Kamu Mali Yönetim Sistemi

Eski ve Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminin Mukayeseli Olarak Değerlendirilmesi ve 5018 Sayılı Kanun İle Öngörülen Esaslar ve Getirilen Yenilikler I

PDF OLARAK İNDİR

I. Giriş

Bilindiği gibi 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 10.12.2003 tarihinde kabul edilmiş ve 24.12.2003 tarih ve 25326 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır. Kamu mali yönetiminin yapısı ve işleyişi, kamu bütçelerinin hazırlanması, uygulanması, mali işlemlerin muhasebeleştirilmesi ve raporlanması ile mali kontrole ilişkin esaslar Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (KMYKK) ile düzenlenmiş ve Kanunla önemli bazı yenilikler getirilmiştir. Kanunun bir kısım maddeleri yayımı tarihinde yürürlüğe girmiş, diğer bazı maddelerinin ise Kanunda belirtilen tarihlerde yürürlüğe girmesi öngörülmüştür. Ayrıca, 2005 Mali Yılı Bütçe Kanunu ile de 5018 sayılı Kanunun bütçe uygulamasına ilişkin hükümlerinin 2005 yılında uygulanmayacağı hükme bağlanmıştır.

KMYKK’nun tüm hükümleri henüz uygulanmamış iken yapılan çalışmalar sırasında ve kamuoyunda dile getirilen bazı eleştiriler göz önünde bulundurularak Kanunun değiştirilmesi ihtiyacı hasıl olmuştur. Bu çerçevede Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından 22.12.2005 tarihinde kabul edilen 5436 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunla 5018 sayılı Kanunda önemli değişiklikler yapılmış ve daha önce tedricen uygulanması öngörülen bazı düzenlemelerin 01.01.2006 tarihi itibariyle yürürlüğe konulması sağlanmıştır.

KMYKK’nun tasarı olarak gündeme geldiği tarihten, kanunlaşıp yürürlüğe girdiği tarihe kadar ve bir kısım maddelerinin uygulanmaması nedeniyle de 5436 sayılı Kanunla getirilen kesin düzenlemeler yapılıncaya kadar kamuoyunda yeni kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin uygulanıp uygulanmayacağı konusunda ciddi tereddütler oluşmuş ve reform çalışmalarını benimsemeyip mevcut mali yönetim sisteminin korunmasını savunanlarda da yeni sistemin uygulanmayacağı, uygulanamayacağı kanaati hakim olmuş idi. Gerçekten, KMYKK’nin bir kısım maddelerinin yürürlüğe girmesinin ertelenmesi, bazı düzenlemeler bakımından uzun süreli bir tasfiye, yahut yeniden yapılandırma esasının getirilmesi, ikincil mevzuatın hazırlanıp yürürlüğe konulması gibi konulardaki belirsizlikler bu tür tereddüt ve beklentilerin oluşmasına zemin hazırlamış idi. Ancak, 2005 yılı içinde yapılan çalışma ve düzenlemeler ve özellikle KMYKK’de değişiklik yapılmasını öngören 5436 sayılı Kanunun getirdikleri söz konusu tereddüt ve beklentileri kırmıştır. Artık herkes 2006 yılının başı itibariyle yeni kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin tamamıyla hayata geçirileceğini kabul eder hale gelmiştir.

Ne var ki, hala, yeni sistemin uygulanmaya başlansa bile başarısız olacağı, Kanunla nazari olarak tasarlanan ve tanımlanan sistemin pratikte beklenen sonuçları vermeyeceği, veremeyeceği, bu nedenle tatbikattaki başarısızlığın önceki sisteme dönüşü zorunlu kılacağı tespit ve temennilerinin de yapıldığı da bir gerçektir. Fakat bu nevi dilek ve beklentilerin objektif bir biçimde yapılan tespit ve değerlendirmelerden çok, meseleye mevcut ve yeni sistem arasında yapılan tercihlerden doğan tarafgirlikten kaynaklandığı ve daha çok reform çalışmalarının başarısızlıkla sonuçlanması yönündeki talep ve temennilerin ifadesinden başka bir şey olmadığı anlaşılmaktadır.

Bu çalışmada yukarıda belirtilen müspet ve menfi yöndeki subjektif yargılar dışında kalınarak eski ve yeni kamu mali yönetim sistemimizle ilgili olarak objektif bir yaklaşımla değerlendirmelerde bulunulacaktır. Çalışma iki bölümden oluşmaktadır. İlk makalede öncelikle 1927 yılından itibaren uygulana gelen mali yönetim ve kontrol sistemimizin esasını ve çerçevesini belirleyen 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununa yöneltilen tenkitlere, reform ihtiyacını doğuran nedenlere ve kamu mali yönetim reformunun unsuru sayılabilecek diğer reform çalışmalarına kısaca değinilecek, ardından KMYKK’da 5436 sayılı Kanunla yapılan değişiklikler de göz önünde bulundurularak yeni sistemin dayandığı esaslar ve getirdiği yenilikler incelenecektir.

