Devlet ve Bürokrasi

Türkiye’de Bürokratik Zihniyet ve İdari Reformların Başarısızlıklarının Nedenleri Üzerine[*]

PDF OLARAK İNDİR

[*] Bu çalışma “Kamuda İç Kontrol Algılamaları ve Uygulamadaki Sorunlar Hakkında Bir Değerlendirme (II)” adlı makalemizin (Mali Hukuk Dergisi, Eylül-Ekim 2008, Sayı: 137, s. 50-57.) “III. İç Kontrol Konusundaki Algılama ve Bürokratik Yaklaşım” başlıklı bölümünün 2019 yılında gözden geçirilmiş ve genişletilmiş halidir.

I. Giriş

Yazının başlığı kışkırtıcı ve sübjektif olarak değerlendirilebilir. Lakin teşkilat olarak “Türk kamu yönetimi”nin, sistem, süreç ve insan kaynakları olarak da “bürokrasi”nin mükemmel ve kusursuz olmadığı tartışmasızdır.

Her sosyal müessese gibi kamu yönetimi (idari teşkilat olarak) ve bürokrasinin de ortaya çıkışından günümüze kadarki süreçte değişim ve dönüşüm içerisinde olduğu bilinmektedir. Bu değişimi zorunlu kılan koşulların bir kısmı bürokrasinin kendi niteliğinden, bir kısmı ise sosyal, siyasal ve iktisadi alandaki değişimlerden kaynaklanmıştır.

Ülkemizde kamu hizmetlerinin sunumu, kamusal iş ve işlemlerin yürütülmesi konusundaki herkesin malumu olan sorun ve tartışmalar ile yüzyılları aşan bir geçmişe sahip olan reform çaba ve arayışlarının malum akıbeti bu konudaki sübjektif yargıların ve menfi toplumsal hafızanın arkasında haklı görülmesi gerekli bir müktesebat olduğunu açıkça ortaya koymaktadır.

Bununla birlikte, idarenin ve bürokrasinin siyasi kesimler, hükümetler, sivil toplum kuruluşları, hizmet sunumundan yararlanan vatandaşlar ve kamusal hizmetlerin finansmanına katılan vergi mükellefleri tarafından eleştirilen mevcut keyfiyetinin tek müsebbibi olarak kamu hizmetlerinin görülmesinde görev alan ve bürokrasinin insan kaynağı unsurunu oluşturan Devlet Memurları değildir. Böyle bir genellemeyle Devlet memurlarının günah keçisi yapılması doğru değildir. Bütün sorumluluğu farklı istihdam rejimlerine ve statülere tabi olarak görev yapan üç milyonu aşkın bir kitleye yüklemek ve tek başına onları suçlamak hakkaniyet ve adalet ilkelerine uymaz.

Bizim kanaatimize göre bu konudaki esas sorumluluğu kişilerden ziyade Türk kamu yönetimi ve bürokrasisine sirayet eden ve bir nevi genetik kod olarak işlev gören belli bir zihniyette aramak lazım gelir. İşte biz bu yazıda kamu yönetimi/idare ve bürokrasinin zaafları ile buna bağlı olarak idari reformların başarısızlıkların arkasından yatan bazı sebepler üzerinde duracak ve bu konulardaki mülahazalarımızı paylaşacağız.

II. Türkiye’de Bürokratik Zihniyet

Kamu yönetimi ve bürokrasinin mevcut zaaflarının belirleyicisi olan birçok neden bulunmaktadır. Bürokrasinin gücünün zayıflatılması ve buna bağlı olarak bürokratik oligarşinin dağıtılması, iş ve işlem süreçlerinde kırtasiyeciliğin azaltılması, hizmet sunumunun iyileştirilmesi ve hızlandırılması konusunda son yıllarda yapılan düzenlemeler ve alınan tedbirlere rağmen kamu hizmetlerinin sunumu ve idarenin işleyişi konusunda halihazırda yaşanan sorunlar, bu çalışmaların istenen neticeyi vermediğini ve henüz ciddi bir mesafe kat edilememiş olduğunu göstermektedir. Bazı hizmetlerin elektronik ortama alınmış olması işlem süreçlerini kısaltmış olsa da kırtasiyeciliği bitirebilmiş değildir.

