

· İç denetim sistemi ve uygulama sonuçlarının değerlendirilmesi amacıyla ilgili tarafların katılımıyla toplantılar yapılması

· Bu çerçevede yapılması gerekli düzenlemeler ve alınması gerekli tedbirlerin belirlenmesi ve yürütülmesini

kapsamaktadır.

Kurul teşkil edildiğinden bugüne kadarki süreçte 5018 sayılı Kanun ve iç denetime ilişkin yönetmelikler çerçevesinde; ikincil ve üçüncül düzey mevzuatın yürürlüğe konulması (standartlar, etik kurallar, tebliğler, usul ve esaslar, rehberler vs.), iç denetim faaliyetlerinin yönlendirilmesi, bu kapsamda iç denetime ilişkin strateji ve yaklaşımın belirlenmesi (dönemsel olarak yayımlanan strateji belgesi), uygulamada ortaya çıkan tereddütlerin giderilmesi, uygulama birliğinin sağlanması, idarelerin ve iç denetçilerin başvurusu üzerine genel veya kişi ve duruma özgü hususlarla ilgili kararların alınması, iç denetçi adayları ve iç denetçilere ilişkin eğitim, sertifikasyon ve atamalara ilişkin işlerin planlanması ve yürütülmesi, iyi uygulamaların yaygınlaştırılması ve mesleki yetkinliğin geliştirilmesine yönelik olarak eğitim, çalıştay ve diğer etkinliklerin yürütülmesi, iç denetim faaliyet sonuçlarının raporlanması gibi faaliyetleri yürütmüştür. Bu faaliyetlerin yürütülmesinde İç Denetim Merkezi Uyumlaştırma Dairesinin, Kurul nezdinde resmi veya gayri resmi olarak görevlendirilen iç denetçilerin ve Kamu İç Denetçileri Derneğinin büyük katkısı olmuştur.

İDKK’nın ve sekreterya dairesinin faaliyetlerine bakıldığında bunların genel olarak aşağıdaki alanlarda toplandığı görülmektedir:[20]

· Mevzuat hazırlanması, gözden geçirilmesi ve güncellenmesi

· Sınav, eğitim ve sertifikasyon faaliyetleri

· İç denetim uygulamalarına ilişkin ilke ve yaklaşımların belirlenmesi (iç denetim stratejisi)

· Uygulamada ortaya çıkan tereddütlerin giderilmesine yönelik görüş verilmesi

· Bilgi işlem faaliyetleri

· Proje faaliyetleri ve uluslararası kuruluşlarla ilişkiler

· Bilgi edinme mevzuatı kapsamında yapılan işlemler

· Diğer faaliyetler

İDKK bugüne kadar izleme fonksiyonu kapsamında kamu idarelerinin iç denetim birimlerinde kalite güvence ve geliştirme programı kapsamında dış değerlendirme yapamamıştır.[21]

İDKK hizmet ve faaliyetlerini periyodik olarak veya ihtiyaca göre yapılan toplantılarla yürütmektedir. Kurul 2010 yılında 33 toplantı gerçekleştirmiş ve iç denetim uygulamalarına yönelik olarak çeşitli konular hakkında 12 karar almıştır. Bu kararların çoğunun eğitim, sınav ve sertifikasyona ilişkin olduğu anlaşılmaktadır.[22]

Kurulun teşkilat ve hizmet birimi bulunmadığından Kurulun sekreterya hizmetleri ve diğer idari iş ve işlemler Kurul Başkanının nezaretinde ve Kurul kararları çerçevesinde Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü bünyesinde oluşturulan bir daire başkanlığı[23] tarafından yürütülmektedir. Yönetmelikte İDKK’ya sekreterya görevi yapmak üzere anılan Genel Müdürlükçe görevlendirileceği öngörülen daire başkanlığının adında “merkezi uyumlaştırma” ibaresi geçse de bu daireyi “merkezi uyumlaştırma birimi” olarak kabul etmek mümkün değildir. Bu daireye verilen görevlerin “sekreterya” fonksiyonunu aşan bir nitelikte olduğu açıktır. Fakat bu fiili durumun 5018 sayılı Kanuna açıkça aykırı olduğu tartışmasızdır. Dolayısıyla Kurul ve Sekreteryadan oluşan çift kanatlı mevcut yapıyı AB normları ve üye ülke uygulamaları bağlamında “daimi bir merkezi uyumlaştırma birimi” olarak kabul etmek imkanı yoktur. [24]

Merkezi uyumlaştırma fonksiyonunu yürütecek otorite müstakil olarak teşkilatlandırılmadığından 5018 sayılı Kanunda “bağımsız ve tarafsız bir organ” olarak tanımlanmış olmasına karşın, İDKK kanuni fonksiyonlarını gerçek anlamda bağımsızca ve etkili bir şekilde yerine getirememektedir. İDKK kararlarını (Kurul kararları) bağımsızca alabilmekteyse de, kendisine bağlı hizmet birimi bulunmaması, sekreterya ve diğer hizmet ve faaliyetlerin[25] Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünün bir dairesi tarafından yürütülmesi ve ayrı bir bütçesinin olmaması nedeniyle mali yönden anılan Genel Müdürlüğe bağlı bulunması, Kurul Başkanlarının Maliye Bakanlığındaki genel müdürler arasından, Kurul üyelerinin çoğunluğunun da aynı şekilde genel müdür seviyesindeki kamu görevlileri arasından atanmış olması, bu kişilerin asli görevlerine odaklanmaları vs. gibi hususlar Kurulun gerçek anlamda bağımsız olarak faaliyet göstermesini ve etkili bir şekilde hizmet vermesini engellemiştir. Kurulun teşkilinden bugüne kadarki süreçte (2004-2011) iç denetim konusunda mevzuattan, sistemden ve işleyişten kaynaklanan temel birçok sorunun kalıcı olarak çözüme kavuşturulamamış olmasını da bu yapının bir sonucu olarak görmek gerekir.[26]

İDKK’nın iç denetime ilişkin merkezi uyumlaştırma fonksiyonunu etkili bir şekilde yürütülebilmesi amacıyla Kurulun idari kapasitesinin güçlendirilmesi ve/veya daimi bir merkezi uyumlaştırma biriminin kurulması gereği son yıllarda gerek yıllık AB ilerleme raporlarında gerekse OECD Sigma uzmanlarının çeşitli raporlarında tekrarlana gelmektedir. Örneğin Avrupa Komisyonunun Türkiye 2011 Yılı İlerleme Raporunun[27] Mali Kontrole ilişkin 32. Fasılla ilgili bölümünde Türkiye’nin 2002 Kamu İç Mali Kontrol Politika Belgesinin güncellenmesi gereğine işaret edildikten sonra bu belgede “iç denetim için daimi bir merkezi uyumlaştırma biriminin kurulması” hususunun düzenlenmesi gerektiği ifade edilmiştir. Benzer şekilde son yıllarda AB müktesebatına uyum doğrultusunda hazırlanan çeşitli dokümanlarda ve ulusal politika/strateji dokümanlarında (Hükümet programları, yıllık programlar, orta vadeli mali program ve planlar vs.) da bu husus bir taahhüt olarak dile getirilmiştir. Ayrıca, İDKK’nın yeniden yapılandırılması konusunda iç denetçiler, Kamu İç Denetçileri Derneği ve İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından çeşitli modeller tartışılmış ve bu yönde farklı kanun taslakları hazırlanmış ve yetkili mercilere sunulmuştur. Ancak bugüne kadar gerekli düzenlemeler yapılamamış ve Kurulun mevcut zayıf yapısı korunmuştur.

Kamu İç Denetçileri Derneği (KİDDER)

5018 sayılı Kanunla iç denetim sisteminin kamu yönetimine entegre edilmesi ve ilk iç denetçilerin atanması bu alanda mesleki örgütlenme ihtiyacını ortaya çıkarmıştır. 2006 yılında yapılan ilk iç denetçi atamaları sonrasında kamu iç denetçileri; meslek mensupları arasında birlik ve beraberliği tesis etmek, mesleki yardımlaşma ve dayanışmayı sağlamak, iç denetim faaliyetinin ve iç denetçilik mesleğinin kamuoyunda tanıtımını yapmak, üyelerin mesleki ve sosyal gelişimlerine katkı yapmak üzere gerekli faaliyetleri yürütmek, üyeleri ilgili merciler nezdinde temsil etmek, hak ve menfaatlerini korumak, kamuda etkin ve yeterli işleyen bir denetim faaliyetinin kurulup işletilmesinde ve geliştirilmesinde sivil toplum kuruluşu olarak katkı sağlamak misyonunu yerine getirmek gayesiyle kurulan Kamu İç Denetçileri Derneği (KİDDER) bünyesinde örgütlenmişlerdir. KİDDER, çeşitli kamu idarelerinin iç denetçilerinden (bakanlıklar, belediye ve üniversiteler, diğer genel ve özel bütçeli bazı idarelerin iç denetçileri) oluşan 15 kişilik kurucu heyet tarafından 8 Mart 2007 tarihinde Ankara’da kurulmuştur.[28]

KİDDER’in kuruluş felsefesi Tüzüğünde aşağıdaki gibi belirlenmiştir:

“Kamu İç Denetçileri Derneği; “İç Denetim”in, kamu idarelerinin faaliyetlerine değer katmak ve geliştirmek amacıyla;

