Bütçe

Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa Göre Kamu İdare Bütçelerinin Hazırlanması ve Bütçelerin Uygulama Esasları - 1

PDF OLARAK İNDİR

I. GİRİŞ

Kamu mali yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini ve raporlanması ile mali kontrolü düzenleyen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 10.12.2003 tarihinde kabul edilmiş ve 24.12.2003 tarihli Resmi Gazetede yayımlanmıştır. Kanunun bir kısım maddeleri yayımı tarihinde yürürlüğe girmiş, diğer bazı maddelerinin ise Kanunda belirtilen tarihlerde yürürlüğe girmesi öngörülmüştür.

Ancak, 5277 sayılı 2005 Mali Yılı Bütçe Kanununun 37 nci maddesinin (j) fıkrasında; 5018 sayılı Kanunun bütçe uygulamasına ilişkin hükümlerinin ve 81 inci maddesinin (a), (c) ve (d) bentleri ile bunların yürürlüğüne ilişkin hükümlerinin 2005 yılında uygulanmayacağı öngörülmüş, ayrıca 5018 sayılı Kanunun 81 inci maddesinin (f) bendi gereğince yürürlükten kalkması gereken hükümlerden 5277 sayılı Kanunun 37/j-1 bendinin uygulanabilmesi için yürürlüğünün devamı zorunlu olanlar hakkında da bu bent hükümlerinin uygulanacağı hükme bağlanmıştır.

Diğer yandan, 2005 yılı Bütçe Kanunu ile 5018 sayılı Kanunun, bu Kanunda öngörülen tüzük, yönetmelik ve diğer düzenlemelerin son yayım tarihini düzenleyen geçici 2 nci maddesi ile anılan Kanunda öngörülen mali yönetim ve kontrol sistemine uyum sağlanması amacıyla Kanun kapsamındaki idarelerle ilgili mevzuatta ve Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünde gerekli değişikliklerin yapılacağı nihai vakti belirleyen geçici 4 üncü maddesindeki “31.12.2004” tarihlerinin “30.06.2005” olarak, aynı Kanunun iç denetçi, mali kontrol yetkilisi, muhasebe yetkilisi gibi görevlere geçişi düzenleyen geçici 5 inci maddesindeki “31.12.2004” tarihinin ise “31.12.2005” şeklinde uygulanması öngörülmüştür.

Ayrıca, 5018 sayılı Kanunun “Diğer kanunlarla 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununa yapılan atıflar, bu Kanuna yapılmış sayılır.” biçimindeki geçici 9 uncu maddesinin, "Diğer kanunlarla 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun bütçe hazırlığına ilişkin hükümlerine yapılan atıflar, bu Kanuna yapılmış sayılır." şeklinde uygulanacağına hükmedilmiştir.

Böylece, 5018 sayılı Kanunun bütçe uygulamasına ilişkin hükümleri ile 5277 sayılı Kanunun 37 nci maddesinde belirtilen maddelerinin 2005 yılında uygulanmayacağı, bazı maddelerinin ise Bütçe Kanununda belirtildiği şekilde uygulanacağı öngörülmüştür. Bu itibarla, 5018 sayılı Kanunun, bütçe kanununun anılan hükümleri göz önünde bulundurularak uygulanması gerekmektedir. Kısaca söyleyecek olursak, 5018 sayılı Kanunun bütçe uygulamasına ilişkin hükümleri dışındaki düzenlemeleri halen yürürlüktedir. Bu nedenle 2006 mali yılı bütçelerinin 5018 sayılı Kanunun yürürlükte bulunan hükümleri çerçevesinde hazırlanması ve yürürlüğe konulması icap etmektedir.

Aksi yasal bir düzenleme yapılmadığı sürece 2006 mali yılı bütçelerinin 5018 sayılı Kanuna göre hazırlanacağı tartışmasız olmakla birlikte, Kanunda yapılması öngörülen gerekli düzenlemelerin henüz tamamlanmamış olması, ikincil mevzuat çalışmalarının devam ediyor olması ve bütçe kanunu ile 5018 sayılı Kanunun bazı hükümlerinin uygulanmayacağının öngörülmesi gibi hususlar kamu mali yönetim sistemini yeniden düzenleyen söz konusu Kanunun uygulanmasına geçilip geçilmeyeceği konusunda çeşitli tereddütlerin oluşmasına neden olmuş, bu tereddütler kapsama dahil idarelerce yeni sistemin uygulanması için gerekli hazırlık çalışmalarına başlanmaması ve işlerin sürüncemede bırakılması sonucunu doğurmuştur. Kanunun yürürlüğe girip girmeyeceği, hangi hükümlerinin yürürlükte olduğu, 2006 yılı bütçe hazırlıklarının 1050 sayılı Kanuna göre mi yoksa 5018 sayılı Kanuna göre mi yapılacağı konusundaki belirsizlikler meraklı bir bekleyiş ile birlikte, hiçbir ön hazırlık çalışmasının yapılmadığı bir durgunluğu getirmiştir.

Belirtilmelidir ki, kanuni bir düzenlemeyle 5018 sayılı Kanunun bütçe hazırlığına ilişkin hükümleri yürürlükten kaldırılmadığı, yahut kanunun uygulanmayacağı öngörülmek suretiyle yürürlüğü tehir edilmediği sürece 2006 mali yılı bütçelerinin bu Kanuna göre hazırlanması ve bütçe uygulamasının da aynı kanun hükümlerine göre yürütülmesi gerekmektedir. Fakat, bütçe hazırlığına yönelik olarak yetkili kurumlarca yapılması icap eden düzenlemeler tam olarak ve zamanında yapılmadığı gibi, kamuoyu ve kapsama giren kuruluşları yönlendirecek ve ön hazırlık çalışmalarının yapılmasını sağlayacak açıklamalarda zamanında yapılmamıştır.

Nihayet, bu gibi tereddüt ve belirsizliklerin giderilebilmesi bakımından Maliye Bakanlığınca konuya ilişkin bir bütçe uygulama talimatı yayımlanmıştır. 19.01.2005 tarih ve 35705 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 3 Sıra No’lu 2005 Mali Yılı Bütçe Uygulama Talimatında, 5277 sayılı 2005 Mali Yılı Bütçe Kanunu ve 5279 sayılı 2005 Mali Yılı Katma Bütçeli İdareler Bütçe Kanunu, 2004 yılı içinde yürürlükte bulunan 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanunu hükümleri çerçevesinde hazırlandığından, yılı bütçe uygulamasının da anılan Kanuna uygun bir şekilde yürütülmesi gereğinin ortaya çıktığı, Bütçe Kanunlarının 1050 sayılı Kanun hükümlerine göre yürütülmesini sağlamak üzere 2005 Mali Yılı Bütçe Kanununun 37 nci maddesinin (j) bendi hükmünün düzenlendiği, buna göre, Bütçe Kanunlarının 2005 yılı içinde 1050 sayılı Kanun hükümleri çerçevesinde uygulanacak ve sonuçlandırılacağı belirtilmiştir.