Bu da bize meselenin yalnızca bürokrasinin gücü, mevzuat eksikliği ve özlük haklarıyla ilgili olmadığını, esas olarak meselenin başka yönlerinin varlığına işaret etmektedir. Zira bu durum sadece kanuni düzenlemelerin yetersizliğinden, mevzuattaki belirsizliklerden ve tek başına Devlet memurlarının yaklaşımlarından kaynaklanmamaktadır. Bize göre, sorunun kaynağı söz konusu hususlardan başka daha da derinlerde yatmaktadır.

Bu anlamda şu sorunun sorulması icap etmektedir: Devlet ve kamu yönetimiyle ilgili olarak “ıslahat”, “reform”, “idareyi geliştirme”, “yeniden yapılanma”, “yapısal reformlar”, “kamu yönetiminde dönüşüm” ve sair tanımlamalarla adlandırılan ve geçmişi yüzyıllara dayanan girişim ve çalışmalardan istenen neticenin alınamaması, bir başka anlatımla idarenin ve bürokrasinin işleyişi konusunda hükümetler ve halkı tatmin edecek nihai bir seviyeye gelinememiş olması nasıl izah edilebilir?

Bu konudaki başarısızlıklar idarenin/bürokrasinin çok güçlü olduğunu mu gösterir yoksa reform iradesinin sahibi ve idarenin/bürokrasinin işletilmesinden sorumlu olan yetkili mercilerin/politik makam ve otoritelerin zaaf veya zayıflığına mı işaret eder? Yoksa bu durumun arkasında yatan başka sebepler mi var?

Bizce bu soruların cevabını aramak gerekir. Doğru teşhisi yapmak güç olmakla birlikte, genel bazı değerlendirmeler yapılması mümkün gözükmektedir. Bu itibarla, biz de bu amaçla bir analiz denemesi yapmak da beis görmemekteyiz.

Kanaatimize göre, 2003 yılında kabul edilen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu uygulamasında olduğu gibi siyasi iktidarlarca yapılan reformların amacına ulaşamamasının ve çeşitli reform kanunlarıyla öngörülen düzenlemelerin tam anlamıyla hayata geçirilememesinin temel nedeni kamu yönetiminin ve bürokrasinin niteliğinden kaynaklanmaktadır. Bir başka anlatımla, kamudaki mevcut durum, esas olarak kamu bürokrasisindeki zihniyet meselesi ve yönetim anlayışı ile bu alanda zaman içerisinde oluşa gelen gelenek ve teamüllerin bir tezahürüdür.

Şüphe yok ki, kamudaki personel rejiminin, kamu idarelerinin teşkilat ve yönetim yapılarının, hesap verme mekanizmalarının niteliğinin ve işleyiş biçiminin, ilgili mevzuatın, bürokrasideki çalışma koşullarının, idarelerin üst yönetimleriyle diğer görevliler arasındaki ilişkilerin, toplumumuza hakim olan iş ahlakının, siyaset-bürokrasi ilişkisinin de bu alanda önemli tesirleri bulunmaktadır.

Ancak, biz burada genel olarak kamudaki reform girişimlerinin başarısızlığının esas sebebi olan yalnızca bir nokta üzerinde duracağız: Amacını yitirmiş kamu bürokrasisi ve geleneksel yönetim anlayışı.

Hemen belirtmeliyiz ki, “amacını yitirmiş kamu bürokrasisi” nitelendirmesi genelleme yapılarak tüm kamu idarelerine teşmil edilmemektedir. Burada söz konusu edilen özellikle üst yönetimlerdeki bakış açısı ve bunun arkasında yatan zihinsel arka planı ortaya koymaya yönelik bir durum tespitidir.

Kamuda reform çalışmalarının akıbetinin aynı olması ve öngörülen düzenlemelerin bir türlü tam manasıyla uygulamaya geçirilmemesi ve büyük bir dirençle karşılaşılması umumiyetle Türkiye’de kamu yönetimindeki geleneksel yapı ve uygulamaların keyfiyetinden doğmaktadır. Çünkü Türkiye’de kamu yönetimi yani yürütme organının bir kanadını oluşturan “idare” teşkilatı (özellikle merkez teşkilatları) umumiyetle esas gayesini yitirmiş ve gündelik iş ve işlemlere boğulmuştur.

