Kamu Mali Yönetim Sistemi

Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Sisteminin Merkeziyetçi ve Adem-i Merkeziyetçi Niteliğine İlişkin Analiz - I*

PDF OLARAK İNDİR

ÖZET

Üç bölüm halinde yayımlanacak bu makalede, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümleri ile “kamu mali yönetimi ve kontrol sisteminin” merkeziyetçi ve adem-i merkeziyetçi niteliği, sistemde yer alan aktörlerin rol ve yetki paylaşımı bütüncül bir yaklaşımla analiz edilmiş ve sistemin esneklik düzeyi tartışılmıştır. Doğrudan Kanun hükümleri referans alınarak yapılan analiz sonucunda, sistemin birçok bileşen, süreç ve yapı bakımından merkeziyetçi ve adem-i merkeziyetçi unsurları barındırdığı, bununla birlikte, genel olarak esnek ve adem-i merkeziyetçi bir yapıya sahip olduğu görülmüştür. Ancak, bu yönüyle belli ölçüde bir denge kurulmuş olsa da özellikle kimi alanlarda sistemin bu niteliğiyle çelişecek şekilde merkeziyetçi yapının daha baskın olduğu ve merkezi otoritelerin belirleyici konumunun korunduğu anlaşılmıştır. Gündeme gelecek yeni nesil reformlar kapsamında kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarının gereği olarak sisteminin adem-i merkeziyetçi niteliğinin daha da güçlendirilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.

ANAHTAR KELİMELER

5018 sayılı Kanun, Kamu Mali Yönetimi, Mali Yönetimi,

Mali Yönetim ve Kontrol, Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Sistemi,

Merkeziyetçilik, Adem-i Merkeziyetçilik

1. GİRİŞ

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu[1]-[2], kanun tasarısı taslağının hazırlanış sürecinden tasarı hâline getirilip parlamentoya sunulmasına, tasarının yasalaşma sürecinden yürürlüğe girişine ve uygulanmasına kadarki dönem boyunca kamuoyunda çok yönlü tartışmalara konu olmuş ve sürekli gündemde yer almıştır. Kanun’un, muhtevası, ilkeleri, konsepti, getirdiği yenilikler, etkisi ve kamuda meydana getirdiği dönüşümler gibi olumlu yanları kadar, çelişkileri, eksiklikleri, eskiye nazaran zayıf kaldığı alanlar ve benzer hususlar da tenkide konu olmuştur.[3]

Kamuoyundaki tartışmalar ve konuya ilişkin mesleki yazın incelendiğinde, reform çalışmalarının ve bu çalışmalar sonucunda yapılan yasal ve idari düzenlemelerin çoğu kez kurumlar veya birimler arası güç, statü, rol kavgaları, aktörler arası yetki çatışmaları ve kurumsal güç dengeleri bağlamında ele alındığı ve yapılan düzenlemelerin de bu çekişme ve mücadelelerin tezahürü olarak değerlendirildiği anlaşılmaktadır. Bu konudaki tespit ve tenkitlerin kısmen doğru olduğu söylenmelidir. Lakin bu tip tenkit ve yakınmaların arkasında dahi kurumsal bağlantıların ve/veya beklenen görev ve yetkilerin elde edilememiş olması gibi objektif olmayan saiklerin yattığı da belirtilmelidir.

5018 sayılı Kanun’a, tabiatıyla da Kanun’un öngördüğü “kamu mali yönetim ve kontrol sistemi”ne yönelik değerlendirmelerin odaklandığı en önemli hususlardan birisi, Kanun’un/sistemin “merkeziyetçi-adem-i merkeziyetçi”[4] yaklaşımı ve niteliğidir. Bununla birlikte konu, gereği gibi tartışılabilmiş değildir. Gerçekten Kanun hükümleri ve sistemin bileşenleri bu yönüyle yeterince analiz edilmemiştir. Mesele daha çok öznel durumlar bağlamında (çalışılan kurum veya birim, meslek veya görev unvanı, hiyerarşik ilişkiler, görev, yetki ve sorumluluklar odaklı olarak) ve özellikle de mevcut durumun korunması ve reform çabaları bağlamında ele alınmıştır. Bu konudaki tartışmalarda referans, objektif kriterlere göre olması gerekenden ziyade, subjektif değerlere dayalı temenni ve talepler ile “mutlak doğru”lar olunca gerçeği, doğruyu ve toplumsal ihtiyaçlara uygun sistemi tanımlamak ve ortaya koymak güçleşmektedir.

Makale kapsamında, bu tür subjektif yaklaşım ve yargıların dışında kalmaya çalışılarak 5018 sayılı Kanun’un, mali yönetim ve kontrol sisteminin tasarlanması, işletilmesi ve izlenmesi, mali karar ve işlemlerin yürütülmesi konusunda merkezî otoritelere ve harcamacı kamu idarelerine verdiği görev, yetki ve sorumluluklar irdelenecektir.[5] Bir başka anlatımla, Kanun’un öngördüğü mali yönetim ve kontrol sisteminin merkeziyetçi-adem-i merkeziyetçi niteliği analiz edilecektir. Böylece, 5018 sayılı Kanun hükümlerinin ve bu bağlamda “kamu mali yönetimi ve kontrol sisteminin” rol ve yetki paylaşımı konusundaki yaklaşımı ve niteliği, bir başka anlatımla Kanun hükümleri ve sistemin merkeziyetçi-ademi-i merkeziyetçi niteliği açıkça ortaya konulmuş olacaktır. Bu amaçla, doğrudan 5018 sayılı Kanun hükümlerini referans alarak sistemin bileşenleri ve aktörlerin rol ve sorumlulukları bakımından bir metin/durum analizi yapılmaya çalışılacaktır.

2. 5018 SAYILI KANUN’UN SİSTEMATİĞİ VE KONSEPTİ

5018 sayılı Kanun’un anahtar kavramlarının, bir yönüyle de kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin dayandığı ilke ve referansların;

· Yönetim sorumluluğu,

· Hesap verebilirlik,

· Mali saydamlık,

· Kaynakların yönetimi ve kullanımında etkililik, ekonomiklik ve verimlilik,

şeklinde sayılması yanlış olmayacaktır.

Kanun hükümlerinin büyük çoğunluğu söz konusu kavram, ilke ve araçlarla bağlantılıdır. Dolayısıyla bunlar hem Kanun’un sistematiğini/mantıksal örgüsünü hem de kamu mali yönetimi ve kontrol sisteminin dayandığı ilke ve normları oluşturmaktadır.

Kamu maliyesi ilkeleri, bütçe ilkeleri, hazine birliğine ilişkin kurallar, gelir politikası ile taşınır ve taşınmazların yönetimine ilişkin ilkeler, stratejik planlama, performans esaslı bütçeleme, muhasebe sistemi, raporlama mekanizmaları, iç kontrol, ön mali kontrol, iç denetim, dış denetim ve diğer birçok konuya ilişkin düzenlemelerin tamamı, söz konusu ilke ve normlarla bağlantılı olup bunların gerçekleştirilmesine hizmet etmeye yöneliktir.

Kanun koyucu, sistemin dayandığı ilkeleri, bileşenleri, yönetim araçlarını, aktörlerin rol ve sorumluluklarını, kontrol, denetim ve raporlama mekanizmalarını tanımlamış ve bu çerçevede yönetim sorumluluğunu kamu idarelerine ve bu idarelerin siyasi ve bürokratik aktörlerine (başbakan, bakanlar ve üst yöneticiler) vermiştir. Kaynak tahsisi ve yetki delegasyonunun doğal sonucu olarak da hesap verebilirlik ve mali saydamlığı sağlamaya yönelik hükümler öngörmüş ve kaynakların yönetiminde riayet edilecek kriterleri belirlemiştir.

