Kamu Mali Yönetim Sistemi

Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Sisteminin Merkeziyetçi ve Adem-i Merkeziyetçi Niteliğine İlişkin Analiz - III*

PDF OLARAK İNDİR

Ek: 1 - 5018 Sayılı Kanun’un (Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminin) Merkeziyetçi ve Adem-i Merkeziyetçi Görünümüne İlişkin Analiz Tablosu

ÖZET

Üç bölüm halinde yayımlanacak bu makalede, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümleri ile “kamu mali yönetimi ve kontrol sisteminin” merkeziyetçi ve adem-i merkeziyetçi niteliği, sistemde yer alan aktörlerin rol ve yetki paylaşımı bütüncül bir yaklaşımla analiz edilmiş ve sistemin esneklik düzeyi tartışılmıştır. Doğrudan Kanun hükümleri referans alınarak yapılan analiz sonucunda, sistemin birçok bileşen, süreç ve yapı bakımından merkeziyetçi ve adem-i merkeziyetçi unsurları barındırdığı, bununla birlikte, genel olarak esnek ve adem-i merkeziyetçi bir yapıya sahip olduğu görülmüştür. Ancak, bu yönüyle belli ölçüde bir denge kurulmuş olsa da özellikle kimi alanlarda sistemin bu niteliğiyle çelişecek şekilde merkeziyetçi yapının daha baskın olduğu ve merkezi otoritelerin belirleyici konumunun korunduğu anlaşılmıştır. Gündeme gelecek yeni nesil reformlar kapsamında kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarının gereği olarak sisteminin adem-i merkeziyetçi niteliğinin daha da güçlendirilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.

ANAHTAR KELİMELER

5018 sayılı Kanun, Kamu Mali Yönetimi, Mali Yönetimi, Mali Yönetim ve Kontrol,

Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Sistemi, Merkeziyetçilik, Adem-i Merkeziyetçilik

3.14. Yaptırımlar ve Yetkili Merciler

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun yaptırımları ve yaptırım uygulamaya yetkili mercileri düzenleyen hükümleri[113] (kamu zararına ilişkin usul ve esasları belirleme konusunda Maliye Bakanlığına verilen düzenleme yetkisi hariç), adem-i merkeziyetçi niteliktedir. Çünkü yaptırımları uygulama konusundaki yetki ve sorumluluk, kamu idarelerine ve ilgili görevlilere verilmiştir.

Harcama talimatı ve ödenek üstü harcama[114] konusundaki sorumluluk, idarelerin/birimlerin harcama yetkililerine yüklenmiş; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması şeklinde ortaya çıkacak kamu zararlarının[115] ilgililerden (kamu idarelerinin Kanun kapsamındaki iş ve işlemleri yürütmekle görevlendirilen personel veya diğer gerçek ve tüzel kişiler) tahsil edileceği öngörülerek, kamu zararının tahsiline ilişkin usul ve esasları düzenleme konusunda Maliye Bakanlığına yetki verilmiş; yetkisiz tahsil ve ödeme[116] konusundaki sorumluluk, yetkisiz tahsilat veya ödeme yapılanlara yüklenmiş; Kanun’da öngörülen para cezalarını verme konusundaki yetki[117] kamu idarelerinin üst yöneticilerine tanınmıştır.

3.15. Merkezî Mali Teftiş

Makalenin ilk iki bölümünde ayrıntılı olarak ortaya konulduğu üzere Kanun, kamu mali yönetim ve kontrol sistemi konusunda genel olarak adem-i merkeziyetçi bir yapı öngörmüş ve bu doğrultuda birçok konudaki görev, yetki ve sorumluluğu kamu idarelerine ve bu idarelerin yönetici ve görevlilerine vermiş; bu yaklaşımı tamamlayıcı olarak da belli koşulların varlığı hâlinde ihtiyati bir tedbir mekanizması olarak merkezî otoritelere mali teftiş yetkisi tanımıştır.