İdarelerin merkez teşkilatlarının, görev alanlarına ilişkin olarak planlama yapma, politika oluşturma, mevzuatı geliştirme, birimler arası koordinasyonu sağlama, uygulamayı kontrol ve denetim mekanizmalarıyla gözden geçirme ve yönlendirme gibi fonksiyonlar yerine, bizzat kendilerinin uygulayıcı bir birim olarak işlev görme yönündeki bilinçli ve ısrarlı tercihleri bu birimleri asıl fonksiyonlarından uzaklaştırmıştır.

Diğer yandan, her bir kamu idaresini oluşturan çeşitli birimler arasındaki çatışma ve çekişmeler, anlamsız rekabetler ve fonksiyon gaspları da idarenin bütünlüğünü ve aynı amaç ve hedeflere yönelik olarak uyum içinde faaliyet göstermesini güçleştirmektedir. Aynı idarenin farklı birimleri arasındaki söz konusu durumun farklı idareler arasında nasıl cereyan ettiğini tahmin etmek güç değildir.

Kamu idarelerinin ve yöneticilerinin varlık nedenlerini, konumlarını, faaliyetlerini hiçbir şekilde sorgulamamaları, kurumlarını/birimlerini/şahıslarını kadimden gelen ve ebediyete kadar devam etmesi vazgeçilmez olan varlıklar olarak görmeleri, bunun sonucu olarak her fırsatı ve tüm kamu kaynaklarını varlıklarını sürdürme ve daha da güçlenme, yeni fonksiyonlar üstlenme gayesine yönelik olarak kullanmaları, bu amaçla diğer idarelerle/birimlerle (hatta kimi zaman siyasi iradeyle) çatışma ve çekişme içine girmeleri[†] kamudaki reformların hayata geçirilmesindeki asıl engelin ne olduğunu göstermektedir (Siyasi iktidarların hata ve yanlışlarından, dirayetsizliklerinden ve reform kanunlarındaki yetersizliklerden kaynaklanan hususlar konumuz dışındadır.).

Ayrıca, kamuda yönetim mekanizmaları “lider” yönetici yerine “amir” algılamasına dayalı bürokratik güç dengeleri üzerine kurgulanmıştır. Bunu sonucu olarak yöneticiler idarelerini ve personeli aynı hedefe yöneltme ve gerekli motivasyonu oluşturma, idarenin amaçlarının gerçekleştirilmesi için gereken irade ve gücü bulma konusunda başarılı olamamaktadırlar.

“Liyakat” ve “kariyer” ilkelerinin gerçek anlamıyla hayata geçmemesi, kamu idarelerinin profesyonel bir yaklaşımla yönetilmek yerine, yönetimde “amir tahakkümü” olarak adlandırılabilecek bir tarzın öne çıkması, yönetim kademelerine geçişte belirleyici olan saiklerin gerektirdiği çalışma tarzı hem iş barışını bozmakta ve çalışanların çalışma şevklerini kırmakta hem de yönetimlerin performansını düşürmektedir.

Diğer yandan, kamu idarelerinin üst yönetim kadrolarının bu görevlere gelişlerini belirleyen liyakat, adalet ve hakkaniyet ilkelerine aykırı mekanizmalar da üst yönetimlerin çoğu zaman kendi idarelerine gerçek anlamda hakim olmalarını güçleştirmektedir.

Gerek yukarıda belirtilen unsurlar gerekse de mevzuattaki sınırlamalar, bütçe ve personel yetersizlikleri gibi nedenler yöneticilerin odaklanacakları esas hedeflerini değiştirmelerine/kaybetmelerine sebep olmakta ve dolayısıyla rutin işlerin yürütülmesi, daha üst yönetim kademelerinin ve siyasi makamların talep ve talimatlarının yerine getirilmesi gibi işlere yönelmelerine neden olmaktadır.

Keza, protokol, temsil-ağırlama işleri, ziyaretler, çalışanların, yakın çevrenin, kamusal hizmetten yararlananların talep ve beklentileri, bu amaçla yapılan iş takipleri gibi toplumsal yapımızdan ve kamu-özel sektördeki iş ahlakının keyfiyetinden kaynaklanan unsurlar da kamu çalışanlarının ve yöneticilerin esas gayelerinden uzaklaşmalarına neden olabilmekte ve görevlerini gereği gibi yapabilmelerini engellemektedir.