Sistemin etkili bir şekilde işlemesini güvence altına alabilmek için de bazı konulardaki yetki ve sorumluluklar merkezî otoritelere verilmiş, ayrıca kontrol ve denetim mekanizmaları tanımlanmıştır. Merkezî otoriteler ile harcamacı kamu idarelerinin görev, yetki ve sorumlulukları ayrıştırılmış, yönetsel hizmetler ile kontrol ve denetim mekanizmaları standartlar çerçevesinde tanımlanmıştır. Belli hâllerde merkezî yönden yapılabilecek teftiş mekanizması da istisnai bir vesayet aracı olarak muhafaza edilmiştir. Muhasebe ve raporlama araçlarıyla da gerek yetkili mercilerin gerekse kamuoyunun denetimini güçlendirecek alt yapı oluşturulmuştur. Bu suretle “açık bir sistem” kurgulanmıştır. Güç ve yetki tek bir merkeze/aktöre verilmemiş, fonksiyonel olarak paylaştırılmıştır. Ayrıca, sistemin bileşenleri ve aktörleri arasında bir denge mekanizması oluşturulmuştur.

Kanun’a ve sisteme dair bu genel değerlendirmeler, kusursuz ve mükemmel bir sistem tasarımı yapıldığı anlamına gelmemektedir. Kuşkusuz Kanun’un/sistemin birçok eksiği, boşluğu ve çelişkisi bulunmaktadır. Fakat genel manasıyla kendi içinde tutarlı ve belli ölçüde anlamlı bir sistem kurgulandığını da göz ardı etmemek gerekmektedir. Bugüne kadarki uygulamalar ve Kanun’un kamu yönetimine getirdiği olumlu dışsallıklar bunu teyit etmektedir.

5018 sayılı Kanun’un, yukarıda belirtilen niteliği Kanun’u ilk başta öngörülen kapsamını ve amacını aşan bir etkiye ve güce büründürmüştür. Dolayısıyla, Kanun’un getirdiği ilkeler, müesseseler ve yönetim araçlarıyla kamu yönetimini, entegre sistem/süreçleri ve mevzuatı bir bütün olarak yeniden şekillendirmiştir. Artık kamu yönetiminin yeni referansı, 5018 sayılı Kanun ve bu Kanun’un öngördüğü yeni kamu mali yönetimi ve kontrol sistemi olmuştur. [6]

Kanun hükümleri incelendiğinde şu genellemeyi yapmak yanlış olmayacaktır: 5018 sayılı Kanun ile kamu mali yönetiminin yapısı, bileşenleri ve işleyişi, kamu mali yönetimi ve kontrol sisteminde yer alan aktörlerin (merkezî otoriteler, harcamacı kamu idareleri, süreçte görev alan kamu görevlileri vs.) konumu, görev, yetki ve sorumlulukları ve birbirleriyle olan ilişkileri esas olarak adem-i merkeziyetçi bir konseptle yeniden kurgulanmıştır. Bu kapsamda, önceki yapıdan farklı olarak kamu idarelerine daha çok inisiyatif tanınmış ve sistemin esneklik kabiliyeti güçlendirilmiştir.

Merkezî kontrol ve denetim uygulamaları yerine idare bünyesinde tasarlanan ve merkezî olmayan kontrol ve denetim mekanizmaları ihdas edilmiştir. Sistem, yönetim ve hesap verme sorumluluğu esasına dayandırılmış, bunun gereği olarak da birçok konuda harcamacı kamu idarelerine yetki tanınmıştır. Benzer şekilde, kurumsal düzeyde de birimler ve görevliler arasında yetki ve sorumluluk paylaşımı yapılmış ve harcama birimlerinin/harcama yetkililerinin konumu güçlendirilmiştir. Ancak bu genelleme ve durum tespiti, mevcut yapıyı ve işleyişi tam olarak ve bütün yönleriyle açıklama konusunda sınırlı kalmaktadır. Çünkü Kanun’un kabul edildiği 2003 yılından ve tüm hükümleriyle uygulanmaya başlandığı 2006 yılından günümüze kadar geçen süre zarfında, Kanun hükümlerinin tatbikinde çeşitli sorunlar yaşandığı ve sistemin etkili bir şekilde işletilemediği görülmektedir. Kuşkusuz bu duruma gelinmesinin birçok farklı nedeni bulunmaktadır. Fakat bugüne kadarki uygulamalar sistemin tasarımında ve aktörler arası görev, yetki ve sorumluluk paylaşımında bazı eksiklikler bulunduğunu da ortaya koymaktadır.

5018 sayılı Kanun’un bazı düzenlemeleri ve merkezî otoritelerin bu hükümlere veya teşkilat kanunlarına yahut özel kanunlarla kendilerine verilen kimi yetkilere istinaden geliştirdikleri çeşitli kontrol tedbirleri, sistemi daha katı ve merkeziyetçi bir yapıya büründürmüştür. Özellikle ikincil ve üçüncül düzey mevzuat kapsamında yapılan düzenlemelerin ve bu doğrultuda ortaya konulan fiilî durumların, Kanun’un dayandığı ilke ve yaklaşımları ve ademi-merkeziyetçi konsepti belli ölçüde erozyona uğrattığı söylenebilmektedir.

Bu genel tespit ve değerlendirmeler ışığında makalenin devamında, 5018 sayılı Kanun’un ve dolayısıyla da Kanun’un öngördüğü kamu mali yönetimi ve kontrol sisteminin merkeziyetçi - adem-i merkeziyetçi niteliğine ilişkin analiz yapılacaktır.

3. SİSTEMİN ESNEKLİK SEVİYESİ VE AKTÖRLERARSI YETKİ PAYLAŞIMI

5018 sayılı Kanun, esas olarak “kamu mali yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve mali kontrolü” düzenlemektedir. Dolayısıyla sistemin yapısal görünümünü söz konusu bileşenler/unsurlar bakımından incelemek mümkündür. Kanun’daki bölüm tasnifi ve maddelerin tertibi de genel olarak bu çerçevededir. Ancak, bazı bileşenlerin alt unsurlarına ayırmak suretiyle de incelenmesi mümkündür.

Kamu mali yönetimi ve kontrol sisteminin yapısal yönden merkeziyetçi ve adem-i merkeziyetçi görünümü ve aktörler arası görev-yetki-sorumluluk paylaşımı Kanun’daki bölüm tasnifi de gözetilerek, sistemin temel bileşenleri/unsurları bazında değerlendirilecektir. Burada Kanun hükümleri içeriği itibarıyla ayrıntılı olarak ele alınmayacak, sadece incelenen konu bakımından merkezî otoriteler ile harcamacı kamu idareleri arasında yapılan görev-yetki-sorumluluk paylaşımı ve düzenlemenin merkeziyetçi ve adem-i merkeziyetçi niteliği tartışılacaktır.[7]

3.1. Kurumsal ve Fonksiyonel Bakımdan Kanun’un Kapsamı

5018 sayılı Kanun, bu Kanun’da tanımlanan ve eki cetvellerde tasnif edilen “merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahallî idarelerden oluşan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin” “mali yönetim ve kontrolünü” kapsamaktadır. Kanun’un kapsamı, mülga 1050 sayılı Kanun[8] ile mukayese edilemeyecek şekilde genişletilmiştir. Bununla birlikte, Anayasa ve idare hukuku bakımından genel olarak kamu yönetimine dâhil olan, kamu tüzel kişiliği bulunan, kamunun sermayesine sahip olduğu, kamu kaynağı kullanan veya devletin/kamunun gözetim ve denetimine tabi olan bazı kuruluşlar (örneğin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu şirketleri, Merkez Bankası, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, vakıf üniversiteleri vs.) Kanun hükümlerine tabi tutulmamıştır.[9] Dolayısıyla tüm kamu yönetimi bakımından düşünüldüğünde, Kanun kapsamına dâhil edilme açısından kapsayıcı düzenlemeler yapılmışsa da bazı kamu kurum ve kuruluşları 5018 sayılı Kanun dışında tutulmuştur. Bu yönüyle mutlak bir merkeziyetçi yaklaşımdan söz edilemez.

