İç Kontrol

Kamuda İç Kontrol Algılamaları ve Uygulamadaki Sorunlar Hakkında Bir Değerlendirme (II)

PDF OLARAK İNDİR

Not: Aşağıdaki metin makalenin tarafımdan dergiye gönderilen orjinal hali olup, yayın kurulunun editöryal düzenlemeleri nedeniyle dergide yayımlanmış halinden (dergide yayımlanan versiyon yukarıda pdf dosyası olarak yer almaktadır) bazı farklılıklar içermektedir.

GİRİŞ

Makalemizin Mali Hukuk’un bir önceki sayısında (Sayı:136, Temmuz-Ağustos 2008) yayımlanan ilk bölümünde iç kontrole ilişkin genel çerçeveye ve bu konudaki değerlendirmelerimize yer verilmiş, ardından “iç kontrol konusundaki algılama ve bürokratik yaklaşım” başlığı altında Türkiye’de uygulamadaki durumun belirleyicisi olan kamudaki iç kontrol algısının ve yöneticilerin bu konuda benimsedikleri yaklaşımın arkasında yatan faktörler ve bunun sonuçları üzerinde durulmuş idi. Bu bölümde ise mevzuattaki boşluklar, çelişkiler ile uygulamadaki diğer sorun ve aksaklıklar belirtilerek konu iki yönlü olarak ele alınmış olacaktır.*

IV. Mevzuata İlişkin Değerlendirmeler ve Uygulamadaki Sorunlar

Kamuda iç kontrol konusunda çeşitli nedenlerden kaynaklanan ve farklı tezahürleri olan muhtelif sorun ve aksaklıklar bulunmaktadır. Bunların bir kısmı mevzuatın niteliğinden, bir kısmı bu konuda görevli ve yetkili olan mercilerden/görevlilerden, bir kısmı da kamu idarelerinin teşkilat ve yönetim yapılarıyla yönetim yaklaşımlarından kaynaklanmaktadır. Yalnız, tüm bunlar bir yana uygulamadaki mevcut durumun değerlendirilmesinde kamudaki iç kontrol algısı ve bürokrasinin zihniyet dünyasının doğal bir sonucu olan tutucu yaklaşımın rolünün unutulmaması lazım gelir.

Makalenin başında belirtilen faktörler mevcut duruma gelinmesinde belirleyici niteliğe haiz iken, aşağıda ele alınacak sorun ve aksaklıklar ise ilk bölümde irdelenen bürokrasinin zihniyet dünyasına, yönetim yaklaşımına ve kontrol algısına bağlı olarak ortaya çıkan tali niteliklidir. Zihniyet ve algı dünyasındaki olumsuzlukların izalesi zor ve birçok faktöre bağlı iken, mevzuattan, sistemden veya diğer sebeplerden kaynaklanan sorunların çözülmesi, eksikliklerin giderilmesi nispeten kolay ve basittir. Fakat Türkiye’de bunların çoğu zaman iç içe geçtiği ve birbirinden ayırt edilmesinin güç olduğu da görülmektedir.

Sosyal olguların görünen yüzü ve açık sebepleri kadar, kurumların veya bireylerin iç dünyalarında kalan, dışa yansımayan, saklı tutulan yönlerinin de olduğu, gerçeğin tam manasıyla ortaya konulabilmesinin de ekseriyetle de görünür kılınmak istenmeyen ikincilerinin bilinmesine bağlı olduğu açıktır. Biz, önceki sayıda yayımlanan bölümle ilk başta, mevcut durumun belirleyicisi olan ve bürokrasi tarafından dışa yansıtılmayan faktörlere işaret etmeye çalıştık. Ne kadar başarılı olduğumuz bilinmese de, bu bölümde daha görünür ve somut olan tespitlere yer vermeye çalışacağız.

Uygulamadaki belli başlı sorun ve aksaklıklar aşağıda belirtilmiş ve konuya ilişkin değerlendirmelerimize yer verilmiştir.

A. Mevzuattaki Belirsizlikler ve Çelişkiler

5018 sayılı Kanun kamu mali yönetim ve kontrol sistemini bütüncül bir yaklaşımla ve genel olarak fonksiyon odaklı bir sistematik içerisinde düzenlemiştir. Söz konusu düzenlemeler esas olarak Avrupa Birliği normları ve uygulamaları ile uluslararası standartlar ve ilgili dokümanlar esas alınarak yapılmıştır. Tabiatıyla yeni sisteme mülga 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunundaki bazı düzenlemelerin adaptasyonu da yapılmış ve genel olarak kendi içinde tutarlı bir sistem tasarımı yapılmıştır. Ancak, bazı alanlarda boşluklar, bazı hükümler arasında ise çelişkiler bulunduğu ve kısmen uluslararası standart ve uygulamalardan sapıldığı da kabul edilen bir gerçektir. Bu tür sorun ve eksikliklerden bazılarının, daha sonra hazırlanan ikincil ve üçüncül düzey mevzuatla giderilmesine çalışılmakla birlikte, bazen bu yöndeki arayışlar da mevzuat normları arasında yeni çelişkiler doğmasına neden olabilmektedir.*

Genel durum bu şekilde olmakla beraber, iç kontrol düzenlemelerine ilişkin değerlendirmelerimiz aşağıda belirtilmiştir:

1) Kontrol Konusundaki Kavram Kargaşası

Mevzuattan kaynaklanan önemli ihtilaflardan bir tanesi 5018 sayılı Kanunun başlığı, kapsamı ve içeriği arasındaki tenakuzlardan kaynaklanmaktadır. Kamu mali yönetimi, iç kontrol ve denetim alanında yapılan reforma karşı olanlar ile yeni düzenlemelerin hayata geçirilmesi konusunda negatif bir yaklaşım sergileyenlerin kullandığı en önemli argümanlardan bir tanesi iç kontrol ve iç denetim fonksiyonlarının sadece mali konularla sınırlı olduğu hususudur. Bu görüşü savunanlarca, 5018 sayılı Kanunun adından da anlaşılacağı üzere mali konuları düzenlediği, bu itibarla mali iş ve işlemler dışında kalan iş ve işlemlerin kapsam dışında olduğu dile getirilmektedir. Söz konusu argümanın mantıki ve hukuki hiçbir geçerliliği bulunmamakla birlikte, 5018 sayılı Kanunun bazı hükümlerinin böyle bir iddianın öne sürülmesine imkan tanıdığını da kabul etmek gerekir.

Geçekten, Kanunun yazımında başlık ve içerik uyumuna dikkat edilmediği gibi bazı kavramların kullanımı konusunda da hassasiyet gösterilmemiştir. Kanunun başlığında, amaç ve kapsamı düzenleyen maddelerinde geçen “mali” ibaresi nedeniyle, Kanunun kapsamının mali konularla sınırlandırılmış gibi algılanmaktadır. Bunun uzantısı olarak Kanunda düzenlenen iç kontrol ve iç denetimin kapsamı mali konularla sınırlı olarak daraltılmak istenmekte ve böyle yorumlanmaktadır.