Genelleme yapacak olursak şunu söylemek mümkündür: Türk kamu yönetiminde bürokrasi esas olarak Devletin temel fonksiyonlarının gerçekleştirilmesi, kamu hizmetlerinin ifası ve bunların gerektirdiği faaliyetlerin, işlemlerin yürütülmesi için ihtiyaç duyulan bir yönetim aracı olmaktan çıkmış, bundan öte bürokrasinin kendisi (kurumların, kurulların, birimlerin, yöneticilerin) bizzatihi bir amaç halini almıştır.^[‡]

Bu yargı, bürokrasinin kamu hizmetlerini hiç veya kısmen yürütmediği ve sadece kendi çıkarlarına yönelik olarak faaliyet gösterdiği anlamına gelmez. Burada kastedilen, kamu bürokrasisinin; kamu yönetiminin teşkilat ve fonksiyon olarak yeniden yapılandırılması, mali yönetim ve kontrol sisteminin reforma konu edilmesi, kamu hizmetlerinin hız ve kalitesinin artırılması, bu amaçla iş ve işlemlerin yürütülmesine yönelik olarak yeni araçlar ihdası, personel rejiminin, sosyal güvenlik sisteminin yeniden düzenlenmesi, denetim sisteminin revize edilmesi gibi çalışmalara kendi geleceğiyle ilgili bazı kaygılar nedeniyle karşı çıkması ve bunların hayata geçirilmesinin önünde durmasıdır.

Bu tutum bürokrasinin kendi varlığı ve konumuyla ilgili bakış açısı hakkında bize önemli ipuçları vermektedir. Dolayısıyla, bürokrasi (kurum/birim veya kişi ve kişiler grubu olarak) kendisinin kamusal hizmetlerin yürütülmesi için bir araç olduğunu göz ardı ederek, toplumsal talepler, değişen şartlar ve ortaya çıkan ihtiyaçlar doğrultusunda yapılan düzenlemelere muhalefet etmekte ve daha da güçlenmek yönünde bir duruş sergilemektedir. Araç-amaç çatışması bu şekilde tezahür etmektedir.

Hal böyle olunca, bürokrasi kamu hizmetlerini mevzuatla belirlenen çerçeve içerisinde, amacına uygun, etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yürütmek, kendisine sağlanan kamu varlıklarını ve kaynaklarını korumak ve etkin bir şekilde yönetip kullanmak, bu amaçla gerekli mekanizmaları oluşturmak yerine varlığını sürdürmeye, büyümeye ve daha da güçlenmeye odaklanmaktadır. Asıl kuruluş gayesi doğrultusunda yürüttüğü faaliyet ve hizmetler daha geri planda kalmaktadır. Dolayısıyla, bu faaliyetleri daha iyi, kaliteli ve etkin bir şekilde yürütmesini sağlayacak reform düzenlemeleri (örneğin kamu yönetimi reformu, kamu mali yönetimi reformu) kamu bürokrasinin gerçek anlamda ilgisini çekmemekte ve bilakis bir dirençle karşılaşmaktadır.

Böyle bir zihinsel arka planın, teşkilat yapısı ve insan kaynağının oluşturduğu çevresel faktörler dikkate alındığında, son yıllarda kamu yönetiminin iyileştirilmesi, hizmet süreçlerinin geliştirilmesi ve bürokrasinin azaltılması konusundaki çalışmalarda istenen neticenin alınamaması, diğer yandan kamu mali yönetim reformu konusunda belirlenen amaç ve hedeflere ulaşılamaması, bu kapsamda kamu yönetimine entegre edilen yönetim araçlarının (stratejik planlama, performans esaslı bütçeleme, mali saydamlık, hesap verme sorumluluğu, iç kontrol, iç denetim, dış denetim gibi süreç, müessese ve mekanizmalar) tam olarak uygulanamamasının arkasında yatan nedenler anlaşılır ve görülür hale gelmektedir.

Kamu mali yönetim sistemi konusunda çeşitli nedenlerden kaynaklanan ve farklı tezahürleri olan muhtelif sorun ve aksaklıklar bulunmaktadır. Bunların bir kısmı mevzuatın niteliğinden, bir kısmı bu konuda görevli ve yetkili olan mercilerden/görevlilerden, bir kısmı da kamu idarelerinin teşkilat ve yönetim yapılarıyla yönetim yaklaşımlarından kaynaklanmaktadır. Yalnız, tüm bunlar bir yana uygulamadaki mevcut durumun değerlendirilmesinde kamudaki yönetim/mali yönetim algısı ve bürokrasinin zihniyet dünyasının doğal bir sonucu olan tutucu yaklaşımın rolünün unutulmaması lazım gelir.