Ayrıca, 2005 Mali Yılı Bütçe Kanununda yer alan hüküm ile 5018 sayılı Kanunun bütçe uygulamalarına ilişkin hükümlerinin uygulanmaması öngörüldüğünden, 5018 sayılı Kanunun bütçelerin hazırlanmasına ilişkin hükümlerinin 01.01.2005 tarihinden itibaren yürürlüğe girmiş bulunduğu ifade edilmiş ve bu çerçevede genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin, 2006 yılı bütçelerini 2005 yılı içinde 5018 sayılı Kanun hükümlerine göre hazırlayacakları ve onaylanmasını müteakiben yine anılan Kanun hükümlerine göre uygulayacakları ve sonuçlandıracakları belirtilmiştir.

Diğer yandan, aynı Talimatta, merkezi yönetim bütçesinin, 5018 sayılı Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerinin bütçelerinden oluşacağından, öncelikle bu kapsamda yer alan idarelerin 2006 yılı bütçe hazırlıklarını anılan Kanunun 15, 16, 17, 18, 19 uncu maddelerini dikkate alarak bu çerçevede planlamaları gerektiğine yer verilmiştir.

Merkezi yönetim bütçe kanununun kapsamı, orta vadeli program ve orta vadeli mali plan ile bu idarelerin bütçelerini nasıl hazırlayacaklarına ilişkin bütçe hazırlama rehberi çalışmalarının devam etmekte olduğu, bu dokümanların bütçe hazırlığı sürecinde yayımlanmak suretiyle idarelere duyurulacağı belirtilmiş ve kamu idarelerinin 2006 yılı bütçelerinin zamanında hazırlanıp yürürlüğe konulması hususunda gerekli önlemleri alacakları öngörülmüştür.

Diğer yandan, Maliye Bakanlığı 9 Sıra No’lu 2005 Mali Yılı Bütçe Uygulama Talimatı ile de orta vadeli mali plan hazırlıklarına ilişkin açıklamalarda bulunulmuş ve kapsama dahil kurumlarca yapılması gerekli iş ve işlemler belirtilmiştir.

Bilindiği gibi 5018 sayılı Kanunla bütçe hazırlık çalışmalarına başlanması 1050 sayılı Kanundan farklı olarak öne alınmıştır. Kanuna göre bütçe hazırlama süreci Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca hazırlanan orta vadeli programın Bakanlar Kurulunca mayıs ayının sonuna kadar kabul edilmesiyle başlayacaktır. Orta vadeli programın Bakanlar Kurulu tarafından kabulü ve Resmi Gazete’de yayımlanmasıyla bütçe hazırlık süreci başlamış olacaktır. Kuşkusuz programın Bakanlar Kurulu tarafından kabulü ve yayımı aşamasından önce programın hazırlık çalışmalarına başlanacağı tabiidir.

Ancak, söz konusu Bütçe Uygulama Talimatında 2006 yılı bütçelerinin 5018 sayılı Kanuna göre hazırlanacağı, kapsama dahil idarelerin 2006 yılı bütçe hazırlıklarını mezkur Kanunun ilgili maddelerini dikkate alarak ve bu çerçevede planlamaları gerektiği belirtilmesine ve kamu idarelerinin bütçelerin zamanında hazırlanıp yürürlüğe konulması hususunda icap eden tedbirleri alacaklarına yer verilmesine karşın, maalesef Kanun kapsamına giren kurumlarca, bütçe hazırlık çalışmaları öncesinde yapılması gerekli çalışmaların yapılmadığı, Kanunun getirdiği yeni mali yönetim ve bütçe sisteminin ilgili birim ve yöneticilerce gereği gibi mütalaa edilmediği, bütçe hazırlığında görev alan personelin eğitilmediği, bir çok kurumun Kanunun getirdiklerinden bihaber olduğu müşahede edilmektedir.

Bütçe hazırlama takvimi yaklaşmasına rağmen ne bütçe hazırlığında Kanun gereği rol üstlenen merkezi kurumlarca ne de merkezi yönetim bütçe kapsamında bulunan kamu idarelerince gerekli hazırlıkların tam olarak ve gereği gibi yapıldığı söylenemez.* Bu makaleyle hem bahis konusu hususların gündeme getirilmesi amaçlanmakta, hem de 5018 sayılı Kanun ile getirilen yeni bütçe sisteminin getirdiklerinin sistematik olarak ortaya konulması hedeflenmektedir. Bu amaçla, kamu idare bütçelerinin türleri, bütçelerin hazırlanması ve uygulanmasına ilişkin esaslar Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümleri çerçevesinde belirtilecektir. 5018 sayılı Kanunun bütçe uygulamasına ilişkin hükümleri 2005 yılında uygulanmayacak olmakla birlikte bu Kanuna göre hazırlanacak 2006 yılı bütçelerinin uygulamasının da aynı Kanun hükümleri çerçevesinde yapılacak olması yönüyle bütçe uygulamasına ilişkin esaslara da yer verilecektir. Sonuç bölümünde de reform çalışmaları hakkında genel bazı değerlendirmeler belirtilecektir.

II. KAMU İDARE BÜTÇELERİ ve GENEL ESASLAR

1. Bütçe Türleri ve Kapsam

Kamu idare bütçelerinin türleri ve kapsamı 5018 sayılı Kanunun 12 nci maddesinde düzenlenmiştir. Kanunda üç farklı bütçe türü öngörülmüştür. Böylece 1050 sayılı Kanun uygulamasındaki bölünmüşlüğe son verilmiştir. Ayrıca, geçici maddelerdeki hükümlerle genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine bağlı olarak kurulan döner sermaye işletmeleri ve fonların bütçelerinin, ilgili idarelerin bütçeleri içinde yer alacağı ve Kanun kapsamındaki kamu idarelerinde kurulmuş döner sermaye işletmeleri ile fonların 31.12.2007 tarihine kadar tasfiye edileceği öngörülmüştür (Geçici mad. 11). Böylece kamu idareleri bünyesinde kurulmuş bulunan döner sermaye ve fonların gelir ve giderlerinin ilgili oldukları kurum bütçeleri içerisinde gösterilmesi esası getirilmiştir.