· Kamu kaynaklarının elde edilmesi, kullanımı ve yönetiminde etkililik, ekonomiklik ve verimliliğin sağlanmasına katkıda bulunulması,

· Kamusal hizmet ve faaliyetlerin yürütülmesi ve kamu harcamalarının yapılmasında önceden belirlenmiş politika, amaç ve hedefler ile hukuk kurallarına uyulmasının sağlanması,

· Kamudaki savurganlık, yolsuzluk, usulsüzlük ve suistimallerin önlenmesi, kamu varlıklarının korunması,

· Muhasebe kayıtları, mali tablo ve raporların güvenilirliği, bütünlüğü ve zamanındalığının tesisi,

· Hesap verilebilirlik, mali saydamlık ve yönetim sorumluluğu esasına dayalı kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin etkin ve kaliteli bir şekilde işletilmesi ve geliştirilmesi,

· Kamu idarelerinin risk yönetimi, iç kontrol ve yönetim süreçlerinin etkinliği ve yeterliliğinin değerlendirilmesi ve geliştirilmesi,

· Bu suretle kamu idarelerinin yönetim yapıları ile karar alma mekanizmalarının geliştirilmesi ve kamudaki yönetim anlayışının çağdaş gelişmeler ışığında iyileştirilmesi

konularında kamu idarelerinin yöneticilerine, yetkili mercilere, vergi mükelleflerine ve diğer taraflara objektif ve tarafsız bir yaklaşımla güvence sağlanmasında ve danışmanlık hizmeti verilmesinde çok önemli bir misyona sahip olduğu, kamu idarelerinde görev yapan Dernek üyesi iç denetçilerin, mesleki yetkinlikleriyle bağımsız ve tarafsız bir şekilde, sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklaşımla, iç denetim standartları ve meslek ahlak kurallarına uygun bir şekilde, kurumsal, mesleki ve diğer yönlerden her türlü çatışma, çekişme ve yıkıcı rekabetin dışında kalarak ve yalnızca asli görevlerine odaklanmak suretiyle icra edecekleri mesleki faaliyetleriyle iç denetimin amaç ve fonksiyonlarının hayata geçirilmesinde öncü olacakları, tüm üyelerin, yukarıda sayılan hususların gerçekleştirilmesi için çalışacağı ve takipçisi olacağı inancıyla Tüzükte belirtilen amaçları gerçekleştirmeye çalışır.

Dernek, bir meslek örgütü ve sivil toplum kuruluşu olarak bu temel ilkelere dayalı bir şekilde ve Tüzükte belirtilen amaçlar doğrultusunda gerçekleştireceği faaliyetlerini tüm üyelerinin hak ve menfaatlerini koruyacak, ülke menfaatleri ve kamu yararı ilkelerini gözetecek şekilde bağımsız ve tarafsız bir yaklaşımla yürütmeyi benimser.”

KİDDER’in amaç ve çalışma alanları aşağıdaki gibi belirlenmiştir:

a) Üyelerinin mesleki, ekonomik, sosyal ve kültürel alandaki ihtiyaçlarını karşılamak, hak ve menfaatlerini korumak, geliştirmek ve desteklemek, mesleki sorunlarının çözümüne yardımcı olmak,

b) Üyeleri arasında maddi ve manevi yönden dayanışma, yardımlaşma ve işbirliğini sağlamak, mesleki ilişkilerin güçlendirilmesi yönünde çalışmalar yapmak ve ortak mesleki bilinç oluşturulmasına katkıda bulunmak,

c) Kamu sektöründeki iç denetim faaliyetinin yetkin, dürüst, tarafsız ve bağımsız bir şekilde icra edilebilmesi ve iç denetçilik mesleğinin gelişmesi, güçlü ve etkili bir şekilde yürütülmesini sağlamak üzere ortak bir platform oluşturmak, üyelerine bu konularda destek vermek ve yardımcı olmak,

d) Üyelerinin, mesleki bilgi ve birikimlerini, yeteneklerini geliştirmelerine yardımcı olmak üzere gerekli çalışmaları yapmak,

e) Denetim alanındaki uluslararası uygulama ve gelişmeleri takip ederek Türkiye’deki iç denetim sistemi ve uygulamalarıyla ilgili sorun ve aksaklıkların, yetersizliklerin giderilmesi yönünde çalışmalar yürütmek ve kamu denetim sisteminin geliştirilmesine yardımcı olmak,

f) Denetim konusundaki gelişmeler ve iyi uygulama örnekleri doğrultusunda Türkiye’deki iç denetim düzenleme ve uygulamalarını izlemek ve değerlendirmek, üyelerini, yetkili mercileri ve kamuoyunu bu konularda bilgilendirmek, iç denetime ilişkin mevzuat ve denetim uygulamalarının iyileştirilmesi için öneriler geliştirmek,

g) Kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi, kullanılması ve yönetilmesi, kamu varlıklarının korunması, yolsuzluk, usulsüzlük ve suistimallerin, kötü yönetimin, israfın ve her türlü hukuk dışı uygulamanın önlenmesi amacıyla kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin tasarım ve işleyişini izlemek, yasal ve yönetsel düzenleme ve uygulamalar konusundaki eksiklik ve aksaklıklar ile kötü uygulamalar konusunda yetkili mercileri, ilgilileri ve kamuoyunu bilgilendirmek, alınması gerekli tedbirler, yapılması gereken düzenlemeler konusunda öneriler geliştirilmek,

h) Mali yönetim, iç kontrol, mali kontrol, iç denetim, dış denetim, bütçe, harcama mevzuatı, performans yönetimi, performans esaslı bütçeleme, stratejik planlama, risk yönetimi, denetim standartları ve meslek ahlak kuralları, denetim türleri ve yöntemleri gibi konularda mesleki ve bilimsel nitelikli çalışmalar yapmak veya yaptırmak, bu konulardaki ulusal ve uluslararası çalışma ve yayınları izlemek, üyelerinin ve kamuoyunun bilgisine sunmak, gerekli görülenleri yayımlamak, üyelerinin bu alanlardaki fikri çalışmalarını teşvik etmek,

i) İç denetçilik mesleğinin itibar ve saygınlığının korunması, denetim bağımsızlığının sağlanması, mesleki güvencenin korunması ve geliştirilmesi, iç denetçiliğin ehil kişiler tarafından yürütülmesi, mesleki faaliyetlerin ulusal ve uluslararası standartlar ve etik kurallar ile ilgili hukuk kuralları doğrultusunda etkili bir şekilde yürütülmesi için gerekli her türlü çalışmayı yürütmek,

j) İç denetim faaliyetinin ve iç denetçilik mesleğinin mesleki standart, ahlak kuralları, gelenek ve ilkelerinin geliştirilmesi konusunda ulusal ve uluslararası düzeyde katkıda bulunmak, denetim faaliyetlerinin etkili bir şekilde icra edilebilmesi, modern denetim uygulama ve metotlarının benimsenmesi ve uygulanması için gerekli çalışmaları yürütmek ve bu konuda yetkili mercilerle işbirliği yapmak,

k) Üyelerinin hak ve menfaatlerinin korunması ve iyileştirilmesi, iç denetçilik mesleği ve iç denetim faaliyetinin geliştirilmesi, sorunlarının çözümü için üyelerini ilgili kuruluşlar nezdinde temsil etmek, kamuoyu oluşturmak ve gereken diğer her türlü girişimde bulunmak.”

KİDDER, kuruluşundan itibaren kamudaki tüm iç denetçilerin tek mesleki örgütlenme platformu olmuş ve üye sayısı hızla artmıştır. Derneğin 2011 yılı sonu itibarıyla 556 asıl üyesi ve 11 onursal üyesi bulunmaktadır. Meslek mensuplarının yaklaşık olarak % 70’inden fazlası Derneğe üyedir. KİDDER üyelerinin görev yaptığı kurumlara bakıldığında, bakanlıklar, müsteşarlıklar, başkanlık, genel müdürlük ve diğer adlarla örgütlenen bağlı kuruluşlar, yükseköğretim üst kuruluşları ve yükseköğretim kurumları, sosyal güvenlik kurumları, belediyeler, il özel idareleri, belediye bağlı kuruluşları ve diğer çeşitli idarelerin iç denetçilerden oluştuğu görülmektedir. Derneğin yönetim ve karar organları üye kaynağı paralelinde teşekkül ettirilmektedir.