Kanun, kamu idarelerinde mali yönetim ve kontrol sisteminin tümüyle zaafa uğradığı, belirgin yolsuzluk veya kamu zararına yönelik emarelerin ortaya çıktığı durumlarda, ilgili bakanın talep etmesi veya doğrudan Başbakanın onayı üzerine Maliye Bakanına, yetkili denetim elemanları marifetiyle, kamu idarelerinin tüm mali yönetim ve kontrol sistemlerini, mali karar ve işlemlerini mevzuata uygunluk yönünden teftiş ettirme yetkisi vermiştir.[118] Bu teftişler sonucunda düzenlenecek raporların bir örneğinin İç Denetim Koordinasyon Kuruluna, bir örneğinin de gerekli işlemlerin yapılması için ilgili bakana gönderilmesi gerekmektedir. Benzer bir yetki mahallî idareler bakımından İçişleri Bakanlığına tanınmıştır. Buna göre, mahalli idareler bakımından mali yönetim ve kontrol sisteminin tümüyle zaafa uğradığı, belirgin yolsuzluk veya kamu zararına yönelik emarelerin ortaya çıktığı durumlarda, il özel idareleri için ilgili vali, belediyeler için ilgili belediye başkanının talep etmesi veya doğrudan Başbakanın onayı üzerine İçişleri Bakanına, yetkili denetim elemanları marifetiyle, ilgili mahallî idarelerin tüm mali yönetim ve kontrol sistemlerini, mali karar ve işlemlerini mevzuata uygunluk yönünden teftiş ettirme yetkisi verilmiştir.[119] Bu teftişler sonucunda düzenlenecek raporların bir örneğinin İç Denetim Koordinasyon Kuruluna, bir örneğinin de gerekli işlemlerin yapılması için ilgili vali veya belediye başkanına gönderilmesi gerekir.

Maliye Bakanlığı ve İçişleri Bakanlığı, Kanun’daki koşulların oluşması ve yetkili mercilerden onay alınması hâlinde kamu idarelerinin mali yönetim ve kontrol sistemlerini, mali karar ve işlemlerini mevzuata uygunluk yönünden teftiş ettirebilecektir. Böylece, merkezî otoriteler adem-i merkeziyetçi yapının neden olabileceği bazı riskleri bertaraf edebilmek ve gerektiğinde tedbir alabilmek bakımından merkezî teftiş yetkisiyle donatılmıştır.

3.16. Diğer Hükümler

Kanun’un Sekizinci ve Dokuzuncu Kısmındaki maddeler, ilk yedi kısımda düzenlenmeyen ve kendi arasında bütünlük oluşturmayan müteferrik hükümleri içermektedir. Bu Kanun maddelerinde; kamu idarelerinin sorumlulukları, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerin tabi olduğu esaslar, kurumlardan alınacak hasılat payları, kamu alacaklarının silinmesi, müşterek fon hesabı gibi konular düzenlenmiştir. Söz konusu hükümlerin merkeziyetçi ve adem-i merkeziyetçi niteliği aşağıda incelenmiştir.

3.16.1. Kamu İdarelerinin Sorumluluğuna İlişkin Esaslar

Kanun’un 76’ncı maddesinde, mali karar ve işlemlere ilişkin her türlü kayıt, bilgi ve belgeleri düzenli olarak muhafaza etme görevi kamu idarelerine yüklenmiştir. Ayrıca, kamu idareleri ve görevlileri, mali yönetim ve kontrol sistemleri ile bütçelerin; hazırlanması, uygulanması, sonuçlandırılması, muhasebeleştirilmesi, raporlanması işlemlerine ait bilgi ve belgeleri denetimle görevlendirilmiş olanlara ibraz etmek, görevin sağlıklı yapılmasını sağlayacak önlemleri almak ve her türlü yardım ve kolaylığı göstermekle yükümlü tutulmuşlardır. Kanun’da sistemin adem-i merkeziyetçi kurgusu nedeniyle birçok konuda kamu idarelerine görev ve yetki verildiğinden, bunun doğal sonucu olarak da kamu idarelerinin yetkili mercilere karşı olan sorumlulukları ayrıca düzenlenmiştir.