Diğer yandan, Kanunda kontrol konusunda çeşitli kullanımlara yer verilmiştir. Keza, tanımlar başlıklı maddeyle diğer maddeler arasında da net bir bağlantı kurulamamıştır. Konumuz açısından bakacak olursak, tanımlar başlıklı 3 üncü maddede “mali kontrol” tanımı yapılmış, ancak iç kontrol tanımına yer verilmemiştir. Bu da, başlıkta geçen “kontrol” ibaresinin “mali kontrol” olarak anlaşılmasına ve algılanmasına neden olmaktadır. 3 üncü maddedeki “mali kontrol” tanımı ile Kanunun 55 inci maddesinde geçen “iç kontrol” tanımının da paralellik arz ettiği görülmektedir.

“Mali kontrol” 3 üncü maddeyle; “Kamu kaynaklarının belirlenmiş amaçlar doğrultusunda, ilgili mevzuatla belirlenen kurallara uygun, etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılmasını sağlamak için oluşturulan kontrol sistemi ile kurumsal yapı, yöntem ve süreçler” olarak tanımlanmış iken, “iç kontrol”, 55 inci maddede; “idarenin amaçlarına, belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulmasını, malî bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere idare tarafından oluşturulan organizasyon, yöntem ve süreçle iç denetimi kapsayan malî ve diğer kontroller bütünü” olarak tanımlanmıştır.

Tanımlar başlıklı 3 da yer verilen “mali kontrol” ibaresi kanunda sadece üç yerde geçmektedir. Kanunun 1 inci maddesinde, Kanunun amacının, “…….. mali kontrolü düzenlemek” olduğu ibaresine yer verilmiş ve 3 üncü maddede mali kontrol tanımı yapılmıştır. İç denetçilerin nitelikleri ve atanmasını düzenleyen 65 inci maddede ise, iç denetçilere verilecek eğitim programının kapsamına dahil konular sayılırken “mali kontrol” ibaresi de kullanılmıştır.[1] Kanunda söz konusu kullanımlar dışında “mali kontrol” ibaresi geçmemekte ve bunun yerine, sıklıkla “kontrol”, “iç kontrol”, “ön mali kontrol”, “kontrol sistemi”, “iç kontrol sistemi”, “kontrol yapısı” ve “kontrol süreci” gibi kavramların kullanıldığı görülmektedir. “İç kontrol” tanımlar başlıklı maddede tanımlanmadığı halde, 55 inci maddede mali kontrol tanımına paralel olarak biraz daha kapsamlı olarak tanımlanmıştır.

Tüm bunlar Kanunda geçen ve esasında terim manası bulunan bazı kavramların ölçülü ve anlamlı bir şekilde kullanılmadığını, kimi zaman birbirini karşılayacak ve kimi zaman da farklı anlamlarda kullanıldığını göstermektedir. Bunun neden olduğu karmaşa ve algı hataları küçük görülmemelidir. Doğru anlatımın ve iyi bir iletişimin olmadığı bir yerde uygulamanın tam ve mükemmel olmasını beklemek yanlış olur. Hele bir de, çoğu zaman iyi niyetin bir kenara bırakılıp, kanuni düzenlemelerin istenildiği şekilde yorumlanması ve bu amaçla yapılan kelime oyunlarıyla fonksiyon ve görev üstlenilmesine, yetki kullanımına karar verildiği veya sorumluluktan kaçınıldığı Türk bürokrasisinde bu tür hata ve eksikliklerin uygulama üzerinde ciddi bir etkisinin olduğunu göz ardı etmemek gerektir.

Şunu da söylemeliyiz ki, ikincil düzey mevzuatla iç kontrol, ön mali kontrol gibi kavramlar daha sistematik ve uluslararası literatür paralelinde tanımlanmış olmakla birlikte, bu durum kanuni düzenlemelerdeki boşluk ve çelişkilerin doğurduğu sorunları çözmeye yetmemektedir.

2) İç Kontrol Fonksiyonu Mu Mali Hizmetler Fonksiyonu Mu?

İç kontrol konusunda bir diğer çelişkili düzenleme Kanun ile ilgili Yönetmelik düzenlemesi arasında bulunmaktadır. Kanunun 60 ıncı maddesinde mali hizmetler biriminin görevleri düzenlenmiştir. 60 ıncı maddenin (m) bendinde, iç kontrol sisteminin kurulması, standartlarının uygulanması ve geliştirilmesi konularında çalışmalar yapmak görevi mali hizmetler birimine verilmiştir. Ayrıca aynı maddede mali hizmetler biriminin yapısının teşkilat kanunlarında gösterileceği hükme bağlanmış ve mali hizmetler birimlerinin çalışma usul ve esaslarının, idarelerin teşkilat yapısı dikkate alınmak ve stratejik planlama, bütçe ve performans programı, muhasebe-kesin hesap ve raporlama ile iç kontrol fonksiyonlarının ayrı alt birimler tarafından yürütülebilmesini sağlayacak şekilde Maliye Bakanlığınca hazırlanarak Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği öngörülmüştür.

Kanunun 60 ıncı maddesinde “mali hizmetler birimi” şeklinde fonksiyon odaklı olarak yapılan düzenlemede belirtilen görevleri yürütmek üzere kurulacak birimlerle ilgili olarak 5436 sayılı Kanunla düzenleme yapılmıştır. 5436 sayılı Kanunla (md. 15) bu Kanunun 15 inci maddesinin ikinci fıkrasında belirtilen görevler ile kanunlarla verilen diğer görevleri yürütmek üzere strateji geliştirme birimleri (strateji geliştirme başkanlığı, strateji geliştirme daire başkanlığı, strateji geliştirme müdürlüğü) teşkil edilmiştir. 5436 sayılı Kanunda, 5018 sayılı Kanunun 60 ıncı maddesinin birinci fıkrasında belirtilen görevlerin kamu idarelerinde strateji geliştirme başkanlıkları, strateji geliştirme daire başkanlıkları ve strateji geliştirme ve malî hizmetlere ilişkin hizmetlerin yerine getirildiği müdürlükler tarafından yürütüleceği öngörülmüştür.

Bakanlar Kurulunca çıkarılan Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelikte (md. 4); strateji geliştirme birimlerinin a) stratejik yönetim ve planlama, b) performans ve kalite ölçütleri geliştirme, c) yönetim bilgi sistemi ve d) mali hizmetler fonksiyonları kapsamında yürütüleceği düzenlenmiştir. Böylece, strateji geliştirme birimlerinin fonksiyonları Kanundan farklı bir şekilde düzenlenmiştir. Yönetmeliğin 9 uncu maddesinde de, iç kontrol sisteminin kurulması, standartlarının uygulanması ve geliştirilmesi konularında çalışmalar yapmak, idarenin görev alanına ilişkin konularda standartları hazırlamak, ön mali kontrol görevini yürütmek ve amaçlar ile sonuçlar arasındaki farklılığı gideri ve etkililiği arttırıcı tedbirler önermek görevleri mali hizmetler fonksiyonu kapsamında yürütülecek görevler olarak sayılmıştır.

Aynı şekilde, 28 inci maddede de, strateji geliştirme birimlerinin, iç kontrol sisteminin kurulması, standartlarının uygulanması ve geliştirilmesi konularında çalışmalar yapacağı ve çalışma sonuçlarını üst yöneticiye sunacağı, ayrıca Kanuna ve Bakanlıkça belirlenen standartlara aykırı olmamak şartıyla, idarece gerekli görülen her türlü yöntem, süreç ve özellikli işlemlere ilişkin standartları hazırlayacağı ve üst yöneticinin onayına sunacağı öngörülmüştür. İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslarda da (md. 8) idarelerin mali hizmetler birimlerinin, iç kontrol sisteminin kurulması, standartlarının uygulanması ve geliştirilmesi konularında çalışmalar yapacağı düzenlenmiştir.