5018 sayılı Kanuna göre bütçe, belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgeyi ifade eder (5018/md.3/f). Bütçe tanımında Muhasebei Umumiye Kanunundaki tanımdan farklı olarak bütçenin, “belirli bir dönemi” kapsadığı vurgulanmakta, ayrıca bütçeden “kanun” yerine “belge” olarak söz edilmektedir.

Bilindiği gibi 1050 sayılı Kanunda (md. 6) bütçe, “Devlet daire ve kurumlarının yıllık gelir ve gider tahminlerini gösteren ve bunların uygulanmasına ve yürütülmesine izin veren bir kanun” olarak tanımlanmıştır. Diğer yandan, “giderleri özel gelirlerle karşılanan ve genel bütçe dışında yürütülen bütçeler “katma bütçe” olarak, yerel gider ve geliri kapsayan bütçeler ise “özel bütçe” olarak tavsif edilmiştir.

Bütçenin kanun yerine belge olarak nitelendirilmesinin nedeni, 5018 sayılı Kanundaki bütçe tanımının 1050 sayılı Kanundaki bütçe tanımından daha geniş kapsamlı olmasıdır. 1050 sayılı Kanundaki bütçe tanımı sadece Devleti, yani kanunla yürürlüğe konulan genel bütçeyi (yapılan atıf nedeniyle katma bütçeyi) kapsamasına karşın, 5018 sayılı Kanundaki tanım kanunla yürürlüğe konulacak merkezi yönetim bütçesini ve ilgili mevzuatına göre hazırlanıp yürürlüğe konulacak ve kanun niteliği taşımayan mahalli idare ve sosyal güvenlik kurumu bütçelerini de kapsamaktadır. Keza, tanımda bütçenin yıllık olma özelliği yerine belirli bir dönemi kapsadığının belirtilmesinin sebebi de Kanunla öngörülen orta vadeli bütçeleme sisteminden kaynaklanmaktadır.

Getirilen yeni bütçe sistemi gereği, genel yönetim kapsamındaki idarelerin bütçeleri;

1- Merkezi yönetim bütçesi,

2- Sosyal güvenlik kurumları bütçeleri ve

3- Mahalli idare bütçeleri,

olarak hazırlanır ve uygulanır. Kamu idarelerince bunlar dışında herhangi bir ad altında bütçe oluşturulamaz.

Merkezi Yönetim Bütçesi, Kanuna ekli genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, özel bütçe kapsamındaki idareler ile düzenleyici ve denetleyici kurumların bütçelerinden oluşur. Genel bütçe, Devlet tüzel kişiliğine dahil olan ve Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçesidir. Özel bütçe ise, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen ve Kanuna ekli (II) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir. Düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi, özel kanunlarla kurul, kurum veya üst kurul şeklinde teşkilatlanan ve Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan her bir düzenleyici ve denetleyici kurumun bütçesidir.

Sosyal güvenlik kurumu bütçesi, sosyal güvenlik hizmeti sunmak üzere, kanunla kurulan ve Kanuna ekli (IV) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir.

Mahalli idare bütçesi ise, mahalli idare kapsamındaki kamu idarelerinin bütçesidir.

Kanunda bütçe tasnifine ilişkin olarak kullanılan çeşitli tanımlar şöyledir. Kanuna göre;

- Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri; Uluslararası sınıflandırmalara göre belirlenmiş olan, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idareleri,

- Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri; Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerini,

- Düzenleyici ve denetleyici kurumlar; Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan kurumları,

- Sosyal güvenlik kurumları; Kanuna ekli (IV) sayılı cetvelde yer alan kamu kurumlarını,

- Mahalli idare; Yetkileri belirli bir coğrafi alan ve hizmetlerle sınırlı olarak kamusal faaliyet gösteren belediye, il özel idaresi ve bunların kurdukları birlik ve idareyi,

ifade etmektedir.

1.1. Merkezi Yönetim Bütçesi

Merkezi yönetim bütçesi, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir ve gider tahminlerini gösteren, bunların uygulanmasına ve yürütülmesine yetki ve izin veren kanundur (5018/md.15/1).

Merkezi yönetim bütçesi; 5018 sayılı Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerinin bütçelerinden oluşur.

MERKEZİ YÖNETİM BÜTÇESİ

1-Genel Bütçe

* Genel bütçe, Devlet tüzel kişiliğine dahil olan, ve Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçesidir.

2-Özel Bütçe

* Özel bütçe, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen ve bu Kanuna ekli (II) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir.

3-Düzenleyici ve Denetleyici Kurum Bütçeleri

* Düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi, özel kanunlarla kurul, kurum veya üst kurul şeklinde teşkilatlanan ve bu Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan her bir düzenleyici ve denetleyici kurumun bütçesidir.

Kanun ekinde yer alan I Sayılı Cetvelde 54 adet genel bütçeli kamu idaresine, II Sayılı Cetvelde 50 adet özel bütçeli idareye, III Sayılı Cetvelde ise 10 adet düzenleyici ve denetleyici kuruma yer verilmiştir.

Kanunun yayımı tarihinden sonra kurulacak kamu idarelerinin bütçelerinin Kanuna ekli cetvellerin hangisine dahil olacağının kuruluş kanunlarında belirlenmemesi durumunda bu kuruluşların bütçelerinin Kanuna ekli cetvellerden hangisine dahil olacağının Maliye Bakanlığınca belirleneceği öngörülmüştür (Geçici mad. 13). Böylece, Kanunun yayımından sonra kurulacak veya teşkilat yapılarındaki değişiklikler sonucu oluşacak yeni kurumların dahil olacağı bütçe türünün teşkilat yasalarında belirtilmemesi halinde bu kuruluşların bütçe türünü belirleme yetkisi Maliye Bakanlığına verilmiştir.

1.2. Sosyal Güvenlik Kurumu Bütçesi

Sosyal güvenlik kurumu bütçesi, sosyal güvenlik hizmeti sunmak üzere, kanunla kurulan ve Kanuna ekli (IV) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir. Sosyal güvenlik kurumu bütçesi kapsamında yer alan sosyal güvenlik kurumları şunlardır:

1- T.C. Emekli Sandığı Genel Müdürlüğü

2- Sosyal Sigortalar Kurumu Başkanlığı

3- Bağ-Kur Genel Müdürlüğü

4- Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü

5- Ereğli Kömür Havzası Amele Birliği Biriktirme ve Yardım Sandığı

Başkanlığı

Bu kuruluşların teşkilat ve mali yapıları aşağıda kısaca yasal dayanaklarıyla belirtilmiştir.

