Kamu Mali Yönetim Sistemi

Yeni Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminde Rol Alan Aktörler ve Bunların Görev, Yetki ve Sorumlulukları

PDF OLARAK İNDİR

I. Giriş

Yeni Türk kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin yasal çerçevesi 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (KMYKK) ile belirlenmiştir. Kamu kaynaklarının kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda; etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak üzere, kamu mali yönetiminin yapısı ve işleyişi, kamu bütçelerinin hazırlanması, uygulanması, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesi, raporlanması ve mali kontrolü söz konusu Kanunla düzenlenerek Türk kamu mali yönetim ve kontrol sistemi yeniden yapılandırılmıştır.

Bilindiği gibi 2003 yılının sonlarında kabul edilen KMYKK ile öngörülen yeni sistemin uygulanabilmesi ancak 2006 yılının başı itibariyle mümkün olabilmiştir. Halen uygulanmayan ve muayyen bir geçiş süreci öngörülen düzenlemeler de bulunmaktadır. Ancak, yeni sistemin esas olarak 2006 yılı itibariyle uygulanmaya başlandığı söylenebilir. Belirli bir geçiş süreci ve takvim sonunda uygulanmaya başlanan sistemin tamamıyla hayata geçirilebilmesinin birkaç yıl daha alacağı görülmekle beraber, tasarlanan sistemin belli başlı müessese ve fonksiyonlarının 2006 yılının başı itibariyle hayata geçirildiğinin kabulü gerekir.

Yeni kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin hukuki altyapısı KMYKK çerçevesinde ilgili kurumlarca yürütülen ikincil (ikincil mevzuatın büyük çoğunluğu yürürlüğe konulmuştur) ve üçüncül mevzuat çalışmalarıyla tamamlanacaktır. Bu çalışmaların tamamlanması ve sistemin bir bütün olarak hayata geçirilmesinin ardından, öngörülen yeni sistem her yönüyle sınanabilecektir.

KMYKK’nun getirdiği en önemli yeniliklerden birisi de kamu mali yönetim ve kontrol sisteminde rol alan aktörlerin görev, yetki ve sorumluluklarının yeniden belirlenmiş ve sorumlulukların aktörler arasında paylaştırılmış olmasıdır. Ayrıca sistemde rol alan aktörlerin birbiriyle ilişkileri, sistem içindeki konumları ve fonksiyonları benimsenen yeni anlayış ve esaslar doğrultusunda yeniden tarif edilmiştir.

Bununla birlikte belirtilmelidir ki, 5018 sayılı Kanun, mali yönetim ve kontrol sisteminde görev alan aktörlerin görev, yetki ve sorumlulukları ayrı ayrı ve açıkça düzenlemesine karşın, öngörülen sorumlulukların mahiyetini, niteliğini ve sonucunu tam ve net olarak ortaya koymamıştır. Sorumlulukların içeriği ve sonuçları muğlak bırakılmıştır denilebilir.

Bu çalışmada kamu mali yönetim ve kontrol sisteminde rol alan aktörlerin KMYKK’da belirlenen görev, yetki ve sorumlulukları ele alınacaktır. Ancak, bu görev ve sorumlulukların tam olarak ortaya konulabilmesi KMYKK’da öngörülen yeni esas ve yaklaşımlara kısaca temas edilmesiyle mümkündür. Bu nedenle çalışmada evvela kamu kaynağının kullanılmasına ilişkin esaslara temas edilecek, ardından da yeni kamu mali yönetim ve kontrol sisteminde görev alan aktörlerin görev, yetki ve sorumluluklarına yer verilecektir.

Yeni mali yönetim ve kontrol sisteminde çeşitli biçimlerde rol üstlenecek aktörlerin Kanunda yer alan görev, yetki ve sorumluluklarını toplu olarak ortaya koymak amacıyla konu ilgili düzenlemeler çerçevesinde ele alınacaktır. Gerek görülen yerlerde konuya ilişkin kanaatimiz ve eleştirel değerlendirmelere de yer verilecektir.

II. Genel Çerçeve ve Sistemin Dayandığı Esaslar

KMYKK ile öngörülen mali yönetim ve kontrol sisteminin dayandığı temel esasları Kanunun amacını belirleyen 1 inci maddesindeki hükümden yola çıkarak tespit etmek mümkündür. Buna göre, Kanunun amacı, kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda;

- Kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını,

- Hesap verebilirliği ve

- Mali saydamlığı,

sağlamak üzere, kamu mali yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin[1] hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve mali kontrolü düzenlemektir.

Getirilen sistem kamu kaynaklarının plan ve programlarda yer alan temel politika ve hedefler doğrultusunda etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verilebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak gibi temel esaslara dayanmaktadır. KMYKK ile bu temel esasları sağlamaya yönelik düzenlemeler yapılmış ve kamu mali yönetimi ve kontrol sistemi bu yönde yeniden teşkil ve teçhiz edilmiştir.

1927 yılından beri uygulanmakta olan 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanunundan farklı olarak kamu mali yönetim sistemi bütüncül bir yaklaşımla düzenlenmekte ve yıllardır özel hükümlerle ayrıcalık tanınan ve istisnai düzenlemelere tabi tutulan kurum ve kuruluşlarda Kanun kapsamına dahil edilmektedir. Böylece, Kanunla, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri (genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, özel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ve düzenleyici ve denetleyici kurumlar) ile sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerden oluşan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin mali yönetim ve kontrol sistemi düzenlenmektedir. Ancak, yine çeşitli nedenlerle bazı kurumlara bir kısım ayrıcalıklar tanınmaktadır.

KMYKK ile bütçe, kamu kaynakları, kamu gideri, kamu gelir, özel gelir gibi kavramlar yeniden tanımlanmakta ve sisteme stratejik plan, mali kontrol, performans esaslı bütçeleme, performans denetimi gibi yeni bazı mali enstrümanlar dahil edilmektedir. Kamu maliyesinin kapsamı, kamu maliyesinin yürütülmesinde uyulacak esaslar ve kamu maliyesinin temel ilkeleri Kanunla belirlenmekte[2] ve Hazine birliği ilkesi yeniden tanımlanmaktadır.

Kanunda, kamu kaynaklarının kullanılmasının genel esasları;

- Mali saydamlık,

- Hesap verme sorumluluğu,

- Stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme,

olarak belirlenmiştir.

Mali saydamlık esası gereği, her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında denetimin sağlanması amacıyla kamuoyunun zamanında bilgilendirilmesi öngörülmüş ve bu amaçla Kanunda mali saydamlığı sağlamaya yönelik olarak belirtilen esaslara uyma zorunluluğu getirilmiştir. Ayrıca, mali saydamlığın sağlanması için gerekli düzenlemelerin yapılması ve önlemlerin alınmasından kamu idareleri sorumlu tutulmuş ve bu hususları izleme görev ve yetkisi Maliye Bakanlığına verilmiştir.

Hesap verme sorumluluğu esası gereğince, her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumlu olduğu ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorunda olduğu öngörülmüştür.

Diğer yandan, stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme esası uyarınca, kamu idarelerinin; kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlayacakları öngörülmüş ve kamu idarelerinin, kamu hizmetlerinin istenilen düzeyde ve kalitede sunulabilmesi için bütçeleri ile program ve proje bazında kaynak tahsislerini; stratejik planlarına, yıllık amaç ve hedefleri ile performans göstergelerine dayandırmak zorunda oldukları hükme bağlanmıştır. [3]

Maliye Bakanlığı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı ve ilgili kamu idaresi tarafından birlikte tespit edilecek olan performans göstergelerinin, kuruluşların bütçelerinde yer alacağı ve performans denetimlerinin bu göstergeler çerçevesinde gerçekleştirileceği öngörülmüştür.

Keza, Kanun kapsamındaki kamu idarelerinde iç kontrol sisteminin kurulması öngörülmüştür. İç kontrol, idarenin amaçlarına, belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulmasını, malî bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere idare tarafından oluşturulan organizasyon, yöntem ve süreçle iç denetimi kapsayan malî ve diğer kontroller bütünü olarak tanımlanmış ve iç kontrolün amacı belirtilmiştir.

Kamu idarelerinin malî yönetim ve kontrol sistemlerinin; harcama birimleri, muhasebe ve malî hizmetler ile ön malî kontrol ve iç denetimden oluşacağı öngörülmüştür. Böylece, mali yönetim ve kontrol sistemini oluşturan temel birimler/fonksiyonlar belirlenmiştir.

Yeni mali yönetim ve kontrol sisteminin bir unsuru olarak kamu idarelerinde iç denetim yapılması öngörülmüştür.[4] İç denetim, kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız, nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyeti olarak tanımlanmıştır. İç denetim faaliyetinin, idarelerin yönetim ve kontrol yapıları ile malî işlemlerinin risk yönetimi, yönetim ve kontrol süreçlerinin etkinliğini değerlendirmek ve geliştirmek yönünde sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklaşımla ve genel kabul görmüş standartlara uygun olarak gerçekleştirilmesi ve iç denetimin, iç denetçiler tarafından yapılması esası kabul edilmiştir.

Kamu kaynağı kullanımının genel esaslarını ve yeni sistemin dayandığı temel müessese ve yaklaşımları belirttikten sonra kamu mali yönetim ve kontrol sisteminde görev alan yahut çeşitli görevleri ifa eden ve kendilerine Kanunla verilen yetkileri kullanan aktörlerin görev, yetki ve sorumluluklarının incelemesine geçebiliriz.

III. Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminde Görev Alanlar ve Bunların Görev, Yetki ve Sorumlulukları

KMYKK’na göre yeni kamu mali yönetim ve kontrol sisteminde görev alan aktörler şunlardır. Bakan, üst yönetici, harcama yetkilisi, gerçekleştirme görevlileri, mali hizmetler birimi yöneticisi, muhasebe yetkilisi, harcama yetkilisi mutemedi, muhasebe yetkilisi mutemedi, mal yönetiminde görev alanlar ve iç denetçiler. Ayrıca dış denetim yapan Sayıştay meslek mensupları da denetim fonksiyonu üstlenmektedir.

Bunlardan harcama yetkilisi, mali hizmetler birimi yöneticisi, gerçekleştirme görevlileri ve muhasebe yetkilisi harcama sürecinde görev almaktadır. Bakan ve üst yöneticiler ise harcama sürecinde fiilen görev almamakta, ancak strateji, politika ve hedef belirlemek suretiyle yönlendirici bir işlev görmekte, ayrıca Kanunla verilen diğer görevleri yapmaktadırlar. Harcama yetkilisi mutemetleri de ön ödeme yapılan durumlarda harcama sürecinde görev üstlenmekte, muhasebe mutemetleri ise muhasebe yetkilisi adına işlem yapmaktadır. İç denetçiler ile dış denetim yapacak olan Sayıştay meslek mensupları ise harcama sonrasında denetim görevini ifa ederek rol üstleneceklerdir.

Mali yönetim ve kontrol sisteminde görev alan söz konusu aktörlerin görev, yetki ve sorumlulukları KMYKK hükümleri çerçevesinde aşağıda incelenmiştir.