Kanun iç kontrolü ayrı bir fonksiyon olarak düzenlerken, Yönetmelikte iç kontrol, mali hizmetler fonksiyonunun altında ayrı bir alt fonksiyon olarak düzenlenmiştir. Yönetmelikteki bu düzenlemeyle dahi, iç kontrolün mali nitelikli bir fonksiyon olarak görüldüğü ve bur çerçevede konumlandırıldığı anlaşılmaktadır. İç kontrol ile iç kontrolün bir unsuru olan ön mali kontrolün karıştırıldığı görülmektedir. Yönetmeliğin 4 üncü maddesinde geçen “…., mali hizmetler fonksiyonu kapsamında yürütülen iç kontrol faaliyetinin, diğer faaliyetleri yürüten alt birim ve personelden ayrı bir alt birim ve personel tarafından yürütülmesi zorunludur.” hükmü de bunu göstermektedir. Yönetmelikteki söz konusu düzenlemeler Kanundaki iç kontrole ilişkin hükümler ve strateji geliştirme birimlerinin fonksiyon tanımlamalarıyla çelişmektedir.

Kanundaki iç kontrol tanımı, iç kontrolün amacı ve unsurları ile İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar ve Kamu İç Kontrol Standartlarındaki düzenlemeler iç kontrolün mali hizmetler fonksiyonu altında bir alt unsur olarak düzenlenmeyecek nitelikte olduğunu göstermektedir. Maliye Bakanlığınca hazırlanan “Mali Hizmetler Biriminin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik Taslağı”ndaki[2] düzenlemeler incelendiğinde mali hizmetler biriminin görev ve fonksiyonlarına ilişkin hükümlerin 5018 sayılı Kanun hükümlerine paralel olduğu görülmektedir. Bu da, söz konusu çelişkili düzenlemelerin Başbakanlıkta yapılan değişikliklerden kaynaklandığını ortaya koymaktadır.

Başbakanlıkla Maliye Bakanlığının mali hizmetler birimine yükledikleri misyonun farklı olmasından, mali yönetim ve kontrol sistemini oluşturan müessese ve fonksiyonlara ilişkin farklı yaklaşımlardan, kavramlara yüklenen farklı anlamlardan kaynaklanan söz konusu çelişkili durum Türkiye’de mevzuat hazırlama sürecindeki aksaklık ve sorunların anlaşılmasını da kolaylaştırmaktadır. Bu bağlamda, Başbakanlığın ilgili bakanlıklarca kanuni yetkilere istinaden hazırlanan idari düzenlemelere mevzuat hazırlama teknikleri yönünden ve şekli-lafzi-teknik açılar dışında ne ölçüde müdahale edebileceği, Başbakanlığın ilgili birimlerinin önlerine gelen idari düzenlemelerin özünü değiştirecek tarzda esasa ilişkin değişiklikler yapıp yapamayacakları önemli bir tartışma konusu olmaktadır.

Biz somut olayımızda farklı hukuk normları arasındaki çelişkileri ve bunların ortaya çıkmasının arkasında yatan muhtemel sebepleri belirtmekle iktifa ederek, ayrı bir tartışma konusu olan Türkiye’de idari mevzuatın hazırlanma sürecindeki sorun ve aksaklıkları tafsilatıyla ele almayacağız tabiatıyla. Fakat birkaç noktaya temas etmeden geçemeyeceğiz.*

Normal şartlar altında, kanun hükümleriyle, kanunun verdiği yetkiye istinaden yürütme organını oluşturan idareler tarafından hazırlanan idari düzenlemeler arasında bu tür çelişkilerin bulunmaması gerekir. Ancak, ülkemizde bürokrasinin gücü, kurumlar arası güç dengeleri, siyasi iktidarların bu konuda gerekli ihtimamı göstermemesi ve kurumlar arası rekabetin sonucu olarak mevzuat normlarının da bürokratik makamlarca bir mücadele aracı olarak kullanılması bu tür gayrı hukuki manevralara yaygın bir şekilde başvurulmasına neden olmaktadır. Keza, hukuk normları arasındaki uyumu sağlama konusunda kanuni vazifesi bulunan Başbakanlığın da bürokrasi arenasında bir aktör olarak zaman zaman söz konusu vazifesini bir kenara bırakarak kurumsal bazı kaygı ve sebeplerle mevzuat taslaklarına subjektif müdahalelerde bulunması da bu sorunun önlenmesi bir yana, şiddetlenerek devam etmesine neden olmaktadır. Böylece, diğer kurumlar da hazırladıkları mevzuat normlarıyla kanun hükümlerine karşı hile yapmayı, kanun koyucunun iradesinin hilafına düzenlemeler getirmeyi makul ve meşru hale getirmektedirler. Türkiye’de kamu bürokrasinde kurumlar/birimler/gruplar arasında her alanda (görev ve yetkiler, özlük hakları, güç dengeleri, sosyal imkanlar vs.) yaşanan mücadele hukuk normlarının hazırlanışından yürürlüğe girmesine kadar geçen süreçte de aynen devam etmektedir.

Konumuza dönecek olursak, farklı kurumlar tarafından hazırlanan idari düzenlemeler arasında veya bir kurumun hazırlamış olduğu mevzuat taslağına sonradan farklı şekillerde yapılan müdahaleler sonrasında ortaya çıkan normlar arasında ciddi anlamda çelişkili düzenlemelerle karşılaşılabilmektedir. Bahis konusu mevzuda da görüldüğü üzere, Başbakanlık ve Maliye Bakanlığının yaklaşım farklılıklarının ve diğer bazı sebeplerin sonucu, hukuk normları arasındaki çelişkiler olarak tezahür etmiştir. Burada anılan kurumlar arasında haklı-haksız şeklinde bir yargıda bulunmaksızın, durum tespiti yaparak olayı ortaya koymaktayız. Umarız, bu konuda gereken hassasiyet gösterilir ve uygulayıcıları zor durumda bırakan bu tür sorunlar çözüme kavuşturulur.

3) İç Kontrol Konusundaki Görev, Yetki ve Sorumluluklar

İç kontrol konusundaki görev, yetki ve sorumluluklara bakıldığında, bunların sistemde yer alan aktörler (üst yönetici, harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi yöneticileri, muhasebe yetkilileri) arasında paylaşıldığı görülmektedir. Ancak, bu konuda bazı belirsizlikler bulunduğu da bir gerçektir. Önce konuya ilişkin mevzuat hükümlerine temas edilmesinde fayda görüyoruz.

Kanunun 11 inci maddesinde, idarelerin üst yöneticileri, mali yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve Kanunda belirtilen görev ve sorumluluklarını yerine getirilmesinden dolayı sorumlu tutulmuşlardır. Ayrıca, Kanunun 57 nci maddesinin ikinci fıkrasında da üst yöneticilere, idarelerinde yeterli ve etkili bir kontrol sisteminin oluşturulabilmesi için gerekli önlemleri alma konusunda bir görev ve sorumluluk verilmiştir. Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelikte de strateji geliştirme birimlerinin iç kontrol sistemi ve standartları konusunda yapacakları çalışmaları üst yöneticinin onayına sunacakları öngörülmüştür. Bu konuda karar verme yetkisinin de üst yönetici de olduğu anlaşılmaktadır.

