Kamu Mali Yönetim Sistemi

Bakan ve Üst Yöneticilerin 5018 Sayılı Kanundaki Görev, Yetki ve Sorumluluklarına İlişkin Değerlendirmeler

PDF OLARAK İNDİR

I. Giriş

Bilindiği gibi 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun (KMYKK) getirdiği önemli yeniliklerden birisi de kamu mali yönetim ve kontrol sisteminde rol alan aktörlerin görev, yetki ve sorumluluklarının yeniden belirlenmiş ve sorumlulukların aktörler arasında paylaştırılmış olmasıdır. Ayrıca sistemde rol alan aktörlerin birbiriyle ilişkileri, sistem içindeki konumları ve fonksiyonları benimsenen yeni anlayış ve esaslar doğrultusunda yeniden tarif edilmiştir. Bununla birlikte belirtilmelidir ki, 5018 sayılı Kanunla mali yönetim ve kontrol sisteminde görev alan aktörlerin görev, yetki ve sorumlulukları ayrı ayrı ve açıkça düzenlemesine karşın, sistemde yer alan aktörlerin sorumluluklarının mahiyeti, niteliği ve sonucu tam ve net olarak ortaya konamamıştır. Bir başka söyleyişle, Kanunda sorumluluklara yer verilmekle beraber bu sorumlulukların muhteva ve müeyyidesi açıkça düzenlenmemiştir. Sorumlulukların içeriği ve müeyyidesi konusundaki bu belirsizlik kısmen bakan ve üst yöneticiler bakımından da geçerlidir.

Bu yazıda bakan ve üst yöneticilerin yeni mali yönetim ve kontrol sistemi içindeki konumu, rolleri, görev, yetki ve sorumlulukları ele alınacaktır. Ayrıca bakan ve üst yöneticilerin kanuni sorumluluklarına ilişkin bazı değerlendirmelerde bulunulacaktır.

II. Bakan ve Üst Yöneticilerin Görev, Yetki ve Sorumlulukları

KMYKK ile öngörülen yeni mali yönetim sisteminde bakan ve üst yöneticiler harcama sürecinde görev almamaktadır. Bununla beraber, bakan ve üst yöneticiler strateji, politika ve hedef belirlemek suretiyle yönlendirici bir işlev görmekte, ayrıca KMYKK ve diğer kanunlarda yer alan hükümler çerçevesinde sistemin işleyişi konusunda gözetim görev ve sorumluluğunu üstlenmektedirler. Ayrıca KMYKK ile üst yöneticilere bir çok konuda yetki verilmiştir. Bakan ve üst yöneticilerin sistem içindeki rolleri/konumları KMYKK’daki görev, yetki ve sorumlulukları çerçevesinde aşağıda ele alınmıştır.

1. Bakanların Görev, Yetki ve Sorumlulukları

Bilindiği gibi bakanların görev, yetki ve sorumluluklarına ilişkin esas çerçeve Anayasa ile düzenlenmiştir. Anayasa gereği, Başbakan, Bakanlar Kurulunun başkanı olarak, bakanlıklar arasında işbirliğin sağlar ve hükümetin genel siyasetinin yürütülmesini gözetir. Bakanlar Kurulu, bu siyasetin yürütülmesinden birlikte sorumludur. Her bakan, Başbakana karşı sorumlu olup ayrıca kendi yetkisi içindeki işlerden ve emri altındakilerin eylem ve işlemlerinden de sorumludur. Başbakan, bakanların görevlerinin Anayasa ve kanunlara uygun olarak yerine getirilmesini gözetmek ve düzeltici önlemleri almakla yükümlüdür (Anayasa md. 112).