1. Bakanların ve Üst Yöneticilerin Görev, Yetki ve Sorumlulukları

1. 1. Bakanların Görev, Yetki ve Sorumlulukları

Bilindiği gibi bakanların görev, yetki ve siyasi sorumluluklarına ilişkin esas çerçeve Anayasa ile düzenlenmiştir. Anayasa gereği, Başbakan, Bakanlar Kurulunun başkanı olarak, bakanlıklar arasında işbirliğin sağlar ve hükümetin genel siyasetinin yürütülmesini gözetir. Bakanlar Kurulu, bu siyasetin yürütülmesinden birlikte sorumludur. Her bakan, Başbakana karşı sorumlu olup ayrıca kendi yetkisi içindeki işlerden ve emri altındakilerin eylem ve işlemlerinden de sorumludur. Başbakan, bakanların görevlerinin Anayasa ve kanunlara uygun olarak yerine getirilmesini gözetmek ve düzeltici önlemleri almakla yükümlüdür (Anayasa md. 112).

Bakanların siyasi, hukuki ve cezai olmak üzere üç tür sorumluluk hali bulunmaktadır. Siyasi sorumluluk Türkiye Büyük Millet Meclisine karşıdır. Bakanların siyasi sorumluluğu Anayasanın 98 inci maddesinde düzenlenen bilgi edinme ve denetim yolları ile gündeme getirilebilir. Bakanların hukuki sorumlulukları adli ve idari yargıda görülür. Cezai sorumlulukları ise Anayasa hükmü gereği Yücen Divan sıfatıyla Anayasa Mahkemesinde belirlenir.

Diğer yandan, bakanların görev, yetki ve sorumlulukları 3046 sayılı Kanun ve bakanlıkların kendi kuruluş ve teşkilat yasalarında gösterilmiştir. 3046 sayılı Kanun gereği (md. 21) bakanlar, bakanlık kuruluşunun en üst amiridir ve bakanlar, bakanlık hizmetlerini mevzuata, Hükümetin genel siyasetine, milli güvenlik siyasetine, kalkınma planlarına ve yıllık programlara uygun olarak yürütmekle ve bakanlığın faaliyet alanına giren konularda diğer bakanlıklarla işbirliği ve koordinasyonu sağlamakla görevli ve Başbakana karşı sorumludurlar. Her bakan, ayrıca emri altındakilerin faaliyet ve işlemlerinden de sorumlu olup, bakanlık merkez, taşra ve yurt dışı teşkilatı ile bağlı ve ilgili kuruluşların faaliyetlerini, işlemlerini ve hesaplarını denetlemekle görevli ve yetkilidir. Bakanların 3046 sayılı Kanundaki bu görev, yetki ve sorumluluklarına bakanlıkların teşkilatına ilişkin kuruluş ve teşkilat yasalarında da yer verilmektedir.

Bakanlara Anayasa, 3046 sayılı Kanun ve bakanlıkların teşkilat yasalarındaki görev, yetki ve sorumlulukları yanında KMYKK ile de yeni bir sorumluluk yüklenmiştir. Bu sorumluluk hesap verme sorumluluğudur. KMYKK’da; bakanlar, Hükümet politikasının uygulanması ile bakanlıklarının ve bakanlıklarına bağlı, ilgili veya ilişkili kuruluşların stratejik planları ile bütçelerinin kalkınma planlarına, yıllık programlara uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, bu çerçevede diğer bakanlıklarla koordinasyon ve işbirliğini sağlamaktan sorumlu tutulmuşlardır.

Bu sorumluluk, Yükseköğretim Kurulu, üniversiteler ve yüksek teknoloji enstitüleri için Milli Eğitim Bakanına, mahalli idareler için İçişleri Bakanına aittir. Kanunda bakanların, kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması konusunda Başbakana ve Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne karşı sorumlu oldukları öngörülmüştür. Ayrıca, bakanlar; idarelerinin amaçları, hedefleri, stratejileri, varlıkları, yükümlülükleri ve yıllık performans planları konusunda her mali yılın ilk ayı içinde kamuoyunu bilgilendirmekle yükümlü tutulmuşlardır (5018 s. Kanun md.10).[5]

TBMM, KMYKK’nun 41 inci maddesine göre hazırlanan faaliyet raporları ve Sayıştay tarafından dış denetim sonuçları dikkate alınarak yapılan değerlendirmeler çerçevesinde kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına ilişkin olarak kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüşür. Bu görüşmelere ilgili bakan ve üst yönetici veya görevlendireceği yardımcısı katılır. KMYKK’nun 41 inci maddesi gereğince kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumlulukları (bakan ve üst yöneticilerin) TBMM tarafından görüşülüp karara bağlanacaktır.

1050 sayılı Kanun uygulamasından farklı olarak yeni sistemde bakanlara ita amirliği/harcama yetkisi verilmemiştir. Bu yetki, bütçeyle ödenek tahsis edilen birim yöneticilerine, yani bakan ve üst yöneticiler dışında kalan diğer yöneticilere verilmiştir. Eski sistemde giderleri ödetme yetkisi ita amiri olarak bakanda olmasına karşın, istisnai haller (sorumluluk üstlenme gibi) dışında bakanların siyasi sorumluluk dışında herhangi bir sorumluluğu bulunmamaktaydı. Bu anlamda yetki ve sorumluluk konusunda adil olmayan bir yaklaşım benimsenmiş idi. Yeni mali yönetim ve kontrol sistemi bakanların gideri ödetme yetkisini kaldırmış ve bunu açıkça yapılan düzenlemeyle harcama yetkililerine vermiştir. Bakanların harcama sürecinde harcama yetkililiği görevi, yetkisi bulunmaması nedeniyle bu konuda herhangi bir sorumluluğu da bulunmayacaktır.

Bakanların esas sorumluluğu yukarıda belirtildiği üzere sistemin çatısını/esasını oluşturan hesap verme sorumluluğundan doğmaktadır. Bakanlar, Kanunda (md.10) belirtilen hususları gerçekleştirme ve gözetme konusunda sorumlu tutulmuşlardır. KMYKK ile bakanlar için öngörülen görev-yetki-sorumluluk dengesinin sağlandığı söylenebilir. Lakin bu konuda vurgulanması gerekli önemli bir husus şudur. 1050 sayılı Kanun uygulamasında bakanlar yetki kullandıkları halde sorumlu tutulmamakta iken yeni sistemde bakanlar harcama sürecinde yer almadığı, harcama yetkisi bulunmadığı halde sorumlu tutulacaklardır.

Bu sorumluluk harcamaların mevzuata aykırılığından kaynaklanan mali bir sorumluluk olmamakla birlikte, harcama yetkisi olmayan bakanın bakanlığına tahsis edilen kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını nasıl sağlayacağı/sağlayabileceği açık değildir. Bakanların bu sorumluluğunun gereklerini genel hükümlerle kendilerine verilen (Anayasa, 3046 s. Kanun, teşkilat yasaları, personel kanunları, 4483 s. Kanun gibi) görev ve yetkilerle gerçekleştirecekleri söylenebilir, ancak buna rağmen yeni sistemde bu konuda bir boşluk olduğu kabul edilmelidir. Belirtilen şekildeki görev-yetki-sorumluluk dengesinin uygulamada nasıl gerçekleşeceği, ne gibi sorunlar doğacağı ancak sistemin bir bütün olarak tatbik edilmesiyle ortaya çıkacaktır.

1.2. Üst Yöneticilerin Görev, Yetki ve Sorumlulukları

Malum olduğu üzere, müsteşarların (KMYKK’na göre üst yönetici) görev, yetki ve sorumluluklarının yasal çerçevesi 3046 sayılı Kanun ve bakanlıkların kuruluş ve teşkilatına ilişkin kanun veya kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenmiştir. 3046 sayılı Kanun (md. 22) uyarınca, müsteşar, bakanın emrinde ve onun yardımcısı olup bakanlık hizmetlerini bakan adına ve bakanının direktif ve emirleri yönünde, bakanlığın amaç ve politikalarına, kalkınma planlarına ve yıllık programlara, mevzuat hükümlerine uygun olarak düzenler ve yürütür. Bu amaçla bakanlık teftiş kurulu hariç bakanlık kuruluşlarına gereken emirleri verir ve bunların uygulanmasını gözetir ve sağlar. Müsteşar bu hizmetlerin yürütülmesinden bakana karşı sorumludur.

Görüldüğü gibi 3046 sayılı Kanun ve benzer hükümlerin yer aldığı bakanlıkların teşkilat ve görevlerine ilişkin kanun ve kanun hükmünde kararnamelerde yer alan düzenlemelerle müsteşarlara verilen sorumluluk bakana karşı bir idari sorumluluktur. Bu mesuliyet söz konusu yasal düzenlemelerle verilen görev ve yetkilerin kullanılması ve hizmetlerin yerine getirilmesinden doğmaktadır. Müsteşarlar dışında kalan diğer üst yöneticilerin idari sorumlulukları da kurumlarının teşkilat ve kuruluşuna ilişkin yasal düzenlemelerle ayrı ayrı belirlenmiştir. Örneğin üniversite rektörlerinin görev, yetki ve sorumlulukları 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununda düzenlenmiştir.

Kanunda (md. 11) bakanlıklarda müsteşar, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı üst yönetici olarak tanımlanmış, ancak, Milli Savunma Bakanlığında üst yöneticinin Bakan olduğu hükme bağlanmıştır. KMYKK’da, müsteşar ve diğer üst yöneticilere söz konusu sorumluluklara ek olarak, üst yönetici sıfatıyla yeni bir sorumluluk yüklenmiştir.

Kanun gereği, üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden mali yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden sorumludurlar. Bu sorumluluk bakanlıklara bağlı kurum ve kuruluşların üst yöneticileri bakımından bakana karşı, mahalli idarelerde ise ilgili meclislere karşıdır.

Üst yöneticiler sistemdeki gözetleyici/denetleyici rolleri (konumları) gereği harcama sürecinde dahil edilmemiş ve harcama yetkisi üst yöneticilere (kurumların yapısı gereği harcama yetkisinin üst yöneticilerce üstlenilmesi istisnai hali hariç) verilmemiştir.

Üst yöneticilerin görev ve yetkileri göz önünde bulundurulduğunda üst yöneticilerin yeni kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin belirleyici/en güçlü aktörü olduğu görülmektedir. Sistemin etkin bir şekilde işletilebilmesi, hedeflenenlerin gerçekleştirilebilmesi ve umulan faydaların sağlanabilmesi üst yöneticilerin yeni sistem içindeki konumları ve üstlenecekleri rolle yakından ilgilidir. Zira, Kanun üst yöneticilere önemli roller ve sorumluluklar yüklemiştir.

Üst yöneticiler, Kanunla kendilerine yüklenen bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler. Ayrıca, üst yöneticiler, yeterli ve etkili bir kontrol sisteminin oluşturulabilmesi için; mesleki değerlere ve dürüst yönetim anlayışına sahip olunması, mali yetki ve sorumlulukların bilgili ve yeterli yöneticilerle personele verilmesi, belirlenmiş standartlara uyulmasının sağlanması, mevzuata aykırı faaliyetlerin önlenmesi ve kapsamlı bir yönetim anlayışı ile uygun bir çalışma ortamının ve saydamlığın sağlanması bakımından görev, yetki ve sorumluluklar göz önünde bulundurulmak suretiyle gerekli önlemleri almakla yükümlü tutulmuşlardır (5018 s. Kanun md. 57).

Bundan başka, Maliye Bakanlığınca yayımlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslarda da, Kanunda yer alan söz konusu düzenlemeler çerçevesinde iç kontrole ilişkin olarak üst yöneticilere yetki ve sorumluluklar verilmiştir. Buna göre (md. 8); Üst yöneticiler, iç kontrol sisteminin kurulması ve gözetilmesinden sorumludurlar. Ayrıca, üst yöneticiler her yıl, iş ve işlemlerinin amaçlara, iyi malî yönetim ilkelerine, kontrol düzenlemelerine ve mevzuata uygun bir şekilde gerçekleştirildiğini içeren iç kontrol güvence beyanını düzenler ve birim faaliyet raporları ile idare faaliyet raporlarına eklerler.