Diğer yandan, İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslarda da, üst yöneticilerin iç kontrol sisteminin kurulması ve gözetilmesinden ve Kanunun 57 nci maddesinin ikinci fıkrasında sayılan hususları yapmaktan ve gerekli tedbirleri almaktan görev ve yetkileri çerçevesinde sorumlu oldukları öngörülmüştür. Üst yöneticilerin bundan başka, her yıl bir iç kontrol güvence beyanı düzenleme ve bunu idare faaliyet raporuna ekleyerek kamuoyuna açıklama gibi görev ve sorumlulukları bulunmaktadır.

Kanunun 11 inci maddesinde belirtildiği üzere, üst yöneticiler Kanunda yer alan sorumluluklarının gereklerini harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getireceklerdir. Bu noktada, üst yönetici dışındaki diğer aktörlerin görev, yetki ve sorumluluklarına bakmak icap etmektedir.

5018 sayılı Kanun (md. 60/m); iç kontrol sisteminin kurulması, standartlarının uygulanması ve geliştirilmesi konularında çalışmalar yapma görevini mali hizmetler birimine (strateji geliştirme birimleri) vermiştir. Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik (md. 28) ve İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslarda (md. 8) da Kanundaki düzenlemeye aynen yer verilmiştir. Mali hizmetler birimi yöneticiliği yapan strateji geliştirme başkanları/daire başkanları/müdürleri bu birime verilen görevleri yürütmekten sorumludurlar. Buna göre, mali hizmetler birimi yöneticilerinin idarenin iç kontrol sisteminin kurulması, standartlarının uygulanması ve geliştirilmesi konusunda gerekli çalışmaları yapma ve bunları üst yöneticinin onayına sunma görev ve sorumluluğu bulunmaktadır.

5018 sayılı Kanunun getirdiği yeni sistemde yer alan ve sistem içinde önemli görevleri bulunan harcama yetkilileri de görev ve yetki alanları çerçevesinde idari ve mali karar ve işlemlere ilişkin olarak iç kontrolün işleyişinden sorumlu tutulmuşlardır. Harcama birimleri Kanunun 57 nci maddesinde idarelerin mali yönetim ve kontrol sistemlerini oluşturan unsurlar arasında sayılmıştır. Bu da, harcama birimlerinin ve harcama yetkilerinin iç kontrol konusundaki rolüne işaret etmektedir. Diğer yandan, Kanunun 57 nci maddesi ve İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esasların 8 inci maddesi gereğince harcama yetkilileri 57 nci maddenin ikinci fıkrasında sayılan hususları gerçekleştirmekten ve gerekli tedbirleri almaktan sorumludurlar. Keza, bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkililerinin üst yöneticilerde olduğu gibi, her yıl iç kontrol güvence beyanı düzenleme ve birim faaliyet raporuna ekleme görev ve sorumluluğu da bulunmaktadır.

Bunun yanında, harcama yetkililerinin iç kontrolün bir unsuru olan ön mali kontrol konusunda da önemli görev ve sorumlulukları bulunmaktadır. Kanuna göre (md. 58) kamu idarelerinde yönetim sorumluluğu çerçevesinde ön mali kontrol görevi yürütülecektir. Bu kontrol, harcama birimlerinde işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında yapılacaktır. Kanun, harcama birimlerinde işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında yapılacak asgari kontroller ile ön mali kontrole ilişkin standart ve yöntemleri belirleme yetkisini Maliye Bakanlığına vermiştir. Anılan Bakanlıkça hazırlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar da, mali karar ve işlemlerin harcama birimleri tarafından kaynakların etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması açısından da kontrol edileceği öngörülmüştür. Ön mali kontrol gerçekleştirme görevlileri tarafından yürütülecek olmakla birlikte, harcama yetkililerinin de bu konuda sorumluluğu bulunmaktadır.

Usul ve Esaslarla, 5018 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde harcama yetkilileri için öngörülen “ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından” doğan sorumluluk paralelinde ön mali kontrol konusunda getirilen sorumluluk harcama yetkilileri için ciddi bir sorumluluk getirmektedir. Buna göre, harcama yetkililerinin kendilerine tahsis edilen ödeneklerin kullanımında etkililiği, ekonomikliği ve verimliliği sağlayacak bir kontrol sistemi oluşturması gerekmektedir. Bu husus ön mali kontrol konusundaki sorumluluktan doğmaktadır. Ancak, daha geniş anlamıyla Kanunun 56 ncı maddesinde sayılan amaçların sağlanması ve 57 nci maddenin 2 nci fıkrasında belirtilen hususların gerçekleştirilmesi bakımından da harcama yetkililerinin birimlerinde bir iç kontrol mekanizması (ön mali kontrolü kapsayacak şekilde) ihdas etmeleri ve bunu işletmesi gereği ortaya çıkmaktadır.

İç kontrol konusunda görev ve sorumluluğu bulunan bir diğer aktör muhasebe yetkilisidir. Muhasebe hizmeti Kanunun 57 nci maddesinde idarelerin mali yönetim ve kontrol sistemini oluşturan unsurlar arasında sayılmış ve muhasebe hizmetinin kapsamı, muhasebe yetkililerinin görev, yetki ve sorumlulukları Kanunun 61 inci maddesinde düzenlenmiştir. Diğer yandan, İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar da (md. 8) muhasebe yetkililerinin, muhasebe kayıtlarının usulüne ve standartlara uygun, saydam ve erişilebilir şekilde tutulmasından sorumlu oldukları belirtilmiştir. Açıkça belirtilmese de, Kanunun 57 nci maddesinin ikinci fıkrasındaki genel sorumluluğun muhasebe yetkililerini de kapsadığı söylenebilir.

İç denetçilerin iç kontrol konusundaki görev, yetki ve sorumlulukları Kanunun 63, 64 ve 65 inci maddelerinde düzenlenmiştir. İç denetçilerin bu konudaki rolü esas olarak idarenin iç kontrol siteminin etkinlik ve yeterliliğinin yapılan denetim faaliyetleriyle değerlendirilmesi ve yapılan önerilerle sistemin geliştirilmesine yardımcı olunmasıdır. Denetim faaliyeti yönetim görevi olmadığından ve idari işleyişten bağımsız bir faaliyet olarak yürütüldüğünden iç denetçilerin iç kontrol sisteminin tasarımı ve tatbiki aşamasında bir görev ve sorumlulukları bulunmamaktadır. İç kontrol konusunda idareye/ilgili birimlere danışmanlık hizmeti verilmesi ve denetim sonuçlarına göre iç kontrol sisteminin geliştirilmesi konusunda yardımcı olunması idarenin iç kontrol sisteminin kurulması, işletilmesi ve geliştirilmesi konusundaki yönetim sorumluluğu kapsamında değerlendirilmemektedir.