3.16.2. Sosyal Güvenlik Kurumları ve Mahallî İdarelerin Tabi Oldukları Hükümler

Makalenin ilk iki sayısında incelenen önceki bölümlerde belirtildiği üzere, Kanun hükümlerine tabi olup olmama bakımından, sosyal güvenlik kurumları ve mahallî idarelere bazı ayrıcalıklar tanınmıştır. Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinden farklı olarak sosyal güvenlik kurumları ve mahallî idarelerin, bütçelerin hazırlanması ve uygulanması ile diğer mali işlemlerinin, 5018 sayılı Kanun hükümleri saklı kalmak kaydıyla, ilgili kanunlarındaki hükümlere tabi olduğu öngörülmüştür.[120] Ayrıca, sosyal güvenlik kurumları ve mahallî idarelerin ayrıntılı harcama programları ile finansman programlarının bütçeleriyle birlikte hazırlanacağı, görüşüleceği ve onaylanacağı; ödeneklerin de bu usul ve esaslara göre kullanılacağı hükme bağlanmıştır. Buna göre, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idareler, bütçe uygulamaları ve mali işlemleri bakımından Kanun’un özel hükümleri dışında, tabi oldukları ilgili mevzuatı uygulamaktadırlar. Dolayısıyla, bu idarelere ilişkin Kanun hükümlerinin birçoğu adem-i merkeziyetçi niteliktedir.

3.16.3. Kurumlardan Alınacak Hasılat Payı

Kamu iktisadi teşebbüsleri ve kamu şirketleri Kanun hükümlerine tabi olmadığı halde, bu kuruluşların hasılatları üzerinden genel bütçeye gelir kaydedilmek üzere alınacak hasılat paylarına ilişkin esaslar Kanun’la düzenlenmiştir. Kanun’un 78’inci maddesinde, kamu iktisadi teşebbüsleri ve kamu şirketleri ile diğer kuruluşların gayrisafi hasılatı üzerinden alınacak hasılat payları ve gelir fazlaları konusunda uygulanacak esaslar düzenlenmiş, bu konuda Bakanlar Kuruluna yetki verilmiş, ayrıca düzenleyici ve denetleyici kurumların gelir fazlalarının genel bütçeye aktarılmasına ilişkin esaslar belirlenmiştir.[121] Kamu iktisadi teşebbüsleri ve kamu şirketlerinin hasılatı üzerinden pay alınmak suretiyle genel bütçeye aktarılması, düzenleyici ve denetleyici kurumlarının gelir fazlalarının genel bütçeye aktarılması ile hasılat payı konusunda Bakanlar Kuruluna verilen yetki merkeziyetçi bir düzenleme olarak kabul edilebilirse de, bunu Devletin (Hazinenin) bu kuruluşlar üzerindeki sahiplik ilişkisinden doğan bir bütçe/finansman uygulaması olduğunu göz ardı etmemek gerekir.

3.16.4. Kamu Alacaklarının Silinmesi

Kamu alacaklarının silinmesi (kayıtlardan çıkarılması) konusunda Kanun’da belirtilen esaslar ve yılı merkezî yönetim bütçe kanununda gösterilen parasal limitler çerçevesinde, kamu idarelerinin üst yöneticilerine yetki verilmiştir. Yılı merkezî yönetim bütçe kanununda gösterilen parasal tutarı aşan kamu alacaklarından silinmesi öngörülenlerin ise söz konusu bütçe kanununda gösterileceği hükme bağlanmıştır.[122] Bu suretle belli tutara kadar olan kamu alacaklarının silinmesi konusunda adem-i merkeziyetçi bir düzenleme yapılmıştır.