Diğer yandan, bakanların görev, yetki ve sorumlulukları 3046 sayılı Kanun (bakanlıkların kuruluş ve görevlerine ilişkin kanun) ve bakanlıkların kendi kuruluş ve teşkilat yasalarında gösterilmiştir. 3046 sayılı Kanun gereği (md. 21) bakanlar, bakanlık kuruluşunun en üst amiridir ve bakanlar, bakanlık hizmetlerini mevzuata, Hükümetin genel siyasetine, milli güvenlik siyasetine, kalkınma planlarına ve yıllık programlara uygun olarak yürütmekle ve bakanlığın faaliyet alanına giren konularda diğer bakanlıklarla işbirliği ve koordinasyonu sağlamakla görevli ve Başbakana karşı sorumludurlar. Her bakan, ayrıca emri altındakilerin faaliyet ve işlemlerinden de sorumlu olup, bakanlık merkez, taşra ve yurt dışı teşkilatı ile bağlı ve ilgili kuruluşların faaliyetlerini, işlemlerini ve hesaplarını denetlemekle görevli ve yetkilidir. Bakanların 3046 sayılı Kanundaki bu görev, yetki ve sorumluluklarına bakanlıkların teşkilatına ilişkin kuruluş ve teşkilat yasalarında da yer verilmektedir.

Bakanlara Anayasa, 3046 sayılı Kanun ve bakanlıkların teşkilat yasalarındaki görev, yetki ve sorumlulukları yanında KMYKK ile de yeni bir sorumluluk yüklenmiştir. Bu sorumluluk hesap verme sorumluluğudur. Hesap verme sorumluluğu esası gereği, her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır (5018 sayılı Kanun md.8). Kanunda yer alan bu hüküm mali yönetim ve kontrol sisteminde yer alan tüm aktörleri kapsayan genel bir sorumluluktur.

Bakanların hesap verme sorumluluğu Kanunda ayrıca düzenlenmiştir. KMYKK’da; (md.10) bakanlar, Hükümet politikasının uygulanması ile bakanlıklarının ve bakanlıklarına bağlı, ilgili veya ilişkili kuruluşların stratejik planları ile bütçelerinin kalkınma planlarına, yıllık programlara uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, bu çerçevede diğer bakanlıklarla koordinasyon ve işbirliğini sağlamaktan sorumlu tutulmuşlardır. Bu sorumluluk, Yükseköğretim Kurulu, üniversiteler ve yüksek teknoloji enstitüleri için Milli Eğitim Bakanına, mahalli idareler için İçişleri Bakanına aittir.

Ayrıca, bakanların, kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması konusunda Başbakana ve Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne karşı sorumlu oldukları öngörülmüştür. Bundan başka, bakanlar, idarelerinin amaçları, hedefleri, stratejileri, varlıkları, yükümlülükleri ve yıllık performans planları konusunda her mali yılın ilk ayı içinde kamuoyunu bilgilendirmekle de yükümlü tutulmuşlardır (5018 s. Kanun md.10).

Kanuna göre, TBMM, KMYKK’nun 41 inci maddesine göre hazırlanan faaliyet raporları ve Sayıştay tarafından dış denetim sonuçları dikkate alınarak yapılan değerlendirmeler çerçevesinde kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına ilişkin olarak kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüşür. Bu görüşmelere ilgili bakan ve üst yönetici veya görevlendireceği yardımcısı katılır. KMYKK’nun 41 inci maddesi gereğince kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumlulukları (bakan ve üst yöneticilerin) TBMM tarafından görüşülüp karara bağlanacaktır.

Mülga 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu uygulamasından farklı olarak yeni sistemde bakanlara ita amirliği/harcama yetkisi verilmemiştir. Bu yetki, bütçeyle ödenek tahsis edilen birim yöneticilerine, yani bakan ve üst yöneticiler dışında kalan diğer yöneticilere verilmiştir. Eski sistemde giderleri ödetme yetkisi ita amiri olarak bakanlarda olmasına karşın, istisnai haller (sorumluluk üstlenme gibi) haricinde bakanların sadece siyasi sorumlulukları bulunmakta idi. Bakanların mali sorumluluklarının bulunmaması ve sorumluluğun tahakkuk memuru ve saymanlar üzerinde kalması nedeniyle yetki ve sorumluluk konusunda adil olmayan bir yaklaşım benimsenmiş idi. KMYKK ile yeni mali yönetim ve kontrol sisteminde bakanların gideri ödetme yetkisini (ita amirliği) kaldırmış ve bunu açıkça yapılan düzenlemeyle harcama yetkililerine (harcama yetkisi) vermiştir. Bakanların harcama sürecinde harcama yetkisi bulunmaması nedeniyle bu konuda herhangi bir sorumluluğu da bulunmamaktadır.*