Makalenin ikinci sayısında ise KMYKK ile getirilen söz konusu esas ve yenilikler belirtildikten sonra 5018 sayılı Kanun ile 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu arasındaki esas farklılıklar mukayeseli olarak kısaca zikredilecektir. Ayrıca son olarak sonuç bölümünde reform çalışmalarına ve bu çalışmalara yönelik tepkilere ilişkin genel bir değerlendirme yapılacaktır.[1]

II. 1050 Sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu Uygulamasına Yöneltilen Eleştiriler

1927 yılından beri esaslı değişiklikler yapılmadan uygulanan ve Türk kamu mali yönetim sisteminin anayasası olarak tavsif edilen 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununun çağdaş mali yönetim anlayışının gerisine düştüğü, gelişen ve değişen ihtiyaçları gidermede yetersiz kaldığı, parçalı bir mali yönetim ve bütçe yapısı doğurduğu, tüm kamu kurumlarını kapsamadığı, özetle dünyada ve Türkiye’de yaşanan değişim ve dönüşümler karşısında mevcut sistemin modern yaklaşımlardan uzak statik bir yapı oluşturduğu herkesçe kabul edilmektedir.

Muhasebe-i Umumiye Kanununun öngördüğü mali sisteminin yeterli olduğu ve reform yapılmasına ihtiyaç bulunmadığı, sadece ihtiyaç duyulan alanlarda söz konusu Kanunun ilgili maddelerinde değişiklik yapılması gerektiği dile getirilse bile genel kabul gören yaklaşım Türkiye’nin bugünkü konumu, Türkiye ile uluslararası kuruluşlar arasındaki ilişkiler ve Avrupa Birliğine katılım stratejisi karşısında kamu mali yönetim reformunun kaçınılmaz olduğudur. Kamuoyunda, konuya ilişkin mali dokümanlarda ve tarafımızdan 1050 sayılı Kanun uygulamasına yöneltilen eleştiriler aşağıda kısaca özetlenmiştir.

1050 sayılı Kanunla ihdas edilen Türk kamu mali yönetim ve kontrol/denetim sistemine yöneltilen tenkitler şunlardır:

1. Mali yönetim sisteminin ve bütçenin kapsamının dar olması, bir çok kamu kurum ve kuruluşunun özel kanunlarla tanınan ayrıcalıklara istinaden mali yönetim sistemi ve bütçe dışında (genel ve katma bütçe kanunları) tutulması. Mahalli idarelerin, sosyal güvenlik kurumlarının, son yıllarda artış gösteren düzenleyici ve denetleyici kurumların (üst kurullar) ve benzeri bağımsız bütçeli kuruluşların 1050 sayılı Kanun dışında tutulması, genel ve katma bütçeli kamu idareleri bünyesinde kurulan döner sermaye işletmeleri ile çeşitli kanunlarla kurulun fonların kapsam dışı kalması.

2. Bütçe dışı harcamaların artış göstermesi, bir kısım harcamaların denetim dışı kalması. Parlamentonun bütçe sürecinde etkin olmaması. Kesin hesap kanunlarının olması gereken, beklenen işlevi görmemesi.

3. Kalkınma planları ile bütçeler arasındaki bağın kopması ve plan-program-bütçe uygulaması arasında olması gerekli uyumun gözetilmemesi.

4. Kamu kaynaklarının etkin, ekonomik ve verimli kullanılmaması. Sistemde bunu sağlayacak ve gözetleyecek müesseselerin öngörülmemiş olması. Kamu harcamalarındaki israf, yolsuzluk ve çeşitli şekillerde ortaya çıkan suistimalleri önleyecek nitelikte bir sistem oluşturulamamış olması. Bütçe ödeneklerinin amacına uygun olarak kullanımını sağlayacak mekanizmaların olmayışı.

5. Harcama sürecinde yer alan ön kontrol aşamalarının çokluğu, Maliye Bakanlığı ve Sayıştay Başkanlığının harcama öncesi kontrol aşamalarında (vize ve tescil) görev alması. Etkin bir harcama öncesi kontrol sisteminin kurulmamış olması.

6. Yetki ve sorumlulukların iyi bir şekilde tanımlanmamış olması. Harcama sürecinde yetki ve sorumluluk dengesinin kurulmamış olması, sorumlulukların sayman ve tahakkuk memurları üzerinde kalması. Birinci derece ita amiri olan bakanların siyasi sorumluluk haricinde bir mali sorumluluklarının bulunmayışı.