Yalnız, Kanunun 11 inci maddesinde, üst yöneticilerin kendilerine Kanunla verilen sorumlulukların gereğini harcama yetkilileri ve mali hizmetler birimi yanında iç denetçiler aracılığıyla yerine getireceği belirtildiğinden iç denetçilerin, idarenin iç kontrol sisteminin işleyişi hakkında üst yöneticiye bilgi verilmesi, sistemin etkinlik ve yeterliliğinin değerlendirilerek sonuçların raporlanması, varsa alınması gerekli tedbirlerin belirtilmesi gibi konularda dolaylı bir sorumluluğu bulunduğunu kabul etmek gerekir. İç denetçinin iç kontrol konusundaki görev ve sorumluluğu dolaylı da olsa idarenin iç kontrol sisteminin oluşturulması, uygulanması, geliştirilmesi ve izlenmesi konularında üst yöneticiye verilen sorumlulukların yerine getirilmesinde eşsiz bir işlev görmektedir. Bu nedenle, iç denetimin ve iç denetçilerin iç kontrol konusundaki bu rollerinin göz ardı edilmemesi gerekmektedir.

İdarenin iç kontrol sisteminin tasarımının yapılması, bunun tatbik edilmesinin sağlanması ve sistemin işleyişinin izlenmesi ve geliştirilmesi bu amaçla kapsamlı çalışmaların yapılmasını gerektirmektedir. Bu noktada, şunu belirtmek icap etmektedir. Bir kere, mali hizmetler birimine/yöneticisine verilen idarenin iç kontrol sistemini kurmak konusunda çalışma yapmak şeklindeki görev kapsamı ve sınırı belirsiz bir tarif olarak görülmektedir. İkinci olarak, iç kontrol sisteminin kurulması, standartlarının uygulanması ve sistemin geliştirilmesi konularında tek görevli ve sorumlu birimin/görevlinin mali hizmetler birimi/yöneticisi olarak belirlenmesi ve harcama yetkililerinin bu konudaki görev ve sorumluluklarının daraltılması uygun görülmemektedir.

Mali hizmetler birimine ve yöneticisine iç kontrol konusundaki çalışmaları koordine etme görevinin verilmesi ve sistemi üst yöneticinin nezaretinde harcama yetkilileriyle birlikte tasarlama, kurma ve işletme şeklinde tarif edilmesinin daha uygun olacağı düşünülmektedir. Böylece, idarenin üst yönetimi iç kontrol konusundaki çalışmalara dahil edilmiş ve görev, yetki ve sorumluluklar dengeli bir şekilde paylaştırılmış olur. Harcama yetkililerinin aktif desteği olmaksızın bir idarede iç kontrol sistemi tasarlanması ve tatbik edilmesi pek mümkün gözükmemektedir. Öte yandan, birçok idaredeki strateji geliştirme biriminin idare teşkilatı içerisindeki yeri ve statüsü, diğer birimlerle ilişkisi ve bu birimlerin insan kaynağı yapısı göz önünde bulundurulduğunda bu birimlerin kendilerine Kanunla verilen söz konusu görevleri gereği gibi yapmalarının çok güç olduğu anlaşılmaktadır.

Mali hizmetler biriminin iç kontrole ilişkin görevleri çerçevesinde mali hizmetler birimi yöneticilerine (strateji geliştirme birimi yöneticileri) tahmil edilen, iç kontrol sistemini kurulması, standartlarının uygulanması ve geliştirilmesi konusunda çalışma yapmak şeklindeki bu vazifenin ağır bir mesuliyet getirdiği açıktır. Ancak, bu birimlerin ve yöneticilerin Kanunla kendilerine verilen görev ve sorumlulukların gereğini yapmalarını sağlayacak araçlarla (kurum içi statü, bütçe, insan kaynağı, üst yönetimin desteği, sahiplenme vs.) donatılıp donatılmadığı bir tereddüt konusu olarak ortaya çıkmaktadır.

Ayrıca, bu birimlerin ve yöneticilerin, iç kontrolün mahiyeti, önemi, niteliği, yönetimle ilişkisi gibi konularda gerekli bilince ve bilgi alt yapısına sahip olup olmadıkları, konuyla ilgili mevzuattan, standartlardan ve uluslararası uygulamalardan tam manasıyla haberdar olup olmadıkları hususu da ayrı bir tartışma konusudur. Söz konusu birimlerin iç kontrolden çok bütçeye, özellikle harcama gerektiren işlere ve ön mali kontrole odaklandıkları ve günlük rutin işlerin yürütülmesine yoğunlaştıkları dikkate alındığında iç kontrol konusunda ciddi bir çalışma yapılmadığı veya yapılamadığı, hatta kısa vadede yapılamayacağı kolayca söylenebilecektir.

Bu konudaki sorunları çözmek de iç kontrol konusunda merkezi uyumlaştırma fonksiyonunu üstlenen Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğüne düşmektedir. Merkezi uyumlaştırma biriminin, kendi fonksiyonunu yalnızca ilgili mevzuatı hazırlama, basılı hale getirme, idarelere dağıtma ve mevzuat eğitimi verme olarak görmemesi, aksine konunun yeni yönetim yaklaşımları ve çağdaş gelişmeler ışığında Türkiye’de kamu idarelerinde iç kontrol sistemlerinin tasarlanması, uygulanması ve geliştirilmesini sağlamaya yönelik olarak geniş bir perspektifle ele alınması gerekmektedir. Tabi bu noktada merkezi uyumlaştırma biriminin kapasite sorunu ve Maliye Bakanlığının iç kontrol algısı önem kazanmaktadır. Bu mesele aşağıda ayrıca ele alınacaktır.

B. Strateji Geliştirme Birimlerinin Yapısı, Kurumsallaşma ve Kapasite Sorunu

Açıkça ifade edelim ki, strateji geliştirme birimlerinin, kendilerine 5018 ve 5436 sayılı Kanunlar ve diğer mevzuatla verilen görev ve fonksiyonları tam olarak üstlenebilecek yapıda bulunmadıkları bilinmektedir. Bunun birçok farklı nedeni bulunmaktadır. Bunlara kısaca değinelim:

Birçok idarede araştırma, planlanma ve koordinasyon kurulu başkanlıkları/daire başkanlıkları (APK) strateji geliştirme başkanlığına dönüştürülmüştür. 5018 sayılı Kanunun ilk haliyle tedrici olarak tasarlanan dönüşüm süreci daha sonra öne alınmış ve APK’lar adeta levha değişimiyle strateji geliştirme birimlerine dönüştürülmüşlerdir. Maliye Bakanlığının kurumlar nezdinde faaliyet gösteren birimleri ise daha önce geçiş süreci için öngörülen takvim beklenilmeksizin lağvedilmiş ve bu birimlerin görev, yetki ve sorumlulukları kamu idarelerinin kendi birim ve personeline verilmiştir. Maliye Bakanlığına bağlı personelin bir bölümü belli bir süre geçici görevli olarak idarelerde görev yapmayı sürdürmüşse de daha sonra tüm insiyatif idarelere bırakılmıştır. Bu durum, reforma olan inancı pekiştirmiş ve hızlandırmıştır, ancak kurumların mali hizmetleri yürütme konusunda ciddi anlamda sıkıntılar yaşamasına da neden olmuştur.