KİDDER kuruluşundan bu yana, meslek mensuplarına yönelik olarak gerçekleştirdiği çeşitli etkinlikler, eğitim ve seminer organizasyonları (uygulamalı iç denetim eğitimleri, konu/süreç bazlı denetim örnekleri, iç denetim seminerleri, sertifika –CGAP- eğitimleri), denetim metodolojisi ve çalışma kağıtlarına ilişkin bilgi ve doküman paylaşımları, iyi uygulamaları yaygınlaştırmaya yönelik paylaşım toplantıları, üyeleri ve organları aracılığıyla mevzuat hazırlık sürecinde ve çeşitli proje ve faaliyetlerin yürütülmesinde ilgili birim ve yetkili mercilere (İç Denetim Koordinasyon Kurulu gibi) yaptığı katkılar, kamu mali yönetim ve kontrol sistemi, iç denetim sistemi ve iç denetçiliğe ilişkin olarak geliştirdiği görüş ve öneriler, bu kapsamda hazırladığı mevzuat taslakları, yürüttüğü proje ve etkinlikler, iç denetim ve iç denetçilik konusundaki farkındalığı artırmak ve karşılaşılan sorunları çözmeyi kolaylaştırmak doğrultusunda gerçekleştirdiği tanıtım ve bilgilendirme amaçlı ziyaret ve görüşmeler, bilgilendirme toplantıları, kamuoyu açıklamaları, mesleki sorunların çözümüne yönelik diğer girişim ve etkinlikler, kamu otoriteleri ve sivil toplum kuruluşlarıyla işbirliği içerisinde yürüttüğü faaliyetler ve diğer çalışmalarla önemli işlevler üstlenmiştir. KİDDER’in kuruluşunun hemen akabinde kurumsal internet sitesi oluşturulmuş ve bu site içeriği ile ilk günden günümüze kadar kamu iç denetim sistemi ve iç denetçilik mesleği bakımından önemli katkılar sağlamıştır. Ayrıca, KİDDER kısa süre içerisinde yayın dünyasına taşıdığı Denetişim Dergisiyle (hakemli dergi) akademisyenler, meslek mensupları ve diğer paydaşlar için yeni bir yazın platformu oluşturmuştur.

KİDDER, İç Denetim Koordinasyon Kurulu (İDKK), Türkiye İç Denetim Enstitüsü (TİDE), Sayıştay Denetçileri Derneği (SAYDER) ve diğer çeşitli örgütlerle kurumsal olarak işbirliği içerisinde ortak etkinlikler gerçekleştirmiştir. Böylece hem kamu ve özel sektördeki meslek mensupları hem de kamudaki iç ve dış denetçiler arasındaki işbirliği ve dayanışmaya katkı sağlamıştır. En önemlisi de Dernek iç denetimin ve iç denetçiliğin kamuda tanınması, kabullenilmesi ve sistemin yerleşmesi bakımından tek başına bir misyon üstlenmiş ve iç denetimin kuruluş sürecinde karşılaşılan zorluklara rağmen büyük katkı sağlamıştır.

KİDDER söz konusu önemli işlev ve faaliyetlerine rağmen, iç denetim alanındaki sorunların çözümü konusunda istenen düzeyde başarılı olamamıştır. Kuşkusuz bu tek başına KİDDER’in yönetim performansından veya başarısızlığından çok yetkili mercilerin reformun sürekliliği (kamu yönetimi reformu, kamu mali yönetim reformu, denetim reformu) ve teftiş-iç denetim ayrıştırmasının yapılması konusundaki çekimser yaklaşımından kaynaklanmıştır. Bir cümleyle ifade edecek olursak iç denetimin/iç denetim birimlerinin/iç denetçilerin de zaman içerisinde teftiş/teftiş kurulları/müfettişlere benzeyebileceği korkusu iç denetimin zayıf ve sorunlarla malul bırakılmasına neden olmuştur. Dolayısıyla KİDDER’in ve üyelerinin özverili çabalarına rağmen yapısal sorunların çözümü konusunda bir netice alınamamıştır. Diğer yandan KİDDER mesleğe ve meslek mensuplarına/üyelerine yönelik mesleki denetim fonksiyonunu (standartlara ve etik kurallara uyum) güçlendirememiş ve bu alanda etkin olamamıştır. KİDDER’in henüz 5 yıllık bir dernek olduğu dikkate alındığında gelecekte bu alanda daha etkin olacağı beklenilebilir.

Nihai olarak şunu ifade edebiliriz ki, KİDDER eksiklikleri ve yetersizliklerine rağmen kısa bir süre içerisinde önemli etkinlikler gerçekleştirmiş, iç denetimin kuruluşu ve kurumsallaşması sürecinde zor merhalelerin aşılmasında belirleyici olmuş, bu suretle iç denetim ve iç denetçilik konusunda en az yetkili merciler kadar pozitif katkılar sağlamıştır.

Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ve Kamu Kesiminde İç Kontrol

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu kamu mali yönetim ve kontrol sisteminde, bütçe, harcama süreci, muhasebe, iç ve dış denetim konusunda olduğu gibi kamu idarelerinin iç kontrol sistem ve süreçlerini de reforme etmiş ve çağdaş gelişmeler paralelinde yeniden kurgulamıştır. Kanunun (md. 3) amaçlarından birisi kamu mali yönetim ve kontrol sisteminde “mali kontrol”e[29] ilişkin yapı ve esasları düzenlemektir. Bununla birlikte, Kanunda (md. 55 ve devamı) iç kontrol sistemi “mali kontrolü” de içerecek şekilde daha geniş kapsamlı olarak düzenlenmiştir. Kanunun iç kontrol sistemine ilişkin Beşinci Kısmının kapsamı, iç kontrolün amacı ve tanımı, iç kontrol sisteminin unsurları arasında sayılan işlev ve hizmetlerin niteliği bunu açıkça ortaya koymaktadır.

Kamu mali yönetim ve kontrol sisteminde, kurumsal düzeydeki iç kontrol (veya mali yönetim ve kontrol) sistemi kamu idarelerinin ve kamusal aktörlerin (mali yönetim ve kontrol sisteminin kurumsal düzeyde tasarlanması, oluşturulması, işletilmesi, değerlendirilmesi ve geliştirilmesi konusunda rol ve sorumlulukları bulunan siyasi ve bürokratik aktörler) hesap verme ve yönetim sorumluluklarının bir aracı olarak tasarlanmış ve konumlandırılmış bulunmaktadır. AB müktesebatı ve uygulamaları çerçevesinde tanımlanan yapısal bir model olarak Kamu İç Mali Kontrol Sistemi (KİMK)/“mali yönetim ve kontrol” yönetsel hesap verebilirlik esasına dayanmaktadır.[30] Tabiatıyla bu anlamda iç kontrol yönetimin tüm karar, işlem ve kontrol mekanizmalarını kapsamaktadır.

Kanunun kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verilebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak şeklinde ifade edilen temel amacı genel manada/makro düzeyde kamu mali yönetim ve kontrol sistemini kurumsal düzeyde ise mali yönetim ve kontrolün/iç kontrol sisteminin çağdaş gelişmeler, uluslararası genel kabul görmüş standartlar ve iyi uygulamalar paralelinde bütüncül bir yaklaşımla ve tutarlı bir entegre sistem olarak yapılandırılmasını gerektirmiştir. 5018 sayılı Kanun Türk kamu yönetiminde ve kamu mali yönetiminde mevcut kontrol mekanizmalarını Kanundaki amaç ve ilkeler doğrultusunda uluslararası standartlar ve geliştirilen modeller[31] referans alınarak sistematik ve standart olarak yeniden yapılandırmıştır.

İç Kontrole İlişkin Yasal Çerçeve

5018 sayılı Kanunun iç kontrol tanımı, iç kontrolün amacı ve kontrolün yapısı ve işleyişi ile iç kontrole ilişkin yönetim sorumluluğu, ön mali kontrol ve mali yönetim ve kontrole ilişkin merkezi uyumlaştırma fonksiyonuna ilişkin düzenlemeleri aşağıda belirtilmiş ve kısaca değerlendirilmiştir:

İç kontrol tanımı (md. 55)

“İç kontrol; idarenin amaçlarına, belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulmasını, malî bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere idare tarafından oluşturulan organizasyon, yöntem ve süreçle iç denetimi kapsayan malî ve diğer kontroller bütünüdür.”

İç kontrolün temel amaçlarına/işlevlerine de atıfta bulunan bu tanım, kurumsal düzeydeki iç kontrolü, kamu idarelerince, yönetim sorumluluğu çerçevesinde oluşturulup uygulanan organizasyon, yöntem ve süreçler ile iç denetimi kapsayan mali ve mali olmayan kontrollerden müteşekkil bir sistem olarak tarif etmektedir.[32] Bu bağlamda iç kontrolün “yönetim kontrolü” olarak adlandırılmasının anlamı da idarelerin/yönetimlerin iç kontrole ilişkin yönetim ve hesap verme sorumluluklarından doğmaktadır. Bu nitelendirme iç kontrolün bir yönetim aracı olma keyfiyetine de işaret etmektedir.

İç kontrolün amacı (md. 56)

“İç kontrolün amacı;

a) Kamu gelir, gider, varlık ve yükümlülüklerinin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yönetilmesini,

b) Kamu idarelerinin kanunlara ve diğer düzenlemelere uygun olarak faaliyet göstermesini,

c) Her türlü malî karar ve işlemlerde usulsüzlük ve yolsuzluğun önlenmesini,

d) Karar oluşturmak ve izlemek için düzenli, zamanında ve güvenilir rapor ve bilgi edinilmesini,

e) Varlıkların kötüye kullanılması ve israfını önlemek ve kayıplara karşı korunmasını,

sağlamaktır.”

İç kontrolün amaçları uluslararası standartlar ve uygulamalar çerçevesinde tadat edilmiş olup, belirlenen amaçlar kamu idarelerinin kaynaklarının, varlık ve yükümlülüklerinin yönetilmesine, faaliyet ve hizmetlerinin yürütülmesine, bilgi yönetim sistemlerine ve kötü yönetim uygulamalarının önlenmesine (kötüye kullanım, israf, kayıplar vs.) ilişkin olduğu anlaşılmaktadır. Kamu idarelerinin iç kontrol sistemlerini bu amaçlara ulaşmayı sağlayacak nitelikte oluşturulmaları gerekmektedir. Bu da idarelerin mali yönetim ve kontrol sistemlerini Kanunda öngörülen esaslar ve belirlenen standartlar doğrultusunda yapılandırmalarına bağlıdır.