Diğer yandan, üst yöneticiler Kanun gereği (md. 41) her yıl faaliyet raporu düzenlemekle de mükellef kılınmışlardır. Buna göre, üst yöneticiler hesap verme sorumlulukları çerçevesinde her yıl Kanunda öngörülen esaslar çerçevesinde idare faaliyet raporu düzenlerler ve kamuoyuna açıklarlar. Bu raporlar, stratejik planlama ve performans programları uyarınca yürütülen faaliyetleri, belirlenmiş performans göstergelerine göre hedef ve gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerini açıklayacak şekilde hazırlanır.

Bu raporlar Kanunda belirtilen mercilere gönderilir ve diğer raporların düzenlenmesinde esas alınır. Türkiye Büyük Millet Meclisi kendisine sunulan raporlar ve yapılan değerlendirmeler çerçevesinde, kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına ilişkin olarak kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüşür. Bu görüşmelere üst yönetici veya görevlendireceği yardımcısının ilgili bakanla birlikte katılması zorunludur.

Faaliyet raporlarına ilişkin bu yasal düzenlemelerle bütçe uygulamaları sonucunda düzenlenecek faaliyet raporları ve Sayıştay tarafından yapılan denetim sonuçları çerçevesinde yapılacak değerlendirmeler ışığında kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarının TBMM tarafından görüşülmesi öngörülmüştür.

Yukarıda belirtildiği gibi Kanunda açık olmamakla birlikte TBMM’de yapılacak görüşmelerde bakanların anayasa ve teşkilat yasalarında yer alan hükümler çerçevesinde siyasi sorumluluğu gündeme gelebileceği gibi, KMYKK’da tanımlanan hesap verme sorumluluğu da tartışılabilecektir. Üst yöneticilerin ise hem hesap verme sorumluluğu hem de yönetim sorumluluğu TBMM’de yapılacak görüşmelere konu olacaktır. Üst yöneticilerin hesap verme sorumluluklarının TBMM’nce karara bağlanmasında yeni Sayıştay Kanunu Teklifinde öngörüldüğü üzere Sayıştay tarafından yapılacak denetimler sonucunda düzenlenen raporlarda esas alınacaktır.

Ancak, belirtmeliyiz ki bakan ve üst yöneticilerin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde ne tür müeyyidelere tabi tutulacakları hususu açık değildir. Bakanların siyasi sorumluluğuna ilişkin mekanizmalar Anayasayla öngörülmüş ve tanımlanmıştır. KMYKK’da tanımlanan hesap verme sorumluluğu ve yönetim sorumluluğundan doğan mesuliyetin tespit biçimi ve doğuracağı sonuçlara ilişkin esaslar yasada düzenlenmemiştir.

Kanımızca bakanların Kanunda yer alan hesap verme sorumlulukları yine Anayasada öngörülen düzenlemeler çerçevesinde belirlenecektir. Bu sorumluluk KMYKK’da öngörülen hesap verme sorumluluğuna ilişkin hükümler çerçevesinde ortaya konulabilecek siyasi sorumluluktur.

Üst yöneticilerin hesap verme ve yönetim sorumluluğu ise KMYKK hükümleri çerçevesinde ortaya konulabilecek bakana karşı bir idari sorumluluktur. Kanunda öngörülmemekle birlikte bu sorumluluk sonucu üst yöneticilerin yönetim yetkilerine son verilmesi de gündeme gelebilecektir. Ayrıca, ilgili personel yasalarında yer alan hükümler çerçevesinde idari sorumluluk (disiplini müeyyideler) ve duruma göre ceza kanunu yönünden de cezai sorumluluk doğabilecektir.

Fakat personel yasalarının katı hükümleri, Türk siyasi ve bürokrasi geleneği, atama ve görevden almalardaki malum teamüller üst yöneticilerin hesap verme ve yönetim sorumluluklarının görevden alınmak suretiyle sonuçlandırılabilmesinin güç olduğunu göstermektedir. Personel kanunlarındaki atamaya ilişkin hükümlerde değişiklik yapılmadığı sürece söz konusu sorumluluklar gereği etkin bir idari müeyyide mekanizması kurulabilmesi ve işletilebilmesi pek mümkün gözükmemektedir.

2. Harcama Yetkililerinin Görev, Yetki ve Sorumlulukları

Kanuna göre (md. 31) bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir. Ancak teşkilât yapısı ve personel durumu gibi nedenlerle harcama yetkililerinin belirlenmesinde güçlük bulunan idareler ile bütçelerinde harcama birimleri sınıflandırılmayan idarelerde harcama yetkisi, üst yönetici veya üst yöneticinin belirleyeceği kişiler tarafından; mahallî idarelerde İçişleri Bakanlığının, diğer idarelerde ise Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine yürütülebilir.[6] Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olur.

Kanunda, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde; idareler, merkez ve merkez dışı birimler ve görev unvanları itibarıyla harcama yetkililerinin belirlenmesine, harcama yetkisinin bir üst yönetim kademesinde birleştirilmesine ve devredilmesine ilişkin usul ve esasların Maliye Bakanlığınca belirleneceği öngörülmüştür.

Bu yetkiye istinaden, 5018 sayılı Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan düzenleyici ve denetleyici kurumlar hariç, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde harcama yetkililerinin belirlenmesine, harcama yetkisinin bir üst yönetim kademesinde birleştirilmesine ve devredilmesine ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığınca yayımlanan 1 Seri No’lu Harcama Yetkilileri Hakkında Genel Tebliğle belirlenmiştir. Tebliğde harcama yetkilileri merkez ve merkez dışı birimler için ayrı ayrı cetvellerde gösterilmiştir.

Kanuna göre, ödenek gönderme belgesiyle ödenek gönderilen merkez dışı birimlerin en üst yöneticileri de harcama yetkilisidir. Merkez dışı birimlerdeki harcama yetkilileri de görev unvanları itibarıyla Tebliğde gösterilmiştir.

Buna göre; iki tür harcama yetkilisi vardır. Birincisi bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama birimlerinin (merkez birimleri) en üst yöneticileri, ikincisi ise ödenek gönderme belgesiyle ödenek tahsis edilen merkez dışı birimlerin en üst yöneticileridir.

Kanun gereği, harcama yetkisinin devredilmesi, yetkiyi devredenin idari sorumluluğunu ortadan kaldırmaz. Harcama yetkilileri bütçede öngörülen ödenekleri kadar, ödenek gönderme belgesiyle kendisine ödenek verilen harcama yetkilileri ise tahsis edilen ödenek tutarında harcama yapabilir.

Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.

Harcama yetkililiği görevi 1050 sayılı Kanun uygulamasındaki ita amirliğine denk düşmektedir. Ancak, eski sistemde merkez harcamalarında ita amirliği yetkisi bakanlara verilmiş iken yeni sistemde bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir birimin yöneticisine harcama yetkisi verilmiştir. Bakan ve üst yöneticilere ise harcama yetkisi verilmemiştir. 5018 sayılı Kanun yetkiyi bir makam veya kişide toplamamış, paylaştırmıştır. Bu anlamda harcama yetkisi merkezde ödenek tahsis edilen her bir birim yöneticisine verilmiştir. 1050 sayılı Kanun uygulamasında da birim yöneticileri ita amirliği yetkisi kullanabilmekte idi, ancak bu durum bakan veya diğer ita amirlerinin yaptıkları yetki devriyle mümkün idi.

Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve KMYKK çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur. Harcama yetkililerinin bu sorumluluğunun 1050 sayılı Kanunun 22 nci maddesinde tanımlanan gözetim sorumluluğunun genişletilmiş hali olduğu söylenebilir. Sorumluluk harcama talimatının bütçe ilke ve esasları ile ilgili mevzuata uygun olmasından ve ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından doğmaktadır.

Ayrıca, harcama yetkilileri, Maliye Bakanlığınca yayımlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar uyarınca (md. 8) görev ve yetki alanları çerçevesinde, idari ve malî karar ve işlemlere ilişkin olarak iç kontrolün işleyişinden de sorumlu tutulmuşlardır. Keza, mezkur Usul ve Esaslara göre, bütçe ile ödenek tahsis edilen harcama yetkilileri, her yıl, iş ve işlemlerinin amaçlara, iyi malî yönetim ilkelerine, kontrol düzenlemelerine ve mevzuata uygun bir şekilde gerçekleştirildiğini içeren iç kontrol güvence beyanını düzenler ve birim faaliyet raporları ile idare faaliyet raporlarına eklerler.

Öte yandan, harcama yetkilileri faaliyet raporu düzenlemekle de görevlidirler. Kanun gereği (md. 41) bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkilileri hesap verme sorumluluğu çerçevesinde her yıl faaliyet raporu düzenlerler. Bu raporlar, stratejik planlama ve performans programları uyarınca yürütülen faaliyetleri, belirlenmiş performans göstergelerine göre hedef ve gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerini açıklayacak şekilde hazırlanır. Harcama yetkilisi, hazırladığı birim faaliyet raporunu üst yöneticiye verir. Harcama yetkilileri tarafından üst yöneticilere sunulan bu birim faaliyet raporları üst yöneticiler tarafından hazırlanacak idare faaliyet raporunun düzenlenmesinde esas teşkil eder.

Harcama yetkilileri bundan başka ödenek üstü harcamalardan da sorumlu tutulmuşlardır (md. 70). Buna göre, kamu zararı oluşturmamakla birlikte bütçelere, ayrıntılı harcama programlarına, serbest bırakma oranlarına aykırı olarak veya ödenek gönderme belgelerindeki ödenek miktarını aşan harcama talimatı veren harcama yetkililerine, her türlü aylık, ödenek, zam ve tazminat dahil yapılan bir aylık net ödemeler toplamının iki katı tutarına kadar para cezası verilir.

3. Gerçekleştirme Görevlilerinin Görev, Yetki ve Sorumlulukları

KMYKK’da (md. 33) bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerektiği öngörülmüş ve giderlerin gerçekleştirilmesinin harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanacağı hükme bağlanmıştır.

Buna göre, gerçekleştirme görevlileri bütçe giderine konu olan iş, mal veya hizmetlerin alındığının veya gerçekleştirildiğinin tespitinde vazife alan görevlilerdir. Bu kapsamda mal veya hizmet alınması, iş yaptırılması konusunda harcama yetkilileri tarafından görevlendirilen kişiler ve bu amaçla kurulmuş komisyonlarda görev alanlar ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmesinde vazife alanlar gerçekleştirme görevlileridir.

Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler. Gerçekleştirme görevlileri, KMYKK çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.

Giderin yapılması/gerçekleştirilmesi sürecinde birçok gerçekleştirme görevlisi vazife alacak olmakla birlikte, KMYKK’da 5436 sayılı Kanunla yapılan değişiklik sonrasında ödeme emri belgesinin düzenlenmesi görevinin/işinin harcama yetkililerince belirlenecek gerçekleştirme görevlisi tarafından yapılması öngörülmüştür. Bu görevli, ödeme için gerekli belgeleri hazırlayarak ve ödeme emri belgesini düzenleyerek bu belgenin harcama yetkilisince imzalanmasını ve tutarın hak sahibine ödenmesini sağlayacaktır.