Kamu idarelerine ve yöneticilerine asıl fonksiyonlarını hatırlatması ve denetim faaliyetleriyle idareleri doğru yöne yönlendirmesi gereken teftiş ve denetim birimleri ile yüksek denetim organlarının da genel manada bürokrasinin yukarıda belirtilen hastalıklarıyla belli ölçüde malul olduğu düşünülürse, bu birimlerin de kendi fonksiyonlarını tam manasıyla yerine getirememesinin nedenleri anlaşılabilmektedir.

Kamu yönetimi esas gayesini yitirdiğinden tabiatıyla çağdaş yönetim araçlarına adapte olunması ve bunların hayata geçirilmesi konusunda güçlükler yaşanmaktadır. Hatta bu durum çoğu zaman bilinçli bir tercihten kaynaklanmaktadır.

Bu hususu açıklamak gerekirse şunu söyleyebiliriz. Kamu mali yönetim reformu, iç kontrol ve iç denetim uygulamalarındaki başarısızlık ve bu bağlamda kamu yönetimine entegre edilen yeni ve çağdaş yönetim araçlarının gereği gibi anlaşılmamasının arkasından yatan esas saik Türk kamu yönetiminin mevcut yapısı ve zihniyet dünyasıdır.

Bize göre, kamu mali yönetim reformu kapsamında 5018 sayılı Kanunla getirilen düzenlemelerinin öngörüldüğü biçimde uygulanmaması bu düzenlemelerin soyut ve karmaşık olmasından, bütünüyle hatalı olmasından yahut idarelerce/yöneticilerce yeterince anlaşılamamasından çok bu düzenlemelerin bürokrasi tarafından uygulanmak istenmemesinden doğmaktadır.

Aksi bir değerlendirme eksik ve hatalı olacaktır. İstisnası mutlaka vardır ancak, kamu idarelerinin üst yöneticilerinin kahir ekseriyeti 5018 sayılı Kanunun kendilerine yüklediği görev ve sorumluluklardan haberdar değildir. Haberdar olanlar da bu görev ve sorumlulukların gereğinin öngörüldüğü biçimde yapılmaması durumunda hesabının sorulmayacağını bildiğinden, faraza sorulsa bile bunun sonucunda herhangi bir idari veya mali müeyyideye tabi tutulmayacağından emin olduğundan harekete geçmemektedir.

Tüm bunlar gerçek anlamda ve kapsamlı bir kamu yönetimi reformunun lüzumunu ve aciliyetini açıkça ortaya koymaktadır. 5018 sayılı Kanunla yapılan düzenlemelerin daha çok mali yönetim ve kontrol sistemine ilişkin olması ve sınırlı kalması, mali yönetim reformunu tamamlayıcı nitelikteki diğer reform düzenlemelerinin yapılmaması nedeniyle yukarıda belirtilen durum ve sorunlarla karşılaşılmaktadır.

Ayrıca, bütüncül olmayan ve her yönüyle alt yapısı hazırlanmayan reformların hayata geçirilmesinde büyük sıkıntılarla karşılaşıldığı görülmektedir. Bu amaçla mali yönetim, kontrol ve denetim alanlarındaki reformun kamu yönetimi reformuyla da desteklenmesi ve idarenin/bürokrasinin yeniden yapılandırılması ve diğer ilgili düzenlemelerin (personel reformu gibi) yapılması gerekmektedir.

III. Sonuç

Sosyal olguların görünen yüzü ve açık sebepleri kadar, kurumların veya bireylerin iç dünyalarında kalan, dışa yansımayan, saklı tutulan yönlerinin de olduğu, gerçeğin tam manasıyla ortaya konulabilmesinin de ekseriyetle de görünür kılınmak istenmeyen ikincilerinin bilinmesine bağlı olduğu açıktır.

Biz, bu kısa analizde kamu yönetimi ve bürokrasi alanında mevcut durumun belirleyicisi olan ve bürokrasi tarafından dışa yansıtılmayan faktörlere işaret etmeye çalıştık. Bu bağlamda bürokrasinin zihniyet dünyasına, yönetim yaklaşımına ve kamu yönetiminde reformların başarısızlık sebeplerine icmalen temas ettik.