Kontrolün yapısı ve işleyişi (md. 57)

“Kamu idarelerinin malî yönetim ve kontrol sistemleri; harcama birimleri, muhasebe ve malî hizmetler ile ön malî kontrol ve iç denetimden oluşur.

Yeterli ve etkili bir kontrol sisteminin oluşturulabilmesi için; mesleki değerlere ve dürüst yönetim anlayışına sahip olunması, malî yetki ve sorumlulukların bilgili ve yeterli yöneticilerle personele verilmesi, belirlenmiş standartlara uyulmasının sağlanması, mevzuata aykırı faaliyetlerin önlenmesi ve kapsamlı bir yönetim anlayışı ile uygun bir çalışma ortamının ve saydamlığın sağlanması bakımından ilgili idarelerin üst yöneticileri ile diğer yöneticileri tarafından görev, yetki ve sorumluluklar göz önünde bulundurulmak suretiyle gerekli önlemler alınır.”

Kanun kamu idarelerinin mali yönetim ve kontrol sistemlerinin unsurlarını aşağıdaki gibi belirlemiştir:

· Harcama birimleri

· Muhasebe

· Mali hizmetler

· Ön mali kontrol

· İç denetim

Görüleceği üzere idarelerin mali yönetim ve kontrol sistemini oluşturan unsurlar aynı nitelikte değildir. Yönetim ve kontrol fonksiyonları ile özellikli bazı hizmetler ve denetim aynı kategori içerisinde değerlendirilmiştir. Böylece, farklı nitelikteki birim-fonksiyon-faaliyetler sistemin unsurları olarak sayılmıştır. Buradaki kurgusal ve mantıksal sorun bir yana bırakılacak olursa, kamu idarelerinde kurumsal düzeydeki mali yönetim ve kontrol sisteminin bileşenleri olarak sayılan söz konusu unsurlar Kanunun ilgili hükümleri ve bağlı mevzuattaki düzenlemeler çerçevesinde iç kontrol sistemini/mali yönetim ve kontrolü oluşturmaktadır. Bunların sistem içindeki işlevi ve iç kontrolle ilişkisi konusunda özel düzenlemelerin dikkate alınması gerekmektedir.

Ancak, bir kurumdaki iç kontrolü (sistem, süreç ve yönetim aracı olarak) yalnızca söz konusu unsurlardan ibaret olarak görmek yanlış olur. İç kontrolü geniş manasıyla, idarelerin amaç ve hedeflerine ulaşmak, faaliyet ve hizmetleri ile karar ve işlemlerini önceden yapılan plan ve programlar çerçevesinde, ilgili mevzuat ve etkinlik kriterleri doğrultusunda gerçekleştirmeyi sağlamaya yönelik olarak tasarlayıp uyguladıkları tüm süreç ve tedbirleri kapsayan bir çerçeve olarak mütalaa etmek lazım gelir. Bu anlamda, iç kontrol yalnızca kontrol mekanizmalarını, bu amaçla oluşturulmuş organizasyonu ve yetkilileri/görevlileri değil, yönetimin/teşkilatın politika oluşturma ve karar verme süreci ile hizmet ve faaliyetlerin yürütülmesinde rol alan tüm aktörleri kapsayan bir süreçtir.[33]

Bu bağlamda, Kanunda açıkça tasrih edilmemiş olsa da kamu idarelerinin yönetiminde görev üstlenen siyasi ve bürokratik aktörleri (bakanlar, üst yöneticiler, harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi yöneticileri, muhasebe yetkilileri, ön mali kontrol konusunda yetkili olanlar, iç denetçiler ve diğer görevliler) de görev ve yetkileri çerçevesinde kurumsal düzeydeki mali yönetim ve kontrol sistemlerinin aktörleri arasında değerlendirmek gerekir. Zaten 5018 sayılı Kanun ve bağlı mevzuat aktörlerin mali yönetim ve kontrole/iç kontrole ve ön mali kontrole ilişkin görev, yetki ve sorumluluklarını ayrıntılı olarak düzenlemiş bulunmaktadır.

İç kontrole ilişkin yönetim sorumluluğu (md. 57)

“Yeterli ve etkili bir kontrol sisteminin oluşturulabilmesi için; mesleki değerlere ve dürüst yönetim anlayışına sahip olunması, malî yetki ve sorumlulukların bilgili ve yeterli yöneticilerle personele verilmesi, belirlenmiş standartlara uyulmasının sağlanması, mevzuata aykırı faaliyetlerin önlenmesi ve kapsamlı bir yönetim anlayışı ile uygun bir çalışma ortamının ve saydamlığın sağlanması bakımından ilgili idarelerin üst yöneticileri ile diğer yöneticileri tarafından görev, yetki ve sorumluluklar göz önünde bulundurulmak suretiyle gerekli önlemler alınır.”

İç kontrolün tasarlanması, işletilmesi ve geliştirilmesi konusundaki esas sorumluluk kamu idarelerinindir. Bu konuda yönetim sorumluluğu modeli benimsenmiş olup, merkezi kontroller istisnai haller dışında kaldırılmıştır. İç kontrole ilişkin merkezi uyumlaştırma fonksiyonu ise Maliye Bakanlığına verilmiştir. Yeterli ve etkili işleyen bir iç kontrol sisteminin oluşturulması ve işletilmesine ilişkin sorumluluk kamu idarelerinin üst yöneticileri ile diğer yöneticilerine (harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi yöneticileri, muhasebe yetkilileri vd.) yüklenmiştir. Aktörlerin bu konudaki sorumluluğu sistem içindeki görev, yetki ve sorumlulukları paralelindedir.

Ön mali kontrol (md. 58)

“Ön malî kontrol, harcama birimlerinde işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında yapılan kontroller ile malî hizmetler birimi tarafından yapılan kontrolleri kapsar.

Ön malî kontrol süreci, malî karar ve işlemlerin hazırlanması, yüklenmeye girişilmesi, iş ve işlemlerin gerçekleştirilmesi ve belgelendirilmesinden oluşur.

Kamu idarelerinde ön malî kontrol görevi, yönetim sorumluluğu çerçevesinde yürütülür.

Harcama birimlerinde işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında yapılacak asgarî kontroller, malî hizmetler birimi tarafından ön malî kontrole tâbi tutulacak malî karar ve işlemlerin usûl ve esasları ile ön malî kontrole ilişkin standart ve yöntemler Maliye Bakanlığınca belirlenir. Kamu idareleri, bu standart ve yöntemlere aykırı olmamak şartıyla bu konuda düzenleme yapabilir.”

Kamu idarelerinin mali yönetim ve kontrol sistemlerinin (‘geniş manada iç kontrol sisteminin) bir unsuru olarak yapılandırılan “ön mali kontrol” mali karar ve işlemlere yönelik olarak tasarlanan özel bir kontrol süreci ve uygulamasıdır. Ön mali kontrol hem sürecin işleyişi ve kontrol yetkilileri bakımından hem de uygulama zamanı bakımından ikili bir yapıda oluşturulmuştur. Ön mali kontrol, harcama birimlerinde karar ve işlemlerin gerçekleştirilmesi/yürütülmesi aşamasında, mali hizmetler biriminde ise karar ve işlemlerin neticelendirilmesinden önce ve bir tür risk odaklı ihtisas kontrolü olarak uygulanmaktadır. Ön mali kontrol süreci, mali karar ve işlemlerin başlatılmasından tamamlanmasına kadar geçen bütün süreci kapsayacak şekilde geniş boyutlu olarak tanımlanmış ve tasarlanmıştır. Kamu idarelerinde ön mali kontrol görevinin yürütülmesinde yönetim sorumluluğu esası kabul edilmiş ve bu konuda merkezi kontrol uygulamalarına (daha önce Maliye Bakanlığı ve Sayıştay tarafından yürütülen kontroller) yer verilmemiştir. Maliye Bakanlığı standart ve yöntem belirleme, düzenleme yapma konusunda yetkilendirilmiş, kamu idarelerine de Bakanlığın belirlediği genel esaslar çerçevesinde kurumsal düzeyde ayrıntılı düzenleme yapma yetkisi tanınmıştır.

Merkezi Uyumlaştırma fonksiyonu (md. 55)

5018 sayılı Kanun mali yönetim ve kontrol/iç kontrol konusundaki esas sorumluluğu kamu idarelerine vermekle birlikte, bu alandaki bazı merkezi hizmetler konusunda Maliye Bakanlığına da çeşitli görev ve yetkiler vermiştir. Kanunla (md. 55) mali yönetim ve iç kontrol süreçlerine ilişkin olarak; standart ve yöntemlerin belirlenmesi, geliştirilmesi ve uyumlaştırılması, koordinasyonun sağlanması ve kamu idarelerine rehberlik hizmeti verilmesi görevlerini kapsayan merkezi uyumlaştırma fonksiyonu Maliye Bakanlığına verilmiştir. Bakanlık mali yönetim ve iç kontrol konusunda İç Denetim Koordinasyon Kurulunun iç denetim alanında yürüttüğü merkezi uyumlaştırma fonksiyonunu yürütmektedir.