Bundan başka, gerçekleştirme görevlilerine görevlerini icra sırasında ön mali kontrol vazife ve mesuliyeti de tevdi edilmiştir. Maliye Bakanlığınca yayımlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar uyarınca (md.12) harcama yetkilileri, yardımcıları veya hiyerarşik olarak kendisine en yakın üst kademe yöneticileri arasından bir veya daha fazla sayıda gerçekleştirme görevlisini ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirir. Ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön malî kontrol yaparlar. Bu gerçekleştirme görevlileri tarafından yapılan kontrol sonucunda, ödeme emri belgesi üzerine “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşülerek imzalanır.

Gerçekleştirme görevlilerinin görev tanımı 1050 sayılı Kanundaki tahakkuk memurlarına denk düşmekle birlikte gerçekleştirme görevlileri ibaresinin daha geniş kapsamlı olduğu anlaşılmaktadır. 1050 sayılı Kanun uygulamasında her idarede bir tahakkuk memuru bulunmakta (ya da ödenek kullanma yetkisi verilen her bir birimde), tahakkuk memuru, maiyetinde bulunan kamu görevlileri marifetiyle tahakkuk işlemlerini yürütmekte ve mal veya hizmetlerin alınması veya işlerin yaptırılmasına ilişkin harcama belgelerini hazırlayarak bunları tahakkuka bağlamaktaydı. İta amiri onay belgesinin alınmasından, mal ve hizmetlerin teslim alınması, işlerin yaptırılması aşamasına, tahakkuk evraklarının hazırlanıp giderin ödenebilir aşamaya getirilmesine kadarki süreçte birçok kişi görev alabilmekte ancak bunlar tahakkuk memuru olarak tanımlanmamaktaydı.

Ancak, yeni sistemde gerçekleştirme görevlilerinin yürütecekleri görevler incelendiğinde, harcama yetkilisinin vereceği harcama talimatı üzerine mal veya hizmetin alınması, işin yaptırılması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini ifa eden tüm personelin gerçekleştirme görevlisi olarak tanımlandığı anlaşılmaktadır. Giderin gerçekleştirilmesi sürecinde çeşitli biçimde görev alan gerçekleştirme görevlilerinden harcama yetkilisi tarafından belirlenen gerçekleştirme görevlisi[7] ise ödeme emri belgesini düzenleyecektir. Yani bu kişi önceki sistemde tahakkuk memuru tarafından yapılan belge tanzimi işini yapacaktır. Ayrıca ödeme belgelerinin tanzimi sürecinde ön mali kontrol görevini de ifa edecektir.

Giderin gerçekleştirilmesi sürecinde yer alan gerçekleştirme görevlileri sadece KMYKK çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumlu tutulmuşlardır. Yapmaları gereken iş ve işlemlerin ne olduğu yukarıda belirtilmiş olduğundan tekrar edilmeyecektir. Bu sorumluluk 5018 sayılı Kanundaki kamu zararının ödettirilmesi, Sayıştay tarafından 5018 sayılı Kanun ve Sayıştay Kanunu çerçevesinde belirlenecek mali bir sorumluluk olabileceği gibi genel hükümlere göre (657 sayılı Kanun, 4734 ve 4735 sayılı Kanunlar ve diğer mevzuat gibi) ortaya konulabilecek idari veya cezai mesuliyet de olabilecektir.

4. Mali Hizmetler Birimi Yöneticilerinin Görev, Yetki ve Sorumlulukları

Kanunda, mali hizmetler; harcama birimleri, muhasebe, ön mali kontrol ve iç denetim gibi kamu idarelerinin mali yönetim ve kontrol sisteminin bir unsuru olarak tanımlanmıştır. Kanun gereği mali hizmetler biriminin yapısı teşkilat kanunlarında gösterilir. Mali hizmetler birimi tarafından yürütülecek hizmetler Kanunun 60 ıncı maddesinde sayılmıştır.

Diğer yandan, 5436 sayılı Kanunun 15 inci maddesinde, teşkilât kanunlarında, strateji geliştirme başkanlığı, strateji geliştirme daire başkanlığı ve strateji geliştirme ve malî hizmetlere ilişkin hizmetlerin yerine getirildiği müdürlük birimlerine ilişkin düzenleme yapılıncaya kadar bu maddenin ikinci fıkrasında belirtilen görevler ile kanunlarla verilen diğer görevleri de yürütmek üzere strateji geliştirme birimleri (strateji geliştirme başkanlığı, strateji geliştirme müdürlüğü, strateji geliştirme daire başkanlığı, strateji geliştirme ve malî hizmetlerin yerine getirildiği müdürlükleri) kurulması öngörülmüştür.

5436 sayılı Kanunun 15 inci maddesinde sayılan görevler ile 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun 60 ıncı maddesinin birinci fıkrasında belirtilen görevler kamu idarelerinde kurulan strateji geliştirme birimleri ve malî hizmetlere ilişkin hizmetlerin yerine getirildiği müdürlükler tarafından yürütülür.

Mali hizmetler birimlerinin çalışma usul ve esaslarının, idarelerin teşkilat yapısı dikkate alınmak ve stratejik planlama, bütçe ve performans programı, muhasebe-kesin hesap ve raporlama ile iç kontrol fonksiyonlarının ayrı alt birimler tarafından yürütülebilmesini sağlayacak şekilde Maliye Bakanlığınca hazırlanarak Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği öngörülmüştür.

Strateji geliştirme birimlerinin çalışma usul ve esasları Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelikle düzenlenmiştir. Söz konusu Yönetmelikle strateji geliştirme birimlerinin görevlerini,

a) Stratejik yönetim ve planlama,

b) Performans ve kalite ölçütleri geliştirme,

d) Malî hizmetler,

fonksiyonları kapsamında yürütecekleri öngörülmüştür. Bunlardan “mali hizmetler” fonksiyonu; 1) Bütçe ve performans programı, 2) Muhasebe, kesin hesap ve raporlama ve 3) İç kontrol alt fonksiyonlarını kapsamaktadır.

Yönetmelik uyarınca, idarelerin görev alanı ve teşkilat yapılarına göre, bu fonksiyonlar alt birimler tarafından yürütülür. Bu fonksiyonlar birleştirilerek bir veya daha fazla alt birim tarafından yürütülebileceği gibi, bir fonksiyon birden fazla sayıda alt birim tarafından da yürütülebilir. Ancak, malî hizmetler fonksiyonu kapsamında yürütülen iç kontrol faaliyetinin, diğer faaliyetleri yürüten alt birim ve personelden ayrı bir alt birim ve personel tarafından yürütülmesi zorunludur.

Buna göre, mali hizmetler fonksiyonu strateji geliştirme birimleri içinde yer alan mali hizmetler alt birimi tarafından yerine getirilecektir. Mali hizmetler alt biriminin yöneticisi mali hizmetler fonksiyonu kapsamına giren görev ve işleri yürütecek ve mevzuatla kendisine verilen yetkileri kullanacaktır. Ayrıca iç kontrol ve ön mali kontrolden sorumlu birim yöneticisi de iç kontrolün oluşturulması ve ön mali kontrole tabi karar ve işlemler üzerinde ön mali kontrol yapılmasında görev ve sorumluluk üstlenecektir.

1050 sayılı Kanun uygulamasında kamu mali yönetim sistemimize yönetilen en önemli eleştirilerden birisi etkin bir iç kontrol sisteminin oluşturulmadığıdır. Önceki sistemde Maliye Bakanlığı ve Sayıştay Başkanlığı tarafından kısmi olarak harcama öncesi kontrol fonksiyonu gören vize ve tescil işlemleri yapılmakla birlikte, bu kontroller beklenen etkiyi göstermediği gibi harcama sürecini de uzatmaktaydı. Bunun dışında, Maliye Bakanlığının kurumlar nezdinde faaliyet gösteren birimleri olan maliye başkanlıkları, bütçe dairesi başkanlıkları ve saymanlıklar tarafından harcama öncesinde yapılan ve harcama öncesi kontrol olarak nitelendirilebilecek bazı fonksiyonlar üstlenilmiş olmakla beraber bu hususta da harcamacı kurumlar ile Maliye Bakanlığına bağlı söz konusu birimler arasında çeşitli sorunlar yaşandığı ve sistemin etkin olarak işletilemediği/işlemediği bilinmektedir.

Yeni sistemde bu yaklaşımdan vazgeçilerek Maliye Bakanlığının kurumlar nezdinde hizmet gören birimleri (maliye başkanlıkları, bütçe dairesi başkanlıkları) kapatılmıştır. İç kontrol sisteminin oluşturulması ve harcama öncesi kontrol yapılması kurumların insiyatifine bırakılmış ve bu konudaki sorumluluk kurumlara verilmiştir.

Kanuna göre (md. 58) harcama birimleri tarafından işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında yapılan kontroller yanında mali hizmetler birimi tarafından da ön mali kontrol yapılması öngörülmüştür. Bir başka deyişle, ön mali kontrol, harcama birimlerinde işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında yapılan kontroller ile malî hizmetler birimi tarafından yapılan kontrolleri kapsayan bir fonksiyon/süreç olarak belirlenmiştir.

Ön malî kontrol süreci, malî karar ve işlemlerin hazırlanması, yüklenmeye girişilmesi, iş ve işlemlerin gerçekleştirilmesi ve belgelendirilmesinden oluşur. Kamu idarelerinde ön malî kontrol görevi, yönetim sorumluluğu çerçevesinde yürütülecektir.

Harcama birimlerinde işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında yapılacak asgarî kontroller, malî hizmetler birimi tarafından ön malî kontrole tâbi tutulacak malî karar ve işlemlerin usul ve esasları ile ön malî kontrole ilişkin standart ve yöntemlerin Maliye Bakanlığınca belirleneceği öngörülmüştür. Maliye Bakanlığı merkezi uyumlaştırma görevi kapsamında iç kontrole ilişkin standart ve yöntemleri belirleyecektir. Ayrıca Bakanlık bu konuda, izleme, koordinasyonu sağlama, sistemi gözetleme ve uyumlaştırma görevi de üstlenecektir. Kamu idareleri, Maliye Bakanlığınca belirlenecek bu standart ve yöntemlere aykırı olmamak şartıyla bu konuda düzenleme yapabilecektirler.

Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde (düzenleyici ve denetleyici kurumlar hariç) iç kontrol ve ön mali kontrol faaliyetlerinin yürütülmesine ilişkin, ilke, iş, işlem ve süreçler Maliye Bakanlığınca yayımlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar ile düzenlenmiştir.

Mali hizmetler birimi yöneticisinin söz konusu görev ve yetkilerden doğan sorumluluğu KMYKK’da belirlenmemiş olup bu sorumluluk genel hükümler çerçevesinde tespit edilecektir. Ayrıca, Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik ve İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslarla da mali hizmetler birimi yöneticisinin görev ve sorumlulukları belirlenmiştir.

Bu düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda mali hizmetler birimi yöneticisinin yeni kamu mali yönetim ve kontrol sisteminde etkin bir aktör olduğu görülmektedir.

5. Muhasebe Yetkililerinin Görev, Yetki ve Sorumlulukları

KMYKK’da (md. 61) muhasebe hizmeti; gelirlerin ve alacakların tahsili, giderlerin hak sahiplerine ödenmesi, para ve parayla ifade edilebilen değerler ile emanetlerin alınması, saklanması, ilgililere verilmesi, gönderilmesi ve diğer tüm malî işlemlerin kayıtlarının yapılması ve raporlanması işlemleri olarak tanımlanmış ve bu işlemleri yürütenlerin muhasebe yetkilisi olduğu belirtilmiştir. Kanun uyarınca memuriyet kadro ve unvanlarının muhasebe yetkilisi niteliğine etkisi yoktur.