3.16.5. Kanun Hükümlerinin Uygulanması Konusundaki Yetki

5018 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanmasına ilişkin gerekli düzenlemeleri yapma konusundaki genel yetki Maliye Bakanlığına verilmiştir.[123] Makalenin önceki bölümlerinde de belirtildiği üzere, Kanun’un pek çok maddesinde Maliye Bakanlığına ve Maliye Bakanına yetki verilmiştir. Bunlar sadece düzenleme yapma yetkisiyle de sınırlı olmayıp, anılan Bakanlığa uygulamaya ilişkin birçok yetki de verilmiştir.

Maliye Bakanlığının düzenleme yapma, uygulama birliğini ve koordinasyonu sağlama, uygulamayı yönlendirme, tereddütleri giderme, görev ve yetki verilen konulardaki hizmetleri yürütme ve gerekli tedbirleri alma yönündeki fonksiyonu merkeziyetçi bir nitelik arz etse de, kurgulanan adem-i merkeziyetçi sistemin doğal sonucu olarak, belli nitelikteki bazı görev ve yetkilerin ancak merkezî düzeyde yürütülebileceği ve bu tip fonksiyonların merkezî otoritelerce üstlenilmesi gerektiği açıktır. Kalkınma Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı, Yüksek Planlama Kurulu, Bakanlar Kurulu ve TBMM’ye verilen birçok görev ve yetki bu nitelikte olup sistemin etkin bir şekilde tasarlanıp işletilmesi bakımından bu tür mekanizmalar zorunlu ve gereklidir.

Anayasa’yla çerçevesi belirlenen devlet/hükümet sistemi, yönetim yapısı ve çeşitli yasal düzenlemeler de bu tür görev ve yetkileri (örneğin TBMM ve Bakanlar Kuruluna verilen yetkiler, Kalkınma Bakanlığının görevleri vs.) gerekli kılmaktadır. Kuşkusuz 5018 sayılı Kanun’daki merkeziyetçi düzenlemelerin kapsamı ve sınırlarının tartışılması mümkündür. Bu konuda aşırı merkeziyetçiliğe yaklaşan ve sistemin genel kurgusuyla çelişen düzenleme ve uygulamalar da söz konusu olabilmektedir.

3.16.6. Bazı İdarelerin Muhasebe Hizmetleri

Makalenin önceki sayılarında 3.2 ve 3.12.4 numaralı bölümlerde belirtildiği üzere, Kanun’la TBMM, Sayıştay ve Cumhurbaşkanlığının muhasebe hizmetlerini yürütme görev ve yetkisi ile bu hizmetleri yürütecek muhasebe yetkililerini atama yetkisi, diğer genel bütçeli idarelerden farklı olarak Maliye Bakanlığı yerine bu kuruluşlara verilmiştir.[124] Böylece, genel bütçeli idarelerin muhasebe hizmetleri konusundaki merkeziyetçi yapıya bu idarelerin Devlet teşkilatı içindeki özel konumu bakımından istisna getirilmiştir.

3.16.7. Fonlar ve Döner Sermaye İşletmelere İlişkin Esaslar

Kanun, çeşitli mevzuatla kurulmuş fonlar ile Kanun’a tabi kamu idareleri bünyesinde kurulmuş döner sermaye işletmelerini kapsam dışı bırakmış ve bunlar için ayrıksı bazı düzenlemeler getirmiştir.[125] Fonlar ve döner sermayeli işletmelerin Kanuna tabi kamu idarelerinden farklı olarak kapsam dışında tutulması, bunlar bakımından adem-i merkeziyetçi bir uygulama olarak olarak görülebilir. Ancak, fonlar ve döner sermayeli işletmelere ilişkin olarak merkezi otoritelere çeşitli görev ve yetkiler verilmiş olup, bu hükümler merkeziyetçi niteliktedir.

Kanun’da fonların, hizmet ve harcamalarını kendi mevzuatında yer alan esas ve usullere göre yürütecekleri hükme bağlanmış, ayrıca fon gelirlerinin banka hesaplarına yatırılması, fonlar arası yapılacak pay ve kesintiler ile fon gelirlerinin bütçeleştirilmesi, bu gelirlerden yapılacak kesintiler, fonlar arası yapılacak aktarmalar, fonların tasfiyesi gibi konulara ilişkin esaslar belirlenmiştir. Fon gelirlerinin tahsili, takibi, gelir kaydı, muhasebeleştirilmesi ve denetimine ilişkin süre, esas ve usulleri tespit görev ve yetkisi Maliye Bakanlığı ile Hazine Müsteşarlığına verilmiştir. Fonların muhasebesi 5018 sayılı Kanunun öngördüğü muhasebe sistemine göre yürütülmektedir.