Bilindiği gibi, zihniyet ve algı dünyasındaki olumsuzlukların izalesi zor ve birçok faktöre bağlı iken, mevzuattan, sistemden veya diğer sebeplerden kaynaklanan sorunların çözülmesi, eksikliklerin giderilmesi nispeten kolay ve basittir. Fakat Türkiye’de bunların çoğu zaman iç içe geçtiği ve birbirinden ayırt edilmesinin güç olduğu da apaçık bir gerçektir.

Kamu yönetim reformu, personel reformu ve kamu mali yönetim reformu alanlarındaki başarısızlıklar, 5018 sayılı Kanunla yapılan düzenlemelerin uygulamaya geçirilmesindeki sıkıntılar, kamuda stratejik yönetim, performans esaslı bütçeleme, iç kontrol, risk yönetimi, iç denetim, dış denetim gibi mekanizma ve araçların tam olarak hayata geçirilememiş olması, kamu yönetiminde siyasi, idari ve mali yönden saydamlık ve hesap verme mekanizmalarının gereği gibi işletilememesi, kamusal hizmet ve faaliyetlerin yürütülmesinde görülen yolsuzluk ve usulsüzlükler yukarıda belirtilen tespitlerimizi teyit eder niteliktedir.

Yeni teşkilat oluşturma, birim kurma, yeni kadro ve unvanlar ihdas etme ve bunların sonucunda daha iyi özlük haklarına kavuşmayı sağlayan düzenleme ve uygulamaları gerçekleştirme ve bunlara intibak konusunda rekabetçi, hızlı ve pek çalışkan olan bürokrasinin ve üst düzey kamu yöneticilerinin kamu yönetiminde herhangi bir alandaki reformun esasına ve içeriğine ilişkin düzenlemeleri hayata geçirme konusundaki tutuculuğu hatta bunu da aşan aktif engellemeci tavrını anlamak ve bu tutumu objektif bazı faktörlerle açıklayabilmekte zorlandığımızı açıkça ifade etmek gerekmektedir.

İşin özü şurada düğümlenmektedir: Yaşanan tecrübeler ve Türk idare tarihi göstermektedir ki geçmişten günümüze yapılmak istenen birçok reform bir şekilde sonuçsuz kalmıştır, amaç ve hedeflenenlere tam olarak ulaşılamamıştır. Kuşkusuz bu durumun tek sorumlusu bürokrasi değildir. Fakat bürokrasinin reformların tatbikattaki başarısı konusunda önemli bir etkinliğinin ve rolünün bulunduğunu kabul etmek gerekmektedir.

Bu anlamda, genel olarak kamu mali yönetim reformu, özel olarak da iç kontrol konusunda kanun ve idari düzenlemelerle hukuki alt yapısı oluşturulmuş bir sistemin tatbik edilmemesi, gerekli çalışmaların yürütülmemesi veya gerektiği gibi yapılmaması bu durumun sorgulanmasını zorunlu kılmaktadır. Toplumsal ihtiyaçlar ve gereklilikler ile muayyen bazı amaçları gerçekleştirmek üzere ortaya çıkan ve parlamentonun iradesini yansıtan kanuni düzenlemelerin bürokratik makamlarca savsaklanmadan ve öngörülen amaç ve hedeflerle uyumlu bir şekilde uygulanması bürokrasinin en temel misyonudur.

Bürokrasinin hükümetlerin veya parlamentonun aldığı politik karar ve tercihleri kendi grup veya kurumsal çıkarlarına etkisi yönünden sorgulaması ve uygulamayı bu doğrultuda gerçekleştirmesi, gerektiğinde kanunları dahi işlevsiz kılacak bir tatbikat performansı göstererek reformların amacına ulaşmasını engellemesi kendi misyonuyla örtüşmediği gibi toplumun genel yarar ve beklentileriyle de çelişmektedir. Kasti olmayan, ihmali davranışlardan kaynaklanan başarısızlıkların da neticede sonucu ve performansı değiştirmediği ortadadır. Bu itibarla herkesin görev ve sorumluluk bilinciyle hareket ederek öngörülen düzenlemeleri uygulaması, sistemi bir bütün olarak işler hale getirmesi ve elde edilen sonuçlar çerçevesinde daha da geliştirmeye gayret göstermesi en doğru yaklaşım olacaktır.