Muhasebe yetkilileri, bu hizmetlerin yapılmasından ve muhasebe kayıtlarının usulüne uygun, saydam ve erişilebilir şekilde tutulmasından sorumlu tutulmuşlardır. 9.12.1994 tarihli ve 4059 sayılı Kanun hükümleri saklı kalmak kaydıyla, genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin muhasebe hizmetleri Maliye Bakanlığınca yürütülecektir.

Muhasebe yetkililerinin taşıyacakları nitelikler ve atanmalarına ilişkin koşullar Kanunun 62 nci maddesinde düzenlenmiştir. KMYKK hükmü (md.62) gereği 9.12.1994 tarihli ve 4059 sayılı Kanun hükümleri saklı kalmak kaydıyla, genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinde muhasebe yetkilisi Maliye Bakanlığınca, diğer kamu idarelerinde üst yöneticiler tarafından atanır.

Muhasebe yetkililerinin çalışma usul ve esaslarının, Maliye Bakanlığınca hazırlanacak ve Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği öngörülmüş, bu usul ve esaslar Maliye Bakanlığınca hazırlanan ve Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Muhasebe Yetkililerinin Eğitimi, Sertifika Verilmesi ile Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelikle düzenlenmiştir. Muhasebe yetkililerinin görev, yetki ve sorumlulukları Kanundaki hükümlere paralel olarak Yönetmelikle (md.23, 24) detaylı bir şekilde belirlenmiştir.

Kanuna göre; muhasebe yetkilileri ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde;

a) Yetkililerin imzasını,

b) Ödemeye ilişkin ilgili mevzuatında sayılan belgelerin tamam olmasını,

c) Maddi hata bulunup bulunmadığını,

d) Hak sahibinin kimliğine ilişkin bilgileri,

kontrol etmekle yükümlüdürler. Ayrıca, muhasebe yetkilileri gerekli bilgi ve raporları düzenli olarak kamu idarelerine vermekle de mükelleftirler.

Muhasebe yetkilileri, ilgili mevzuatında düzenlenmiş belgeler dışında belge arayamaz. Kanunda sayılan konulara ilişkin hata veya eksiklik bulunması halinde ödeme yapamaz. Belgesi eksik veya hatalı olan ödeme emri belgeleri, düzeltilmek veya tamamlanmak üzere en geç bir iş günü içinde gerekçeleriyle birlikte harcama yetkilisine yazılı olarak gönderilir. Hataların düzeltilmesi veya eksikliklerin giderilmesi halinde ödeme işlemi gerçekleştirilir. Muhasebe yetkilileri işlemlerine ilişkin defter, kayıt ve belgeleri muhafaza eder ve denetime hazır bulundurur.

Muhasebe yetkilileri, 5018 sayılı Kanunun 34 üncü maddesinin birinci fıkrasındaki ödemeye ilişkin hükümler ile 61 inci maddenin üçüncü fıkrasında belirtilen ödemeye ilişkin kontrol yükümlülüklerinden dolayı da sorumlu tutulmuşlardır. Kanunun 34 üncü maddesi uyarınca, ödeme emri belgesine bağlandığı halde ödenemeyen tutarlar, bütçeye gider yazılarak emanet hesaplarına alınır ve buradan ödenir. Ancak, malın alındığı veya hizmetin yapıldığı malî yılı izleyen beşinci yılın sonuna kadar talep edilmeyen emanet hesaplarındaki tutarlar bütçeye gelir kaydedilir. Gelir kaydedilen tutarlar, mahkeme kararı üzerine ödenir. Muhasebe yetkilisinin 34 üncü maddesinin birinci fıkrasından kaynaklanan sorumluluğu ödemelerin bu hükme göre yapılmasını sağlamaya yöneliktir.

Kanun gereği, muhasebe yetkililerinin 5018 sayılı Kanuna göre yapacakları kontrollere ilişkin sorumlulukları, görevleri gereği incelemeleri gereken belgelerle sınırlıdır. Ayrıca, Sayıştay Kanunu Teklifinde de muhasebe yetkilileri, idarelerin üst yöneticileri veya bunlar tarafından görevlendirilen harcama yetkilileri ile birlikte hesapların Sayıştay’a verilmesinden de mesul tutulmuşlardır. Muhasebe yetkilileri 5018 sayılı Kanundaki sorumluluklardan başka Sayıştay’a karşı da sorumlu olacaklardır.

Muhasebe yetkililerinin görev, yetki ve sorumlulukları 1050 sayılı Kanunla saymanlara verilen görev, yetki ve görevlerle kıyaslanmayacak kadar sınırlandırılmıştır. Uygulamada saymanlarca dile getirildiği gibi saymanlar, muhasebe yetkilisi sıfatıyla bir nevi veznedar konumuna getirilmişlerdir. Ancak, zikredilmelidir ki muhasebe yetkilisinin görev ve yetkilerinin 1050 sayılı Kanun uygulamasıyla kıyaslanması yanlış olacaktır. Zira, muhasebe yetkililerinin görev ve yetkilerinin fonksiyonel olarak düşünülmesi ve getirilen yeni mali yönetim ve kontrol sistemi ile bu sistemin öngördüğü harcama süreci içerisinde değerlendirilmesi gerekmektedir.

1050 sayılı Kanun uygulamasında saymanlar/bütçe dairesi başkanları tarafından yapılan ödeme öncesi kontroller (ödenek durumu, kadro sayısı, kanunlara uygunluk gibi) yeni sistemde iç kontrol sisteminin bir unsuru olarak mali hizmetler birimi tarafından yapılacaktır. Bu itibarla, saymanın üstlendiği bir kısım fonksiyonların harcama öncesi kontrol sürecinde yer alan mali hizmetler birimine (mali hizmetler birimi yöneticilerine) verilmesi nedeniyle muhasebe yetkilerinin görev ve yetkileri, Kanundaki yeni fonksiyonları çerçevesinde tanımlanmıştır. Yeni düzenlemelerin bu çerçevede değerlendirilmesi gerekmektedir.

KMYKK’ eleştirilen diğer bir yönü 4059 sayılı Kanun hükümleri gereği Hazine Müsteşarlığına bağlı üç saymanlığın bu durumunun korunmuş olmasıdır. Genel bütçeye dahil tüm kurumların saymanlık hizmetleri yeni deyimiyle muhasebe hizmetleri Maliye Bakanlığına bağlı birimlerce yürütülmesine-yürütülecek olmasına karşın Hazine Müsteşarlığı bünyesindeki üç saymanlığın mevcut konumu korunmak suretiyle muhasebe hizmetleri konusunda birlik sağlanmamıştır. 5018 sayılı Kanunla bu konuda yeni bir düzenleme yapılmamış olması mevcut durumun en iyi çözüm olmasından ziyade, kurumlar arası güç dengeleri ve mücadelesinden kaynaklanmaktadır. Kanunun TBMM Genel Kurulundaki görüşmelerinde bu husus dile getirilmesine rağmen tasarı metninde bir değişiklik yapılmamış ve mevcut durum korunmuştur.

6. Mal Yönetiminde Görev Alanların Görev ve Sorumlulukları

Kamu mali yönetim sisteminde görev alan aktörlerden biri de kamu idarelerine ait malların yönetimini üstlenen kamu görevlileridir. Bunların görev ve sorumlulukları Kanunda kısaca tanımlanmıştır. Buna göre, kamu idareleri, taşınırların yönetimi, kaydı, muhafazası ve kullanımından sorumlu tutulmuşlardır (5018 s. Kanun md. 48). Ancak, taşınırların özelliğinden veya olağan kullanımından kaynaklanan yıpranma ile usulüne uygun olarak belirlenen firelerden dolayı sorumluluk aranmaz.

Kullanılmak üzere taşınır teslim edilen görevliler, taşınırın korunmasından ve taşınıra verilen zararlardan sorumludur. Kamu idareleri, verilen zararların sorumlularına ödettirilmesini sağlamakla yükümlüdür.

Kamu idarelerine ait malları edinme, kiralama, tahsis, yönetim, kullanma ve elden çıkarma işlemleri, mevzuatında öngörülen kurallar dahilinde hizmetin amacına uygun olarak verimlilik ve tutumluluk ilkesine göre yapılır. Bu ilkeye aykırı eylem ve işlemlerden doğacak zararlardan, malların yönetimi veya kullanılması hususunda yetki verilenler sorumludur.

Kamu idarelerine ait taşınırların kaydı, muhafazası ve kullanımı ile yönetim hesabının verilmesi, merkez ve taşrada taşınır yönetim sorumlularıyla bunlar adına görev yapacak olanların belirlenmesi ve kamu idareleri arasında taşınırın bedelsiz devrine ilişkin esas ve usuller Maliye Bakanlığınca hazırlanan Taşınır Mal Yönetmeliği Taslağıyla düzenlenmiştir. Söz konusu Taslak henüz Resmi Gazete’de yayımlanmamıştır ve yürürlüğe girmemiştir.

7. Muhasebe Mutemetlerinin Görev ve Sorumlulukları

Muhasebe yetkilisi adına ve hesabına para ve parayla ifade edilebilen değerleri geçici olarak almaya, vermeye ve göndermeye yetkili olanlar muhasebe yetkilisi mutemedi (1050 sayılı Kanun uygulamasında sayman mutemedi) olarak tanımlanmıştır (5018 s. Kanun md.61/son). Muhasebe yetkilisi mutemetleri (veznedar, tahsildar, icra memuru gibi görevliler) anılan işleri muhasebe yetkilisi adına ve hesabına yapar ve yetkileri kullanırlar.

Muhasebe yetkilisi mutemetleri doğrudan muhasebe yetkilisine karşı sorumludur. Bu sorumluluk, muhasebe yetkilisi adına yapılan iş ve işlemlerden doğmaktadır.

Kanunda, muhasebe yetkilisi mutemetlerinin görevlendirilmeleri, yetkileri, denetimi, tutacakları defter ve belgeler ve diğer hususlara ilişkin usul ve esasların Maliye Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği öngörülmüştür. Söz konusu usul ve esaslar Muhasebe Yetkilisi Mutemetlerinin Görevlendirilmeleri, Yetkileri, Denetimi ve Çalışma ve Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelikle belirlenmiştir.

8. Harcama Yetkilisi Mutemetlerinin Görev ve Sorumlulukları

Harcama yetkilisi mutemetleri 1050 sayılı Kanun uygulamasında avans çekmek suretiyle harcama yapan ita amiri mutemetlerinin dengidir. KMYKK gereği (md. 35) harcama yetkilisinin uygun görmesi ve karşılığı ödeneğin saklı tutulması kaydıyla, ilgili kanunlarda öngörülen haller ile gerçekleştirme işlemlerinin tamamlanması beklenilemeyecek ivedi veya zorunlu giderler için avans vermek veya kredi açmak suretiyle ön ödeme yapılabilecektir. Kanun gereği verilecek avansın üst sınırları merkezî yönetim bütçe kanununda gösterilir.