Fonların kuruluşu, yönetimi, tasfiyesi ve mali işlemleri konusunda merkezi otoritelere (Bakanlar Kurulu, Maliye Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası) önemli görev ve yetkiler verilmiş olup, bu hükümler merkeziyetçi niteliktedir. Ancak, fonların kuruluş amaçları, gelir kaynakları ve yönetim biçimleri dikkate alındığında, bu nitelikteki düzenlemelerin gerekli olduğu anlaşılabilir.

Öte yandan, Kanunun geçici 11 inci maddesinde, kamu idareleri bünyesinde ilgili mevzuatı gereğince kurulan döner sermayeli işletmelerin yeniden yapılandırılması öngörülmüşse de, bu yeniden yapılandırma tamamlanamamıştır. Bu amaçla hazırlanan çeşitli kanun taslakları yasalaşmamıştır. Dolayısıyla döner sermaye işletmeleri kendi kuruluş kanunları ile 5018 sayılı Kanunun geçici 11 inci maddesi çerçevesinde faaliyet göstermeye devam etmektedir. Bu işletmelerin bütçelerinin hazırlanması, uygulanması, sonuçlandırılması ve muhasebesi ile kontrol ve denetimine ilişkin esaslar Maliye Bakanlığınca yönetmelikle düzenlenmiştir. Döner sermayeli işletmeler konusunda Maliye Bakanlığına verilen düzenleme yetkisi merkeziyetçi niteliktedir.

4. 5018 SAYILI KANUNUN MERKEZİYETÇİ VE ADEM-İ MERKEZİYETÇİ GÖRÜNÜMÜ

5018 sayılı Kanun’un öngördüğü kamu mali yönetim ve kontrol sistemi ile bu sistemi oluşturan bileşen ve fonksiyonların merkeziyetçi ve adem-i merkeziyetçi niteliğini ayrıntılı olarak inceledikten sonra, Kanun hükümlerinin bu niteliğini maddeler bazında analiz etmek yararlı görülmektedir.

Çünkü, makro düzeyde “kamu mali yönetim ve kontrol sistemi” ile kurumsal düzeydeki “mali yönetim ve kontrol sistemi”nin merkeziyetçi ve adem-i merkeziyetçi niteliği, sistemi oluşturan bileşen, aktör ve süreçlere göre farklılık göstermektedir. Bu farklılığı maddeler bazında yapılacak analiz sonucunda kolayca ortaya koymak mümkündür.

5018 sayılı Kanun’un (dolayısıyla da kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin) merkeziyetçi ve adem-i merkeziyetçi görünümü ekteki tabloda (Ek: 1) gösterilmiştir. Tabloda 5018 sayılı Kanun hükümleri (madde grupları veya maddeler bazında), yapılan düzenlemenin merkeziyetçi ve adem-i merkeziyetçi niteliği bakımından analiz edilmiş ve hükümler buna göre tasnif edilmiştir. Sınıflandırmada hükmün (madde, fıkra veya bent bazında) içeriği esas alınarak yapılmıştır.

Tablodaki tasniften şöyle bir genel çıkarım yapılabilir. Kanun hükümlerinin Ek:1 tablodaki tasnifine bakıldığında, Kanun’unda (maddelerdeki fıkra ve bentler çerçevesinde konu bazlı olarak yapılan tasnife göre) merkeziyetçi nitelikte 146, adem-i merkeziyetçi nitelikte ise 122 adet olduğu anlaşılmaktadır.