İç kontrol, ön mali kontrol ve iç denetim konusunda “yönetim sorumluluğu” modeli benimsenmesinin gereği olarak, kural koyma, standart ve yöntem belirleme, koordinasyon sağlama, uygulamayı izleme ve yönlendirme, rehberlik ve eğitim faaliyetleri yürütme gibi çeşitli merkezi görev ve yetkiler “merkezi uyumlaştırma fonksiyonu” olarak tanımlanmış ve bu alandaki hizmet ve faaliyetlerin yürütülmesi konusundaki görev ve yetki Maliye Bakanlığı ile İç Denetim Koordinasyon Kuruluna verilmiştir. Merkezi uyumlaştırma fonksiyonunu yürütmek üzere teşkil edilen merkezi uyumlaştırma birimlerinin yapısal sorunları, bunların kanuni işlevlerini etkili bir şekilde yürütmelerine imkan vermemektedir.

Kanundaki düzenlemeler çerçevesinde iç kontrolün tasarımına ilişkin olarak aşağıdaki tespitleri yapmak mümkündür:

· Kontrolün amacı, kapsamı, yapısı, unsurları, işleyişi ve diğer hususlar Kanun ve bağlı mevzuatla ayrıntılı olarak düzenlenmiş ve standardize edilmiştir.[34]

· İç kontrol ve ön mali kontrol konusunda AB müktesebatı, üye ülke uygulamaları ile bu alandaki uluslararası standartlar (COSO, INTOSAI, AB normları vs.) esas alınmıştır.

· İç kontrol konusunda mali işlem ve özellikle harcama/ödeme odaklı kontroller yerine bütüncül bir yaklaşımla idarenin tüm hizmet, faaliyet, karar ve işlemlerini kapsayan/kavrayan yönetim kontrolü modeli esas alınmıştır.

· Harcama sonrası veya ödeme öncesinde sınırlı olarak ve belli görevlilerce/yetkililerce gerçekleştirilen kontroller yerine karar ve işlemlerin birçok safhasında yer alan ve birden çok görevli/yetkili tarafından yapılan kontrol mekanizmaları oluşturulmuştur.

· Kamu mali yönetim ve kontrol sistemindeki/harcama sürecindeki aktörlerin iç kontrol ve ön mali kontrole ilişkin görev, yetki ve sorumlulukları belirlenmiştir.

· Mali kontrol konusu ayrıca düzenlenmek suretiyle belli nitelikteki mali karar ve işlemlere ilişkin olarak yürütülecek mevzuata uygunluk kontrolleri diğer kontrol faaliyetlerinden ayrıştırılmıştır.

· İç kontrol ve mali kontrol konusunda kamu idarelerinin rol ve sorumlulukları ile merkezi uyumlaştırma biriminin rol ve sorumlulukları tanımlanmış ve ayrıştırılmıştır.

· İdarelerin mali hizmetler birimince yürütülen ön mali kontrol uygulamaları istişari nitelikte bir kontrol mekanizması olarak yapılandırılmıştır. Bu konudaki nihai karar yetkisi ve sorumluluk harcama birimlerine bırakılmıştır.

İç kontrolün temel ilkeleri İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslarda aşağıdaki gibi düzenlenmiştir:

· İç kontrol faaliyetleri idarenin yönetim sorumluluğu çerçevesinde yürütülür.

· İç kontrol faaliyet ve düzenlemelerinde öncelikle riskli alanlar dikkate alınır.

· İç kontrole ilişkin sorumluluk, işlem sürecinde yer alan bütün görevlileri kapsar.

· İç kontrol malî ve malî olmayan tüm işlemleri kapsar.

· İç kontrol sistemi yılda en az bir kez değerlendirilir ve alınması gereken önlemler belirlenir.

· İç kontrol düzenleme ve uygulamalarında mevzuata uygunluk, saydamlık, hesap verebilirlik ve ekonomiklik, etkinlik, etkililik gibi iyi malî yönetim ilkeleri esas alınır.

Anılan Usul ve Esaslarda iç kontrolün unsurları ve genel koşulları (iç kontrol bileşenleri) uluslararası standartlar ve uygulamalar çerçevesinde aşağıdaki gibi belirlenmiştir:

· Kontrol ortamı

· Risk değerlendirmesi

· Kontrol faaliyetleri

· Bilgi ve iletişim

· Gözetim (İzleme)

İç kontrolün tasarlanması, uygulaması ve geliştirilmesi konusunda idarelerin üst yöneticilerinin, harcama yetkililerinin (birim yöneticileri), mali hizmetler birimi yöneticilerinin, muhasebe yetkililerinin ve iç denetçilerinin görev ve sorumlulukları bulunmaktadır. Bununla birlikte iç kontrolün tasarlanması, uygulanması ve geliştirilmesi konusundaki esas sorumluluk üst yöneticiler, harcama yetkilileri ve mali hizmetler birimi yöneticilerinindir. İç denetçiler ise denetim ve danışmanlık görevleriyle standartlara ve mevzuata uygun, yeterli ve etkili işleyen bir iç kontrol sisteminin geliştirilmesi konusunda profesyonel katkı sağlamak ve bu konuda güvence vermekle yükümlüdür.

İç kontrole ilişkin yetki ve sorumluluklar Usul ve Esaslarda aşağıdaki gibi düzenlenmiştir:

· Üst yöneticiler, iç kontrol sisteminin kurulması ve gözetilmesinden, harcama yetkilileri ise görev ve yetki alanları çerçevesinde, idari ve malî karar ve işlemlere ilişkin olarak iç kontrolün işleyişinden sorumludur.

· İdarelerin malî hizmetler birimi, iç kontrol sisteminin kurulması, standartlarının uygulanması ve geliştirilmesi konularında çalışmalar yapar ve ön malî kontrol faaliyetini yürütür.

· Muhasebe yetkilileri, muhasebe kayıtlarının usulüne ve standartlara uygun, saydam ve erişilebilir şekilde tutulmasından sorumludur.

· Üst yöneticiler, harcama yetkilileri ve diğer yöneticiler, mesleki değerlere ve dürüst yönetim anlayışına sahip olunmasından, malî yetki ve sorumlulukların bilgili ve yeterli yöneticilerle personele verilmesinden, belirlenmiş standartlara uyulmasının sağlanmasından, mevzuata aykırı faaliyetlerin önlenmesinden, kapsamlı bir yönetim anlayışıyla uygun bir çalışma ortamının ve saydamlığın sağlanmasından görev ve yetkileri çerçevesinde sorumludurlar.

· Üst yöneticiler ve bütçe ile ödenek tahsis edilen harcama yetkilileri, her yıl, iş ve işlemlerinin amaçlara, iyi malî yönetim ilkelerine, kontrol düzenlemelerine ve mevzuata uygun bir şekilde gerçekleştirildiğini içeren iç kontrol güvence beyanını düzenler ve birim faaliyet raporları ile idare faaliyet raporlarına eklerler.

· İç kontrol düzenlemeleri ve iç kontrol sisteminin işleyişi, yöneticilerin görüşü, kişi ve/veya idarelerin talep ve şikâyetleri ile iç ve dış denetim sonucunda düzenlenen raporlar dikkate alınarak yılda en az bir kez değerlendirmeye tâbi tutulur ve gerekli önlemler alınır.

5018 sayılı Kanun üst yöneticilere sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamak, kayıp ve kötüye kullanımı önlemek, mali yönetim ve kontrol sisteminin işleyişini gözetmek, izlemek ve Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukları yerine getirmek sorumluluğunu yüklemiştir. Üst yöneticilerin bu sorumluluklarının gereklerini harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirecekleri öngörülmesine karşın, 5018 sayılı Kanun ve bağlı mevzuat doğrultusunda kurumsal düzeyde mali yönetim ve kontrol sisteminin/iç kontrol sisteminin mevzuatta ve standartlarda tanımlandığı nitelikte hayata geçirilmesindeki esas sorumluluğun üst yöneticilere ait olduğu açıktır. Üst yöneticiler yönetim ve hesap verme sorumluluklarının gereği olarak kendisine bağlı birim ve görevliler aracılığıyla kurumsal düzeydeki mali yönetim ve kontrol sistemini oluşturmak ve işletmekten (işleyişi gözetmekten) sorumludur.

Kamu İç Kontrol Standartları

Maliye Bakanlığı iç kontrol standart ve yöntemlerini belirleme konusundaki merkezi uyumlaştırma fonksiyonu kapsamında kamu idarelerinin iç kontrol sistemlerinin oluşturulmasında esas alacakları iç kontrol standartlarını yayımlamıştır. Kamu İç Kontrol Standartları (KİKS), COSO modeli, INTOSAI Kamu Sektörü İç Kontrol Standartları Rehberi ve Avrupa Birliği İç Kontrol Standartları çerçevesinde oluşturulmuştur. Bu çerçevede iç kontrolün, kontrol ortamı, risk değerlendirmesi, kontrol faaliyetleri, bilgi ve iletişim ile izleme bileşenleri esas alınarak 18 standart ve bu standartlar için gerekli 79 genel şart belirlenmiştir.