Bakanların esas sorumluluğu yukarıda belirtildiği üzere sistemin çatısını/esasını oluşturan hesap verme sorumluluğundan doğmaktadır. Bakanlar, Kanunda (md.10) belirtilen hususları gerçekleştirme ve gözetme konusunda sorumlu tutulmuşlardır. KMYKK ile bakanlar için görev-yetki-sorumluluk dengesinin sağlandığı söylenebilir. Lakin bu konuda vurgulanması gerekli önemli bir husus şudur ki, 1050 sayılı Kanun uygulamasında bakanlar yetki kullandıkları halde sorumlu tutulmamakta iken, yeni sistemde bakanlar harcama sürecinde yer almadığı, harcama yetkisi bulunmadığı halde yukarıda belirtilen açılardan sorumlu tutulacaklardır. Bu sorumluluk harcamaların mevzuata aykırılığından kaynaklanan mali bir sorumluluk olmamakla birlikte, harcama yetkisi olmayan bakanın bakanlığına tahsis edilen kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını nasıl sağlayacağı/sağlayabileceği açık değildir.

Bakanların ödeneklerin dağıtımı ve kullanımı, taahhüde girişilmesi, harcama yapılması ve ödeme safhasında görev almayacakları-yetki kullanmayacakları, harcama sonrasında hukuka uygunluk denetimi yapacak olan iç denetçilerin üst yöneticilere (bakanlıklarda müsteşarlara) bağlı oldukları ve üst yöneticiler adına denetim yapacakları, bakanlara bağlı teftiş kurullarının hesap ve işlemlerin denetimini ve harcama sonrasında yasal uygunluk denetimini yapamayacakları** göz önüne alındığında, bakanların Kanunda yer alan sorumluluklarının gereğini denetim suretiyle değil de diğer araçlarla (politika, amaç ve hedeflerin tayini, hizmetlerin yürütülmesinde ve harcama yapılmasında uyulacak esasları belirleme, üst yönetici ve harcama yetkililiği görevini üstlenenleri yönlendirme, gerektiğinde görevden alma, disiplini müeyyideler uygulama vb. gibi.) yerine getirebilecekleri anlaşılmaktadır.

Bu bağlamda, Bakanların KMYKK’nda yer alan sorumluluğun gereklerini genel hükümlerle kendilerine verilen (Anayasa, 3046 s. Kanun, teşkilat yasaları, personel kanunları, 4483 s. Kanun gibi) görev ve yetkilerle gerçekleştirecekleri söylenebilir, ancak buna rağmen yeni sistemde bu konuda bir boşluk olduğu kabul edilmelidir. Belirtilen şekildeki görev-yetki-sorumluluk dengesinin uygulamada nasıl gerçekleşeceği, ne gibi sorunlar doğacağı ancak sistemin bir bütün olarak tatbik edilmesiyle ortaya çıkacaktır. Bununla birlikte konuya ilişkin kanaatimiz yazının sonuç ve değerlendirme bölümünde belirtilmiştir.

2. Üst Yöneticilerin Görev, Yetki ve Sorumlulukları

KMYKK’da (md. 11) bakanlıklarda müsteşar, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı üst yönetici olarak tanımlanmış, ancak, Milli Savunma Bakanlığında üst yöneticinin Bakan olduğu hükme bağlanmıştır. Burada bakanlık müsteşarlarının görev ve sorumlulukları ele alınacaktır.