Ön ödemeler harcama yetkilileri tarafından yazılı olarak görevlendirilen kişilerce yapılacaktır. Mutemetlerin sorumluluğu genel olarak şöyle belirlenmiştir. Kanuna göre, her mutemet (harcama yetkilisi tarafından bu konuda vazife tevdi edilen görevliler) ön ödemelerden harcadığı tutara ilişkin kanıtlayıcı belgeleri, ilgili kanunlarında belirtilmemiş olması halinde avanslarda bir ay, kredilerde üç ay içinde muhasebe yetkilisine vermek ve artan tutarı iade etmekle yükümlüdür. Süresi içerisinde mahsup edilmeyen avanslar hakkında 21.7.1953 tarihli ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsili Usulü Hakkında Kanun hükümleri uygulanır.

Mutemetlerin görevlendirilmesi ve diğer işlemlere ilişkin usul ve esaslar Kanunun verdiği yetkiye istinaden Maliye Bakanlığınca hazırlanan ve Bakanlar Kurulunca çıkarılan Ön Ödeme Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelikle düzenlenmiştir. İdarelerce mutemet görevlendirilmesi, ön ödemelerin başka mutemetlere devri, ön ödemelerde mahsup süresi ve sorumluluk gibi hususlar anılan Yönetmelikle düzenlenmiştir.

Harcama yetkilisi mutemetlerinin görev ve sorumlulukları söz konusu yasal düzenlemeler ile Yönetmelik hükümleri çerçevesinde belirlenir.

9. Gelirlerin Toplanmasında Görevli/Sorumlu Olanlar

Kanuna göre (md. 38) kamu gelirlerinin tarh, tahakkuk, tahsiliyle yetkili ve görevli olanlar, ilgili kanunlarda öngörülen tarh, tahakkuk ve tahsil işlemlerinin zamanında ve eksiksiz olarak yapılmasından sorumludurlar. Vergilerin tarh, tahakkuk, tebliğ ve tahsiline ilişkin esas ve usuller Vergi Usul Kanununda, kamu alacaklarının tahsil usulü ise Amme Alacaklarının Tahsili Usulü Hakkında Kanunda düzenlenmiştir. Ayrıca vergi kanunları ve diğer bazı özel kanunlarda da konuya ilişkin düzenlemeler yapılmıştır. Gelirlerin toplanmasında görev alanların yetki ve sorumlulukları söz konusu ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde tespit edilecektir.

10. İç Denetçilerin Görev, Yetki ve Sorumlulukları

KMYKK’da (md. 63) iç denetim, kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyeti olarak tanımlanmıştır. İç denetim faaliyeti, idarelerin yönetim ve kontrol yapıları ile mali işlemlerinin risk yönetimi, yönetim ve kontrol süreçlerinin etkinliğini değerlendirmek ve geliştirmek yönünde sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklaşımla ve genel kabul görmüş standartlara uygun olarak gerçekleştirilir.

İç denetim, Kanun gereği iç denetçiler tarafından yapılır. Kanuna göre, kamu idarelerinin yapısı ve personel sayısı dikkate alınmak suretiyle, İç Denetim Koordinasyon Kurulunun uygun görüşü üzerine, doğrudan üst yöneticiye bağlı iç denetim birimi başkanlıkları kurulabilir.

İç denetçilerin görevleri Kanunun 64 üncü maddesinde sayılmıştır. Kanunda iç denetçilerin yetki ve sorumlulukları ayrıca düzenlenmemiştir. Bu konudaki düzenleme hazırlanan Yönetmelikle (Taslak) yapılmıştır. Ancak, Başbakanlığa gönderilen söz konusu Yönetmelik henüz Resmi Gazete’de yayımlanmamıştır.

İç denetçiler Kanunda sayılan görevlerini, İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından belirlenen ve uluslararası kabul görmüş kontrol ve denetim standartlarına uygun şekilde yerine getirir. İç denetçi, görevinde bağımsızdır ve iç denetçiye asli görevi dışında hiçbir görev verilemez ve yaptırılamaz.

Kanun gereği, kamu idarelerinin yıllık iç denetim programı üst yöneticinin önerileri de dikkate alınarak iç denetçiler tarafından hazırlanır ve üst yönetici tarafından onaylanır. İç denetçiler, raporlarını doğrudan üst yöneticiye sunar. Bu raporlar üst yönetici tarafından değerlendirmek suretiyle gereği için ilgili birimler ile mali hizmetler birimine verilir. İç denetim raporları ile bunlar üzerine yapılan işlemler, üst yönetici tarafından en geç iki ay içinde İç Denetim Koordinasyon Kuruluna gönderilir.

Kamu idarelerinin iç denetim sistemlerini izlemek, bağımsız ve tarafsız bir organ olarak hizmet vermek üzere ve Kanunun 67 inci maddesinde sayılan görevleri yürütmek üzere Maliye Bakanlığına bağlı İç Denetim Koordinasyon Kurulu[8] teşkil edilmesi öngörülmüştür.

İç denetçilerin nitelikleri ve atanmasına ilişkin koşullar Kanunun 65 inci maddesinde sayılmış, ayrıca geçici 5 inci maddede sayılan denetim elemanlarının iç denetçiliğe geçişine ilişkin düzenlemeye yer verilmiştir. Kanuna göre iç denetçiler, bakanlıklar ve bağlı idarelerde, üst yöneticilerin teklifi üzerine ilgili bakan, diğer idarelerde üst yöneticiler tarafından sertifikalı adaylar arasından atanır ve aynı usulle görevden alınır.

Kamu idarelerine iç denetçi olarak atanacaklar, İç Denetim Koordinasyon Kurulu koordinatörlüğünde, Maliye Bakanlığınca iç denetim eğitimine tâbi tutulur. Eğitim programı, iç denetçi adaylarına denetim, bütçe, mali kontrol, kamu ihale mevzuatı, muhasebe, personel mevzuatı, Avrupa Birliği mevzuatı ve mesleki diğer konularda yeterli bilgi verilecek şekilde hazırlanır. Bu eğitimi başarıyla tamamlayanlara sertifika verilir.

Kanunda, iç denetçi adayları için uygulanacak eğitim programının süresi, konuları ve eğitim sonucunda yapılacak işlemler ile diğer hususların İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından hazırlanarak Maliye Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle, iç denetçilerin kamu idareleri itibarıyla sayıları, çalışma usul ve esasları ile diğer hususların ise İç Denetim Koordinasyon Kurulunca hazırlanarak, Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği öngörülmüştür.

İç denetçi adaylarının belirlenmesi, eğitimi, yapılacak sınavlar, eğitim programının süresi, konuları, eğitim sonucunda yapılacak işlemler ile başarılı adaylara verilecek iç denetçi sertifikasına ilişkin esas ve usuller İç Denetçi Adayları Belirleme, Eğitim ve Sertifika Yönetmeliği ile düzenlenmiş ve Yönetmelik yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. İç denetçilerin kamu idareleri itibarıyla sayıları, nitelikleri, atanmaları, çalışma usul ve esasları, sertifikalarının verilmesi ve derecelendirilmesi, iç denetçilerin görev, yetki ve sorumlulukları ise Maliye Bakanlığınca hazırlanıp Başbakanlığa gönderilen ve Bakanlar Kurulu kararıyla yayımlanacak olan İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları İle Diğer Hususlar Hakkında Yönetmelikle düzenlenmiştir.

11. Dış Denetim Yapanların Görev, Yetki ve Sorumlulukları

Kamu mali yönetim ve kontrol sisteminde harcama sonrasında iç denetçiler dışında görev alan diğer aktörde Türkiye Büyük Millet Meclisi adına dış denetim yapan-yapacak olan Sayıştay meslek mensuplarıdır. Dış denetim yapacakların görev, yetki ve sorumluluklarına ilişkin esaslar KMYKK’nda düzenlenmemiş, sadece dış denetime ilişkin bazı esaslara yer verilmiş ve düzenlemenin özel kanunlarla yapılacağı hükme bağlanmıştır.

KMYKK’nda (md. 68); Sayıştay tarafından yapılacak harcama sonrası dış denetimin amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, yönetimin mali faaliyet, karar ve işlemlerinin; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının Türkiye Büyük Millet Meclisine raporlanması olarak belirlenmiştir.

Bu denetim, genel kabul görmüş uluslararası denetim standartları dikkate alınarak Kanunda (md. 68) belirtilen esaslar çerçevesinde yapılacaktır. Sayıştay tarafından yapılacak dış denetim, uygunluk denetimi, mali denetim ve performans denetimi olarak gerçekleştirilecektir. Mevcut mali yönetim ve kontrol sistemimizde Sayıştay denetimi daha çok uygunluk denetimi biçiminde yapılmakta iken, son yıllarda pilot çalışmalar kapsamında kısmi olarak performans denetimi yapılmasına başlanmıştır. Mali denetim ise uygunluk denetimi kapsamında kısmi ve sınırlı olarak yapılan bir denetim türü idi.

KMYKK gereği dış denetim yapan Sayıştay meslek mensupları denetim sırasında, kamu idarelerinin iç denetçileri tarafından düzenlenen raporları isteyebilecektir. Raporların talep edilmesi halinde Sayıştay denetçilerinin bilgisine sunulması gerekmektedir.

Sayıştay tarafından yapılacak dış denetim ve hesapların hükme bağlanmasına ilişkin diğer hususlar KMYKK’nda detaylı bir şekilde düzenlenmemiş, bu hususların ilgili kanununda düzenleneceği öngörülmüştür. Halihazırda uygulanmakta olan 832 sayılı Sayıştay Kanununun yeni kamu mali yönetim ve kontrol sistemini ihdas eden 5018 sayılı Kanunla uyumlu olmadığı ve gerekli yasal değişikliklerin yapılması icap ettiği herkesçe bilinmektedir. Bu kapsamda yapılan çalışmalar sonucunda Sayışta Kanunu Taslağı hazırlanmış ancak, bu Taslak çeşitli nedenlerle Hükümet Tasarısı halini alamamış ve TBMM Başkanlığına sunulamamıştır. Daha sonra bir kısım milletvekillerince Sayıştay Kanunu Teklifi hazırlanıp TBMM Başkanlığına sunulmuş, fakat komisyon görüşmeleri devam eden bu Teklif de henüz kanunlaşmamıştır. Bu Teklifin 2006 yılı içinde kanunlaşması beklenmektedir.

Sayıştay Kanunu Teklifinde, Sayıştay tarafından yapılacak denetim “düzenlilik ve performans denetimi” olarak belirtilmiştir. “Düzenlilik denetimi”nin de “mali denetim” ve “uygunluk denetimi”nden oluştuğu öngörülmüştür. Ayrıca, Teklifte, Sayıştay denetiminin amacı, genel esasları, kapsamı, denetim süreci, raporlama ve rapor türlerine ilişkin düzenlemeler yapılmıştır.

Diğer yandan, Teklifte, Sayıştay’ın yargılama fonksiyonu; kanunlarda belirlenen sorumluların hesap ve işlemlerinin mevzuata uygun olup olmadığının yargılama yoluyla kesin hükme bağlanması olarak tanımlanmıştır. Sorumlular ve sorumluluk halleri konusunda 5018 sayılı Kanuna atıfta bulunulmuştur. Ayrıca her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumlu oldukları öngörülmüştür.