7. Yetkilerin merkezi kuruluşlarda (Maliye Bakanlığı, Devlet Planlama Müsteşarlığı, Sayıştay Başkanlığı, Hazine Müsteşarlığı) toplanması, bütçenin hazırlık ve uygulanması sürecinde harcamacı kamu idarelerine insiyatif tanınmaması.

8. Genel ve katma bütçeli kuruluşlar nezdinde hizmet veren Maliye Bakanlığına bağlı birimler (maliye başkanlıkları, bütçe dairesi başkanlıkları, merkez saymanlık müdürlükleri ile diğer saymanlıklar) ile bunların, mali hizmetlerini yürüttükleri harcamacı kuruluşlar arasında çeşitli sorunların yaşanması.

9. Çağdaş kamu mali yönetiminin temel unsurları olan, stratejik planlama, performans esaslı bütçeleme, çok yıllı bütçeleme, hesap verme sorumluluğu, mali saydamlık ve etkin iç kontrol gibi müesseselere sistemde yer verilmemiş olması. Modern mali yönetim sistemlerinin enstrümanlarından yararlanılmaması, sistemin ve aktörlerin gerekli dönüşüm ve değişimlere kapalı olması.

10. 1970’li yıllardan beri uygulanması kabul edilen program bütçe sisteminin etkin bir şekilde uygulanamaması.

11. Mevcut bütçe kod yapısının imkanlarından gereği gibi yararlanılmaması, kodlama sisteminin etkin bir şekilde tatbik edilememesi. Bütçe kod yapısının yetersiz olması, bütçe uygulaması sonucunda elde edilen verilerin uluslararası karşılaştırma yapılmasına imkan vermemesi.

12. Kamu idareleri arasında muhasebe birliğinin sağlanmamış olması, çok farklı muhasebe uygulamalarına imkan verilmesi, tüm kamu kurumlarının mali tablolarının konsolide edilememesi.

13. Muhasebe sisteminin sadece bütçe gelir ve giderlerinin takibi için kullanılması, tahakkuk esaslı muhasebe sistemine geçilmemiş olması, faaliyet sonuçlarının mali raporlarda izlenememesi, mevcut muhasebe sistemiyle üretilen mali tabloların işlevsel olmaması. Uygulanan Devlet muhasebe sisteminin yetersiz kalması.

14. Kamu hesaplarının, faaliyet raporlarının ve mali istatistiklerin kamuoyuna muayyen periyodlarla açıklanmaması, mali şeffaflığın sağlanamaması, zamanında ve güvenilir bilgi verilmemesi.

15. Sayıştay tarafından yapılan dış denetimin kapsamının dar kalması, bazı kurum ve harcamaların denetim dışında kalması. Sayıştay denetiminin evrak üzerinden yapılan yasal uygunluk denetimiyle sınırlı kalması, son birkaç yıldır başlanan performans denetiminin pilot uygulamalarla sınırlı tutulması.

16. Mevcut mali yönetim ve denetim sisteminin usulsüzlük ve yolsuzlukları önleyememesi. Mali disiplinin sağlanamaması. Kamu kaynaklarının yasa dışı yollarla amacı dışında kullanılması. Mali denetim yapan, yapmakla görevli ve yetkili olan kurum ve birimler konusundaki belirsizlikler. Bir başka anlatımla denetim karmaşası yaşanması. Hem Maliye Bakanlığı merkez ve taşra denetim birimleri, hem de bakanlıkların ve diğer kurum ve kuruluşların teftiş kurulları ve denetim birimleri ile Sayıştay tarafından yapılan denetimlerde mükerrerlikler yaşanması. Buna rağmen birçok harcamanın denetim dışında kalması. Mali denetimin muhteviyat ve standartlarının oluşturulmamış olması, denetimin önceden belirlenmiş ve yazılı hale getirilmiş standart ve usuller yerine teamüllere, kişisel beceri ve yaklaşımlara göre yürütülmesi.

17. Mevcut denetim sisteminin çağdaş denetim yaklaşım ve araçlarından uzak kalması, kamu idarelerinde iç denetim sisteminin kurulmamış olması, iç ve dış denetim standartlarının oluşturulmamış olması, performans denetimi yapılmaması (pilot çalışmalar harici), geleneksel denetim anlayışının hakim olması ve sadece evrak üzerinden yapılan uygunluk denetim üzerinde yoğunlaşılması, mali veriler ve tablolar üzerinde mali denetim yapılmaması. Denetimin belli faaliyetlerle sınırlı tutulması, kurumların tüm faaliyetlerinin denetlenmemesi, operasyonel denetim yapılmaması, merkez birimlerinin iş ve işlemlerinin denetim dışında bırakılması.