5018 ve 5436 sayılı Kanunlarla APK’lardan dönüştürülen birimlere (strateji geliştirme birimlerine) yeni fonksiyon ve görevler verilmiştir. Ancak, söz konusu birimlerin kahir ekseriyetinin insan kaynağı APK’lardan (kısmen bütçe dairesi başkanlıklarından) devralınmıştır. Yönetici ve çalışanların birçoğunun, 5018 sayılı Kanunla getirilen; iç kontrol, stratejik planlama, performans esaslı bütçeleme, ön mali kontrol, bilgi yönetim sistemi gibi konularda yeterli uzmanlığı bulunmamaktadır. Bazı idarelerde, insan kaynaklarının eğitilmesi ve belli alanlarda uzmanlaşmanın sağlanması konusunda strateji geliştirme birimlerinin kuruluşundan bu yana önemli mesafeler alınmış olduğu açıktır. Ancak, bu durumun tüm kamu idareleri için geçerli olmadığı da bilinmektedir. Diğer yandan, yeniden yapılandırma sonrasında strateji geliştirme birimlerine yapılan atamalarda da işe ilişkin yetkinlik ve tecrübe aranmamıştır.

Bu birimler kurumsallaşmalarını tam olarak sağlayamadıklarından, insan kaynağı, bütçe gibi ihtiyaçlarını yeterli düzeyde karşılayamadıklarından ve yeni fonksiyon ve görevlerini tam manasıyla üstlenemediklerinden faaliyetlerinin beklenen etkinlik düzeyine ulaşamadığı görülmektedir. Bir defa, kamu idareleri arasında strateji geliştirme birimleri arasında bu yönde bir homojenlik olduğunu söylemek mümkün bulunmamaktadır. Kimisi iyi durumdayken, kimisinde kurumsal kapasite ciddi anlamda zayıflıklar içermektedir. Maliye Bakanlığı, Başbakanlık ve Hazine Müsteşarlığı gibi bazı idareler hariç tutulacak olursa strateji geliştirme birimlerinin kendi idarelerinde Kanunun öngördüğü misyonu tam olarak üstlenebildiğini söylemek güç gözükmektedir. Bu da uygulamada çeşitli sıkıntılara neden olmaktadır.

Kamu mali yönetim reformunun esas taşıyıcısı olacak strateji geliştirme birimlerinin mevcut APK’ların levhalarının değiştirilmesi suretiyle oluşturulması, bu birimleri daha en başta zayıf hale getirmiştir. Kamuda idarelerin teşkilat yapıları içindeki statüleri zayıf olan/bırakılan ve iyi bir prestije sahip olmayan APK’ların strateji geliştirme birimi haline getirilmesi büyük bir stratejik hata! olmuştur. Gerçekten, şu ana kadar geçen süre ve yapılanlar bunu göstermektedir. Bugün itibariyle mevzuatla kendisine verilen tüm fonksiyonları yerine getirebilen ve yeni mali yönetim sisteminin öngördüğü sistem ve süreçleri işler hale getiren (örneğin idaresi için ilgili birimlerle birlikte iç kontrol sistemi tasarımı yapıp uygulamaya geçirebilen) birim sayısı yok denecek kadar azdır.

Zaman içerisinde mesafe alınacağı ve birçok sorun ve eksikliğin giderileceği muhakkaktır. Ancak bunun zamanın akışına ve idarelerin üst yöneticilerinin veya strateji geliştirme birimlerinin keyfine bırakılmaması gerektiği de tartışmasızdır. Ortada bir kamu vazifesi durmakta ve kullanılan kaynaklar da kamu kaynaklarıdır. Ayrıca, yıllardır büyük emekler verilerek ve ciddi sıkıntılar çekilerek hayata geçirilmeye çalışılan bir mali yönetim reformunun akıbetidir söz konusu olan. Bu nokta da, mali yönetim ve iç kontrol konularında merkezi uyumlaştırma fonksiyonu bulunan ve 5018 sayılı Kanunun uygulanmasından sorumlu olan, başka bir deyişle reformun sahibi olan/olması gereken Maliye Bakanlığına önemli görevler düşmektedir.

Meselenin başka bir yönü de bu birimlere gerekli insan kaynağı desteğinin verilememiş olmasıdır. Mali hizmetler uzmanı unvanı ihdas edilmesine ve yapılan sınavlar sonucu bu birimlerde görev yapmak üzere mali hizmetler uzmanları atanmış olmasına rağmen uygulayıcıların genel yaklaşımı nitelikli personel sıkıntısı çekildiği ve verilen kadroların da idare ihtiyaçlarını karşılamaya yetmekten uzak olduğu yönündedir. Ayrıca, bazı idarelerde yeni sistemin kendilerine yüklediği görev ve fonksiyonların sonucu olarak büyük bir iş yükü ve yoğunlukla karşılaşılan strateji geliştirme birimi yöneticilerine/personeline bu görev değişimine paralel olarak özlük haklarında gerekli iyileştirmelerin yapılmamış olması da olumsuz bir faktör olarak ortaya çıkmaktadır.

Bir diğer nokta, kamu idarelerinde strateji geliştirme birimleri ile diğer birimler (ana hizmet birimleri, danışma ve denetim birimleri ile diğer yardımcı birimler) arasında yaşanan çekişme ve rekabetin doğurduğu olumsuzluklardır. Birçok idarede, ana hizmet birimleri ve diğer birimler strateji geliştirme birimlerinin yeni sistemdeki geniş fonksiyonlarını ve yetkilerini kabullenememekte ve bu birimlere işlerin yürütülmesi konusunda gerekli desteği vermemektedirler. Stratejik plan çalışmaları, idare bütçesinin hazırlanması, ön mali kontrol hizmetlerinin yürütülmesi, faaliyet raporlarının oluşturulması (iç kontrol sisteminin tasarımı konusunu bir yana bırakıyorum) gibi ortak çalışma yapılması gerekli alanlarda çeşitli uyuşmazlıkların doğduğu ve bunların birimler arası çatışmaya dönüştüğü anlaşılmaktadır. Böyle bir ortamda, strateji geliştirme birimlerinin kendilerine verilen görev ve fonksiyonları hakkıyla, layıkıyla yapması imkansız hale gelmektedir. Çoğu idarede üst yöneticilerin bu durumdan haberdar olmaması veya gerekli insiyatifi alarak duruma el koymaması da sorunun çözümünü geciktirmektedir.

Bunlara ilave olarak söylenmelidir ki, birçok idarede strateji geliştirme birimleri mevzuatta tanımlanan görev ve fonksiyonlarına odaklanıp bunları hayata geçirmek için belli bir plan ve program dahilinde çalışmaktan çok, üst yöneticilerin somut talimatlarını yerine getirmek, idarede ortaya çıkan ihtiyaç ve sorunlara yönelik olarak acil çözüm önerileri geliştirmek, takvime bağlanmış belli işleri (bütçe hazırlığı, faaliyet raporu gibi) yahut günlük iş ve işlemleri (ödemelerin yapılması, muhasebe hizmetleri vs.) yürütmek gibi işlere odaklanmakta ve kaynaklarını bu yönde kullanmaktadırlar. Tabiatıyla zaman ve insan kaynağı kısıtlarının da etkisiyle diğer temel fonksiyonları üstlenmeye ve bu yönde gerekli çalışmaları yapmaya fırsat bulamamaktadırlar. Bu durumun bazı strateji geliştirme birimlerinin yöneticilerinin bilinçli bir tercihi olduğu ve bunun kolay yol olarak görüldüğünü de söylemek abartılı bir değerlendirme olmayacaktır.