Kamu İç Kontrol Standartları Tebliğiyle belirlenen standartlar kamu idarelerinin görev alanları çerçevesinde her türlü yöntem, süreç ve özellikli işlemlere ilişkin olarak belirleyebilecekleri kurumsal standartlara (İdare Ayrıntılı İç Kontrol Standartları) bir çerçeve oluşturmaktadır. İdarelerce gerek görülmesi halinde hazırlanabilecek kurumsal standartların, 5018 sayılı Kanuna, ilgili mevzuata ve Kamu İç Kontrol Standartlarına uygun olma ve idareye münhasır spesifik süreçlere ilişkin olma zorunluluğu getirilmiştir. Kanun ve Tebliğ hükümleri gereği kamu idarelerinin öngörülen geçiş sürecinde Kamu İç Kontrol Standartlarına uyumu sağlamak üzere gerekli çalışmaları yapmaları öngörülmüştür. Bu çalışmalarda kamu idarelerine rehberlik yapmak ve standartlara uyum düzeyini geliştirmek amacıyla Maliye Bakanlığınca Kamu İç Kontrol Standartları Uyum Eylem Planı Rehberi yayımlanmıştır. Rehberde öz olarak iç kontrole ilişkin olarak dikkate alınması gerekli temel ilkeler ve iç kontrol çalışmalarına ilişkin yaklaşım ve yöntem konusundaki açıklamalara yer verilmiştir.

Kamu idarelerince iç kontrole ilişkin mevzuat ve rehber çerçevesinde Kamu İç Kontrol Standartlarına uyumu sağlamaya yönelik olarak yapılacak çalışmalar eylem planına bağlanmış ve öngörülen takvim çerçevesinde gerçekleştirilmiştir/gerçekleştirilmektedir. Kurumsal düzeyde idarelerin yürüttüğü tüm hizmet ve faaliyetleri, bütün karar ve işlemleri kavrayan işlevsel, bütüncül ve tutarlı bir iç kontrol sistemi yerine, daha çok şekli kontrol uygulamalarına odaklı ve mevzuatın gereği olarak gerçekleştirilen kontrol faaliyetlerine dayalı çalışmalar gerçekleştirilmiştir. Dolayısıyla kamuda iç kontrol konusunda standartlara uyum düzeyi sınırlı kalmıştır. Kamu idarelerindeki/kamu yöneticilerindeki iç kontrol algısı ve yönetim yaklaşımı bu alanda yapılan çalışmaların niteliğine olumsuz tesir eden en önemli saik olmuştur. Bununla birlikte, bu konuda mali yönetim ve kontrole ilişkin merkezi uyumlaştırma biriminin idari kapasitesinin yetersizliği, strateji geliştirme birimlerinin ve iç denetim birimlerinin idarelere gerekli desteği sağlayamamış olmasının etkisini de göz ardı etmemek gerekir. [35]

Mali Yönetim ve İç Kontrol Merkezi Uyumlaştırma Birimi

5018 sayılı Kanun birisi mali yönetim ve kontrol ikincisi iç denetim alanında olmak üzere iki farklı merkezi uyumlaştırma birimi tanımlamıştır. Merkezi uyumlaştırma fonksiyonunu üstlenen bu birimler Maliye Bakanlığı bünyesinde yer almakla birlikte teşkilatlanma ve fonksiyon bakımından çeşitli yapısal farklılıklar göstermektedir. Bu birimlerin teşkil ve faaliyet biçimi, işlev ve yetkileri AB üyesi ve aday ülkelerde de çeşitlilik göstermektedir.[36]

5018 sayılı Kanun (md. 55) “mali yönetim ve iç kontrol” alanındaki merkezi uyumlaştırma fonksiyonunu (standart ve yöntem belirleme, geliştirme, uyumlaştırma, koordinasyon sağlama, rehberlik yapma vs. gibi görevler) Maliye Bakanlığına vermiştir. Bu görev Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünce (Mali Yönetim ve Kontrol Merkezi Uyumlaştırma Daire Başkanlığı[37]) yürütülmektedir.

Mali yönetim ve kontrole ilişkin merkezi uyumlaştırma birimi (Daire Başkanlığı) iç denetim alanında merkezi uyumlaştırma fonksiyonunu yürüten İç Denetim Koordinasyon Kurulundan farklı olarak yapılandırılmıştır.

Bakanlığın iç kontrole ilişkin merkezi uyumlaştırma görevinin kapsamı İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslarda aşağıdaki gibi belirlenmiştir:

· İç kontrol standartlarını belirler ve bu standartlara uyulup uyulmadığını izler.

· Ön malî kontrole ilişkin standart ve yöntemler ile ön malî kontrole tâbi malî karar ve işlemleri ve bunların kontrol usul ve esaslarını belirler.

· İç kontrol alanında idareler arasında koordinasyonu sağlar ve idarelere rehberlik hizmeti verir.

· İç kontrol ve ön malî kontrole ilişkin genel ve özel nitelikli düzenlemelerde idarelerle işbirliği yapar, çalışma toplantıları düzenler.

· İç kontrol ve ön malî kontrol düzenleme ve uygulamaları hakkında idarelerden rapor ve bilgi alarak sistemlerin işleyişini izler.

· İdarelerin malî hizmetler birimlerinin çalışma usul ve esaslarını belirler.

· Ulusal ve uluslararası iyi uygulama örneklerini araştırır, bunların uygulanması yönünde çalışmalar yapar.

· İç kontrol ile malî yönetim ve kontrol sistemine ilişkin olarak eğitim programları hazırlar.

Mali Yönetim ve Kontrol merkezi uyumlaştırma birimi esas olarak aşağıdaki alanlarda faaliyet yürütmüştür:

· Mevzuat hazırlama (ikincil ve üçüncül düzey mevzuat) ve standart belirleme faaliyetleri

· Uygulamayı yönlendirme ve tereddütleri giderme doğrultusunda yürütülen faaliyetler (görüş verme vs.)

· Uygulamayı izleme ve sistemi geliştirmeye yönelik faaliyetler

· Eğitim, danışmanlık, rehberlik ve yayın faaliyetleri (rehber ve el kitapları),

· Konferans ve seminerler, bilgilendirme/paylaşım toplantıları, çalıştay ve benzeri organizasyonlar

· Mali hizmetler uzman yardımcıları ve uzmanlarına yönelik sınav ve eğitim faaliyetleri

· Uluslararası ilişkiler, OECD ve AB destekli proje faaliyetleri

· Diğer faaliyetler

Mali Yönetim ve Kontrol Merkezi Uyumlaştırma Biriminin Maliye Bakanlığının ana hizmet birimlerinden Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü bünyesinde bir daire başkanlığı olarak teşkilatlanmış olması, idari kapasitesi, personel imkanları ve mali kaynakları konusundaki yetersizlikler, izleme sistemlerinin yetersizliği, iç kontrol/mali yönetim ve kontrol alanında ve merkezi uyumlaştırma fonksiyonu konusundaki birikim/tecrübe eksikliği vs. gibi hususlar yürütülen faaliyet ve hizmetlerin sınırlı kalmasına neden olmuştur. Bu nedenle merkezi uyumlaştırma birimi kamu idarelerinin iç kontrol sistemlerinin tasarlanması, işletilmesi, izlenmesi ve geliştirilmesi konusundaki işlevlerini öngörüldüğü şekliyle yerine getirememiştir. Bu durum söz konusu birimin yönetici ve çalışanlarından ziyade yapısal sorunlardan kaynaklanmıştır.

Notlar:

[1] Türk mali idaresinin tarihsel gelişimi ve yasal düzenlemeler için bkz: Öner, Erdoğan, Osmanlı İmparatorluğu ve Cumhuriyet Döneminde Mali İdare, Genişletilmiş 2. Baskı, Maliye Bakanlığı APK Yayınları, Ankara, 2005.

[2] Bu konudaki ulusal ve uluslararası dokumanlar için bkz: Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Ulusal ve Uluslararası Çalışmalar Işığında Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü Yayını, Ankara, 2004..

[3] Mülga 1050 sayılı Kanun uygulamasındaki sorunlar, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Tasarısının hazırlanış amacı ve gerekçesi, Tasarının yasalaşma sürecindeki tartışmalar için bkz: Maliye Bakanlığınca hazırlanan ve Bakanlar Kurulunca karara bağlanarak Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına sunulan Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Tasarısının Genel Gerekçesi; Türkiye Büyük Millet Meclisi Plan ve Bütçe Komisyonunun Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Tasarısına ilişkin Plan ve Bütçe Komisyonu Raporu (Esas No: 1/692, Karar No: 62); Kanun Tasarısının TBMM Genel Kulunda Görüşüldüğü Birleşimlere İlişkin Genel Kurul Tutanakları, TBMM Tutanak Dergisi, (22. Dönem, 2. Yasama Yılı).

[4] 5018 sayılı Kanunun getirdiği yenilikler ve mülga 1050 sayılı Kanunla mukayeseli bir değerlendirme için bkz: Candan, Ekrem, Eski ve Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminin Mukayeseli Olarak Değerlendirilmesi ve 5018 sayılı Kanun ile Öngörülen Esaslar ve Getirilen Yenilikler I, Vergi Dünyası, Sayı: 295, Mart 2006, s. 188-199; Candan, Ekrem, Eski ve Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminin Mukayeseli Olarak Değerlendirilmesi ve 5018 sayılı Kanun ile Öngörülen Esaslar ve Getirilen Yenilikler II, Vergi Dünyası, Sayı: 296, Nisan 2006, s. 171-179.