1050 sayılı Kanunun yaklaşık 80 yıldır önemli değişiklikler yapılmaksızın yürürlükte kalması Kanunun iyi bir şekilde kaleme alındığını göstermektedir. Ancak, Kanunun yasama tekniği bakımından sistematik olmadığı, dilinin uygulayıcılar tarafından anlaşılamadığı, bazı hükümlerinin muhtelif kanunlarla zımnen yürürlükten kaldırılmış olması gibi eksikliklerinin varlığı da çoğunlukça kabul edilmektedir.

Kuşkusuz Muhasebe-i Umumiye Kanununda yapılacak değişikliklerle mevcut mali yönetim sisteminin bazı eksiklerin giderilmesi, bir kısım sorunların çözüme kavuşturulması mümkün idi. Lakin vurgulanması icap eden husus mali yönetim sisteminin bir kısım zaafiyetlerinin Kanunda yapılacak kısmi bazı değişikliklerle izale edilemeyecek kadar büyük olduğudur. Mesele küçük bazı sorunların çözümünden ziyade sistem, anlayış, yaklaşım, kabul gören bir söyleyişle konsept meselesidir.

Köklü bir yaklaşımla sistemin yeniden kurgulanması, müessese ve aktörlerin yeniden tanımlanması, sistemin dayandığı esasların yeni gelişmeler ışığında belirlenmesi gerekmekte di. Zira yukarıda sözü edilen bir çok önemli sorun ve eksiklik böyle bir reform yapılmasını gerektiren saikleri oluşturuyordu.

Fakat, bir çok konuda olduğu gibi mali yönetim reformunda da mevcut mali yönetim sistemini iyi tanıyan, yıllarca Muhasebe-i Umumiye Kanununun uygulamasını yapanlar, kazanımlarını yitirmemek, mevki ve unvanlarını kaybetmemek, yeni sistemde donanımsız kalmamak ve benzeri gibi çeşitli saiklerle reform çalışmalarını akamete uğratacak birçok girişimlerde bulunmuş ve statükonun korunmasını sağlamak amacıyla mevcut mali yönetim sistemini kusursuz ve Muhasebe-i Umumiye Kanununu da mükemmel bir Kanun olarak lanse etmeye çalışmışlardır.[2] Fakat uluslararası mali ve siyasi ilişkiler, Avrupa Birliği müktesebatından doğan zorunluluklar gibi dış etkenler ve ulusal kamuoyundaki talepler mali yönetim ve kontrol sisteminin sil baştan tanımlanmasını gerekli kılmıştır.

Diğer yandan, mali yönetim reformunu sadece 5018 sayılı Kanunla sınırlandırmak yanlış olacaktır. KMYKK’nun kabulünden önce ve sonra mali yönetim reformunun birer unsuru sayılabilecek bir çok düzenleme yapılmıştır. Aşağıda reform çalışmaları cümlesinden sayılabilecek düzenleme ve çalışmalara kısaca temas edilecektir.

III. Reform Çalışmaları Kapsamında Yapılanlar

1050 sayılı Kanun uygulamasında karşılaşılan sorun ve aksaklıklar, kamu kaynaklarının kullanımı konusunda artan kamuoyu baskısı, yoğun değişim talepleri gibi iç etkenler ve Türkiye’nin Uluslararası Para Fonu ve Dünya Bankası arasındaki kredi ilişkileri, uygulanan programlar ve Avrupa Birliği müktesebatına uyum süreci gibi dış etkenler Türk kamu mali yönetim sisteminde değişim ihtiyacını doğurmuştur. Bu amaçla yürürlüğe konulan proje kapsamında uzun süredir başlanılan çalışmalar tamamlanmış ve reform çalışmaları neticesinde kamu mali yönetim ve kontrol sistemi KMYKK ile düzenlenmiştir.

Reform çalışmaları kapsamında yapılan yeni düzenlemeler ve devam eden çalışmalar şunlardır.

1. 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu yürürlüğe konularak kamu ihale ve sözleşme sistemi yeniden düzenlenmiştir. Mal ve hizmet alımları ile yapım işleri dışındaki satım, kiralama, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi, trampa gibi işlerde ise 2886 sayılı Devlet İhale Kanununun uygulanmasına devam edilmesi kabul edilmiştir.

2. 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun yürürlüğe konulmuş ve kamu borçlanmasına ilişkin esaslar yılları bütçe kanunları yerine bu kanunla düzenlenmiştir.

3. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu kabul edilmiş ve bütçe uygulamasına ilişkin maddeleri hariç yürürlüğe girmiştir. 2006 mali yılı merkezi yönetim bütçesi bu Kanuna göre hazırlanmıştır. 5436 sayılı Kanunla yapılan değişiklikler neticesinde sistem bir bütün olarak (geçiş süreci öngörülen bazı hükümler hariç) 01.01.2006 tarihi itibariyle uygulanacaktır.

4. Yılları bütçe kanunlarına konulan hükümlere istinaden yapılan düzenlemeler çerçevesinde Analitik Bütçe Sınıflandırmasına geçilmiştir. Bugün itibariyle Analitik Bütçe Kod yapısı uygulanmaktadır. 5018 sayılı Kanunda da konuya ilişkin hükümlere yer verilmiştir.

5. Yılları bütçe kanunlarına konulan hükümler ve 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname Hükümlerine istinaden Maliye Bakanının onayı ile tahakkuk esaslı muhasebe sistemine geçilmiştir. Daha sonra Devlet Muhasebesi Genel Yönetmeliği ile Genel Bütçeye Dahil Daireler ve Katma Bütçeli İdareler Muhasebe Yönetmeliği yürürlüğe konulmuş, Devlet Muhasebesi Yönetmeliği ise yürürlükten kaldırılmıştır. Böylece, yeni muhasebe yönetmelikleriyle tam tahakkuk esaslı muhasebe sistemine yakın bir muhasebe sistemi uygulamaya konmuştur. Son olarak Devlet Muhasebesi Genel Yönetmeliği yürürlükten kaldırılmış ve 01.01.2006 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği yürürlüğe konulmuştur.

6. 5217 sayılı Özel Gelir ve Özel Ödenek Kanunu kabul edilmiş ve yürürlüğü girmiştir.

7. Kamu mali reformu çalışmaları kapsamında Sayıştay’ın teşkilat yapısı, görev ve yetkilerinin yeniden düzenlenmesi amacıyla Sayıştay Kanun Tasarısı hazırlanmıştır. Çalışmalar halen devam etmektedir. Tasarı tekemmül ettirilemediğinden TBMM Başkanlığına kanun teklifi sunulmuştur. Bu teklif de henüz gündeme alınıp görüşülememiştir. Sayıştay’ın teşkilat yapısı, görev ve fonksiyonları üzerinde ilgili kurumlarca gerekli mutabakatın sağlanması halinde bu konudaki yasal düzenlemelerin de yapılacağı bilinmektedir.

8. Kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması amacıyla hazırlanan Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı TBMM tarafından kabul edilmiş, ancak Kanunun Cumhurbaşkanınca veto edilmesi nedeniyle yürürlüğe girmemiştir. Kamu yönetimi reform çalışmaları devam etmektedir. Ancak kamu yönetimi reformu kapsamında il özel idareleri, belediyeler ve büyükşehir belediyelerin görev ve yetkilerine ilişkin yasalar yürürlüğe konulmuştur. Bu Kanunların mali hükümleri 5018 sayılı Kanun hükümlerine paralel bir şekilde düzenlenmiştir.

9. Başbakanlık tarafından yürütülen Personel Reformu çalışmaları devam etmektedir.

Yukarıda belirtilen çalışmaların hepsi kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin işleyişini yakından ilgilendirmektedir. Yeni mali yönetim ve kontrol sisteminin tam olarak hayata geçirilebilmesi söz konusu reform çalışmalarının tamamlanması ve yürürlüğe konulmasıyla mümkündür. Hususiyle kamu yönetim reformu ile personel reformunun hayata geçirilebilmesinin biraz zaman alacağı ve bu konuda gerekli dönüşümlerin sağlanmasında güçlükler yaşanacağı anlaşılmaktadır.

IV. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu İle Öngörülen Esaslar ve Getirilen Yenilikler

Yeni kamu mali yönetim ve kontrol sistemini düzenleyen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu temel bazı kavramlar esas alınarak hazırlanmıştır. Sistem bu kavram ve yaklaşımlar üzerine kurgulamış ve bina edilmiştir. Bu nedenle öncelikle bu temel unsurlara ve müesseselere temas etmek gerekmektedir.