1.2.1. Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Genel Müdürlüğü

Maliye Bakanlığına bağlı olarak kurulan ve tüzel kişiliği haiz T.C. Emekli Sandığı Genel Müdürlüğü 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanununda yazılı emeklilik işlerini görmek üzere faaliyet göstermektedir.

T.C. Emekli Sandığının gelir ve giderleri ile hesap işlerinin görülme usulü ve bütçesine ilişkin esaslar 5434 sayılı Kanunla düzenlenmiştir.

1.2.2. Sosyal Sigorta Kurumu Başkanlığı

Sosyal Sigortalar Kurumu (kısaca SSK) 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu ve 2925 sayılı Tarım İşçileri Sosyal Sigortalar Kanununa tabi olan sigortalıların, bu Kanunlarda yer alan hükümler çerçevesinde sosyal güvenliklerini sağlamak ve diğer kanunlarla verilen görevleri yerine getirmek üzere kurulmuştur. 4958 sayılı Sosyal Sigortalar Kurumu Kanunu uyarınca, Kurum kamu tüzel kişiliğini haiz, idarî ve malî özerkliğe sahip, özel hukuk hükümlerine tabidir. SSK, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının bağlı kuruluşu olan Sosyal Güvenlik Kurumunun ilgili kuruluşudur. Sosyal Sigortalar Kurumunun gelir ve giderleri ile gelirlerinin değerlendirilmesi ve bütçesinin hazırlanmasına ilişkin esaslar 4958 sayılı Kanunda belirlenmiştir.

1.2.3. Bağ-Kur Genel Müdürlüğü

1479 sayılı Esnaf ve Sanatkarlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu Kanunu ile kurulan Esnaf ve Sanatkarlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu (kısaca Bağ-Kur), 1479 sayılı Kanunda yazılı sosyal güvenlik hükümlerini uygulamak üzere kurulmuştur. Bağ-Kur, 1479 sayılı Kanun ve özel hukuk hükümlerine tâbi, tüzel kişiliği haiz bir kamu kurumudur. Kurum, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının bağlı kuruluşu olan Sosyal Güvenlik Kurumunun ilgili kuruluşu olup, idarî ve malî bakımdan özerktir. Bağ-Kur’un gelir ve giderleri, gelirlerin değerlendirilmesi, bütçesine ilişkin esaslar 1479 sayılı Kanun ile belirlenmiştir.[1]

1.2.4. Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü

Türkiye İş Kurumu (kısaca İŞKUR), 4904 sayılı Türkiye İş Kurumu Kanunu ile istihdamın korunmasına, geliştirilmesine, yaygınlaştırılmasına ve işsizliğin önlenmesi faaliyetlerine yardımcı olmak ve işsizlik sigortası hizmetlerini yürütmek üzere kurulmuştur. Türkiye İş Kurumu, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının bağlı kuruluşu olan Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığının ilgili kuruluşu olup, özel hukuk hükümlerine tabi, tüzel kişiliği haiz, idarî ve malî bakımdan özerk bir kamu kuruluşudur. İŞKUR’un görevleri, gider ve gelirleri ile bütçesine ilişkin esaslar 4904 sayılı Kanunla düzenlenmiştir.

1.2.5. Ereğli Kömür Havzası Amele Birliği Biriktirme ve Yardım Sandığı Başkanlığı

Ereğli Kömür Havzası Amele Birliği Biriktirme ve Yardım Sandığı Başkanlığı 10.09.1937 tarih ve 151 sayılı Ereğli Havzai Fahmiyesi Maden Amelesinin Hukukuna Müteallik Kanun ve bu Kanuna dayanılarak yürürlüğe konulan ilgili Tüzük ve Yönetmelik hükümleri çerçevesinde hizmet vermektedir. Ereğli Kömür-Havzası Amele Birliği Biriktirme ve Yardımlaşma Sandığı Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının bağlı kuruluşudur (3146 s. Kanun md.30).

1.3. Mahalli İdare Bütçesi

Mahalli idare bütçesi, mahalli idare kapsamındaki kamu idarelerinin bütçesidir. Mahalli idare kapsamındaki kamu idareleri belediye, il özel idaresi ve bunların kurduğu birlik ve idarelerden oluşmaktadır.

Belediyelerin kuruluşu, organları, yönetimi, görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usul ve esasları 5272 sayılı yeni Belediye Kanunu ile düzenlenmiştir. Belediye, belde sakinlerinin mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişilikleridir.

Büyükşehir belediyelerinin hukuki statüsü, bu belediyelerin görev, yetki ve sorumlulukları ile gelir ve giderlerine ilişkin esaslar mahalli idare reform çalışmaları kapsamında yürürlüğe konulan 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile düzenlenmiştir. Büyükşehir belediyesi, en az üç ilçe veya ilk kademe belediyesini kapsayan, bu belediyeler arasında koordinasyonu sağlayan; kanunlarla verilen görev ve sorumlulukları yerine getiren, yetkileri kullanan; idarî ve malî özerkliğe sahip ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişisidir.

Diğer bir mahalli idare kuruluşu olan il özel idarelerinin kuruluşu, organları, yönetimi, görev yetki ve sorumlulukları ile çalışma usul ve esasları 5302 sayılı yeni İl Özel İdaresi Kanunu ile tanzim edilmiştir. İl özel idaresi, il halkının mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idarî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisidir.

İlgili kanunlar gereğince sözü edilen mahalli idare kuruluşları kendilerine bağlı olarak çeşitli idareler kurabilmekte ve çeşitli amaçlarla mahalli idarelerden oluşan birlikler teşkil edebilmektedirler. Mahalli idarelerin kurmuş olduğu idare ve birliklerin bütçeleri de mahalli idare bütçesi kapsamında yer almaktadır.

2. Bütçe İlkeleri

Bütçe ilkeleri, bütçelerin hazırlanması, uygulanması ve kontrolünde uyulması gerekli temel esaslardır. Doktrinde sayılan genel kabul görmüş bütçe ilkeleri Kanunda da tadat edilmiştir. Kamu maliyesinin temel ilkeleri Kanunun 5 inci maddesinde, bütçe ilkeleri ise 13 üncü maddesinde belirtilmiştir.

Buna göre, bütçelerin hazırlanması, uygulanması ve kontrolünde uyulması gerekli temel ilkeler şunlardır:

1- Bütçelerin hazırlanması ve uygulanmasında, makroekonomik istikrarla birlikte sürdürülebilir kalkınmayı sağlamak esastır.

2- Kamu idarelerine bütçeyle verilen harcama yetkisi, kanunlarla düzenlenen görev ve hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla kullanılır.