[5] Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri bütçe rejimi ve Kanunun çeşitli hükümlerine tabi olma bakımından üçlü bir şekilde tasnif edilmiştir: 1) Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri (Kanuna ekli I, II ve III sayılı cetvellerde gösterilen genel bütçeli idareler, özel bütçeli idareler ile düzenleyici ve denetleyici kurumlardan meydana gelmektedir), 2) Sosyal güvenlik kurumları (Kanuna ekli IV sayılı cetvelde yer alan idarelerden oluşmaktadır), 3) Mahalli idareler (belediyeler, il özel idareleri ve bunlara bağlı veya bunların kurdukları birlik ve idareler). Kanuna tabi tüm kamu idarelerinin toplam sayısı (kahir ekseriyeti mahalli idareler olmak üzere) 5 bini aşmaktadır. Genel yönetim kapsamında bulunmayan; köy tüzel kişilikleri, kamu iktisadi teşebbüsleri, belediyelerin kurduğu şirketler, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası ve özel statüleri bulunan kamu bankaları ile bağımsız nitelikte bulunan bazı kamusal örgütler 5018 sayılı Kanun kapsamında tutulmuştur.

[6] Kanunda tanımlanan “genel yönetim” kapsamı dışında kalan idare ve kuruluşlar (örneğin kamu iktisadi teşebbüsleri, kamu bankaları, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası ve benzeri kurum ve kuruluşlar) 5018 sayılı Kanuna tabi değildir.

[7] Arcagök, M. Sait ve Ertan Erüz, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Sistemi, Maliye Hesap Uzmanları Derneği, Ankara, 2006, s. 13.

[8] Kamu idarelerinin strateji geliştirme birimleri 5436 sayılı Kanunla (md. 15) teşkil edilmiş ve Kanunda bu birimlerin (strateji geliştirme birimi kurulmayan idarelerde mali hizmetleri yürüten birimler) 5018 sayılı Kanunun 60 ıncı maddesinde “mali hizmetler birimi”ne verilen görevlere ilave olarak 5436 sayılı Kanunun 15 inci maddesinde sayılan görevleri de yürüteceği öngörülmüştür.

[9] Candan, Ekrem, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Eğitim Sunumu, Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği Araştırma ve Eğitim Müdürlüğü Hizmetiçi Eğitim Programı, 27 Nisan 2010, Ankara.

[10] Kamu mali yönetim ve kontrol sistemindeki aktörlerin rol ve sorumlulukları için bkz: Candan, Ekrem, Yeni Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Sisteminde Rol Alan Aktörler ve Bunların Görev, Yetki ve Sorumlulukları, Mali Hukuk Dergisi, Sayı: 121, Ocak-Şubat 2006, ss. 48-66.

[11] 5018 sayılı Kanunun 75 ve 77 inci maddeleri çerçevesinde Maliye Bakanlığı ve İçişleri Bakanlığı tarafından söz konusu maddelerde belirtilen esaslara göre mevzuata uygunluk yönünden yapılabilecek teftiş. Kanundaki bu teftiş mekanizması bugüne kadar çok istisnai olarak bir veya birkaç defa işletilmiştir.

[12] Dış denetim fonksiyonunun ve bunu üstlenen Sayıştayın 5018 sayılı Kanunun öngördüğü ilke, sistem ve metodoloji paralelinde yeniden yapılandırılabilmesi 7 yıllık bir gecikmeyle ancak 2010 yılında mümkün olabilmiştir. Bu süreçte dış denetim uygulamaları 5018 sayılı Kanunun öngördüğü yapıyla uyumlu olmayan 832 sayılı Sayıştay Kanununa göre yürütülmeye devam edilmiştir. Bu alanda yıllardır ihtiyaç duyulan yasal düzenleme 3/12/2010 tarihinde kabul edilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu ile yapılmıştır. Dış denetim ve Sayıştayın kamu mali yönetim ve kontrol sistemi içindeki yeri hakkında bir değerlendirme için bkz: Candan, Ekrem, Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminde Dönüşüm Bekleyen Bir Fonksiyon: Dış Denetim ve Sayıştay, Denetişim Dergisi, Sayı: 2, 2009, ss. 6-24. 5018 sayılı Kanunda dış denetimin tasarımına ilişkin sorunlar hakkında bir değerlendirme için bkz: Köse, Ömer H., Kamu Mali Yönetim Reformunun Etkileri ve 5018 sayılı Kanunda Dış Denetimin Tasarımına İlişkin Sorunlar, Dış Denetim Dergisi, Sayı: 1, Temmuz-Ağusto-Eylül 2010, ss. 5-14.

[13] İlk iç denetçi atamalarındaki usul hakkında bkz: Candan, Ekrem, Kamuda İç Denetime Geçiş Sürecinde İç Denetçiliğe Yapılacak Atamalar, Vergi Raporu Dergisi, Sayı: 81, Nisan-Mayıs 2006, ss. 7-19; Candan, Ekrem, İç Denetime Geçiş Sürecinde Mahalli İdarelerin İç Denetçi Kadrolarına Yapılacak Atamalar, Mali Yönetim ve Denetim Dergisi, Sayı: 37, Mart-Nisan 2006, ss. 26-34.

[14] İç Denetim Koordinasyon Kurulu, 2010 Yılı Kamu İç Denetim Genel Raporu, Ankara, 2011, s. 28.

[15] İç denetimin yapılanması ve yürütülmesi konusundaki sorunlar için bkz: Midyat, Cemil Sabri, Teftiş ve Geleneksel Denetimden İç Denetime: Yapılan Düzenlemeler, Sorunlar ve Tereddütlü Hususlara ilişkin Değerlendirmeler (I), Mali Hukuk Dergisi, Sayı: 129, Mayıs-Haziran 2007, ss. 11-16.; Midyat, Cemil Sabri, Teftiş ve Geleneksel Denetimden İç Denetime: Yapılan Düzenlemeler, Sorunlar ve Tereddütlü Hususlara ilişkin Değerlendirmeler (II), Mali Hukuk Dergisi, Sayı: 130, Temmuz-Ağustos 2007, ss. 28-33.; Midyat, Cemil Sabri, Teftiş ve Geleneksel Denetimden İç Denetime: Yapılan Düzenlemeler, Sorunlar ve Tereddütlü Hususlara ilişkin Değerlendirmeler (III), Mali Hukuk Dergisi, Sayı: 131, Eylül-Ekim 2007, ss. 33-39.; Midyat, Cemil Sabri, Kamu İç Denetiminde Tartışmalı Hususlar (I), Mali Hukuk Dergisi, Sayı: 132, Kasım-Aralık 2007, ss. 48-54.; Gönülaçar, Şener, İç Denetimde Hedefler ve Beklentiler (I), Mali Hukuk Dergisi, Sayı: 130, Temmuz-Ağustos 2007, ss. 20-27; Gönülaçar, Şener, İç Denetimde Hedefler ve Beklentiler (II), Mali Hukuk Dergisi, Sayı: 131, Eylül-Ekim 2007.; Gönülaçar, Şener, İç Denetimin Bürokratik Serencamı, Mali Hukuk Dergisi, Sayı: 135, Mayıs-Haziran 2008, ss. 49-50.; Gönülaçar, Şener, Kamuda İç Denetçiler İle Müfettişler Arasındaki Görev Örtüşmesi Sorununa Bir Çözüm Önerisi: İngiltere Eğitim Sisteminde İç Denetim ve Teftişin Rol ve Sorumlulukları, Mali Hukuk Dergisi, Sayı: 148, Temmuz-Ağustos 2010, ss. 25-32.; Güler, Cüneyt, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun Teftiş ve Denetim Sistemimize Etkileri, Mali Hukuk Dergisi, Sayı: 128, Mart-Nisan 2007, ss. 7-12.; Güler, Cüneyt, Kamuda Yeni Denetim Sistemi: İç Denetim, Dış Denetim Dergisi, Sayı: 1, Temmuz-Ağustos-Eylül 2010, ss. 143-151.; Yaman, Adem, Kamu Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması Sürecinde Türk Denetim Sistemine Genel Bir Bakış, Güncel Sorunlara İlişkin Değerlendirme ve Öneriler, Mali Hukuk Dergisi, Sayı: 133, Ocak-Şubat 2008.; Kamu İç Denetçileri Derneği, Kamu İç Denetim Sistemi ve Çözüm Bekleyen Temel Sorunlu Alanlar, Ankara, 2009.

[16] Kamudaki iç denetim uygulamaları hakkında detaylı bilgi için İç Denetim Koordinasyon Kurulu ve İç Denetim Merkezi Uyumlaştırma Dairesinin 2006-2010 dönemine ilişkin yıllık faaliyet raporlarına bakılabilir.