Diğer yandan, Kanun’un uygulanması bakımından tüm idareler aynı statüde değildir. Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, Kanun’un sadece belli hükümlerine[10] tabi iken bunlar dışında kalan idareler tüm hükümlerine tabi tutulmuştur[11]. Kanun hükümlerine tabi olma ve muafiyet bakımından benzer bir durum, mahallî idareler ve sosyal güvenlik kurumları konusunda da geçerlidir. Sosyal güvenlik kurumları ve mahallî idarelerin bütçelerinin hazırlanması ve uygulanması ile diğer mali işlemleri, Kanun hükümleri saklı kalmak kaydıyla, ilgili kanunlarındaki hükümlere tabi tutulmuştur. Buna göre, söz konusu kuruluşlar bakımından özel kanun hükümleri de uygulanacaktır.[12]

5018 sayılı Kanun’un kapsamına dâhil idarelerin mali yönetim ve kontrolü ile bu çerçevede yürütülen tüm iş ve işlemleri Kanun kapsamına girmektedir. Avrupa Birliği (AB) fonları ile yurt içi ve yurt dışından kamu idarelerine sağlanan kaynakların kullanımı ve kontrolü ise uluslararası anlaşmaların hükümleri saklı kalmak kaydıyla, Kanun hükümlerine tabidir. Dolayısıyla dış kaynakların kullanımı ve kontrolü konusunda sınırlı bir istisna söz konusudur. Benzer bir şekilde döner sermaye işletmeleri ve fonlar da Kanun hükümlerine tabi değildir[13]. Döner sermaye işletmeleri ve fonlar için özel hükümler getirilmiştir.

3.2. Kamu Maliyesi ve Hazine Birliği

Kanun’da kamu maliyesinin, “merkezden ve yerinden yönetim esaslarına” göre yürütüleceği öngörülmek suretiyle kamu mali yönetimi ve kontrol sistemi için Anayasa’nın[14], idarenin yapılanması bakımından öngördüğü ilkeye uygun bir düzenleme yapılmıştır. Özellikle kamu gelirleri, bütçe sistemi ve mali hizmetler bakımından bu ilkeye paralel esaslar getirilmiştir. Ayrıca, kaynak dağıtımında kamu idarelerinin ilgili kanunlarda belirlenen görevlerinin esas alınacağı öngörülmek suretiyle kuruluşların görevleri ile yapılacak kaynak tahsisleri arasındaki ilişkiye atıf yapılmıştır.[15]

Kamu maliyesi bakımından merkeziyetçiliği esneten bu düzenlemeye karşın, kamu maliyesi ilkeleri arasında yer alan, “kamu mali yönetiminin uyumlu bir bütün olarak oluşturulması ve yürütülmesi”, “maliye politikasının, makroekonomik ve sosyal hedefler ile uyumlu bir şekilde oluşturulması ve yürütülmesi”, “kamu mali yönetiminin TBMM’nin bütçe hakkına uygun şekilde yürütülmesi” gibi ilkeler de merkeziyetçi yaklaşımları içermektedir.[16] Bununla birlikte, söz konusu kamu maliyesi ilkelerini, mali yönetim ve kontrol sisteminde bütünlüğü, yekpareliği, uyum ve eş güdümü sağlamaya yönelik ilkeler olarak kabul etmek gerekmektedir.

Kanun’da öngörülen kamu maliyesi ilkelerinin uygulanmasına ilişkin usul ve esasları belirleme ve izleme konusunda Maliye Bakanlığına yetki verilmişse de ilgili kanunlardaki hükümler saklı tutulmuştur. Dolayısıyla kamu maliyesi ilkeleri konusunda, ilgili kanunlar çerçevesinde diğer idareler de yetkilidir. Bu anlamda, kamu maliyesinin yürütülmesinde karar mercileri (TBMM, Plan ve Bütçe Komisyonu, Bakanlar Kurulu, Yüksek Planlama Kurulu ve benzeri) dışında Maliye Bakanlığı, Kalkınma Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı ve diğer ekonomik/finansal kuruluşların da çeşitli görev ve yetkileri bulunmaktadır. Maliye Bakanlığınca kamu maliyesi ilkelerinin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar konusunda herhangi bir düzenleme yapılmamış olup bu konuda tanımlı ve sistematik bir izleme yapıldığı da söylenemez.

Kanun, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir, gider, tahsilat, ödeme, nakit planlaması ve borç yönetiminin “Hazine birliğini sağlayacak şekilde yürütülmesi”ni öngörmüştür. Bununla birlikte esas olarak dar anlamda Hazine birliği, sadece genel bütçeli idarelere yönelik olarak getirilmiştir.[17]. Kanun Eki (I) sayılı cetvelde yer alan idarelerin (genel bütçe kapsamındaki idareler) tüm gelirlerinin Hazine veznelerine gireceği, giderlerinin ise bu veznelerden ödeneceği, bu idarelerin özel vezne açamayacağı hükmü genel bütçe kapsamındaki idarelere ilişkin olarak Hazine birliğini sağlamaya yöneliktir. Ancak, kanun koyucu bu hükme de bir istisna getirmiştir. Dolayısıyla genel bütçeli idareler bakımından dahi, bir başka anlatımla devlet tüzel kişiliği açısından dahi gerçek anlamıyla Hazine birliği sağlanamamıştır.

Kanun’la her türlü iç ve dış borçlanma, yurt dışından hibe alınması, borç ve hibe verilmesi ve bunlara ilişkin geri ödemeler, Hazine garantileri, Hazine alacakları, nakit yönetimi ve bunlarla ilgili diğer hususlarda 4059 sayılı Hazine Müsteşarlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun ve 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun hükümlerinin uygulanacağı öngörülmüştür.[18] Bu itibarla, genel bütçeli idareler bakımından gelir, gider, tahsilat, ödeme ve borç yönetimi bakımından Maliye Bakanlığı ve Hazine Müsteşarlığı olmak üzere ikili bir yapı ortaya çıkmaktadır.

Genel bütçeli idarelerin muhasebe hizmetleri (tahsilat ve ödeme gibi vezne işlemleri) Maliye Bakanlığına bağlı muhasebe birimleri tarafından yürütülmekle birlikte, Hazine Müsteşarlığına bağlı üç muhasebe birimi ile TBMM ve Sayıştay ile Cumhurbaşkanlığının muhasebe hizmetlerini yürüten muhasebe birimleri/saymanlıklar bu uygulamanın istisnasını oluşturmaktadır.[19] Öte yandan, döner sermaye işletmeleri ve fonların gelir, gider ve nakitleri bakımından getirilen özel düzenlemeler de[20] bu konuda adem-i merkeziyetçi bir istisna niteliğindedir.