Bu sorumluluğun yerine getirilip getirilmediğinin Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulacak Sayıştay raporlarında belirtileceği; kamu zararına sebep olunan durumlarda bu zararın tazminine ilişkin hükme bağlama işlemi ile sonuçlandırılacağı, kesin hükümde miktarı ve sorumluları belirtilen kamu zararını, sorumluların ortaklaşa ve zincirleme veya tek başlarına tazmin ile yükümlü oldukları belirtilmiştir. Kamu zararı ise 5018 sayılı Kanunda belirtilen/tanımlanan kamu zararı olarak tanımlanmıştır. Sayıştay’ın yargı birimleri tarafından yapılan yargılama sonucunda ise; hesap ve işlemlerin yasal düzenlemelere uygunluğuna veya yasal düzenlemelere uygun olmayan hesap ve işlemlerden doğan kamu zararının sorumlulardan tazminine hüküm verileceği öngörülmüştür.

Bu düzenlemeler Sayıştay’a karşı olacak sorumluluğun sadece mali sorumlulukla sınırlı kalmayacağı; mali sorumluluğunda 1050 uygulamasında olduğu gibi sadece tahakkuk memurları ve saymanlar üzerinde kalmayacağı; üst yöneticilerin, harcama yetkililerinin, gerçekleştirme görevlileri, muhasebe yetkilileri ve diğer görevlilerin görev ve yetkileri çerçevesinde sorumlu tutulacakları anlaşılmaktadır.

12. Kamu Zararına Sebebiyet Verenlerin Sorumlulukları

KMYKK gereği kamu zararına sebep olan görevliler verdikleri bu zarar nedeniyle mali yönden sorumlu tutulmuşlardır. Ayrıca belirli durumlarda cezai sorumluluk da doğabilecektir. Kamu zararı, Kanunda (md. 71) mevzuata aykırı karar, işlem, eylem veya ihmal sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması olarak tarif edilmiştir. Kamu zararının belirlenmesinde;

- İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,

- Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,

- Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,

- İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,

- İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,

- Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,

esas alınır.

Kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararı, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edilir. Kamu zararının tahsil edileceği ilgililerin kimler olduğu Kanunda açık bir biçimde belirtilmemiştir. KMYKK kapsamında görev üstlenen, yetki kullanan ve yukarıda belirtilen türde iş ve işlemleri yapan görevlilerin Kanunun 71 nci maddesinde belirtilen hallerde mali ve cezai yönden sorumlu tutulabileceği anlaşılmaktadır.

Kanunda geçen “ilgililer” ibaresinin kimi ve hangi görevlileri kapsadığı açık değildir. Maliye Bakanlığınca yapılan Taslak düzenlemede (Yönetmelik Taslağı) kamu zararının oluşmasına sebep olan kamu görevlileri sorumlu tutulmuşlardır. TBMM’nin gündeminde bulunan Sayıştay Kanunu Teklifinde de kamu zararı konusunda 5018 sayılı Kanuna atıfta bulunulmuş ve yapılan yargılama sonucunda; yasal düzenlemelere uygun olmayan hesap ve işlemlerden doğan kamu zararının sorumlulardan tazminine hükmedileceğine ilişkin düzenleme yer almıştır. Söz konusu Kanun Teklifinde sorumlular ve sorumluluk halleri konusunda da 5018 sayılı Kanuna atıfta bulunulduğundan kamu zararıyla ilgili olarak sorumluların ve sorumlulukların bu Kanun hükümlerine göre belirleneceği anlaşılmaktadır.

Buna göre, görev ve yetkileri çerçevesinde harcama yetkilileri, gerçekleştirme görevlileri, ön mali kontrolde görev alanlar, muhasebe yetkilileri, gelirlerin tahsilinde görev alanlar veya diğer görevliler doğmasına sebebiyet verdikleri kamu zararından dolayı sorumlu tutulabileceklerdir.

Diğer yandan, alınmamış para, mal ve değerleri alınmış; sağlanmamış hizmetleri sağlanmış; yapılmamış inşaat, onarım ve üretimi yapılmış veya bitmiş gibi gösteren gerçek dışı belge düzenlemek suretiyle kamu kaynağında bir artışa engel veya bir eksilmeye neden olanlar ile bu gibi kanıtlayıcı belgeleri bilerek düzenlemiş, imzalamış veya onaylamış bulunanlar hakkında Türk Ceza Kanunu veya diğer kanunların bu fiillere ilişkin hükümleri uygulanır. Ayrıca, bu fiilleri işleyenlere her türlü aylık, ödenek, zam, tazminat dahil yapılan bir aylık net ödemelerin iki katı tutarına kadar para cezası verilir.

Sayıştay Kanunu Teklifinde öngörülen düzenlemeler Sayıştay tarafından yapılacak denetim ve yargılamada kamu zararına ilişkin olarak sorumluların tespitinde, zararın belirlenmesi ve tahsilinde 5018 sayılı Kanun hükümleri çerçevesinde işlem tesis edileceği ve hüküm verileceği anlaşılmaktadır.

Kamu kaynağının elde edilmesi, yönetilmesi, kullanılması, harcanması ve korunmasından sorumlu kamu görevlilerinin neden oldukları kamu zararlarının tahsiline ilişkin usul ve esaslar konusunda Maliye Bakanlığınca Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik Taslağı hazırlanmıştır. Söz konusu Yönetmelik henüz Bakanlar Kurulu kararıyla Resmi Gazete’de yayımlanmamış ve yürürlüğe girmemiştir.

IV. Sonuç ve Değerlendirme

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, mevcut Türk kamu mali yönetim ve kontrol sisteminde önemli bir değişim ve dönüşüm öngörmektedir. Reform kanunu ile mali yönetim ve iç kontrol sistemi yeniden tanımlanmakta ve kurgulanmakta, sistemde görev alacak aktörlerin görev, yetki ve sorumlulukları yeniden belirlenmekte ve sistemin işleyiş mantığı yeni bazı esaslara dayalı olarak tarif edilmektedir.

Yeni kamu mali yönetim ve kontrol sistemi beraberinde farklı bir konsept getirmekte ve sistemin dayandığı paradigmalar mevcut mali yönetim ve denetim sistemimizi köklü bazı değişikliklere konu etmektedir.

Bu bağlamda, mali yönetim ve kontrol sisteminde rol alan aktörler ve bunların rolleri yeniden belirlenmiştir. Bakanlar ve üst yöneticiler harcama süreci dışında bırakılmış, harcama yetkisi bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir birim yöneticisine verilmiştir. Harcamacı kurumlar nezdinde faaliyet gösteren Maliye Bakanlığına bağlı birimler kaldırılmış, bu konudaki insiyatif yönetim sorumluluğu çerçevesinde kamu idarelerine bırakılmıştır. Sadece genel bütçeli idarelerin muhasebe hizmetlerinin Maliye Bakanlığınca yürütülmesi öngörülmüştür.

Kamu idarelerinde iç kontrol sistemi kurulması esası benimsenmiş, bu amaçla Maliye Bakanlığı ve Sayıştay tarafından harcama öncesinde yapılan kontrol uygulamalarına ve Maliye Bakanlığına bağlı birimler (maliye başkanlıkları, bütçe dairesi başkanlıkları, saymanlıklar) tarafından ifa edilen ve kısmen harcama öncesi kontrol fonksiyonu olarak nitelendirilebilecek görevlere son verilmiştir. İç kontrol ve ön mali kontrolün kurumların hesap verme ve yönetim sorumluluğu çerçevesinde harcama birimleri, gerçekleştirme görevlileri ve mali hizmetler birimi tarafından yapılması esası getirilmiştir.

Stratejik planlama, performans esaslı bütçelemeye ilişkin çalışmaları yürütmek ve 5018 sayılı Kanun ile 5436 sayılı Kanunda sayılan görevleri ifa etmek üzere kamu idarelerinde strateji birimleri kurulmuş ve strateji birimleri ile mali hizmetler birimlerinin görev ve fonksiyonları tanımlanmıştır.

Harcama sürecinde yer alan harcama yetkilileri, gerçekleştirme görevlileri, mali hizmetler birimi yöneticileri ve muhasebe yetkililerinin görev, yetki ve sorumlulukları yeniden belirlenmiştir. Ayrıca, mali yönetim ve kontrol sisteminde çeşitli şekillerde görev alan diğer aktörlerin (iç denetçiler, dış denetim yapacaklar, harcama yetkilisi mutemetleri, muhasebe yetkilisi mutemetleri, gelirlerin toplanmasında görev alanlar, mali yönetiminde görev alanlar) görev, yetki ve sorumlulukları düzenlenmiştir.

Harcamaların mevzuata aykırılığından kaynaklanan mali sorumluluk dışında yeni bir sorumluluk türü olarak hesap verme sorumluluğu ve yönetim sorumluluğu öngörülmüştür. Bu bağlamda, bakan ve üst yöneticilerin yönetim ve hesap verme sorumluluğuna yer verilmiştir. Harcama sürecinde görev alan görevliler ise yaptıkları iş ve işlemler çerçevesinde sorumlu tutulmuşlardır. Diğer yandan, kamu zararı tanımı yapılarak doğan zararın ilgililerden tahsil edileceği öngörülmüştür. Yetki kullandığı halde sorumluluğu bulunmayan ita amirliği müessesine/yetkisine (birinci derece ita amirliği) son verilmiş ve harcama yetkililerinin verdiği harcama talimatından sorumlu oldukları belirtilmiştir.

Saymanlardan farklı olarak muhasebe yetkililerinin yetki ve sorumlulukları daha dar bir şekilde tanımlanmıştır. Saymanların, yeni tanımlamayla muhasebe yetkililerinin ödeme öncesinde mevzuata uygunluk incelemesi yapmalarına son verilmiştir. Muhasebe yetkililerinin ödeme öncesinde ödeme belgeleri ve eki kanıtlayıcı belgeler üzerinde yapacakları kontroller açıkça düzenlenmiş ve sorumlulukları yapmaları gerekli iş ve işlemlerle sınırlı tutulmuştur.

Söz konusu düzenlemeler 1050 sayılı Kanun uygulamasıyla mukayeseli olarak incelendiğinde şu değerlendirmelerin yapılması mümkündür.

İlk olarak belirtelim ki, 1050 sayılı Kanundan farklı olarak mali sorumluluk belli birkaç aktöre (tahakkuk memuru ve saymanlar) yüklenmemiş, bu sorumluluk yeni bir yaklaşımla tanımlanmıştır. Kamu zararının doğmasına sebep olan tüm görevliler bu konuda sorumlu tutulmuşlardır ve kamu zararının ilgililerden tahsil edileceği belirtilmiştir.

İkinci olarak, harcama sürecinde görev alan aktörlerin görev, yetki ve sorumlulukları ayrı ayrı düzenlenmiştir. Bakan ve üst yöneticiler ile harcama yetkilisi olan yöneticilerin sistem içindeki konumu, görev ve yetkileri yeniden belirlenmiştir. Her bir aktörün sorumluluğu Kanunla kendisine yüklenilen görev ve yetkiler çerçevesinde düzenlenmiştir.

Üçüncü olarak, 1050 sayılı Kanundan farklı olarak mali yönetim ve kontrol sistemi hesap verme ve yönetim sorumluluğu üzerine kurgulanmış, sistem mali sorumluluk esasına dayandırılmamıştır.

Dördüncü olarak, gerçekleştirme görevlileri tahakkuk memuru tanımından farklı olarak giderin gerçekleştirme sürecinde görev alan tüm görevlileri kapsayacak biçimde tanımlanmıştır. Ödeme belgelerini düzenlemekle görevli gerçekleştirme görevlisinin ise harcama yetkilisi tarafından ayrıca belirleneceği esası getirilmiştir.

Getirilen bu yerinde düzenlemelerden başka mali yönetim ve kontrol sisteminde görev alan aktörlerin görev, yetki ve sorumluluklarının belirlenmesinde bazı sorunlu alanların da bırakıldığı söylenmelidir.