Kanun’da merkeziyetçi nitelikteki hükümler fazla olmakla birlikte, bunların çoğunluğu merkezi otoritelere verilen; mevzuat hazırlama, düzenleme yapma, izleme veya veri alma gibi kural koyma, koordinasyon sağlama, uyumlaştırma ve izlemeye ilişkin fonksiyonları içermektedir. Merkeziyetçi hükümler arasında uygulamaya ilişkin olan görev ve yetkilerin daha sınırlı ve az olduğu görülmektedir. Adem-i merkeziyetçi hükümler ise esas olarak kamu idarelerine görev, yetki ve sorumluluk veren hükümlerden meydana gelmektedir.

Dolayısıyla konunun bu yönüyle, tasnif edilen hüküm sayısından ziyade, fonksiyon ve uygulama bakımından değerlendirilmesi daha doğru olur. Yani sistemin yapısal görünümü ve işleyişindeki esneklik seviyesi ile aktörler arasındaki görev, yetki ve sorumluluk paylaşımının dikkate alınması icap eder.

Kuşkusuz tabloda merkeziyetçi ve adem-i merkeziyetçi nitelikte tasnif edilen bu hükümlerin niteliği ve kapsamı farklıdır. Kimisinde mükerrerlikler söz konusudur veya bazılarında bu şekilde kesin bir ayrım yapılması çok doğru olmayabilir. Fakat genel bir fikir vermesi bakımından bu tasnifin anlamlı olmadığını söylemek de zordur.

Bu itibarla, bu tablodan yola çıkılarak, Kanun hükümlerinin merkeziyetçi ve adem-i merkeziyetçi yapı bakımından genel olarak dengeli (istisnai bazı merkezi uygulamalar hariç) bir görünüm gösterdiği söylenebilir.

5. SONUÇ

5018 sayılı Kanun’un öngördüğü kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin yapısal ve işlevsel görünümü ile aktörler arası rol/sorumluluklara, bugüne kadarki uygulamalara ve işleyişe bakıldığında, Kanun’un/sistemin merkeziyetçi ve adem-i merkeziyetçi unsurları barındırdığı ve bu bakımdan belli ölçüde bir denge kurulduğu anlaşılmaktadır. Bu keyfiyet kamu mali yönetim ve kontrol sistemine dâhil yapı, süreç ve fonksiyonlar itibarıyla farklılık göstermektedir. Bununla birlikte, birçok yönden, mülga 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’ndan farklı olarak, daha esnek ve adem-i merkeziyetçi bir yapı tesis edilmeye çalışıldığı görülmektedir.

Bununla birlikte, Kanun ve bağlı mevzuat tümüyle incelendiğinde, kamu mali yönetim ve kontrol sistemin bütünüyle adem-i merkeziyetçi bir nitelikte olmadığı, harcamacı kamu idarelere kısmen ve belli ölçüde yetki devri yapıldığı hâlde, merkezî otoritelerin sistem içinde belirleyici konumunun esas olarak korunduğu anlaşılmaktadır.

Sistem bir bütün olarak değerlendirildiğinde, adem-i merkeziyetçiliğin potansiyel risklerinin kontrol altına alınması, sistemin tasarlandığı gibi ve amacına uygun bir şekilde işletilebilmesi bakımından düzenleme, koordinasyon, izleme ve diğer bazı konularda merkezi otoritelere çeşitli görev ve yetkiler verilmesinin yararlı, hatta zorunlu olduğu söylenebilir.

5018 sayılı Kanun incelendiğinde, Maliye Bakanlığının kamu mali yönetim ve kontrol sistemi içerisinde esas olarak kural koyan/mevzuat oluşturan, standart ve yöntem belirleyen (diğer merkezî otoriteler ve karar mercileriyle birlikte), sistemi yapı ve işleyiş bakımından izleyen, gerektiğinde tedbir alan ve raporlama yapan bir kurumsal aktör olarak konumlandırıldığı, ayrıca belli fonksiyonlar ve süreçler bakımından Bakanlığa diğer merkezî idarelerle birlikte uygulayıcı işlevler verildiği anlaşılmaktadır. Bakanlığın sistem içerisindeki konumu, düzenleme konusu fonksiyonlar, süreçler ve uygulamalar bakımından farklılık göstermektedir. Benzer şekilde diğer merkezî otoritelere de (Kalkınma Bakanlığı, İç Denetim Koordinasyon Kurulu gibi) düzenleme görevleri dışında uygulamaya ilişkin birçok görev ve yetki verilmiştir.