Yeni kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin dayandığı temel unsurlar, esaslar şunlardır:

a. Hesap verebilirlik ve yönetim sorumluluğu

b. Kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanımı

c. Stratejik planlama

ç. Performans esaslı bütçeleme

d. Çok yıllı bütçeleme (Orta vadeli harcama programı)

e. Mali saydamlık

f. Tahakkuk esaslı muhasebe

g. Mali istatistiklerin ve faaliyet raporlarının yayımlanması

ğ. İç kontrol sistemi

h. Etkin bir iç denetim

ı. Dış denetim

Kanunda yer alan bu temel unsurlara aşağıda 5018 sayılı Kanunun getirdiği yenilikler bağlamında ayrıca değinilecektir. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun öngördüğü esaslar ve bazı yenilikler özetle şunlardır:

1. Kamu mali yönetimi genel kabul gören uluslararası tanımlamalara göre yeniden tanımlanmış ve yapılandırılmıştır. Buna göre, kamu mali yönetimi; kamu kaynaklarının tanımlanmış standartlara uygun olarak etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını sağlayacak yasal ve yönetsel sistem ve süreçler olarak tanımlanmıştır. Kanunla, kamu mali yönetiminin yapısı ve işleyişi, kamu bütçelerinin hazırlanması, uygulanması, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesi, raporlanması ve mali kontrolü düzenlenmiştir.

2. Kamu mali yönetiminin ve bütçenin kapsamı hem kurum olarak hem de harcamalar bakımından genişletilmiştir. 1050 sayılı Kanundan farklı olarak genel ve katma bütçe dışında kalan kamu idareleri de bütçe kapsamına dahil edilmiştir. Kurumlar bütçeleri bazında yeniden tasnif edilmiş ve bütçe kanununun kapsamı genişletilmiştir. 1050 sayılı Kanunda yer alan genel bütçe, katma bütçe, özel bütçe tanımlamaları yerine yeni tanımlama ve ayrım yapılmıştır.

Kanunda üç farklı bütçe türü öngörülmüştür. Böylece 1050 sayılı Kanun uygulamasındaki bölünmüşlüğe (genel bütçe, katma bütçe, özel bütçe, özerk bütçe, bağımsız idare bütçesi, döner sermaye, fon gibi) son verilmiştir. Ayrıca, geçici maddelerdeki hükümlerle genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine bağlı olarak kurulan döner sermaye işletmeleri ve fonların bütçelerinin ilgili idarelerin bütçeleri içinde yer alacağı ve Kanun kapsamındaki kamu idarelerinde kurulmuş döner sermaye işletmeleri ile fonların belirli bir geçiş süreci içinde yeniden yapılandırılması ve daha sonra tasfiye edileceği öngörülmüştür

“Bütçe” kavramı Kanun kapsamına giren tüm kamu idarelerini kapsayacak şekilde yeniden tanımlanmıştır. 5018 sayılı Kanuna göre bütçe, belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgeyi ifade eder (5018/md.3/f). Bütçe tanımında Muhasebei Umumiye Kanunundaki tanımdan farklı olarak bütçenin, “belirli bir dönemi” kapsadığı vurgulanmakta, ayrıca bütçeden “kanun” yerine “belge” olarak söz edilmektedir.

Getirilen yeni bütçe sistemi gereği, genel yönetim kapsamındaki idarelerin bütçeleri;

a-Merkezi yönetim bütçesi,

b-Sosyal güvenlik kurumları bütçeleri ve

c-Mahalli idare bütçeleri,

olarak hazırlanır ve uygulanır. Kamu idarelerince bunlar dışında herhangi bir ad altında bütçe oluşturulamayacağı esası getirilmiştir.

Merkezi Yönetim Bütçesi, Kanuna ekli genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, özel bütçe kapsamındaki idareler ile düzenleyici ve denetleyici kurumların bütçelerinden oluşur. Genel bütçe, Devlet tüzel kişiliğine dahil olan ve Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçesidir. Özel bütçe ise, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen ve Kanuna ekli (II) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir. Düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi, özel kanunlarla kurul, kurum veya üst kurul şeklinde teşkilatlanan ve Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan her bir düzenleyici ve denetleyici kurumun bütçesidir.

Sosyal güvenlik kurumu bütçesi, sosyal güvenlik hizmeti sunmak üzere, kanunla kurulan ve Kanuna ekli (IV) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir. Mahalli idare bütçesi ise, mahalli idare kapsamındaki kamu idarelerinin bütçesidir. Kanun gereği, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idare bütçelerinin hazırlanması ve uygulanması ile diğer mali işlemleri, 5018 sayılı Kanun hükümleri saklı kalmak kaydıyla, ilgili kanunlarındaki hükümlere tâbidir.

3. Hesap verme ve yönetim sorumluluğunun sağlanması amaçlanmıştır. Kanun gereği, her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır. Bu amaçla bakanların ve üst yöneticilerin yönetim ve hesap verme sorumluluğu hükme bağlanmıştır. Bunların yönetim ve hesap verme sorumluluklarının TBMM tarafından görüşülüp değerlendirileceği öngörülmüştür.