Sonuç olarak hali hazırda strateji geliştirme birimlerinin yapısal bazı sorunlarla baş başa olduğunu, kurumsallaşmalarını tamamlayamadıklarını ve gerek nitelik gerekse de nicelik yönünden kapasite yetersizliklerinin bulunduğunu belirterek bu bahsi kapatalım. Kamu mali yönetim reformunun başarısının kısmen strateji geliştirme birimlerine, kısmen de iç denetim birimlerine bağlı olduğu söylenebilir. Yani strateji geliştirme birimleri reformun amacına ulaşması bakımından stratejik öneme sahip birimlerdir. Bu nedenle, bu birimlerin görev ve fonksiyonlarını öngörüldüğü biçimde yerine getirebilmelerini sağlayacak alt yapının oluşturulması ve gerekli desteğin sağlanması gerekmektedir. Başbakanlık (reformun hayata geçirilmesini takip anlamında) ve Maliye Bakanlığının gerekli mekanizmaları oluşturarak uygulamayı izlemeleri ve bu birimleri yönlendirmeleri artık zaruret halini almıştır.

Tam bu noktada, mali yönetim ve iç kontrole ilişkin merkezi uyumlaştırma biriminin statüsü ve durumuna göz atmak da yararlı olacaktır.

C. Merkezi Uyumlaştırma Biriminin Kapasite Sorunu

Kurumsallaşma ve kapasite sorunu yalnızca strateji geliştirme birimlerine münhasır değildir. Merkezi uyumlaştırma biriminin de aynı şekilde çeşitli yapısal sorunlarla karşı karşıya olduğu bilinmektedir. Önce konuya ilişkin düzenlemelere temas edelim.

Kanun (md. 55/2), mali yönetim ve iç kontrol süreçlerine ilişkin standartlar ve yöntemleri belirleme, geliştirme ve uyumlaştırma fonksiyonunu/görev ve yetkisini Maliye Bakanlığına vermiştir. Ayrıca, Bakanlıkça sistemlerin koordinasyonunun sağlanması ve rehberlik hizmeti verilmesi de Kanunun amir hükmünün gereğidir. İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslarla (md. 9) da merkezi uyumlaştırma görevinin kapsamı belirlenmiş bulunmaktadır. Buna göre Maliye Bakanlığı iç kontrole ilişkin merkezi uyumlaştırma görevi kapsamında;

- İç kontrol standartlarını belirler ve bu standartlara uyulup uyulmadığını izler,

- Ön mali kontrole ilişkin standart ve yöntemler ile ön mali kontrole tabi mali karar ve işlemleri ve bunların kontrol usul ve esaslarını belirler,

- İç kontrol alanında idareler arasında koordinasyonu sağlar ve idarelere rehberlik hizmeti verir,

- İç kontrol ve ön mali kontrole ilişkin genel ve özel nitelikli düzenlemelerde idarelerle işbirliği yapar ve çalışma toplantıları düzenler,

- İç kontrol ve ön mali kontrol düzenleme ve uygulamaları hakkında idarelerden rapor ve bilgi alarak sistemlerin işleyişini izler,

- İdarelerin mali hizmetler birimlerinin çalışma usul ve esaslarını belirler,

- Ulusal ve uluslararası iyi uygulama örneklerini araştırır, bunların uygulanması yönünde çalışmalar yapar,

- İç kontrol ile mali yönetim ve kontrol sistemine ilişkin olarak eğitim programları hazırlar.

Görüldüğü gibi bu görevlerden bir kısmı kapsamlı olup, ciddi anlamda çalışma yapılmasını gerektirir niteliktedir. Düzenleme yapma görevleri bir defa yapılması halinde daha sonra ihtiyaç duyulacak değişiklikler dışında genel olarak tamamlanmış olacaktır. Ancak, izleme, koordinasyon, rehberlik, işbirliği, araştırmalar yapma, uygulamayı yönlendirme, eğitim programları hazırlama gibi görevlerin süreklilik arz edeceği ve bunların belli nitelik ve nicelikte insan kaynağı ve bütçe gerektireceği açıktır.

Mali yönetim ve iç kontrole ilişkin merkezi uyumlaştırma görevi Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünde oluşturulan iki farklı daire başkanlığı (Mali Yönetim Merkezi Uyumlaştırma Dairesi, İç Kontrol Merkezi Uyumlaştırma Dairesi) tarafından yürütülmeye başlanmıştır. Daha sonra bu iki daire birleştirilerek Mali Yönetim ve Kontrol Merkezi Uyumlaştırma Dairesi haline dönüştürülmüştür. Halihazırda mali yönetim ve iç kontrole ilişkin merkezi uyumlaştırma görevi söz konusu daire tarafından yürütülmektedir.

Konuya ilişkin mevzuatı ve idari yapıyı ortaya koyduktan sonra değerlendirmeye geçelim. Konunun iki yönü bulunmaktadır. Evvela belirtelim ki, tüm kamu idarelerin mali yönetim ve kontrol sistemlerine ilişkin olarak yukarıda muhtevası belirtilen merkezi uyumlaştırma görevinin bir daire başkanlığı tarafından yürütülmesi çok uygun (amaca hizmet ve etkinlik yönünden) gözükmemektedir. Bu durum merkezi uyumlaştırma biriminin idareler nezdindeki etkinliğini zayıflatmaktadır. Ayrıca, bu işlevin bir daire başkanlığı statüsüyle ve kamudaki klasik iş/görev anlayışıyla gereği gibi yürütülebilmesi de zor gözükmektedir.

Mevzuat merkezi uyumlaştırma görevini Maliye Bakanlığına vermiş ve bu görev teşkilat kanunundaki (178 sayılı KHK) görev ve yetkileri çerçevesinde ve Bakanlığın iç düzenlemeleri çerçevesinde Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünce bir daire başkanlığı marifetiyle yürütülmektedir. Bu yönüyle hukuken bir eksiklik bulunmamakla birlikte, merkezi uyumlaştırma birimine yönelik olarak idarelerin üst yönetimleri ve strateji geliştirme birimlerinin algılaması ve bakış açısı göz önünde bulundurulduğunda, bu görevin yine Bakanlık içerisinde olmakla birlikte farklı bir birim tarafından yürütülmesinin daha etkili ve amaca uygun olacağı söylenebilir. Burada merkezi uyumlaştırma biriminin bağlı olacağı genel müdürlüğün değiştirilmesinden değil, merkezi uyumlaştırma fonksiyonunu yürütecek birimin yeniden yapılandırılmasından söz edilmektedir.*

İkinci olarak, merkezi uyumlaştırma biriminin yapısından doğan bazı sorunlar bulunmaktadır. Bir kere yeterli nitelikli personele sahip olmayan, bütçesel ve diğer imkanlar konusunda çeşitli kısıtlarla karşı karşıya bulunan bir birimin yukarıda belirtilen görevleri ifa edebilmesi güç gözükmektedir. Zaten uygulamada izleme, koordinasyon, rehberlik, eğitim, uygulamayı yönlendirme gibi görevlerin tam olarak gerçekleştirilebildiğini söylemek mümkün bulunmamaktadır. Ayrıca, daire başkanlığının birim olarak Bakanlık teşkilatı içerisindeki yeri, birimin/yönetimin hiyerarşik konumu gibi hususların da merkezi uyumlaştırma biriminin faaliyetlerini yürütme konusunda bağımsız insiyatif kullanımını imkansız kılmakta olduğunu ve görevin etkili bir şekilde yerine getirilmesini zorlaştırdığını ifade etmek yanlış olmayacaktır.