Her hâlükârda, mülga 1050 sayılı Kanun’a dayalı önceki yapı ve uygulamalardan farklı olarak Maliye Bakanlığı ve diğer merkezî otoritelerin (örneğin Sayıştay Başkanlığı) uygulama içerisindeki görev ve yetkilerinin sınırlandırıldığı ve bu konuda kamu idarelerine daha çok yetki verildiği görülmektedir. Bununla birlikte, sistemin yapı ve işleyişinde Kanun’un öngördüğü adem-i merkeziyetçi yapıyla çelişen bazı uygulamalar da görülebilmektedir. Bu durum, sistemin dayandığı temel ilkelerle (yönetim sorumluluğu, hesap verebilirlik, görev, yetki ve sorumluluk dengesi vs.) çelişebilmekte ve fiilî durumda sistemin merkeziyetçi bir keyfiyet kazanmasına neden olabilmektedir.

Diğer yandan, uygulamada Kanunda merkezi otoritelere verilen kimi görev ve yetkilerin amacını ve kapsamını da aşacak şekilde genişletilebildiği görülmektedir. Gerek 5018 sayılı Kanun’a istinaden yürürlüğe konulan ikincil ve üçüncül düzey mevzuatla yapılan düzenlemeler, gerekse de fiilî durumda bütçe, muhasebe ve diğer mali işlemlerin yürütülmesinde kullanılan sistem ve yazılım uygulamaları üzerinden geliştirilen ilave kontroller sonucunda, bazı konularda Kanun’la öngörülen esnekliğin sınırlandırılabildiği görülmektedir. Böylece, merkeziyetçi nitelikteki düzenleme ve uygulamalar ile sistemin Kanun’la belirlenen adem-i merkeziyetçi niteliği harcamacı kamu idareleri aleyhine daraltılabilmektedir.

Bu tespitler ışığında şunu söyleyebiliriz. Sistemde merkezî otoritelerin üstlendiği işlev ve görevlerden bazıları 5018 sayılı Kanun’un getirdiği sistemin adem-i merkeziyetçi yapısıyla çelişmekte ve harcamacı idarelerin belli alanlardaki inisiyatif ve rollerini sınırlamaktadır. Dolayısıyla bu husus idarelerin yönetim ve hesap verme sorumluluğunu olumsuz etkilemekte, kamu idarelerindeki iç kontrol sistemlerinin oluşturulması ve uygulanmasında, yönetim bilgi sistemlerinin tasarlanmasında, hesap verme mekanizmalarının işletilmesinde ve denetimlerin gerçekleştirilmesinde çeşitli sorunlara ve belirsizliklere yol açabilmektedir.

Bazı fonksiyon veya görevlerin merkezî düzeyde yürütülmesine devam edilmesi kamu idarelerinin bu alanlarda kendilerini geliştirmelerine ve sorumluluk üstlenmelerine imkân vermemektedir. Buna ilave olarak merkezî otoritelere verilen bazı görevler nedeniyle iş süreçleri uzayabilmekte ve esasında çok da etkin ve anlamlı olmayan kontrol faaliyetleriyle bürokrasinin artmasına neden olunabilmektedir. Bu tür uygulamalar reformun/sistemin amacına ulaşmasını güçleştirdiği gibi uygulamada çeşitli uyuşmazlık ve sorunların yaşanmasına sebebiyet vermektedir.