Bununla birlikte, reformların akıbeti konusunda en temel sorumluluğun bürokrasiden çok reformların uygulamasını takip etmeyen ve gerekli tedbirleri almayan parlamento ve hükümetlerde olduğunu da kabul etmek gerekir. İyi yönetilmeyen reform süreçlerinin mevzuat ve sistem olarak getirilen düzenlemeler iyi ve tutarlı olsa bile, uygulamadaki sorun ve aksaklıklar, belirsizlik, karmaşa ve çatışmalar nedeniyle sonuçta öngörülen amaç ve hedeflerin aksine ciddi olumsuzluklara ve kaynak kayıplarına neden olduğu ülkemizde yıllarca tecrübe edilerek öğrenilen bir olgu halini almıştır. Kamu mali yönetim reformu konusundaki mevcut durum bu alandaki çalışmaların akıbetinin de öncekilerden pek farklı olmadığını ortaya koymuş bulunmaktadır.

Reformun gerçek amaç ve hedeflerine ulaşmaktan ve sonuçlara odaklanmaktan çok sistemin tali unsurları olan çeşitli araçlarla (yeni birim kurulması, yeni kadro ve unvan ihrazı, güç ve yetki edinimi gibi) güç ve statü elde etmeye, çıkar sağlamaya dönük bakış açısı söz konusu olduğu müddetçe gerçek anlamıyla bir reform yapılmasından söz edilemeyecektir.

Hele ki, reformun getirdiği yeni sistem/müessese/aktörlerin -teşbihte hata olmaz- nesebi gayri sahih çocuklar gibi açıkta/ortada sahipsiz bırakılması yapılanları bir reform olmaktan çok keyfi, fantastik veya kerhen ortaya konulan yeninden yapılandırma denemeleri keyfiyetine dönüştürmüştür. Avrupa Birliği ve diğer uluslararası kuruluşlara verilen taahhütlerin, yapılan düzenlemeler konusunda önemli bir payı bulunmakla birlikte reformu tek başına bu faktöre indirgemek çok doğru olmayacaktır. O halde, ihtiyaç duyulan ve fayda sağlayacağı umulan düzenlemeler neden hayata geçirilememekte ve şekli dönüşümlerle yetinilmektedir. Bu soruya mantıklı ve makul bir yanıt bulabilmek güçtür.

Bizim vardığımız sonuç bürokrasinin zihniyet dünyasına işaret etmektedir. Ancak, bürokrasiden şikayetçi olduğu halde mevcut duruma müdahale etmeyen ve değişim için gerekli vizyonu ve dirayetli duruşu göstermeyen siyasi otoritelerin de ortaya çıkan sonuçtan sorumlu olduğunu açıkça ifade etmek gerekir.

Şu halde ülkemizde gerçek bir kamu yönetimi reformu için siyasi kurumların ve bürokrasinin zihniyet dünyasını oluşturan genetik kodlarını değiştirmek gerekir. Bunun da kolay olmadığı ve olmayacağını Türk devlet geleneği ve idare tarihi acı bir şekilde kaydetmiştir.

Notlar:

[†] Kamu idarelerinin/birimlerinin ve yöneticilerinin/çalışanlarının bu yöndeki algılamaları ve faaliyetleri tarafımızdan “kurumsalcılık” deyimiyle kavramsallaştırılmaktadır. Kurumsalcılık; idarenin veya birimin kuruluş gayelerini, varlık nedenlerini göz ardı ederek teşkilatın/birimin kendisinin her halükarda korunması ve güçlendirilmesi amacına dayalı zihniyeti ve bu yönde yapılan faaliyetleri ifade etmektedir.

[‡] Söz gelimi, siyasi iktidarların/hükümetlerin seçim öncesinde halka, kamuoyuna deklare etmiş olduğu politika ve programlar doğrultusunda kamu hizmetlerinin ve dolayısıyla kamu yönetiminin yeniden tasarımına yönelik olarak herhangi bir kamu idaresini veya birimini kaldırma, kapatma, birleştirme veya yeniden yapılandırma konusunda karşılaştıkları güçlükler, bu konudaki bürokratik direnç ve yaşanan çatışmalar bu konuyu misallendirmek için yeterlidir.