Malum olduğu üzere, müsteşarların (KMYKK’na göre üst yönetici) görev, yetki ve sorumluluklarının yasal çerçevesi 3046 sayılı Kanun ve bakanlıkların kuruluş ve teşkilatına ilişkin kanun veya kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenmiştir. 3046 sayılı Kanun (md. 22) uyarınca, müsteşar, bakanın emrinde ve onun yardımcısı olup bakanlık hizmetlerini bakan adına ve bakanının direktif ve emirleri yönünde, bakanlığın amaç ve politikalarına, kalkınma planlarına ve yıllık programlara, mevzuat hükümlerine uygun olarak düzenler ve yürütür. Bu amaçla bakanlık teftiş kurulu hariç bakanlık kuruluşlarına gereken emirleri verir ve bunların uygulanmasını gözetir ve sağlar. Müsteşar bu hizmetlerin yürütülmesinden bakana karşı sorumludur. Görüldüğü üzere 3046 sayılı Kanun ve benzer hükümlerin yer aldığı bakanlıkların teşkilat ve görevlerine ilişkin kanun ve kanun hükmünde kararnamelerde yer alan düzenlemelerle müsteşarlara verilen sorumluluk bakana karşı bir idari sorumluluktur. Bu sorumluluk söz konusu yasal düzenlemelerle verilen görev ve yetkilerin kullanılması ve hizmetlerin yerine getirilmesinden doğmaktadır.

Müsteşarlar dışında kalan diğer üst yöneticilerin idari sorumlulukları da kurumlarının teşkilat ve kuruluşuna ilişkin yasal düzenlemelerle ayrı ayrı belirlenmiştir. Örneğin üniversite rektörlerinin görev, yetki ve sorumlulukları 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununda, belediye başkanlarının ve il özel idaresinin başı olarak valilerin görev ve sorumlulukları ise belediye kanunu ve il özel idaresi kanununda düzenlenmiştir.

KMYKK’da, müsteşar ve diğer üst yöneticilere teşkilat yasaları ve diğer kanunlardaki sorumluluklarına ek olarak, üst yönetici sıfatıyla yeni bir sorumluluk yüklenmiştir. Kanun gereği, üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden mali yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden sorumludurlar. Bu sorumluluk bakanlıklara bağlı kurum ve kuruluşların üst yöneticileri bakımından bakana karşı, mahalli idarelerde ise ilgili meclislere karşıdır.

Üst yöneticiler sistemdeki gözetleyici/denetleyici rolleri (konumları) gereği harcama sürecinde dahil edilmemiş ve harcama yetkisi üst yöneticilere (kurumların yapısı gereği harcama yetkisinin üst yöneticilerce üstlenilmesi istisnai hali hariç) verilmemiştir. Üst yöneticilerin harcama yetkisi bulunmamakla beraber KMYKK’nun bir çok maddesinde üst yöneticilere çeşitli yetkiler verilmiştir. Kanundaki söz konusu görev ve yetkileri göz önünde bulundurulduğunda, üst yöneticilerin yeni kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin belirleyici/en güçlü aktörü olduğu görülmektedir. Sistemin etkin bir şekilde işletilebilmesi, hedeflenenlerin gerçekleştirilebilmesi ve beklenen faydaların sağlanabilmesi üst yöneticilerin yeni sistem içindeki konumları ve üstlenecekleri rolle yakından ilgilidir. Zira Kanun üst yöneticilere önemli rol ve sorumluluklar yüklemiştir.

Üst yöneticiler, Kanunla kendilerine yüklenen bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler. Ayrıca, üst yöneticiler, yeterli ve etkili bir kontrol sisteminin oluşturulabilmesi için; mesleki değerlere ve dürüst yönetim anlayışına sahip olunması, mali yetki ve sorumlulukların bilgili ve yeterli yöneticilerle personele verilmesi, belirlenmiş standartlara uyulmasının sağlanması, mevzuata aykırı faaliyetlerin önlenmesi ve kapsamlı bir yönetim anlayışı ile uygun bir çalışma ortamının ve saydamlığın sağlanması bakımından görev, yetki ve sorumluluklar göz önünde bulundurulmak suretiyle gerekli önlemleri almakla yükümlü tutulmuşlardır (5018 s. Kanun md. 57).