Kanaatimize göre, Kanunda mali yönetim ve kontrol sisteminde ve özellikle harcama sürecinde yer alan aktörlerin görev ve yetkileri açıkça düzenlenmesine karşın, bu görev ve yetkilerden doğan sorumluluğun mahiyet ve keyfiyeti bu kadar sarih bir şekilde düzenlenmemiş, muğlak bazı alanlar bırakılmıştır. Sorumluluklara yer verilmesine karşın bu sorumluluğun tespit usulü ve sonucu, uygulanacak müeyyideler açıkça belirtilmemiştir. Bu konu genel hükümlere ve Sayıştay’ın teşkilat yasasıyla yapılacak düzenlemelere bırakılmıştır.

Bakanlar, Anayasa, 3046 sayılı Kanun, 3056 sayılı Kanun ve bakanlıkların teşkilat kanunlarındaki sorumluluklar dışında ayrıca hesap verme sorumluluğu yönünden de sorumlu tutulmuşlardır. Keza, yeni bir sorumluluk müessesesi olan hesap verme sorumluluğu sözü edilen hukuki düzenlemelerde yer alan genel sorumluluklar yanında kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını da ihtiva etmektedir. Bakanların hesap verme sorumlulukları Anayasada düzenlenen siyasi sorumluluk kapsamında değerlendirilebilir. Bu sorumluluğun hukuki/mali bir tazmin sorumluluğu olmadığı açıktır.

Fakat 1050 sayılı Kanun uygulamasından farklı olarak, 5018 sayılı Kanun bakanlara harcama yetkisi vermediğinden bakanların bu sorumluluklarının gereklerini ancak Anayasa, 3046 sayılı Kanun, bakanlığın teşkilat kanunu ve personel kanunlarındaki yetkilerini (denetim, atama, disiplin, soruşturma vb.) kullanarak yerine getirebilecekleri anlaşılmaktadır. Ancak, bakanların harcama yetkilerinin olmaması, 5018 sayılı Kanunla bakanların mali yönetim ve kontrol sistemi içindeki konumlarının zayıflatılmış olması ve yeni sistem içindeki rollerinin kendilerine anılan Kanunla verilen sorumlulukların gereklerini yerine getirmeyi sağlayacak şekilde açıkça belirlenmemiş olmasının, bakanlar bakımından yetki ve sorumluluk dengesinin yeteri kadar tesis edilmediğini/korunmadığını gösterdiği söylenebilir.

Yeni mali yönetim ve kontrol sisteminin en önemli yeniliklerinden birisi de üst yönetici olarak tanımlanan yöneticilerin sistem içindeki rol ve konumunun güçlendirilmiş olmasıdır. Bakanların mali yönetim ve kontrol sistemi içindeki konumları zayıflatılırken üst yöneticiler sistem içinde güçlü bir konuma getirilmişlerdir. Mali yönetim ve kontrol sistemi içindeki konumları gereği üst yöneticiler için hesap verme sorumluluğu ve yönetim sorumluluğu öngörülmüştür. Bakanlarda olduğu gibi üst yöneticilerin bu sorumluluğu da kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını da kapsamaktadır.

Burada bir başka riskli alan da üst yöneticiler ile bakanlar arasında mali yönetim ve kontrol sisteminin işletilmesi, denetimlerin gerçekleştirilmesi, harcamaların yapılması konusunda yaşanacak/yaşanabilecek uyuşmazlık ve çatışmalardır. Bakanların anayasal ve yasal konum ve yetkileri göz önünde bulundurulduğunda, üst yöneticilerin bakanlar karşısında bu konuda güçsüz kalacağı ve KMYKK ile üst yönetici olarak kendilerine verilen yetkileri gereği gibi kullanamayacakları anlaşılmaktadır.

Bu konuda eksik bırakılan en önemli husus ise üst yöneticilerin yönetim sorumluluğunun sonucunun ne olduğu hususudur. Üst yöneticilerin hesap verme ve yönetim sorumluluklarının sonuçları ve uygulanacak müeyyideler Kanunda açıkça düzenlenmemiştir. Personel kanunlarında herhangi bir değişiklik öngörülmediğinden ve bu konuda bir düzenleme yapılmadığından mevcut yapıyla öngörülen yönetim sorumluluğu Kanunda lafzen zikredilen bir ibareden/temenniden ibaret kalacak ve bu mekanizmanın etkin olarak işletilemeyeceği gözükmektedir.

Sonuç olarak şunu belirmeliyiz ki;

5018 sayılı Kanunla öngörülen sistemde ve Kanun metninde bazı eksiklikler bulunduğu kabul edilmektedir. Ancak, uygulamada yeni kamu mali yönetim sisteminin dayandığı temel varsayımların ve yeni yaklaşımların ihmal edilerek yeni sistemin 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu mantığı çerçevesinde değerlendirmeye tabi tutulduğu ve hatalı bazı sonuçlara/yargılara varıldığı görülmektedir.

1050 sayılı Kanun ve 5018 sayılı Kanunda öngörülen veya tanımlanan müessese yahut aktörlerin söz konusu Kanunlarla ortaya konan mali yönetim sisteminin bütünlüğü içerisinde ele alınması ve değerlendirmelerin bu çerçevede yapılması gerekmektedir. 5018 sayılı Kanun ile ihdas edilen kamu mali yönetim sisteminin dayandığı temel yaklaşımların, Kanunun çatısını oluşturan esasların ve her bir aktöre ve müesseseye yüklenen fonksiyonların göz ardı edilmesi ve eski ile yeni mukayesesinin bütüncül bir yaklaşımla ve sistematik olarak değil de, birebir görev-yetki-sorumluluk denkleminde sayısal olarak yapılması meselenin özünden uzaklaşılmasına neden olmaktadır.

Tasarlanıp hayata geçirilen yeni sistemin özü, keyfiyeti, dayandığı modern yaklaşımlar, getirdiği yenilikler, sağlayacağı faydalar yerine bazı görevlilerin veya kurumların kaybettiği mevzilerin, görev ve yetkilerin, unvanların öncelenmesi, yıllardır herkesçe eleştirilen mevcut mali yönetim sisteminin eksiklik ve zafiyetlerinin görmezden gelinmesi ve eski sistemin yeniden canlandırılmaya çalışılması, hatta mübalağalı bir tanımlamayla söyleyecek olursak 1050 sayılı Kanunun ve bu Kanuna dayalı mali yönetim sisteminin kutsanması, kusur ve noksanlıklardan münezzeh tutulması bu konuda yapılan tenkit ve önerilerin samimiyetine gölge düşürmektedir.

Bu nedenle, yeni kamu mali yönetim ve kontrol sisteminde rol alan aktörlerin bir bütünlük içerisinde ve sistemin dayandığı esas ve yeni yaklaşımlar göz önünde bulundurularak değerlendirilmesi gerekmektedir.

5018 sayılı Kanunla ihdas edilen mali yönetim ve kontrol sisteminin kusursuz ve mükemmel bir sistem olmadığı açıktır. Yetki ve sorumluluklarla ilgili olarak bu yazıda da belirtildiği gibi Kanunda bazı belirsiz alanların olduğu, sistemin işleyişinde çeşitli sorunlar yaşanacağı tartışmasızdır. Ancak, bu sorun ve eksikliklerin zaman içinde giderilebileceği unutulmamalıdır. Yapılması gereken ülke ve millet menfaatleri doğrultusunda en iyi sistemi tasarlayabilmek ve hayata geçirebilmektir. Bunun da müspet yönde yapılacak tenkit ve tavsiyelerle mümkün olabileceği malumdur.

Notlar:

[1] 5018 sayılı Kanuna göre bütçelerin hazırlanması ve uygulanmasına ilişkin tafsilatlı bir inceleme için bkz: Candan, Ekrem, “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa Göre Kamu İdare Bütçelerinin Hazırlanması ve Bütçelerin Uygulama Esasları I, Maliye ve Sigorta Yorumları Dergisi, 15 Haziran 2005, Sayı: 442; Candan, Ekrem, “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa Göre Kamu İdare Bütçelerinin Hazırlanması ve Bütçelerin Uygulama Esasları II, Maliye ve Sigorta Yorumları Dergisi, 1 Temmuz 2005, Sayı: 443.

[2] Kanunda “kamu maliyesi” tanımına yer verilmesi ve maliye yazınında/doktrinde kabul edilen temel ilkelerin “kamu maliyesinin temel ilkeleri” başlığı altında Kanun metnine dahil edilmesi kanun sistematiğine ve tekniğine aykırılık gerekçesiyle tenkit edilmekte ve Kanunun bu yönüyle bir kitap gibi hazırlandığı dile getirilmektedir.

[3] Stratejik planlama ve performans esaslı bütçelemeye yönelik hükümler henüz işlerlik kazanmamış, sadece bazı kuruluşlarda pilot uygulamalar yapılmıştır. Maliye Bakanlığı ile Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığının bu konudaki düzenleme çalışmaları devam etmektedir. Kamuda stratejik planlamaya geçilmesinin ve bütçelerin performans esaslı bütçeleme esasına göre hazırlanmasına başlanmasının zaman alacağı anlaşılmaktadır.

[4] KMYKK’un kamu idarelerinde iç denetim faaliyetinin kurulmasına ilişkin hükmü de henüz işlerlik kazanmamıştır. Maliye Bakanlığı ile İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından yapılan çalışmalar devam etmekte olup, 2006 yılı sonuna kadar pilot kuruluşlarda ve diğer bazı kurumlarda iç denetimin kurulması ve 5436 sayılı Kanunun Geçici 1 inci maddesinin 8 inci fıkrası uyarınca iç denetçi kadrolarına atama yapılması öngörülmektedir.

[5] Kanunun amir hükmünden doğan kamuoyunu bilgilendirme yükümlülüğü 2006 yılı için yapılmamıştır.

[6] Kanunda belirtilen söz konusu istisnai nedenlerle harcama yetkisinin üst yöneticiler tarafından üstlenilmesi halinde sistemin dayandığı esas ve yaklaşımlara aykırı/çelişik bir durumun ortaya çıkacağı açıktır. Çünkü, üst yönetici ile harcama yetkilisinin sistem içindeki konumu, rolleri, görev, yetki ve sorumlulukları birbirinden ayrıdır ve bunlar Kanunda açıkça tanımlanmıştır. Harcama yetkisinin üst yönetici tarafından üstlenildiği durumlarda bu rol, görev, yetki ve sorumlulukların Kanunda öngörüldüğü şekilde işletilmesi mümkün olmayacak ve bir çakışma yaşanacaktır.

[7] Ödemeye esas kanıtlayıcı belgeleri hazırlayıp ödeme emri belgesini düzenleyen ve harcama yetkilisinin imzasına sunan bu görevlinin, söz konusu görevi nedeniyle giderin gerçekleştirilmesinde çeşitli şekillerde görev alan gerçekleştirme görevlilerinden başka bir unvanla/sıfatla (gider tahakkuk memuru gibi) tanımlanmasının daha uygun olacağı düşünülmektedir. Böylece, giderin gerçekleştirilmesi sürecinde; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi gibi işleri yapan görevliler ile harcama yetkilisi tarafından yapılan belirleme sonrasında ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevini yürüten görevliler farklı bir unvanla/sıfatla tanımlanmış olacaktır.

[8] İç Denetim Koordinasyon Kurulunun çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar İç Denetim Koordinasyon Kurulunun Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelikle düzenlenmiştir.