Anılan daire başkanlığının (özellikle iç kontrol merkezi uyumlaştırma dairesinin) kuruluşundan bu yana kısıtlı imkanlara rağmen özverili çalışmalar yaptığı ve konuya ilişkin mevzuatın ve standartların hazırlanması konusunda gerekli çalışmaları yaptığı bilinmektedir. Ancak merkezi uyumlaştırma görevinin esas yönü, bir defa yapılan düzenlemelerden ziyade, uygulamanın izlenmesi ve yönlendirilmesi, buradan alınan bilgiler ışığında sistemin ve düzenlemelerin sürekli geliştirilmesidir. Fakat belirtelim ki, kamu idarelerinin mali yönetim ve kontrol sistemlerinin Bakanlıkça nasıl izleneceği konusu tartışmalı bir alandır. Mevzuat bu konuda çok açık değildir. Bu fonksiyon merkezi uyumlaştırma biriminin kendi personeli tarafından veya belge isteme suretiyle mi yapılacak, yoksa bu konuda uzman kişilerce yerinde yapılacak incelemelerle mi gerçekleştirilecektir? Mevzuat yönünden açık olmayan bu husus ileride çeşitli sıkıntıların doğmasına neden olabilecektir.

Diğer yandan, Türkiye’de kamu idarelerin merkezi uyumlaştırma görevlerine pek alışık olmadıkları ve sıcak bakmadıkları gözlemlenmektedir. Daha çok AB müktesebatının bir gereği olarak ortaya çıkan bu tür örgütlenmeler konusunda yeterli tecrübeye sahip olmadığımız anlaşılmaktadır. Keza, bu fonksiyonu üstlenen idarelerin de (yalnızca Maliye Bakanlığı kastedilmemektedir) merkezi uyumlaştırma fonksiyonun gerekleri ve mahiyeti üzerinde gereği gibi durmadıkları, bu fonksiyonun daha çok yetki kullanımı, idarelere çeki düzen verme, belli iş ve işlemleri kendi onayına tabi tutma gibi geleneksel bürokratik enstrümanları kullanmanın bir mekanizması olarak algıladığı ve bu birimlerin gerçek anlamıyla bir uyumlaştırma birimi olarak fonksiyon görmekten uzak oldukları görülmektedir.

Dolayısıyla, merkezi uyumlaştırma biriminin daha işlevsel bir yapıya kavuşturulması, kurumsal kapasitesinin güçlendirilmesi, görev ve fonksiyonlarının açıklığa kavuşturulması ve faaliyetlerini daha etkin bir şekilde yürütebilmesini temin bakımından gerekli düzenlemelerin yapılması gerekmektedir. Merkezi uyumlaştırma biriminin yapısı ve statüsü konusunda farklı alternatifler üzerinde durulabilir. Ancak önemli olan amaca uygunluk ve görev ve fonksiyonların en iyi şekilde ifa edilebilmesini sağlayacak bir yapının ortaya konulmasıdır. Bunun için konu üzerinde düşünülmesi ve değişim yönünde gerekli iradenin gösterilmesi iyi bir başlangıç için yeterli olacaktır.

(Devam edecek…)

Notlar:

* Tespit ve değerlendirmelerimizle ilgili olarak, yayımı geciken makalenin 2008 Nisan’ında kaleme alınmış olduğu göz önünde bulundurulmalıdır.

* Hatta, ilginçtir, 5018 sayılı Kanun ve ilgili yönetmeliklerle yapılan düzenlemelerin daha sonra çeşitli yerlerden gelen baskılar, sonradan yapılan subjektif durum değerlendirmeleri, önyargıya ve tepkiselliğe dayalı öç alma güdüsü (kişi, birim veya kurumlardan) gibi saiklerin etkisiyle değiştirilmeye çalışıldığı, üçüncül düzey normların hazırlanmasında keyfi bir şekilde kanun ve yönetmelik hükümlerinin dikkate alınmadığı, böylece normlar arasında çelişkili düzenlemelere yer verildiği de görülebilmektedir. Aynı kişiler tarafından hazırlanan ve normlar hiyerarşisinde farklı yerlerde olan ikincil ve üçüncül düzey mevzuat hükümleri arasında var olan açık çelişkiler Türkiye’de mevzuatın hazırlanması ve uygulanması konusunda bürokrasinin keyfiliğini ve kural tanımazlığını gösterdiği kadar, esasında bu kişilerin iç dünyalarında yaşadıkları tenakuzlara ve gel-gitlere de işaret etmektedir.

[1] İç denetçilere verilecek eğitim konuları arasında “iç kontrol” yerine “mali kontrol”ün sayılması da daraltıcı bir düzenleme olarak okunabilir. Ancak, uygulamada geçiş sürecinde atanan iç denetçilere verilen eğitimlerde mali kontrol yerine uluslararası standartlar ve ulusal mevzuat çerçevesinde iç kontrol konusunun anlatıldığı bilinmektedir.

[2] Maliye Bakanlığınca hazırlanan Yönetmelik Taslağında 5018 sayılı Kanunda belirtilen görevleri yürütecek birimin adı “mali hizmetler birimi” olarak düzenlenmekte ve strateji geliştirme birimlerinin (başkanlık, daire başkanlığı, müdürlük şeklinde kurulan) mali hizmetler birimi olarak görev yapacağı öngörülmekte, ayrıca, mali hizmetler birimi bünyesinde iç kontrole ilişkin görev ve fonksiyonları yürütmek üzere “iç kontrol alt birimi” oluşturulması öngörülmekte idi.

* Aşağıda yapacağımız değerlendirme sadece bahse konu yönetmelikle kanun hükümleri arasındaki çelişkiye ilişkin değildir. Dolayısıyla, bu gibi çelişkili düzenlemeler basite indirgenerek yalnızca kurumlar arası yaklaşım farklılıklarının sonucu veya sehven ortaya çıkan hatalar olarak görülmemeli ve söylediklerimiz ağır bir tenkit olarak değerlendirilmemelidir. Çünkü 5018 sayılı Kanuna istinaden hazırlanan diğer ikincil ve üçüncül düzey mevzuat normlarıyla kanun hükümleri veya ilgili düzenlemeye göre daha üstte bulunan hukuk normları arasında da çeşitli çelişkiler (Misal olarak, Kanunun iç denetime ilişkin hükümleri ile İç Denetim Koordinasyon Kurulunun hazırladığı yönetmelik taslağı hükümleri ve daha sonra Başbakanlığın müdahalesi sonucunda ortaya çıkan ve yürürlüğe konulan yönetmelik hükümleri mukayese edilebilir.) söz konusudur.

* Bir diğer merkezi uyumlaştırma birimi de, yine 5018 sayılı Kanun gereğince kamu idarelerinin iç denetim sistemlerini izlemek, bağımsız ve tarafsız bir organ olarak hizmet vermek üzere Maliye Bakanlığına bağlı olarak (Kurul farklı idarelerin önerdiği üyelerden oluşmaktadır) teşkil edilen İç Denetim Koordinasyon Kuruludur. İç denetim alanında merkezi uyumlaştırma fonksiyonunu üstlenen söz konusu Kurulun ayrı bir teşkilatı bulunmamakta ve sekreterya hizmetleri Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğündeki bir daire başkanlığı tarafından yürütülmektedir. Kurulun yapısı ve uygulamadaki sorunlar ayrı bir tartışma konusu olup, burada temas etmekle iktifa edilemeyecek kadar ciddidir.