Bundan başka, Maliye Bakanlığınca yayımlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslarda da, Kanunda yer alan söz konusu düzenlemeler çerçevesinde üst yöneticilere iç kontrole ilişkin olarak yetki ve sorumluluklar verilmiştir. Buna göre (md. 8); Üst yöneticiler, iç kontrol sisteminin kurulması ve gözetilmesinden sorumludurlar. Ayrıca, üst yöneticiler her yıl, iş ve işlemlerinin amaçlara, iyi malî yönetim ilkelerine, kontrol düzenlemelerine ve mevzuata uygun bir şekilde gerçekleştirildiğini içeren iç kontrol güvence beyanını düzenler ve birim faaliyet raporları ile idare faaliyet raporlarına eklerler.

Diğer yandan, üst yöneticiler Kanun gereği (md. 41) her yıl faaliyet raporu düzenlemekle de mükellef kılınmışlardır. Buna göre, üst yöneticiler hesap verme sorumlulukları çerçevesinde her yıl Kanunda öngörülen esaslar çerçevesinde idare faaliyet raporu düzenlerler ve kamuoyuna açıklarlar. Bu raporlar, stratejik planlama ve performans programları uyarınca yürütülen faaliyetleri, belirlenmiş performans göstergelerine göre hedef ve gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerini açıklayacak şekilde hazırlanır. Söz konusu raporlar Kanunda belirtilen mercilere gönderilir ve diğer raporların düzenlenmesinde esas alınır. Türkiye Büyük Millet Meclisi kendisine sunulan raporlar ve yapılan değerlendirmeler çerçevesinde, kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına ilişkin olarak kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüşür. Bu görüşmelere üst yönetici veya görevlendireceği yardımcısının ilgili bakanla birlikte katılması zorunludur. Faaliyet raporlarına ilişkin bu yasal düzenlemelerle bütçe uygulamaları sonucunda düzenlenecek faaliyet raporları ve Sayıştay tarafından yapılan denetim sonuçları çerçevesinde yapılacak değerlendirmeler ışığında kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarının TBMM tarafından görüşülmesi öngörülmüştür.

Yukarıda belirtildiği gibi Kanunda açık olmamakla birlikte TBMM’de yapılacak görüşmelerde bakanların, anayasa ve teşkilat yasalarında yer alan hükümler çerçevesinde siyasi sorumluluğu gündeme gelebileceği gibi, KMYKK’da tanımlanan hesap verme sorumluluğu da tartışılabilecektir. Üst yöneticilerin ise hem hesap verme sorumluluğu hem de yönetim sorumluluğu TBMM’de yapılacak görüşmelere konu olacaktır. Üst yöneticilerin hesap verme sorumluluklarının TBMM’nce karara bağlanmasında yeni Sayıştay Kanunu Teklifinde (TBMM’nde görüşülen kanun teklifi) öngörüldüğü üzere Sayıştay tarafından yapılacak denetimler sonucunda düzenlenen raporlarda esas alınacaktır.

Ancak, belirtmeliyiz ki bakan ve üst yöneticilerin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde ne tür müeyyidelere tabi tutulacakları hususu açık değildir. Bakanların siyasi sorumluluğuna ilişkin mekanizmalar Anayasayla öngörülmüş ve tanımlanmıştır. KMYKK’da tanımlanan hesap verme sorumluluğu ve yönetim sorumluluğundan doğan mesuliyetin tespit biçimi ve doğuracağı sonuçlara ilişkin esaslar yasada açıkça düzenlenmemiştir. Kanımızca bakanların Kanunda yer alan hesap verme sorumlulukları yine Anayasada öngörülen düzenlemeler çerçevesinde belirlenecektir. Bu sorumluluk KMYKK’da öngörülen hesap verme sorumluluğuna ilişkin hükümler çerçevesinde ortaya konulabilecek siyasi sorumluluktur.