3- Bütçeler, kalkınma planı ve programlarda yer alan politika, hedef ve önceliklere uygun şekilde, idarelerin stratejik planları ile performans ölçütlerine ve fayda-maliyet analizine göre hazırlanır, uygulanır ve kontrol edilir.

4- Bütçeler, stratejik planlar dikkate alınarak izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşülür ve değerlendirilir.

5- Bütçe, hükümetin mali işlemlerinin kapsamlı ve saydam bir şekilde görünmesini sağlar.

6- Tüm gelir ve giderler gayri safi olarak bütçelerde gösterilir.

7- Belirli gelirlerin belirli giderlere tahsis edilmemesi esastır.

8- Bütçelerde gelir ve gider denkliğinin sağlanması esastır.

9- Bütçeler, ait olduğu yıl başlamadan önce Türkiye Büyük Millet Meclisi veya yetkili organlarca kabul edilmedikçe veya onaylanmadıkça uygulanamaz.

10- Bütçelerde, bütçeyi ilgilendirmeyen hususlara yer verilmez.

11- Bütçeler kurumsal, işlevsel ve ekonomik sonuçların görülmesini sağlayacak şekilde Maliye Bakanlığınca uluslararası standartlara uygun olarak belirlenen bir sınıflandırmaya tabi tutularak hazırlanır ve uygulanır.

12- Bütçe gelir ve gider tahminleri ile uygulama sonuçlarının raporlanmasında açıklık, doğruluk ve mali saydamlık esas alınır.

13- Kamu idarelerinin tüm gelir ve giderleri bütçelerinde gösterilir.

14- Kamu hizmetleri, bütçelere konulacak ödeneklerle, mevzuatla belirlenmiş yöntem, ilke ve amaçlara uygun olarak gerçekleştirilir.

15- Bütçelerde, ödenekler belirli amaçları gerçekleştirmek üzere tahsis edilir.

Kanunda sayılan bu ilkelerden bazıları bütçe sisteminde önemli bir dönüşüm öngörmektedir. Bu yenilikler; bütçelerin, kalkınma planı ve programlarda yer alan politika, hedef ve önceliklere uygun şekilde hazırlanması yanında önceki sistemden farklı olarak, idarelerin stratejik planları ile performans ölçütlerine ve fayda-maliyet analizine göre hazırlanıp uygulanması ve kontrol edilmesinin öngörülmesi, bütçelerin, idarelerce hazırlanan stratejik planlar dikkate alınarak izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşülmesi ve değerlendirilmesi esasının getirilmesi ve bütçelerin, kurumsal, işlevsel ve ekonomik sonuçların görülmesini sağlayacak şekilde uluslararası standartlara uygun olarak belirlenen sınıflandırmaya tabi tutularak hazırlanması ve uygulanmasının öngörülmesi olarak sayılabilir.

5018 sayılı Kanunda sayılan diğer ilkelerin bir kısmı Anayasa ve 1050 sayılı Kanunda da yer almaktaydı. Bazı ilkelere Kanunda yer verilmesinin gereksiz olduğu ve bazı ilkelerin muhteviyatı itibariyle aynı esası öngörmesi nedeniyle mükerrerlik bulunduğu da dile getirilmektedir.

3. Gelir ve Giderleri Etkileyecek Kanun Tasarıları

Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri (Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu idareleri); kamu gelirlerinin azalmasına veya kamu giderlerinin artmasına neden olacak ve kamu idarelerini yükümlülük altına sokacak kanun tasarılarının getireceği mali yükü, ödenek türleri itibarıyla orta vadeli program ve mali plan çerçevesine, en az üç yıllık dönem için hesaplar ve tasarılara eklerler.

Sosyal güvenliğe yönelik kanun tasarılarında ise en az yirmi yıllık aktüeryal hesaplara yer verilir. Ayrıca, bu kanun tasarılarına Maliye Bakanlığı ile ilgisine göre Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı veya Hazine Müsteşarlığının görüşleri eklenir.

1050 sayılı Kanunda gelirleri azaltma veya giderleri artırma sonucunu verebilecek konularda Bakanlıklarca düzenlenecek kanun tasarıları ile özel idare ve belediyelerin gelirlerine ilişkin kanun tasarılarının Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınarak hazırlanacağı öngörülmesine karşın, 5018 sayılı Kanunda uygun görüş aranmamış ve bu kanun tasarılarına Maliye Bakanlığının görüşünün yanında ilgisine göre Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı veya Hazine Müsteşarlığının görüşlerinin de ekleneceği öngörülmüştür.

Belirtmeliyiz ki, Anayasanın ve TBMM İç Tüzüğünün ilgili hükümlerine göre milletvekillerince verilecek gelirlerin azalmasına veya kamu giderlerinin artmasına neden olacak ve kamu idarelerini yükümlülük altına sokacak kanun teklifleri için yukarıda belirtilen şartlar aranmamaktadır. Ancak bu tür kanun tekliflerinin hükümet desteği görmedikçe ilgili komisyonlarda kabul edilmesi ve Genel Kurul gündemine alınıp kanunlaşmasının zor olduğu herkesçe malumdur.

III. MERKEZİ YÖNETİM BÜTÇESİ ve BÜTÇE KANUNUNUN HAZIRLANIŞ SÜRECİ

Bu bölümde, 5018 sayılı Kanun hükümleri çerçevesinde merkezi yönetim bütçe kanununun kapsamı, bütçenin hazırlanmasında esas alınan mali dokümanlar ile bütçenin hazırlanış süreci ayrı ayrı belirtilecektir.

1. Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun Kapsamı

Merkezi yönetim bütçe kanunu, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir ve gider tahminlerini gösteren, bunların uygulanmasına ve yürütülmesine yetki ve izin veren kanundur. Merkezi yönetim bütçe kanununda yer alacak hükümler Kanunun 15 inci maddesinde şöyle sayılmıştır.

Merkezi yönetim bütçe kanununda;

- Yılı ve izleyen iki yılın gelir ve gider tahminleri,

- Varsa bütçe açığının veya fazlasının tutarı,

- Açığın nasıl kapatılacağı veya fazlanın nasıl kullanılacağı,

- Vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen vergi gelirleri,

- Borçlanma ve garanti sınırları,

- Bütçelerin uygulanmasında tanınacak yetkiler,

- Bağlı cetveller,

- Mali yıl içinde gelir ve giderlere yönelik olarak uygulanacak ve kısmen veya tamamen uygulanmayacak hükümler

yer alır.

Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin her birinin gelir-gider tahminleri, merkezi yönetim bütçe kanununda ayrı bölüm veya cetvellerde gösterilebilir.