3.3. Kamu Kaynaklarının Kullanımına İlişkin Esaslar

Kanun, kamu kaynağının kullanılmasına ilişkin genel esasları;

· Mali Saydamlık,

· Hesap Verme Sorumluluğu,

· Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme,

başlıkları altında düzenlemiştir.

Kanun, mali saydamlığın sağlanması bakımından her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında denetimin sağlanması amacıyla kamuoyunun zamanında bilgilendirilmesi ve Kanunda[21] belirtilen ilkelere uyulması zorunluluğunu getirmiş ve mali saydamlığın sağlanması için gerekli düzenlemelerin yapılması ve önlemlerin alınmasına ilişkin sorumluluğu kamu idarelerine yüklemiştir. Ancak Kanun’da, bu hususların Maliye Bakanlığınca izleneceği öngörülmüştür. Bakanlık kamu mali yönetimi ve kontrol sistemi, iç kontrol, iç denetim, bütçe işlemleri, mali kontrol, muhasebe hizmetleri, mali istatistikler, faaliyet raporları ve benzeri işlemler bakımından bu izleme fonksiyonunu üstlenmektedir. Fakat Maliye Bakanlığınca mali saydamlığın izlenmesine ilişkin olarak sistematik ve kurala bağlanmış standart bir izleme çerçevesi oluşturulmuş değildir. Süreç, işlem ve münferit olay odaklı izleme yapılmaktadır.

Kanun, hesap verme sorumluluğu bakımından da ilkesel ve genel çerçevede bir düzenleme yapmıştır. Kanun’da, “... her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır.” denilmek suretiyle tanımlı görevleri yürüten görev ve yetkili olanların hem sorumluluklarının kapsamı hem de hesap verme gereklilikleri hükme bağlanmıştır.[22] Hesap verme sorumluluğu konusunda idareler açısından olmasa da görevliler bakımından çeşitli farklılıklar söz konusudur. Bununla birlikte, sorumluluğun kapsamı, niteliği, hesap verilecek merciler ve işletilecek hesap verme mekanizmaları bakımından da idareler arasında belli ölçüde farklılıkların bulunduğunu belirtmek gerekir.

Kanun’a tabi kamu idarelerinin stratejik plan, performans programı ve performans esasına dayalı bütçe hazırlayacakları öngörülmüş, ayrıca, kamu hizmetlerinin istenilen düzeyde ve kalitede sunulabilmesi için kamu idarelerinin bütçeleri ile program ve proje bazında kaynak tahsislerini; stratejik planlarına, yıllık amaç ve hedefleri ile performans göstergelerine dayandırmak zorunda oldukları belirtilmiştir.[23]

İkincil düzey normlarla stratejik plan, performans programı ve performans esaslı bütçe konusunda idareler bakımından kimi farklılıklar içeren düzenlemelere (Örneğin, “Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik”te, Millî Savunma Bakanlığı, Dışişleri Bakanlığı, Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği, Millî İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı, Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığının stratejik plan hazırlamasının zorunlu olmadığı öngörülmüştür.) yer verilmiştir. Bunun gibi, bütçelerin hazırlanması ve uygulanması konusunda da idareler arasında (örneğin, düzenleyici ve denetleyici kurumlar, mahallî idareler ve sosyal güvenlik kurumları gibi) çeşitli farklılıklar bulunmaktadır.

Kalkınma Bakanlığı stratejik planlama konusunda, Maliye Bakanlığı ise performans esaslı bütçeleme konusunda usul/esas belirleme ve Kanun’da belirtilen diğer işler konusunda yetkilendirilmiştir. Diğer yandan, idarelerin bütçelerinde yer alacak ve performans denetimlerine de referans oluşturacak performans göstergelerinin Maliye Bakanlığı, Kalkınma Bakanlığı ve ilgili kamu idaresi tarafından birlikte tespit edilmesi esası getirilmiştir.[24]

Kamu kaynaklarının kullanılmasına ilişkin hükümler incelendiğinde, Kanun’un, belli ilke ve kuralları tanımladığı, merkezî otoritelere düzenleme, izleme ve yönlendirme, uygulama birliğini ve koordinasyonu sağlama gibi fonksiyonlar yüklediği, ancak bu konulardaki nihai görev, yetki ve sorumluluğu kamu idarelerine verdiği görülmektedir. Bu yönüyle adem-i merkeziyetçi bir yapının söz konusu olduğu söylenebilir.

3.4. Sistemde Yer Aktörlerin Görev, Yetki ve Sorumlulukları

Kanun, “bakanlar”ın ve “üst yöneticiler”in hesap verme sorumluluğunun kapsamını ve niteliğini ayrı olarak düzenlemiştir. Düzenlemenin kapsamı hem genel olarak bir hesap verebilirlik sorumluluğunu hem de siyasi, hukuki, mali ve idari/performans sorumluluğunu kapsamaktadır.

Bakanlar, hükümet politikasının uygulanması ile bakanlıklarının ve bakanlıklarına bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların stratejik planları ile bütçelerinin kalkınma planlarına, yıllık programlara uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, bu çerçevede diğer bakanlıklarla koordinasyon ve işbirliğini sağlamaktan sorumlu tutuldukları gibi, kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması ile hukuki ve mali konularda Başbakana ve Türkiye Büyük Millet Meclisine karşı da sorumlu tutulmuşlardır.[25]

Üst yöneticiler (bakanlıklarda müsteşar, Millî Savunma Bakanlığında bakan, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı), idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesini ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, mali yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanun’da belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumlu tutulmuşlardır. Üst yöneticilerin, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirecekleri öngörülmüştür.[26]

Türkiye Büyük Millet Meclisinin, ilgili bakanla birlikte idarenin üst yöneticisi veya görevlendirdiği yardımcısının katıldığı görüşmelerde, faaliyet raporları, genel faaliyet raporları ve dış denetim sonuçları dikkate alınarak hazırlanan Sayıştay görüşü/değerlendirmesi çerçevesinde kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına ilişkin olarak kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüşmesini[27] de bakan ve üst yöneticilerin sorumluluğu kapsamında değerlendirmek gerekmektedir.

Kanun’un sorumluluklara ilişkin maddeleri dışındaki maddeleri ile Kanun’a istinaden yürürlüğe konulan mevzuatta; bakanların, üst yöneticilerin, harcama yetkililerinin, mali hizmetler birimi yöneticileri, muhasebe yetkilileri, gerçekleştirme görevlileri, iç denetçiler ve diğer görevlilerin görev yetki ve sorumluluklarına ilişkin düzenlemeler yapılmıştır.

Kanun hükümleri incelendiğinde, sistem ve süreçler bakımından aktörler arası rol ve sorumluluk paylaşımına görev, yetki ve sorumluluk dengesine bakıldığında göreceli olarak görev ve fonksiyon odaklı bir tanımlama yapıldığı görülmektedir. Özellikle mali sorumluluğun paylaştırılması aktörler arasında denge sağlamıştır. Aktörlerin görev, yetki ve sorumlulukları konusunda adem-i merkeziyetçi bir yapı öngörülmüştür.

3.5. Bütçe Yönetimi ve Denetimi

Kanun’a tabi idarelerin bütçelerini hazırlama, onaylama, uygulama, yönetme ve denetim süreçleri farklı ilke, yöntem ve süreçlere tabi kılınmıştır. Bütçe konusunda idarelerin tabi olduğu kurallar, dolayısıyla da bütçe yönetimi konusundaki inisiyatif farklılaşmaktadır.