Üst yöneticilerin hesap verme ve yönetim sorumluluğu ise KMYKK hükümleri çerçevesinde ortaya konulabilecek bakana karşı bir idari sorumluluktur. Kanunda öngörülmemekle birlikte bu sorumluluk sonucu üst yöneticilerin yönetim yetkilerine son verilmesi de gündeme gelebilecektir. Ayrıca, ilgili personel yasalarında yer alan hükümler çerçevesinde idari sorumluluk (disiplini müeyyideler) ve duruma göre ceza kanunu yönünden de cezai sorumluluk doğabilecektir. Fakat belirtelim ki, personel yasalarının katı hükümleri, Türk siyasi ve bürokrasi geleneği, atama ve görevden almalardaki malum teamüller üst yöneticilerin hesap verme ve yönetim sorumluluklarının görevden alınmak suretiyle sonuçlandırılabilmesinin güç olduğunu göstermektedir. Bu itibarla, personel kanunlarındaki atamaya ilişkin hükümlerde değişiklik yapılmadığı sürece söz konusu sorumluluklar gereği etkin bir mekanizma kurulabilmesi ve işletilebilmesinin pek mümkün gözükmediği söylenebilir.

III. Sonuç

5018 sayılı Kanun, mevcut Türk kamu mali yönetim ve kontrol sisteminde önemli bir değişim ve dönüşüm öngörmektedir. Bu bağlamda, mali yönetim ve kontrol sisteminde rol alan aktörler ve bunların rolleri yeniden belirlenmiştir. Bakanlar ve üst yöneticiler harcama süreci dışında bırakılmış, harcama yetkisi bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir birim yöneticisine verilmiştir. Harcama sürecinde yer alan harcama yetkilileri, gerçekleştirme görevlileri ve muhasebe yetkililerinin görev, yetki ve sorumlulukları yeniden belirlenmiştir. Ayrıca, mali yönetim ve kontrol sisteminde çeşitli şekillerde görev alan diğer aktörlerin (mali hizmetler birimi yöneticileri, iç denetçiler, dış denetim yapacaklar, harcama yetkilisi mutemetleri, muhasebe yetkilisi mutemetleri, gelirlerin toplanmasında görev alanlar, mali yönetiminde görev alanlar) görev, yetki ve sorumlulukları düzenlenmiştir.

Mülga 1050 sayılı Kanundan farklı olarak harcamaların mevzuata aykırılığından kaynaklanan mali sorumluluk dışında yeni bir sorumluluk türü olarak hesap verme sorumluluğu ve yönetim sorumluluğu öngörülmüştür. Kanunda her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların hesap verme sorumluluğu düzenlenmiş, ayrıca bakanlar ve üst yöneticilerin hesap verme ve yönetim sorumluluğuna yer verilmiştir. Harcama sürecinde görev alan diğer görevliler ise yaptıkları iş ve işlemler çerçevesinde sorumlu tutulmuşlardır. Diğer yandan, kamu zararı tanımı yapılarak doğan zararın ilgililerden tahsil edileceği öngörülmüştür. Yetki kullandığı halde sorumluluğu bulunmayan ita amirliği müessesine/yetkisine (birinci derece ita amirliği) son verilmiş ve harcama yetkililerinin verdiği harcama talimatından sorumlu oldukları belirtilmiştir.

Söz konusu düzenlemeler mülga 1050 sayılı Kanun uygulamasıyla mukayeseli olarak incelendiğinde şu değerlendirmelerin yapılması mümkündür. Birinci olarak, harcama sürecinde görev alan aktörlerin görev, yetki ve sorumlulukları ayrı ayrı düzenlenmiştir. Bakan ve üst yöneticiler ile harcama yetkilisi olan diğer yöneticilerin sistem içindeki konumu, görev ve yetkileri yeniden belirlenmiştir. Her bir aktörün sorumluluğu Kanunla kendisine yüklenilen görev ve yetkiler çerçevesinde düzenlenmiştir. İkinci olarak, 1050 sayılı Kanundan farklı bir biçimde mali yönetim ve kontrol sistemi hesap verme ve yönetim sorumluluğu üzerine kurgulanmış, sistem mali sorumluluk esasına dayandırılmamıştır.