2. Bütçe Hazırlığında Esas Alınacak Mali Dokümanlar

Merkezi yönetim bütçe kanununun hazırlanmasında esas alınacak dokümanlar şunlardır:

a- Orta Vadeli Program,

b- Orta Vadeli Mali Plan,

c- Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi,

d- Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberi

Merkezi yönetim bütçe kanunu tasarısının hazırlanması ve bu amaçla ilgili kamu idareleri arasında koordinasyonunun sağlanması sorumluluğu Maliye Bakanlığına verilmiştir. Sorumluluk Maliye Bakanlığının olmakla birlikte bütçenin hazırlanmasında Yüksek Planlama Kurulu, Bakanlar Kurulu, Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) gibi kurul ve kurumlarda rol üstlenmektedir.[2]

Orta Vadeli Program DPT tarafından hazırlanır. DPT tarafından hazırlanan program Bakanlar Kurulunca kabul edilir.

Orta Vadeli Mali Plan, Orta Vadeli Program ile uyumlu olarak Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanır ve YPK tarafından karara bağlanır.

Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi Maliye Bakanlığınca, Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberi ise Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca hazırlanır.

Bütçe Çağrısı, Bütçe Hazırlama Rehberi, Yatırım Genelgesi gibi dokümanlar 1050 sayılı Kanuna göre yürütülen bütçe uygulamasında da yayımlanmakta ve bütçe hazırlıkları bunlarda belirtilen ilke ve usullere göre yapılmaktaydı. Ancak 5018 sayılı Kanunda tanımlanan ve bütçe hazırlığında esas alınacağı öngörülen orta vadeli program ve orta vadeli mali plan mevcut bütçe sisteminde bulunmayan yeni mali dokümanlardır. Bu dokümanların keyfiyet ve işlevi 5018 sayılı Kanuna göre başlanacak bütçe hazırlık çalışmalarında daha açık görülebilecektir.

3. Merkezi Yönetim Bütçesinin Hazırlanma Süreci

Merkezi yönetim bütçesinin (merkezi yönetim bütçe kanununun) hazırlanış süreci aşağıda 5018 sayılı Kanun hükümleri çerçevesinde ve işlem süreçleri esas alınarak sistematik olarak gösterilmiştir.

Çalışmada 5018 sayılı Kanun ile öngörülen merkezi yönetim bütçesinin hazırlık süreci ile 1050 sayılı Kanuna göre genel ve katma bütçelerin hazırlanış süreci mukayeseli olarak incelenmeyecek olmakla birlikte, sözü edilen Kanun hükümleri ve bütçe hazırlık süreçleri arasındaki farkın kolayca görülebilmesi bakımından bütçe hazırlığına ilişkin süreçler tablo halinde ve mukayeseli bir biçimde ekte gösterilmiştir (Ek: 1).

3.1. Orta Vadeli Programın Hazırlanması ve Bakanlar Kurulu Kararı Olarak Yayımlanması

Merkezi yönetim bütçesinin hazırlanma süreci, Bakanlar Kurulunun Mayıs ayının sonuna kadar toplanarak kalkınma planları, stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca hazırlanan orta vadeli programı kabul etmesiyle başlar. Orta vadeli program, aynı süre içinde Resmi Gazetede yayımlanır.

2006 yılı bütçesine ilişkin orta vadeli programın hazırlanmasına ilişkin çalışmalar devam etmektedir. Başta da belirtildiği gibi, 5018 sayılı Kanunla bütçe hazırlık çalışmalarına önceki uygulamaya göre daha erken başlanması öngörülmüştür.

3.2. Orta Vadeli Mali Planın Hazırlanması ve Yüksek Planlama Kurulu Kararı Olarak Yayımlanması

Orta vadeli program ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren ve Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan orta vadeli mali plan, Haziran ayının onbeşine kadar Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanır ve Resmi Gazetede yayımlanır.

Maliye Bakanlığınca hazırlanacak orta vadeli mali plan DPT Müsteşarlığı tarafından hazırlanan ve Bakanlar Kurulunca kabul edilen orta vadeli programla uyumlu olması gerektiği öngörülmüştür. Konuya ilişkin Maliye Bakanlığı Bütçe Uygulama Talimatında orta vadeli mali plan hazırlanmasına ilişkin faaliyetlerin sürdürüldüğü belirtilmiştir.

3.3. Bütçe Hazırlama Rehberi ve Yatırım Programı Hazırlama Rehberinin Hazırlanması ve Yayımlanması

Orta vadeli program ve orta vadeli mali plan doğrultusunda, kamu idarelerinin bütçe tekliflerini ve yatırım programını hazırlama sürecini yönlendirmek üzere; Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi Maliye Bakanlığınca, Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberi ise Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca hazırlanarak Haziran ayının sonuna kadar Resmi Gazetede yayımlanır.

Bütçe Hazırlama Rehberi ile Yatırım Programı Hazırlama Rehberi, bütçe tekliflerinin hazırlanmasına esas olmak üzere, kamu idarelerince uyulması gereken genel ilkeleri, nesnel ve ölçülebilir standartları, hesaplama yöntemlerini, bunlara ilişkin olarak kullanılacak cetvel ve tablo örneklerini ve diğer bilgileri içerir.

Mevcut bütçe sisteminde Bütçe Çağrısı Başbakanlıkça, Bütçe Hazırlama Rehberi ise Maliye Bakanlığınca yayımlanmakta iken, yeni sistemde bu iki belgenin bir bütün olarak Maliye Bakanlığınca hazırlanması öngörülmüştür. Yatırım Programı Hazırlama Rehberi ise önceden olduğu gibi DPT Müsteşarlığı tarafından hazırlanacaktır.

3.4. Kamu İdarelerince Gelir ve Gider Tekliflerinin Hazırlanması

Kamu idareleri, merkez ve merkez dışı birimlerinin ödenek taleplerini dikkate alarak gider tekliflerini hazırlar. Genel bütçe gelir teklifi Maliye Bakanlığınca, diğer bütçelerin gelir teklifleri ilgili idarelerce hazırlanır.

5018 sayılı Kanunun tüm maddelerinin uygulanmaya başlanması ve geçiş sürecinin tamamlanması sonucunda genel ve katma bütçeli daire ve idareler bünyesinde hizmet veren Maliye Bakanlığı birimleri olan Maliye Başkanlığı ve Bütçe Dairesi Başkanlıklarının fonksiyonlarının kurumlara devredilmesi ile bu birimlerin görev ve işlevleri oluşturulacak mali hizmetler birimi başkanlıklarınca üstlenilecek ve yürütülecektir.