Sonuç olarak, merkezî otoritelerin sistem içindeki güçlü konumu ile mevzuattaki ve uygulamadaki katı merkeziyetçi düzenleme ve uygulamaların;

· Kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin temel ilkeleri ile varsayımlara dayalı niteliğine zarar verdiği ve kamu idarelerinin idarelerin hesap verme ve yönetim sorumluluklarını sınırlandırdığı,

· Sistemin genel yapısı ve işleyişindeki adem-i merkeziyetçi yapıyı/formu zayıflattığı ve karar verme süreçlerindeki esnekliği işlevsiz kıldığı, dolayısıyla idarelerin sistemi sahiplenme konusundaki iradelerini olumsuz etkilediği,

· Birçok fonksiyon bakımından biri merkezî biri de kurumsal olmak üzere ikili ve kısmen mükerrerlikler içeren yapı ve uygulamalara sebebiyet verdiği; bu suretle, bütçe, muhasebe ve mali hizmetlerin yürütülmesi, strateji geliştirme birimlerinin görev kapsamı ve harcama sürecindeki aktörler ve görevliler bakımından farklı yapı ve uygulamaların ortaya çıkmasına neden olduğu,

· Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri bakımından olduğu kadar, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri arasında dahi, tabi olunan hükümler, sistem ve süreçlerin işleyişi ile aktörlerin görev-yetki-sorumlulukları bağlamında sistem, süreç ve uygulama birliği sağlayamadığı, dolayısıyla eşit bir çerçeve oluşturamadığı,

· Sistemin yapısal eksiklikleri ve uygulamadaki sorunların kamu idarelerinde iç kontrol sisteminin kurumsal düzeyde, tüm bileşenleri ve bunlar için öngörülen genel şartların birlikte ve tüm yönleriyle idarelerin yönetim ve hesap verme sorumlulukları çerçevesinde uygulanabilmesini olumsuz etkilediğini,

söyleyebiliriz.

Bu itibarla, son yıllarda sıkça söz edildiği ve birçok defa çeşitli taslak metinler ve kanun tasarıları hazırlandığı hâlde, bir türlü hayata geçirilemeyen yeni nesil kamu mali yönetim reformunun gündeme alınması, bu kapsamda 5018 sayılı Kanun hükümlerinin gözden geçirilmesi ve sistemin işleyişinde merkeziyetçiliği artıran, harcamacı kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluğunu sınırlandıran, uygulamada çeşitli sorunlara yol açan düzenlemelerin değiştirilmesi uygun olacaktır.

Bu doğrultuda, merkezî otoritelerin ikincil ve üçüncül düzey mevzuat ile diğer idari düzenlemeler ve çeşitli elektronik sistem ve uygulamalar vasıtasıyla hayata geçirdikleri katı kontrol mekanizmalarının da gözden geçirilmesi gerekmektedir. Şüphe yok ki yapılacak yeni düzenlemelerde uygulamada ortaya çıkan sorunların, merkezî otoritelerin tespit ve analizlerinin, kamu idarelerinin konuya ilişkin talepleri ile görüş ve önerilerinin de dikkate alınması icap edecektir.

Bu amaçla yapılacak değişiklikler ve alınacak tedbirler Kanun’un öngördüğü kamu mali yönetim ve kontrol sistemini daha da güçlü ve işlevsel hale getirecektir.

Ek: 1 - 5018 Sayılı Kanun’un (Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminin) Merkeziyetçi ve Adem-i Merkeziyetçi Görünümüne İlişkin Analiz Tablosu

Dipnotlar:

* Makalenin birinci bölümü Güncel Mevzuat dergisinin Temmuz/Ağustos 2015 sayısında, ikinci bölümü Eylül/Ekim 2015 sayısında yayımlanmıştır.

** Genel Müdür Yardımcısı, Devlet Malzeme Ofisi Genel Müdürlüğü; E. Bütçe Kontrolörü, E. İç Denetçi

[113] Madde 70-74

[114] Madde 70

[115] Madde 71 ve Madde 74

[116] Madde 72

[117] Madde 73

[118] Madde 75

[119] Madde 77

[120] Madde 77

[122] Madde 79

[123] Madde 80

[124] Ek Madde 1

[125] Ek Madde 2, Geçici Madde 11