Getirilen bu yerinde düzenlemelerden başka mali yönetim ve kontrol sisteminde görev alan aktörlerin sorumluluklarının mahiyeti ve uygulanacak müeyyideler konusunda bazı sorunlu alanlarında kaldığı söylenmelidir. Kanaatimize göre, Kanunda mali yönetim ve kontrol sisteminde ve özellikle harcama sürecinde yer alan aktörlerin görev ve yetkileri açıkça düzenlenmesine karşın, bu görev ve yetkilerden doğan sorumluluğun mahiyet ve keyfiyeti ile uygulanacak müeyyideler bu kadar sarih bir şekilde düzenlenmemiş ve muğlak bazı alanlar bırakılmıştır. Bir başka anlatımla, sorumluluklara yer verilmesine karşın, bu sorumluluğun tespit usulü ve sonucu, uygulanacak müeyyideler açıkça belirtilmemiştir. Bu konu genel hükümlere ve Sayıştay’ın teşkilat yasasıyla yapılacak düzenlemelere bırakılmıştır.

Bakanlar, Anayasa, 3046 sayılı Kanun, 3056 sayılı Kanun ve bakanlıkların teşkilat kanunlarındaki sorumluluklar dışında ayrıca hesap verme sorumluluğu yönünden de sorumlu tutulmuşlardır. Keza, yeni bir sorumluluk müessesesi olan hesap verme sorumluluğu sözü edilen hukuki düzenlemelerde yer alan genel sorumluluklar yanında kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını da ihtiva etmektedir. Bakanların hesap verme sorumlulukları Anayasada düzenlenen siyasi sorumluluk kapsamında değerlendirilebilir. Ancak bu sorumluluğun hukuki/mali bir tazmin sorumluluğu olmadığı açıktır.

Fakat mülga 1050 sayılı Kanun uygulamasından farklı olarak, 5018 sayılı Kanun bakanlara harcama yetkisi vermediğinden bakanların, bu sorumluluklarının gereklerini ancak Anayasa, 3046 sayılı Kanun, bakanlığın teşkilat kanunu ve personel kanunlarındaki yetkilerini (denetim, atama, disiplin, soruşturma vb.) kullanarak yerine getirebilecekleri anlaşılmaktadır. Ancak, bakanların harcama yetkilerinin olmaması, 5018 sayılı Kanunla bakanların mali yönetim ve kontrol sistemi içindeki konumlarının kısmen zayıflatılmış olması ve yeni sistem içindeki rollerinin kendilerine anılan Kanunla verilen sorumlulukların gereklerini yerine getirmeyi sağlayacak şekilde açıkça belirlenmemiş olmasının, bakanlar bakımından yetki ve sorumluluk dengesinin yeteri kadar tesis edilemediğini/korunamadığını gösterdiği söylenebilir.

Yeni mali yönetim ve kontrol sisteminin en önemli özelliklerinden birisi de üst yönetici olarak tanımlanan/konumlandırılan yöneticilerin sistem içindeki rol ve konumunun güçlendirilmiş olmasıdır. Bakanların mali yönetim ve kontrol sistemi içindeki konumları zayıflatılırken üst yöneticiler sistem içinde güçlü bir konuma getirilmişlerdir. Mali yönetim ve kontrol sistemi içindeki konumları gereği üst yöneticiler için hesap verme sorumluluğu ve yönetim sorumluluğu öngörülmüştür. Bakanlarda olduğu gibi üst yöneticilerin bu sorumluluğu da kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını da kapsamaktadır.

Burada riskli alanlardan birisi mali yönetim ve kontrol sisteminin işletilmesi, denetimlerin gerçekleştirilmesi, harcamaların yapılması konularında üst yöneticiler ile bakanlar arasında yaşanacak/yaşanabilecek uyuşmazlık ve çatışmalardır. Bakanların anayasal ve yasal konum ve yetkileri göz önünde bulundurulduğunda, üst yöneticilerin bakanlar karşısında bu konuda güçsüz kalacağı ve KMYKK ile üst yönetici olarak kendilerine verilen yetkileri gereği gibi kullanamayacakları anlaşılmaktadır. Ancak, bu konuda çeşitli ihtilafların yaşanması ihtimal dahilindedir. Uygulamaların kuruma, yönetici ve bakanların yaklaşım ve görev anlayışına göre farklılık göstereceği açıktır.