Kanun’a göre, genel yönetim kapsamındaki idarelerin bütçeleri;

· Merkezî yönetim bütçesi,

· Sosyal güvenlik kurumları bütçeleri,

· Mahallî idareler bütçeleri,

olmak üzere üç ayrı türde hazırlanmakta ve uygulanmaktadır. Kamu idarelerince bunlar dışında herhangi bir ad altında bütçe oluşturulamaz.[28] Kanun’da bunlar dışında bütçe oluşturulamayacağı öngörülmekle birlikte, Kanun’a tabi olmayan kuruluşların, KİT’lerin, fonlar ve döner sermaye işletmelerinin[29] bütçelerinin ayrı bütçeler olduğunu ve ilgili mevzuatı çerçevesinde hazırlanıp uygulandığını göz önünde tutmak gerekmektedir.

Buna göre, Kanun kapsamındaki idarelerin bütçeleri üç ayrı kategori (merkezî yönetim bütçesi, sosyal güvenlik kurumları bütçesi, mahallî idareler bütçeleri) olarak tanımlanmış ve farklı hükümlere tabi tutulmuştur. Bütçe bakımından yapılan üçlü tasnifin yanında her bir bütçe türü de idareler itibarıyla farklılaşmakta ve alt kategorilere ayrılmaktadır. Merkezî yönetim bütçesi; genel bütçe, özel bütçe ve düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesinin konsolide edilmesinden oluşmaktadır. Sosyal güvenlik kurumları bütçeleri ile mahallî idarelerin bütçeleri söz konusu tanım kapsamına giren her bir idarenin/birliğin bütçesini ifade etmektedir. Bütçe yönetimi ve denetimi konusunda bu bakımından da idareler arasında farklılıklar söz konusudur.

Merkezî yönetim kapsamındaki idarelerin dışında kalan mahallî idareler ve sosyal güvenlik kurumlarının bütçeleri bakımından adem-i merkeziyetçi bir sistem öngörülmüştür. Merkezî yönetim bütçesi kapsamındaki idarelerin bütçeleri bakımından ise (düzenleyici ve denetleyici kurumlar hariç) görece olarak daha merkeziyetçi bir yapı (özellikle genel bütçeli idareler bakımından), daha merkeziyetçi bir sistem söz konusudur.

3.5.1. Bütçelerin Hazırlanması ve Onaylanması

Kanun’da bütçelerin hazırlanması, uygulanması ve kontrolünde uyulacak bütçe ilkeleri[30], gelir ve giderleri etkileyecek kanun tasarıları[31] ile merkezî yönetim bütçe kanununa ilişkin esaslar[32] ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. Bu hükümler incelendiğinde, kamu idareleri ile merkezî otoriteler ve karar verici merciler arasındaki görev ve yetki paylaşımı kolayca görülebilmektedir.

Merkezî yönetim bütçesi, kanun (merkezî yönetim bütçe kanunu, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir ve gider tahminlerini gösteren, bunların uygulanmasına ve yürütülmesine yetki ve izin veren kanun) şeklinde yürürlüğe konulmaktadır.[33] Merkezî yönetim bütçesinin hazırlanması ve onayı sürecinde, harcamacı kamu idareleri, Maliye Bakanlığı, Kalkınma Bakanlığı, Yüksek Planlama Kurulu, Bakanlar Kurulu, TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu ile TBMM Genel Kurulu görev almaktadır. Merkezî yönetim bütçe kanun tasarısının hazırlanması ve bu amaçla ilgili kamu idareleri arasında koordinasyonun sağlanması sorumluluğu Maliye Bakanlığına verilmiştir.[34]

Merkezî yönetim bütçesinin hazırlık ve onay süreci dikkate alındığında, idare bütçelerinin hazırlanması ve özellikle bütçenin büyüklüğü ve yatırım projeleri konusunda en az nihai karar verici olan parlamento kadar, Yüksek Planlama Kurulu ve Bakanlar Kurulunun da etkin olduğu görülmektedir. Dolayısıyla bütçe konusunda Maliye Bakanlığı ve Kalkınma Bakanlığı da belirleyici olmaktadır. Bu yönüyle bakıldığında, bütçenin hazırlığında nihai karar mercii TBMM olmakla birlikte, esas olarak hükümetin belirleyici olduğu görülmektedir.

TBMM (Kanun’da açıkça belirtilmese de Cumhurbaşkanlığı), Sayıştay ve düzenleyici/denetleyici kurumlar bütçenin hazırlanması konusunda diğer idarelerden daha esnek davranabilmektedirler. Bununla birlikte, bu konuda dahi biçimsel olarak TBMM, arka planda ise hükümet esas karar verici (plan ve bütçe komisyonu ve genel kuruldaki milletvekili çoğunluğu dolayısıyla) konumundadır. Öte yandan, bütçe tasnifi itibarıyla genel ve özel bütçeli idareler bakımından görece farklılık olduğu söylenebilirse de bu idarelerin bütçelerinin hazırlanması ve onaylanması sürecinde teknik bazı hususlar dışında esaslı bir değişiklik olmadığı, bütçe büyüklüklerinin belirlenmesi konusunda merkezî otoritelerin (Yüksek Planlama Kurulu ve Bakanlar Kurulunun belirlediği hedef ve öncelikler ile koyduğu sınırlamalar çerçevesinde cari ödenekler konusunda Maliye Bakanlığı, yatırım teklifleri konusunda Kalkınma Bakanlığı) etkin olduğunu kabul etmek gerekmektedir.

Özetle, merkezî yönetim bütçe konusunda harcamacı kamu idareleri esas itibarıyla talep eden konumunda olup karar verme konusundaki yetki ve inisiyatif daha çok merkezî otoritelerde ve hükümettedir. İdarelerin bütçe konusundaki esas inisiyatifi kendilerine tanınan bütçe büyüklüğü ve konulan sınırlamalar çerçevesinde ödeneklerin önceliklendirilmesi ve birimler/hizmetler bazında dağıtılmasına ilişkindir.

Mahallî idareler ve sosyal güvenlik kurumları ise bütçelerin hazırlanması, onaylanması ve yürürlüğe konulması konusunda merkezî yönetim kapsamındaki kuruluşlara göre nispeten özerktirler.[35] Bu kuruluşların ilgili birimlerince teknik düzeyde hazırlanan bütçeleri, kendi yetkili organlarınca onaylanmaktadır. Bununla birlikte, özellikle sosyal güvenlik kurumları bakımından açıkların finansmanı amacıyla merkezi yönetim bütçesinden yapılacak aktarmalar konusunda nedeniyle merkezî yönetim bu kuruluşların bütçelerinin hazırlanması konusunda dolaylı olarak belirleyici olabilmektedir. Bu itibarla bütçelerin hazırlanması ve onaylanması sürecinde en geniş özerklik mahallî idarelere tanınmış olup diğer kuruluşlar ise tabi oldukları bütçe sistemleri ve gelir imkânları bakımından farklı seviyede mali özerkliğe sahiptirler.

3.5.2. Bütçelerin Uygulama Esasları

Kanun koyucu bütçelerin uygulanmasını, ödeneklerin kullanımı ve harcama yapılmasını belli esaslara bağlamıştır. Bütçe uygulamaları konusunda harcamacı kamu idarelerinin tabi olduğu kural ve prosedürler farklılık göstermektedir. Bu konuda idarelerin, harcama birimlerinin ve harcama yetkililerinin inisiyatifi bütçenin türüne göre değişmektedir.