4. Mali saydamlık kamu kaynağı kullanmanın genel esaslarından biri olarak tanımlanmıştır. Mali saydamlık esası icabı, her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında denetimin sağlanması amacıyla kamuoyunun zamanında bilgilendirileceği öngörülmüş ve bu amaçla;

a) Görev, yetki ve sorumlulukların açık olarak tanımlanması,

b) Hükümet politikaları, kalkınma planları, yıllık programlar, stratejik planlar ile bütçelerin hazırlanması, yetkili organlarda görüşülmesi, uygulanması ve uygulama sonuçları ile raporların kamuoyuna açık ve ulaşılabilir olması,

c) Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri tarafından sağlanan teşvik ve desteklemelerin bir yılı geçmemek üzere belirli dönemler itibarıyla kamuoyuna açıklanması,

d) Kamu hesaplarının standart bir muhasebe sistemi ve genel kabul görmüş muhasebe prensiplerine uygun bir muhasebe düzenine göre oluşturulması,

zorunluluğu getirilmiştir.

Mali saydamlığın sağlanması için gerekli düzenlemelerin yapılması ve önlemlerin alınmasından kamu idareleri sorumlu tutulmuş, bu hususları izleme görevi de Maliye Bakanlığına verilmiştir.

5. Kamu maliyesinin ne olduğu ve temel ilkeleri Kanunla düzenlenmiştir. Kamu maliyesi; gelirlerin toplanması, harcamaların yapılması, açıkların finansmanı, kamunun varlık ve borçları ile diğer yükümlülüklerinin yönetimini kapsayan sistem olarak tanımlanmıştır. Kanun uyarınca, kamu maliyesi, merkezden ve yerinden yönetim esaslarına (kaynakların merkezi idare ve mahalli idareler arasında paylaştırılması-mali tevzin) göre yürütülür, kamu idarelerinin görevleri, ilgili kanunlarında açık olarak belirlenir ve kaynakların dağıtımında esas alınır.

İlgili kanunlardaki hükümler saklı kalmak kaydıyla, kamu maliyesi ilkelerinin uygulanmasına ilişkin usul ve esasları belirleme ve izleme görev ve yetkisi de Maliye Bakanlığına verilmiştir.

6. Hazine birliği ilkesi yeniden tarif edilmiştir. Buna göre, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir, gider, tahsilat, ödeme, nakit planlaması ve borç yönetimi Hazine birliğini sağlayacak şekilde yürütülür. Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde (genel bütçeli idareler) yer alan kamu idarelerinin tüm gelirlerinin Hazine veznelerine gireceği, giderlerin bu veznelerden ödeneceği ve bu idarelerin özel vezne açamayacağı öngörülmüştür.

Ancak, her türlü iç ve dış borçlanma, yurtdışından hibe alınması, borç ve hibe verilmesi ve bunlara ilişkin geri ödemeler, Hazine garantileri, Hazine alacakları, nakit yönetimi ve bunlarla ilgili diğer hususlarda 9.12.1994 tarihli ve 4059 sayılı, 28.3.2002 tarihli ve 4749 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanacağına hükmedilmek suretiyle Hazine Müsteşarlığına bağlı olarak faaliyet gösteren üç saymanlığın mevcut durumu korunmuştur. Bu düzenleme reformun amaç ve özüne aykırı olmakla birlikte Hazine Müsteşarlığına tanınmış bulunan ayrıcalıklara son verilememiştir.

Diğer yandan, mevcut uygulamada genel ve katma bütçeli idarelerin saymanlık hizmetlerini yürüten Maliye Bakanlığının 9.12.1994 tarihli ve 4059 sayılı Kanun hükümleri saklı kalmak kaydıyla, sadece genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin muhasebe hizmetlerini yürüteceği öngörülmüştür. Saymanlık hizmetleri halen Maliye Bakanlığınca yürütülen ve yeni Kanunda özel bütçeli idare olarak tanımlanan idarelerin (katma bütçeler) muhasebe hizmetleri ise bundan böyle ilgili kamu idarelerince yürütülecektir.

7. Kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması esası getirilmiştir. Hesap verme ve yönetim sorumluluğu gereği kamu kaynağı kullanmak ve elde etmekle görevli ve yetkili olanlar bu konuda sorumlu tutulmuştur. Bütçe ödeneklerinin tahsisinde, iç ve dış denetim birimleri tarafından yapılacak performans denetimlerinde, Meclis tarafından alınacak kararlarda bu ilke gözetilecektir.

8. Stratejik planlama ve performansa dayalı bütçeleme sistemi getirilmektedir. Kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren stratejik plan hazırlayacakları öngörülmüştür. Kanun gereği, kamu idareleri, kamu hizmetlerinin istenilen düzeyde ve kalitede sunulabilmesi için bütçeleri ile program ve proje bazında kaynak tahsislerini; stratejik planlarına, yıllık amaç ve hedefleri ile performans göstergelerine dayandırmak zorundadırlar.