Öte yandan, sorumluluklar konusunda eksik bırakılan en önemli husus ise üst yöneticilerin yönetim sorumluluğunun sonucunun ne olduğudur. Üst yöneticilerin hesap verme ve yönetim sorumluluklarının sonuçları ve uygulanacak müeyyideler Kanunda açıkça düzenlenmemiştir. Personel kanunlarında herhangi bir değişiklik öngörülmediğinden ve bu konuda bir düzenleme yapılmadığından mevcut yapıyla öngörülen yönetim sorumluluğunun, Kanunda lafzen zikredilen bir düzenlemeden/temenniden ibaret kalacağı ve bu mekanizmanın (yönetim sorumluluğu) etkin olarak işletilemeyeceği anlaşılmaktadır.

Sonuç olarak zikredelim ki, bakan ve üst yöneticilerin yeni mali yönetim ve kontrol sistemi içindeki konumlarının, görev, yetki ve sorumluluklarının, yaşanabilecek aksaklık ve sorunların kamuoyunda tartışılması, tatbikatta yaşanan problem ve sıkıntıların irdelenmesi ve yapılan düzenlemelerin ve hayata geçirilen sistemin objektif kriterlere dayalı olarak eleştirel bir yaklaşımla analiz edilmesi 5018 sayılı Kanunla öngörülen görev-yetki-sorumluluk dengesinin tekemmül etmesini sağlayacaktır. Bu nedenle 5018 sayılı Kanunun sistemde yer alan aktörlerin görev, yetki ve sorumluluklarını belirleyen, aktörlerin sistem içindeki rol ve konumlarının çerçevesini çizen hükümlerinin kamuoyunda tartışılması gerekmektedir. 2006 yılı uygulamalarının bu konuda önemli bilgi ve tecrübe sağlayacağı görülmektedir.

Notlar:

* 1050 sayılı Kanun uygulamasında yaşanan aksaklık ve sorunlar, 5018 sayılı Kanunun getirdiği yenilik ve esaslar ile iki kanunun öngördüğü mali yönetim ve kontrol sistemlerinin kısa bir karşılaştırması için bkz: CANDAN, Ekrem, “Eski ve Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminin Mukayeseli Olarak Değerlendirilmesi ve 5018 Sayılı Kanun İle Öngörülen Esaslar ve Getirilen Yenilikler I”, Vergi Dünyası, Mart 2006, Sayı: 295.; CANDAN, Ekrem, “Eski ve Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminin Mukayeseli Olarak Değerlendirilmesi ve 5018 Sayılı Kanun İle Öngörülen Esaslar ve Getirilen Yenilikler II”, Vergi Dünyası, Nisan 2006, Sayı: 296.

** Şahsi kanaatimiz bu yönde olmakla beraber kamu idarelerinde iç denetçi atamalarının yapılması sonrasında mevcut denetim birimleri ve denetim elemanlarının (müfettiş, kontrolör, denetmen ve diğer denetim elemanları) 5018 sayılı Kanun hükümleri karşısında harcama sonrası yasal uygunluk denetimi yapıp yapamayacakları, bu konudaki mevcut yetkilerinin devam edip etmediği (idari ve cezai soruşturmalar, ön inceleme gibi görev ve yetkiler hariç) hususunun tartışmalı olduğu görülmektedir. Bu konuda açık bir düzenleme bulunmamakta, konunun 3046 sayılı Kanun, bakanlıkların ve diğer kamu idarelerinin kuruluş ve teşkilatına ilişkin yasal düzenlemeler ile denetim birimlerinin görev ve çalışmalarına ilişkin tüzük veya yönetmeliklerde yer alan hükümler ile 5018 sayılı Kanunun denetime ilişkin hükümleri çerçevesinde ele alınıp değerlendirilmesi gerekmektedir. Söz konusu hukuki düzenlemelerin mukayeseli bir şekilde incelenmesi sonucunda benimsenen yaklaşım ve göz önünde bulundurulan esaslar çerçevesinde farklı sonuçlara varıldığı anlaşılmaktadır. Bu itibarla söz konusu hususun Başbakanlık (gerektiğinde Danıştay’ın da istişari görüşüne başvurularak) ve İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından açıklığa kavuşturularak karara bağlanmasının elzem olduğu düşünülmektedir.