3.5.2.1. Ödeneklerin Kullanımı

Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, bütçeden yapacakları harcamaları (ödenek ve nakit kullanımı bakımından) kendilerince hazırlanan ve Maliye Bakanlığının vizesine tabi olan ayrıntılı harcama programlarına göre yapmak durumundadırlar. Diğer yandan bu idareler, Kanun gereği bütçe ödeneklerini Maliye Bakanlığınca belirlenecek esaslar çerçevesinde, nakit planlamasını da dikkate alarak vize edilen ayrıntılı harcama programları ve serbest bırakma oranlarına göre kullanmakla yükümlü tutulmuşlardır. Özel bütçeli idareler ve sosyal güvenlik kurumları ise ayrıntılı finansman programı hazırlamakta ve harcamalarını bu programlara uygun olarak yapmaktadırlar. Ayrıntılı harcama ve finansman programlarının hazırlanmasına, vize edilmesine, uygulanmasına ve uygulamanın izlenmesine dair usul ve esasları belirleme yetkisi Maliye Bakanlığına verilmiştir.

Ayrıca, bütçe uygulamalarında riayet edilecek bazı ilke ve sınırlamalar (ödenek üstü harcama yapılmaması, ödeneklerin amacına uygun kullanımı, geçmiş yıl borçlarının ödenmesi, harcanmayan ödeneklerin yılın sonunda iptali, belli hâllerde ödeneklerin birleştirilmek suretiyle kullanımı ve ek harcama yapılabilmesi gibi) Kanun’da düzenlenmiştir.[36] Özel bütçeli idarelere, düzenleyici ve denetleyici kurumlara, mahallî idarelere ve sosyal güvenlik kurumlarına bütçe ödeneklerinin kullanımı konusunda genel bütçeli idarelere göre daha fazla inisiyatif tanınmıştır. Bu idarelerin bütçe ödeneklerinin kullanımı konusundaki inisiyatif düzeyleri de farklılık göstermektedir.

3.5.2.2.Ödenek Aktarmaları

Bütçeler arası ve bütçe içinde ödenek aktarma usulü, bütçe türü ve idarelerin niteliğine göre değişmektedir. Kanun’a göre, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçeleri arasındaki ödenek aktarmalarının kanunla yapılması gerekmektedir.[37] Söz konusu hükümle bu tür aktarmalar konusunda yetki TBMM’ye verilmiştir. Ancak, hükümetin dolayısıyla da Maliye Bakanlığı ve Kalkınma Bakanlığının ödenek aktarmaları konusunda belli ölçüde yetkiye haiz olduğunu kabul etmek gerekmektedir. Belli sınırlar dâhilinde idarelere de bütçe içinde aktarma yetkisi verilmiştir. Kanun’a göre, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri, aktarma yapılacak tertipteki ödeneğin, (yılı bütçe kanununda farklı bir oran belirlenmedikçe) yüzde beşine kadar olan tutarda kendi bütçeleri içinde ödenek aktarması yapabilmektedirler. Bu şekilde yapılan aktarmaların, yedi gün içinde Maliye Bakanlığına bildirilmesi gerekmektedir.

Kamu idareleri, bütçelerindeki ödenekleri merkez ve taşra birimlerinin ihtiyaçları için kullanmaktadırlar. Bütçedeki belli ödeneklerin taşra birimleri aracılığıyla kullanımı öngörülebilmektedir. Bu durumda ihtiyaçlarında kullanılmak üzere ilgili birime (merkez dışı birim, taşra teşkilatı) merkez teşkilatı harcama yetkililerince ödenek gönderme belgesi düzenlenmek suretiyle ödenek gönderilmesi gerekmektedir. Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde ödenek gönderilmesine ilişkin usul ve esasları belirleme yetkisi Maliye Bakanına verilmiştir.[38]

3.5.2.3.Özellikli Bazı Ödenekler

Yedek ödenek ve örtülü ödenek gibi özellikli ödenek türlerinin kullanımına ilişkin ilke ve kurallar Kanun’la belirlemiştir:

· Yedek Ödenek: Merkezî Yönetim Bütçe Kanunu ile Maliye Bakanlığı bütçesine ihtiyat amaçlı olarak konulan torba bir ödenek türü olan yedek ödenekten aktarma yetkisi Maliye Bakanı’nındır.[39] Bu ödeneğin kullanımında Maliye Bakanı/Maliye Bakanlığı (dolaylı olarak Başbakan ve Bakanlar Kurulu) karar verici durumundadır. Harcamacı kamu idareleri, söz konusu ödeneğin kullanım amaçları çerçevesinde Maliye Bakanlığından ilave ödenek talep edebilmektedirler.

· Örtülü Ödenek: Başbakanlık ve 2015 yılında yapılan yasal değişiklik sonucunda Cumhurbaşkanlığı bütçelerine konulan Kanun’da belirtilen özel amaçlarla tahsis edilen özel bir ödenek türü olup kullanımı tamamen Başbakan ve Cumhurbaşkanı’nın yetkisindedir. Diğer yandan, kanunlarla verilen görevlerin gerektirdiği istihbarat hizmetlerini yürüten diğer kamu idarelerinin bütçelerine de örtülü ödenek konulabileceği öngörülmüştür.[40] Bu ödeneğin, harcamacı kamu idarelerini doğrudan ilgilendiren bir yönü bulunmamaktadır. Ancak, bu kapsamda yapılan giderlerin ödenmesi sürecinde Maliye Bakanı ve bütçesine örtülü ödenek konulan ilgili bakan görev almaktadır.

3.5.2.4.Kamu Yatırım Projeleri

Kamu idarelerinin yatırım projelerinin yatırım programına alınması ve bu projelere bütçeyle ödenek tahsis edilmesi sürecinde Kalkınma Bakanlığı ve Maliye Bakanlığı görev almaktadır. Kanun koyucu, Kalkınma Bakanlığının, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin yatırım programında yer alan proje ödeneklerinin belirlenmesi sürecinde, bütçe bütünlüğünün sağlanması açısından Maliye Bakanlığı ile işbirliği yapacağını öngörmüştür.[41]

Yatırım projelerinin analizi ve programa alınması konusundaki teknik hazırlıklara ve idari kararlara ilişkin süreçte Kalkınma Bakanlığı, belirlenen projelere bütçeyle gerekli ödeneklerin tahsis edilmesi sürecinde ise Maliye Bakanlığı görev almaktadır. Ancak, kamu yatırım projelerinin yatırım programına alınması ve ödenek tahsis edilmesi konusunda nihai karar yetkisinin Yüksek Planlama Kurulu, Bakanlar Kurulu, Plan ve Bütçe Komisyonu ve TBMM Genel Kurulu gibi siyasi otoritelerde olduğunu göz önünde bulundurmak gerekmektedir.

Yatırım projeleri konusunda merkezî yönetim kapsamındaki idareler ile mahallî idareler ve sosyal güvenlik kurumları arasında farklılıklar söz konusudur. Keza, düzenleyici ve denetleyici kurumların yatırım ödenekleri ile Millî Savunma Bakanlığı, Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığının belli nitelikteki yatırım ödenekleri merkezî yönetim bütçesine dâhil olan diğer idarelerden farklılaştırılmıştır.[42] Dolayısıyla, bütçe konusunda olduğu gibi yatırım projeleri bakımından da idarelere tanınan inisiyatif ve yetki farklılaşmaktadır.