5018 sayılı Kanun gereğince (md. 60) bütçe hazırlık çalışmaları mali hizmetler birimi tarafından ifa edilecektir. Mevcut uygulamada Maliye Başkanlıkları, Bütçe Dairesi Başkanlıkları ve İdari ve Mali İşler Dairesi Başkanlıkları, Araştırma Planlama ve Koordinasyon Kurulu Başkanlıkları tarafından yürütülen bütçe hazırlık çalışmalarına ilişkin görevler yeni kurulacak mali hizmetler birimleri tarafından yerine getirilecektir. Geçiş sürecinin tamamlanmasına kadar geçici madde hükmü uyarınca (geçici md. 1) bu görevlerin mevcut birimler tarafından ifa edilmesine devam edilecektir.

Gider teklifleri, ekonomik ve mali analiz yapılmasına imkan verecek, hesap verilebilirliği ve saydamlığı sağlayacak şekilde Maliye Bakanlığınca belirlenmiş kurumsal, işlevsel ve ekonomik sınıflandırma sistemine; gelir teklifleri ise ekonomik sınıflandırma sistemine (halen uygulanmakta olan Analitik Bütçe Sınıflandırması) uygun olarak hazırlanır.

Gelir ve gider tekliflerinin hazırlanmasında;

a) Orta vadeli program ve mali planda belirlenen temel büyüklükler ile ilke ve esaslar,

b) Kalkınma planı ve yıllık program öncelikleri ile kurumun stratejik planları çerçevesinde belirlenmiş ödenek tavanları,

c) Kamu idarelerinin stratejik planları ile uyumlu çok yıllı bütçeleme anlayışı,

d) İdarenin performans hedefleri,

dikkate alınır.

Kamu idareleri bütçelerini, stratejik planlarında yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazırlarlar. Kamu idarelerinin bütçelerinin stratejik planlarda belirlenen performans göstergelerine uygunluğu ve idarelerin bu çerçevede yürütecekleri faaliyetler ile performans esaslı bütçelemeye ilişkin diğer hususları belirlemeye Maliye Bakanlığı yetkilidir.

Maliye Bakanlığı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı ve ilgili kamu idaresi tarafından birlikte tespit edilecek olan performans göstergeleri, kuruluşların bütçelerinde yer alır.

Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, bütçelerini üç yıllık bütçeleme anlayışı, stratejik planları ve performans hedefleri ile kurumsal, işlevsel ve ekonomik sınıflandırma sistemine göre hazırlarlar.

Performans esaslı bütçe sistemine ilişkin pilot uygulamalar yapılmış ve performans esaslı bütçeleme esasları taslak dokümanlarla belirlenmiş olmakla birlikte bu çalışmalar henüz tamamlanamamıştır. DPT Müsteşarlığınca yürütülen stratejik plan çalışmaları da devam etmektedir. Bu çalışmalar da neticenlendirilmemiştir. Zikredilmelidir ki, kamu idarelerinin performans esaslı bütçeleme, stratejik plan, performans programları konularında gerekli hazırlık çalışmalarına başlamadıkları ve bu konuda gerekli hassasiyeti göstermedikleri görülmekte, yeni sisteme geçiş yönünde yapılması icap eden çalışmalar konusunda henüz istenen düzeyde olunmadığı izlenmektedir.

3.5. Bütçe Gelir ve Gider Tekliflerinin Maliye Bakanlığına ve DPT’ye Gönderilmesi ve Teklifler Hakkında Görüşme Yapılması

Kamu idareleri, stratejik planları ile Bütçe Hazırlama Rehberinde yer alan esaslar çerçevesinde, bütçe gelir ve gider tekliflerini gerekçeli olarak hazırlar ve yetkilileri tarafından imzalanmış olarak Temmuz ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına gönderir. Kamu idarelerinin yatırım teklifleri, değerlendirilmek üzere aynı süre içinde Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına verilir.

Bütçe teklifleri Maliye Bakanlığına verildikten sonra, kamu idarelerinin yetkilileriyle gider ve gelir teklifleri hakkında görüşmeler yapılabilir. Bütçe teklifleri üzerine yapılacak bu görüşmeler sonucunda teklifler kesinleştirilir.

3.6. Makroekonomik Göstergeler ve Bütçe Büyüklüklerinin YPK’da Görüşülmesi ve Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısının Hazırlanması

Makro ekonomik göstergeler ve bütçe büyüklüklerinin en geç Ekim ayının ilk haftası içinde Yüksek Planlama Kurulunda görüşülmesinden sonra, Maliye Bakanlığınca merkezi yönetim bütçe kanun tasarısı hazırlanır. Merkezi yönetim bütçe kanun tasarısının hazırlanması sırasında Kanunun 15 ve 18 inci maddesindeki esaslara uyulur. Buna göre;

Merkezi yönetim bütçe kanun tasarısına, Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülmesi sırasında dikkate alınmak üzere;

a) Orta vadeli mali planı da içeren bütçe gerekçesi,

b) Yıllık ekonomik rapor,

c) Vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen kamu gelirleri cetveli,

d) Kamu borç yönetimi raporu,

e) Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin son iki yıla ait bütçe gerçekleşmeleri ile izleyen iki yıla ait gelir ve gider tahminleri,

f) Mahalli idareler ve sosyal güvenlik kurumlarının bütçe tahminleri,

g) Kamu İktisadi teşebbüsleri ile kamu şirketi niteliğindeki kuruluşlar hariç olmak üzere, merkezi yönetim kapsamındaki idarelerin, hizmet amaçlarıyla ilgili olan diğer kurum ve kuruluşlarından Maliye Bakanlığınca belirlenecek olanların bütçe tahminleri,

h) Merkezi yönetim kapsamında olmayıp, merkezi yönetim bütçesinden yardım alan kamu idareleri ile diğer kurum ve kuruluşların listesi,

eklenir.

Hazırlanan tasarı Maliye Bakanlığınca Bakanlar Kuruluna sunulur.

3.7. Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısının TBMM’ye Sunulması

Maliye Bakanlığınca hazırlanarak Bakanlar Kuruluna sunulan merkezi yönetim bütçe kanunu tasarısı Bakanlar Kurulu tarafından incelendikten ve kabul edildikten sonra DPT tarafından hazırlanan milli bütçe tahmin raporu ile birlikte mali yıl başından en az yetmişbeş gün önce Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.

Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, diğer kurum ve kuruluşlardan farklı olarak bütçelerini Eylül ayı sonuna kadar doğrudan Türkiye Büyük Millet Meclisine gönderirler. Ancak bu kurumlar bütçelerinin bir örneğini de Maliye Bakanlığına vereceklerdir.