[17] 2011 tarihi itibarıyla İDKK Başkanı ve üyelerinin asli görevleri ve temsilcisi oldukları idareye ilişkin bilgiler şöyledir:

Üyenin Asli Görevi Kuruldaki Görevi ve İdaresi

1- Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürü Kurul Başkanı (Maliye Bakanlığı)

2- Öğretim Üyesi Üye (Başbakanlık)

3- Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı Müsteşar Yardımcısı Üye (Hazine Müsteşarlığı)

4- Kalkınma Bakanlığı Müsteşar Yardımcısı Üye (Kalkınma Bakanlığı)

5- İçişleri Bakanlığı Müsteşar Yardımcısı Üye (İçişleri Bakanlığı)

6- Maliye Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürü Üye (Maliye Bakanlığı)

7- Öğretim Üyesi, YÖK Yürütme Kurulu Üyesi Üye (Maliye Bakanlığı)

[18] Bugüne kadar görev yürüten İDKK üyeleri kariyer meslekleri veya yürüttükleri görevler itibarıyla genel olarak denetimle ilgili bilgi ve tecrübeye sahip olmakla birlikte, bunun tek başına İDKK üyeliği için yeter şart olarak kabul edilmemesi gerekir. Bir makalede (Gül, Hasan, İç Denetim Koordinasyon Kurulu, İç Denetim Dergisi, Sayı: 12, Yaz 2005, ss. 48-49.) İDKK üyelerinin denetim tecrübelerine ve yürüttükleri görevlere yapılan vurgu Kurul üyesi olarak atanan kişilerin iç denetimle olan ilgililerini anlamak bakımından dikkat çekicidir. Diğer yandan, iç denetçiler ve iç denetim birimi başkanlarının Kurulda hiçbir şekilde üye olarak temsil edilmemesinin nedeninin de açıklanması lazım gelir. Kurul üyelerinin kamu bürokrasisi içindeki yöneticilik görevlerinin veya özlük haklarına esas alınan gösterge ve katsayılarının iç denetçilerden farklı olması bu durumu açıklamak için öne sürülebilirse de bunu hukuki ve makul bir gerekçe olarak kabul etmek mümkün değildir.

[19] İç denetim mevzuatı ve bu kapsamda İDKK tarafından yürürlüğe konulan ikincil ve üçüncül düzey mevzuat hakkında bilgi için bkz: İç Denetim Koordinasyon Kurulu, 2010 Yılı Kamu İç Denetim Genel Raporu, Temmuz 2011.

[20] İç Denetim Koordinasyon Kurulu, s. 25-28.

[21] İç Denetim Kalite Güvence ve Geliştirme Programı ancak 2011 yılının sonunda (15.10.2011 tarih ve 28085 sayılı Resmi Gazete) yayımlanabilmiştir.

[22] İç Denetim Koordinasyon Kurulu, s. 25-26.

[23] 5018 sayılı Kanununun geçici 14 üncü maddesi kapsamında kurulan “İç Denetim Dairesi”nin adı 2006 yılında “İç Denetim Merkezi Uyumlaştırma Dairesi” olarak değiştirilmiştir. İç Denetim Koordinasyon Kurulunun Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik uyarınca bu Dairenin görevi Kurulun sekreteryasını yürütmek olup, bu görevin Kanunla İDKK’ya verilen merkezi uyumlaştırma fonksiyonunu/görevini kapsamadığı açıktır. Dairenin görevleri söz konusu Yönetmelik (md. 18) ve Genel Müdürlük Onayıyla belirlenmiştir.

[24] AB üyesi ve aday ülkelerde iç denetim merkezi uyumlaştırma birimlerinin fonksiyon ve teşkilatlanması hakkında bkz: Başpınar, Ahmet, Kamuda İç Denetim ve Merkezi Uyumlaştırma Fonksiyonu, Maliye Dergisi, Sayı: 151, Temmuz-Aralık 2006, ss. 23-42.; Örenay, Hami, Kamu İç Mali Kontrol Sisteminde Merkezi Uyumlaştırma Birimi İle Denetim Komitesinin/Kurulunun Rolü, Denetişim Dergisi, Sayı: 1, ss. 28-34.; Uzunay, Vildan, AB (12) Ülkelerinde Kamu İç Mali Kontrol Yaklaşımı Çerçevesinde Kurulan Merkezi Uyumlaştırma Birimleri, Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü İç Kontrol Merkezi Uyumlaştırma Dairesi İç Kontrol Bülteni, Sayı: 1, Nisan-Haziran 2008.

[25] Kanunen İDKK’nın görev ve yetkisi dahilinde olan kimi hizmet ve faaliyetler ilgili Yönetmelik, Genel Müdürlük Onayı ve Kurulun bu yöndeki karar ve yaklaşımı doğrultusunda sekreterya dairesince yürütülmektedir. Kurul sekreterya dairesinin hazırladığı taslak mevzuat, karar veya işlemleri gözden geçirmek suretiyle karara bağlamakta ve yasal prosedürleri tekemmül ettirmektedir. Kimi durumda Kurul sekreteryaya talimat vermek suretiyle işlem sürecini başlatmakta, kimi durumda ise sekreterya kendisine gelen başvuru veya ortaya çıkan ihtiyaç doğrultusunda gerekli çalışmayı yapmak ve Kurul gündemine sunmak suretiyle süreci başlatmaktadır.

[26] İDKK’nın mevcut yapı ve işleyişindeki sorunlar ve yeniden yapılandırılmasına ilişkin öneriler için bkz: Aktaş, Ramazan, İç Denetim Merkezi Uyumlaştırma Birimi (İç Denetim Koordinasyon Kurulu), Mali Hukuk Dergisi, Sayı: 132, Kasım-Aralık, 2007, ss. 39-47.

[27]http://www.abgs.gov.tr/files/AB_Iliskileri/AdaylikSureci/IlerlemeRaporlari/2011_ilerleme_raporu_tr_22_10_2011.pdf

[28] Bu bölümde www.kidder.org.tr’deki bilgi ve dokümanlardan yararlanılmıştır.

[29] Kanunda (md. 3/m) yer alan “Kamu kaynaklarının belirlenmiş amaçlar doğrultusunda, ilgili mevzuatla belirlenen kurallara uygun, etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılmasını sağlamak için oluşturulan kontrol sistemi ile kurumsal yapı, yöntem ve süreçler” şeklindeki tanım “mali kontrol”ün “kamu kaynaklarının yönetimine” ilişkin kontrolü kapsadığı anlaşılmaktadır.

[30] Doğmuş, M. Didem, Avrupa Birliğinde İç Denetim Sistemi, Maliye Bakanlığı AB ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı Araştırma ve İnceleme Serisi: 2, Ankara: 2010, s. 9-20.

[31] 5018 sayılı Kanun, iç kontrole ilişkin ikincil ve üçüncül düzey mevzuat hükümleri ve kamu iç kontrol standartlarında genel olarak COSO Modelinin esas alındığı bilinmektedir.

[32] Kanundaki “mali kontrol” ve “iç kontrol” tanımlarındaki kapsam farklılığı bir çelişki olarak görülebilirse de, bu iki kavram ve yönetim aracını birbirinden ayrı olarak ve karşıtlık ilişkisi içerisinde görmemek lazım gelir. Açıktır ki, mali kontrol de geniş anlamda idarenin iç kontrol sisteminin bir unsuru olup, özellikle mali karar ve işlemlere yönelik olarak tasarlanıp uygulanan özel nitelikteki kontrol faaliyetlerini kapsamaktadır. Ayrıca, kamu kaynaklarının yönetimine ilişkin olmaları yönüyle bu tip kontrolleri yalnızca harcamaya/ödemeye inhisar ettirmek yanıltıcı olur.

[33] Arcagök, M. Sait-Erüz, Ertan, s. 142.

[34] İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar; Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik; Kamu İç Kontrol Standartları Tebliği.

[35] Kamuda iç kontrole ilişkin usul ve esaslar ile iç kontrol algılamaları, uygulamadaki sorunlar ve tartışmalar için bkz: Candan, Ekrem, Kamu İdarelerinde İç Kontrol Sistem ve Süreçlerinin Tasarlanması, Uygulanması ve Geliştirilmesinde Uyulacak Usul ve Esaslar, Mali Yönetim ve Denetim Dergisi, Sayı: 38, Mayıs-Haziran 2006, ss. 18-33.; Candan, Ekrem, Kamuda İç Kontrol Algılamaları ve Uygulamadaki Sorunlar Hakkında Bir Değerlendirme (I), Mali Hukuk Dergisi, Sayı: 136, Temmuz-Ağustos 2008, ss. 29-38.; Candan, Ekrem, Kamuda İç Kontrol Algılamaları ve Uygulamadaki Sorunlar Hakkında Bir Değerlendirme (II), Mali Hukuk Dergisi, Sayı: 137, Eylül-Ekim 2008, ss. 50-57.; Candan, Ekrem, Kamuda İç Kontrol Algılamaları ve Uygulamadaki Sorunlar Hakkında Bir Değerlendirme (III), Mali Hukuk Dergisi, Sayı: 141, Mayıs-Haziran 2009, ss. 5-17.

[36] Uzunay, Vildan, AB (12) Ülkelerinde Kamu İç Mali Kontrol Yaklaşımı Çerçevesinde Kurulan Merkezi Uyumlaştırma Birimleri, Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü İç Kontrol Merkezi Uyumlaştırma Dairesi İç Kontrol Bülteni, Sayı: 1, Nisan-Haziran 2008.

[37] İç kontrole ilişkin merkezi uyumlaştırma fonksiyonu ilk başta “İç Kontrol Merkezi Uyumlaştırma Dairesi” adıyla kurulan Daire Başkanlığı tarafından yürütülmüştür. Dairenin adı daha sonra “Mali Yönetim ve Kontrol Merkezi Uyumlaştırma Dairesi” olarak değiştirilmiş ve görevleri yeniden belirlenmiştir.