Kamu yatırım projelerinin gerçekleşme ve uygulama sonuçlarını izleme bakımından, ilgili kamu idarelerine Sayıştay Başkanlığı, Maliye Bakanlığı ve Kalkınma Bakanlığına raporla bildirim yükümlülüğü getirilmiştir.[43] Bildirim yapılan merkezî otoritelerin de kanunlardaki görev ve yetkileri çerçevesinde yatırım projelerinin gerçekleşme ve uygulama sonuçlarını izlemeleri ve görev, yetki ve sorumlulukları çerçevesinde gerekli tedbirleri almaları gerektiği açıktır.

3.5.2.5.Yüklenmeye Girişilmesine İlişkin Esaslar

Kural olarak yüklenmeye (usulüne uygun olarak düzenlenmiş sözleşme esaslarına veya kanun hükmüne dayanılarak iş yaptırılması, mal veya hizmet alınması karşılığında geleceğe yönelik bir ödeme yükümlülüğüne girilmesi) girişilmesi konusundaki yetki ilgili mevzuat ve bütçedeki ödenekler çerçevesinde harcamacı kamu idarelerine aittir. Ancak, Kanun bu konuda genel bazı kurallar koymuş, özellikli bazı harcamalar/hizmetler ve ödenekler bakımından ayrıksı düzenlemeler getirmiş ve merkezî otoritelere kimi yetkiler vermiştir. Yüklenme süresi, kural olarak bütçe dönemine paralel şekilde bir yıl olarak belirlenmiştir. Ancak, belli iş ve hizmetler bakımından bu süre farklı olarak uygulanabilmekte ve ertesi yıla geçen veya yıllara yaygın yüklenmelere girişilebilmektedir.

Kanun’a göre, bütçede yeterli ödeneği bulunmayan işler için yüklenmeye girişilemez ve yüklenme süresi mali yılla sınırlıdır. Harcama yetkilileri (kamu idareleri/harcama birimleri) kendilerine tahsis edilen ödenekler dâhilinde yüklenmeye girebilirler.[44] Bu hükümler, kanun koyucunun yüklenmeye girişilmesi konusundaki yetkiyi belli kural ve sınırlamalar çerçevesinde harcamacı kamu idarelerine verdiğini göstermektedir.

Kanun’da belirtilen nitelikteki iş ve hizmetler için ertesi yıla geçen yüklenmeye girişilebilmesi konusunda Kanun’daki sınırlamalar çerçevesinde ilgili kamu idareleri yetkilidir. Bunun için ilgili üst yöneticinin onayı gerekmektedir.[45] Gelecek yıllara yaygın yüklenmeler konusunda da belli kurallar ve sınırlamalar dâhilinde harcamacı kamu idarelerine yetki verilmiştir.[46]

Kanuna göre merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri Kanun’da belirtilen belli iş ve hizmetlere ilişkin olarak gelecek yıllara yaygın yüklenmelere girişebilirler. Bu konuda esas yetki ilgili idarelerin üst yöneticisine ait olmakla birlikte, gelecek yıllara yaygın yüklenmeye girişilmesinden önce Maliye Bakanlığının uygun görüşünün alınması gerekir. Diğer yandan, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 62’nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi kapsamında olan işlerden sürekli nitelikte olanlara ilişkin hizmet alımlarında, kural olarak üç yıl olan yüklenme süresinin kısaltılması konusunda kamu idarelerinin üst yöneticilerine yetki verilmiştir.[47]

Yüklenme konusunda esas olarak yetki ilgili idarelerin harcama yetkilileri ve Kanun’da belirtilen hususlarda üst yöneticilere aittir. Belli iş ve hizmetler bakımından yıllara yaygın yüklenmeye girişilmesi konusunda ise merkezî otorite olarak Maliye Bakanlığı devreye girmektedir.

3.5.3. Bütçelerden Yardım Yapılması

Kanun’da bütçelerden yardım yapılmasına ilişkin esaslar belirlenmiş ve bu konuda genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine belli sınırlamalar çerçevesinde yetki verilmiştir.[48] Bütçeden yardım yapılması, yardımların kullanılması, izlenmesi, denetlenmesi ve kamuoyuna açıklanmasına ilişkin esas ve usuller ilgili yönetmelikle[49] belirlenmiştir. Yardım taleplerinin değerlendirilmesi, miktarının belirlenmesi ve dağıtımı hususunda bakanlıklarda bakan, diğer idarelerde ise kurumların en üst yöneticilerinin onayı gerekmektedir. Buna göre, yardım konusunda esas yetki Kanun ve ilgili Yönetmelik hükümleri çerçevesinde harcamacı kamu idarelerinindir. Bu konuda merkezî otoritelerin herhangi bir yetki ve sorumluluğu bulunmamaktadır.

3.5.4. Bütçe Politikası, Gelir ve Giderlerin İzlenmesi

Maliye Bakanlığına/Maliye Bakanı’na merkezî yönetim bütçesinin hazırlanması, uygulanması ve kesin hesabın çıkarılmasına ilişkin görev ve yetkilerine koşut olarak uygulamanın izlenmesi, yönlendirilmesi ve belli sınırlamalar getirilmesi konusunda önemli yetkiler verilmiştir.

Kanun’a göre, Maliye Bakanı, Merkezî Yönetim Bütçe Kanunu’nun uygulamasına ilişkin olarak, harcamalarda tasarrufu sağlamak, tutarlı, dengeli ve etkili bir bütçe politikası yürütmek için gelir ve giderlere ilişkin kanun, tüzük, yönetmelik ve kararnamelerle belirlenmiş konularda uygulamaları düzenlemek üzere gerekli önlemleri almaya, standartları belirlemeye, sınırlamalar koymaya, kamu istihdam politikasının belirlenmesine ve uygulanmasına yön vermeye, bütçe harcama ve gerçekleşmelerini izlemeye, ödeneklerin dağıtım ve kullanımını belirli esaslara bağlamaya ve bu hususlarda kamu idareleri için uyulması zorunlu düzenlemeleri yapmaya yetkilidir.[50] Bakan’a verilen bu yetki Bakanlığın hem 5018 sayılı Kanun’da tanımlanan hem de Bakanlığın teşkilat ve görevlerini düzenleyen teşkilat yasasında[51] yer alan görev, yetki ve sorumlulukların bir sonucudur.

Diğer yandan, genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri ile merkezî yönetim bütçesinden yardım alan kurum, kuruluş, vakıf ve dernekler ile benzeri teşekküllere, tüm gelir ve giderleri ile borç ve mali imkânlarına ilişkin olarak Maliye Bakanlığınca istenilmesi hâlinde gelir ve gider tahminlerini, mali tablolarını, borç ve alacak durumlarını, personel giderlerine ilişkin her türlü bilgi ve belgeleri verme yükümlülüğü getirilmiştir. Bilgi, belge ve hesap durumlarını ibraz etmeyen veya uygun harcama yapmayan kamu idareleri ve diğer kuruluşlarla ilgili olarak gerekli önlemleri alma konusunda Maliye Bakanı’na yetki verilmiştir.[52]

Öte yandan, genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri ile Maliye Bakanlığına kamuoyunu bilgilendirme yükümlülüğü getirilmiştir. Kanun’a göre, genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri, bütçelerinin ilk altı aylık uygulama sonuçları ile ikinci altı aya ilişkin beklentilerini, hedeflerini ve faaliyetlerini; Maliye Bakanlığı ise Merkezî Yönetim Bütçe Kanunu’nun ilk altı aylık uygulama sonuçlarını, finansman durumunu, ikinci altı aya ilişkin beklentileri ve hedefleri ile faaliyetlerini kapsayan mali durumu ilgili yılın temmuz ayı içinde kamuoyuna açıklarlar.[53] Hesap verebilirlik, şeffaflık/saydamlık, kamuoyu denetimi gibi ilkelerin bir sonucu olan bu bildirim yükümlüğü, yıllık faaliyet raporlarıyla yapılan bilgilendirmeden farklı olarak kamu idarelerinin yıl içinde hem bütçe hedefleri ve gerçekleşmeleri hem de hizmet ve faaliyetlerinin durumuna ilişkin bir bilgilendirme niteliğindedir. Kanun’un bu hükmünün öngörüldüğü şekliyle uygulandığı söylenemez.