Maliye Bakanlığı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı ve ilgili kamu idaresi tarafından birlikte tespit edilecek olan performans göstergeleri, kuruluşların bütçelerinde yer alır. Yapılacak performans denetimleri de bu göstergeler çerçevesinde gerçekleştirilir.

Kamu idareleri bütçelerini, stratejik planlarında yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazırlarlar. Kamu idarelerinin bütçelerinin stratejik planlarda belirlenen performans göstergelerine uygunluğu ve idarelerin bu çerçevede yürütecekleri faaliyetler ile performans esaslı bütçelemeye ilişkin diğer hususları belirleme yetkisi Maliye Bakanlığına tanınmıştır. Stratejik plan hazırlamakla yükümlü olacak kamu idarelerinin ve stratejik planlama sürecine ilişkin takvimin tespitine, stratejik planların kalkınma planı ve programlarla ilişkilendirilmesine yönelik usul ve esasların belirlenmesine ise Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı yetkili kılınmıştır.

Stratejik plan hazırlanması ve performansa dayalı bütçe sistemine geçiş amacıyla çeşitli kamu idarelerinde pilot uygulamalar yapılmıştır, bu çalışmalar devam etmektedir. Stratejik plan hazırlanması ve performansa dayalı bütçe sistemine geçilmesi için yapılması gerekli çalışmalar henüz tamamlanmadığından bu hükümlerin tamamıyla uygulanabilmesi birkaç yıllık bir zaman dilimini gerektirecektir.

9. Kamu maliyesi yazınında ve 1050 sayılı Kanunda yer alan bazı bütçe ilkeleri bu başlık altında Kanunda düzenlenmiş ve sayılmıştır. Bütçelerin hazırlanması, uygulanması ve kontrolünde Kanunda sayılan bu ilkelere riayet edilmesi icap etmektedir.

10. Çok yıllı bütçeleme (orta vadeli harcama sistemi) anlayışı getirilmiştir. Bütçelerin, stratejik planlar dikkate alınarak izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşülmesi ve değerlendirilmesi öngörülmüştür. Orta vadeli harcama sistemine geçilmek suretiyle plan-program-bütçe arasındaki bağın kuvvetlendirilmesi amaçlanmıştır. Bunu sağlamak üzere, bütçe hazırlık sürecinde esas alınacak iki önemli mali doküman (Orta vadeli mali program ve orta vadeli mali plan) hazırlanması ve bütçe hazırlığının bunlara göre yapılması esası getirilmiştir.

Orta vadeli mali program, kalkınma planları, stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca hazırlanır ve Bakanlar Kurulunca karara bağlanır. Bütçe hazırlık süreci Bakanlar Kurulunun mayıs ayının sonuna kadar orta vadeli programı kabul etmesiyle başlar.

Ayrıca, orta vadeli program ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren orta vadeli mali plan Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanır ve Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanır.

Diğer yandan, bütçe hazırlık çalışmalarında esas alınan diğer iki doküman olan Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi ile Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberi açıkça Kanunda düzenlenmiş, bunların ihtiva etmesi gerekli hususlar ve yayım takvimi gösterilmiştir.

Kanun gereği bütçe tekliflerinin hazırlanmasında;

a) Orta vadeli program ve mali planda belirlenen temel büyüklükler ile ilke ve esaslar,

b) Kalkınma planı ve yıllık program öncelikleri ile kurumun stratejik planları çerçevesinde belirlenmiş ödenek tavanları,

c) Kamu idarelerinin stratejik planları ile uyumlu çok yıllı bütçeleme anlayışı,

d) İdarenin performans hedefleri,

dikkate alınacaktır.

Notlar:

[1] Bu çalışma 30.12.2005 tarihi itibariyle kaleme alınmıştır. Değerlendirmelerin bu tarih itibariyle yapıldığı göz önünde bulundurulmalıdır.

[2] Reform çalışmalarına veya 5018 sayılı Kanuna müspet yönde ve iyi niyetli olarak yapılan tenkitler bu değerlendirmelerin dışındadır. Bu tür kritik ve değerlendirmeler sistemin daha iyi kurulabilmesi ve işleyebilmesini sağlayacaktır. Eleştirilen husus menfi olarak yapılan tenkitler olup, bunların öngörülen sistemin iyileştirilmesini sağlamaya yönelik tavsiye veya tembihler olmaktan ziyade salt mevcut durumun korunmasını sağlamaya matuf çabalar olduğu bilinmektedir.