Düzenleyici ve denetleyici kurumların merkezi yönetim bütçesinin hazırlık aşamalarında genel ve özel bütçeli idarelerden farklı hükümlere tabi kılınması ve bu kurumların bütçelerinin doğrudan TBMM’ye sunmalarının sağlanması sistemin bütünlüğünü bozduğu görülmektedir. Bunun söz konusu kurumların kuruluş yasalarında yer alan idari ve mali özerkliklerinden kaynaklandığı anlaşılmakla birlikte, bu kurumlara tanınan ayrıcalığın arkasında uluslararası mali kuruluşların eleştirilerine muhatap olmamanın da yattığı da söylenebilir.

3.8. Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısının TBMM’de Görüşülmesi ve Kabul Edilen Kanunun Yayımı

Bakanlar Kurulunca Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulan merkezi yönetim bütçe kanunun tasarısı Anayasa ve TBMM İç Tüzüğünün ilgili hükümleri gereği TBMM Başkanlığınca Plan ve Bütçe Komisyonuna havale edilir. Plan ve Bütçe Komisyonu tarafından görüşülüp kabul edilen tasarı TBMM Genel Kuruluna sevk edilir.

Türkiye Büyük Millet Meclisi, merkezi yönetim bütçe kanun tasarısının metnini maddeler, gider ve gelir cetvellerini kamu idareleri itibarıyla görüşür ve bölümler halinde oylar. TBMM tarafından kabul edilen merkezi yönetim bütçe kanunu mali yıl başından önce Resmi Gazetede yayımlanır.

Zorunlu nedenlerle merkezi yönetim bütçe kanununun süresinde yürürlüğe konulamaması halinde, geçici bütçe kanunu çıkarılır. Geçici bütçe ödenekleri, bir önceki yıl bütçe başlangıç ödeneklerinin belirli bir oranı esas alınarak belirlenir. Geçici bütçe uygulaması altı ayı geçemez. Cari yıl bütçesinin yürürlüğe girmesiyle geçici bütçe uygulaması sona erer ve o tarihe kadar yapılan harcamalar ve girişilen yüklenmeler ile tahsil olunan gelirler cari yıl bütçesine dahil edilir.

Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerindeki ödeneklerin yetersiz kalması halinde veya öngörülmeyen hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla, karşılığı gelir gösterilmek kaydıyla, kanunla ek bütçe yapılabilir.

Muhasebei Umumiye Kanununda geçici bütçe uygulamasına ilişkin bir düzenleme olmamakla birlikte bütçe kanununun hazırlanamadığı durumlarda bütçe harcamaları geçici bütçe kanunları çerçevesinde yapılmaktaydı. 5018 sayılı Kanunda ise geçici bütçe uygulaması da düzenlenmiştir.

3.9. Kamu Yatırım Programının Hazırlanması ve Yayımı

Kamu yatırım programı, merkezi yönetim bütçe kanununa uygun olarak Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından hazırlanır ve anılan Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren on beş gün içinde Bakanlar Kurulu Kararıyla Resmi Gazetede yayımlanır.

3.10. Bütçenin Uygulanması

TBMM tarafından kabul edilen ve Cumhurbaşkanınca onaylanan merkezi yönetim bütçe kanununun Resmi Gazete’de yayımlanması ile bütçe hazırlık süreci sona ermektedir. Bütçe kanununun yayımından sonra kamu yatırım programının yayımlanması bütçe hazırlık sürecinin son halkasıdır. Bütçe hazırlığının tamamlanmasından sonra mali yılın başlamasıyla bütçe uygulamasına geçilir.

Bütçe uygulamasına ilişkin esaslar çalışmanın diğer bölümünde ele alınacak, ayrıca merkezi yönetim bütçesi dışında kalan mahalli idareler ile sosyal güvenlik kurumlarının bütçelerinin hazırlanması ve uygulanmasına ilişkin esaslara da değinilecektir. Son olarak da sonuç bölümünde genel bazı değerlendirmelere yer verilecektir.

Ek1: 1050 ve 5018 SAYILI KANUNLARA GÖRE BÜTÇE HAZIRLAMA SÜRECİ

Notlar:

* Bu Makale 2005 Nisan ayı itibariyle kaleme alınmıştır.

[1] Sosyal Sigortalar Kurumu Başkanlığı, Esnaf ve Sanatkârlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu Genel Müdürlüğü ve Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü arasında koordinasyonu ve sosyal güvenlik alanındaki uygulamalarında norm ve standart birliğini sağlamak, aktüeryal hesaplarını incelemek, malî hareketlerini ve çalışmalarının kuruluş amaçlarına uygunluğunu izlemek ve ortak veri tabanı oluşturulması için gerekli çalışmaları yapmak üzere kurulan Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı idarî ve malî bakımdan Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığına bağlı, genel bütçeye dahil bir kuruluştur. Sosyal Güvenlik Kurumunun kuruluş, teşkilât, görev ve yetkilerine ilişkin esaslar 4947 sayılı Kanunla düzenlenmiştir. Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının bağlı kuruluşu olan (3146 s. Kanun md.30) Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı genel bütçe kapsamındaki bir kamu idaresidir ve 5018 sayılı Kanuna ekli I Sayılı Cetvelde yer almaktadır. Ancak, sosyal güvenlik kurumlarından Sosyal Sigortalar Kurumu Başkanlığı (SSK) ile Esnaf ve Sanatkârlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu Genel Müdürlüğü (Bağ-Kur) ve Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığının ilgili kuruluşlarıdır (4947 s. Kanun md.3). SSK, Bağ-Kur ve İŞKUR 5018 sayılı Kanuna ekli IV Sayılı Cetvelde yer almakta ve bu kuruluşların bütçeleri sosyal güvenlik kurumu bütçesidir.

[2] Sorumluluk Maliye Bakanlığına verildiği halde yatırım harcamaları konusunda Devlet Planlama Teşkilatına, transfer harcamaları (borç yönetimi ve borç anapara ve faiz ödemeleri) konusunda ise Hazine Müsteşarlığına verilen geniş görev ve yetkilerin varlığının 5018 sayılı Kanun ile de sürdürülmesi hem Kanunun TBMM Genel Kurulundaki görüşmelerinde hem de kamuoyunda tenkit edilmiştir. Ancak, bilinmelidir ki bu tür konularda kurumlar arası çekişme ve güç dengeleri belirleyici olmakta, bu nevi düzenlemelerin sağlayacağı avantaj veya dezavantajlar yahut uygulamada karşılaşılabilecek sorunlar ve sistem bütünlüğü gibi objektif kıstaslar esas alınmamaktadır.