Notlar:

* Makalenin ikinci bölümü Güncel Mevzuat Dergisinin Eylül/Ekim 2015 sayısında yayımlanacaktır.

** Genel Müdür Yardımcısı, Devlet Malzeme Ofisi Genel Müdürlüğü, E. Bütçe Kontrolörü, E. İç Denetçi

[1] 24/12/2003 tarih ve 25326 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.

[2] Makalenin devamında “5018 sayılı Kanun” veya sadece “Kanun” kısaltmaları kullanılacaktır.

[3] Kanun’da kullanılan bazı idare hukuku kavramlarının hatalı kullanımına ilişkin bir eleştiri için bakınız: GÖZLER, Kemal, “5018 ve 6085 Sayılı Kanunlarda Bazı İdare Hukuku Terimlerinin Yanlış Kullanımı Üzerine -5018 Sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu ve 6085 Sayılı Yeni Sayıştay Kanununda Kullanılan ‘Genel Yönetim’, ‘Merkezî Yönetim’, ‘Kamu İdareleri’ Terimleri Hakkında Bir Eleştiri”, AUHFD, 60 (4), 2011, 837-919.

[4] “Kanun’un/sistemin merkeziyetçi - adem-i merkeziyetçi niteliği” ile 5018 sayılı Kanun hükümleri, Kanun’un çerçevesini belirlediği kamu mali yönetimi ve kontrol sisteminin bileşenleri, süreçleri ve fonksiyonları bakımından merkezî otoriteler (TBMM, Bakanlar Kurulu, Yüksek Planlama Kurulu, Maliye Bakanlığı, Kalkınma Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı gibi) ile Kanun’a tabi kamu idarelerine verilen görev, yetki ve sorumlulukların kapsamı ve niteliği, bir başka anlatımla aktörler arası görev, yetki ve sorumluluk paylaşımı kastedilmektedir.

[5] Bu makalede, sadece Kanun hükümlerinin merkeziyetçi ve adem-i merkeziyetçi niteliği üzerinde durulacak olup kurumsal aktörler (merkezî otoriteler, harcamacı kamu idareleri) ile sistemde ve harcama sürecinde yer alan görevlilerin (üst yöneticiler, harcama yetkilileri, gerçekleştirme görevlileri, muhasebe yetkilileri vs.) rol ve sorumlulukları ile görev ve yetkileri analiz edilmeyecektir. Kamu mali yönetimi ve kontrol sisteminin kurumsal aktörlerinin rol ve sorumlulukları ile aktörler/kurumlar arası yetki paylaşımı ve sistemin işlevsel ve yapısal analizine ilişkin bir çalışma için bakınız: CANDAN, Ekrem, “Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminin Kurumsal Aktörleri: İşlevsel ve Yapısal Bir Analiz (I)”, Denetişim, Sayı: 2012/9, s. 33-54; CANDAN, Ekrem, “Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminin Kurumsal Aktörleri: İşlevsel ve Yapısal Bir Analiz (II)”, Denetişim, Sayı: 2012/10, s. 20-43. Sistemde ve harcama sürecinde rol alan görevlilerin görev, yetki ve sorumlulukları için bakınız: CANDAN, Ekrem, “Yeni Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminde Rol Alan Aktörler ve Bunların Görev, Yetki ve Sorumlulukları”, Mali Hukuk, Ocak-Şubat, 2006, Sayı: 121, s. 48-66; CANDAN, Ekrem, “Bakan ve Üst Yöneticilerin 5018 Sayılı Kanundaki Görev, Yetki ve Sorumluluklarına İlişkin Değerlendirmeler”, Güncel Mevzuat Dergisi, 2006, Sayı: 11, s. 51-57.

[6] Sistemdeki aktörlerin politika oluşturma ve karar verme sürecindeki rolleri hakkında kapsamlı bir analiz için bakınız: CANDAN, Ekrem, “Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Sistemindeki Aktörlerin Politika Oluşturma ve Karar Verme Sürecindeki Rolleri” (Editör ÖNDER, Ö. ve KIRIŞIK, F., “Kamu Yönetimi ve Siyaset Biliminde Karar Verme” adlı kitap içinde), Orion Kitabevi, Ankara, 2012, s. 199-240.

[7] Makalenin bu bölümünde, 5018 sayılı Kanunla yapılan düzenlemenin merkeziyetçi ve adem-i merkeziyetçi niteliği madde veya fıkra düzeyinde ele alınmayacaktır. 5018 sayılı Kanun’un bütün maddeleri, yapılan düzenlemenin merkeziyetçi ve adem-i merkeziyetçi niteliği bakımından Makalenin üçüncü bölümünde analiz edilecektir. Bu kapsamda Kanun hükümleri bütüncül ve kapsamlı bir yaklaşımla “merkeziyetçi” ve “adem-i merkeziyetçi” nitelikleri gözetilerek tasnif edilecek ve bu analize ilişkin tabloya makalenin üçüncü bölümünde (Makalenin üçüncü bölümü Güncel Mevzuat Dergisinin Kasım/Aralık 2015 sayısında yayımlanacaktır.) yer verilecektir.

[8] 09/06/1927 ve 628 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.

[9] Madde 1, 2

[10] 5018 sayılı Kanun’un 2’nci maddesinde sayılan maddeler

[11] Madde 2

[12] Madde 77

[13] Geçici Madde 11, Ek Madde 2

[14] Madde 123

[15] Madde 4

[16] Madde 5

[17] Madde 6

[18] Madde 6

[19] Ek Madde 1

[20] Geçici Madde 11, Ek Madde 2

[21] Madde 7

[22] Madde 8

[23] Madde 9

[24] Madde 9

[25] Madde 10

[26] Madde 11

[27] Madde 41

[28] Madde 12

[29] Geçici Madde 11, Ek Madde 2

[30] Madde 13

[31] Madde 14

[32] Madde 15-19

[33] Madde 15

[34] Madde 16-19

[35] Madde 77

[36] Madde 20

[37] Madde21

[38] Madde 22

[39] Madde 23

[40] Madde 24

[41] Madde 24

[42] Madde 25

[43] Madde 25

[44] Madde 26

[45] Madde 27

[46] Madde 28

[47] Madde 28

[48] Madde 29

[49] Dernek, Vakıf, Birlik, Kurum, Kuruluş, Sandık ve Benzeri Teşekküllere Genel Yönetim Kapsamındaki Kamu İdarelerinin Bütçelerinden Yardım Yapılması Hakkında Yönetmelik

[50] Madde 30

[51] 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname

[52] Madde 39

[53] Madde 39