Bütçe

Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa Göre Kamu İdare Bütçelerinin Hazırlanması ve Bütçelerin Uygulama Esasları – 2

PDF OLARAK İNDİR

GİRİŞ

15 Haziran 2005 tarihli ve 442 sayılı Dergide* yayımlanan makalenin ilk bölümünde Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümlerine göre kamu idare bütçelerinin hazırlanmasına ilişkin esas ve usuller incelenmiş idi. Be meyanda, 5018 sayılı Kanunun yürürlükte bulunan hükümlerine ilişkin tereddütler, bu konuda yaşanan belirsizlikler ve konuya ilişkin açıklamalara yer verilmiş idi. Ayrıca kamu idare bütçelerine ilişkin genel esaslar, bütçe türleri ve ilkeleri, merkezi yönetim bütçe kanunu ve merkezi yönetim bütçesinin hazırlanış süreci belirtilmiş idi. Bu bölümde ise 5018 sayılı Kanun hükümleri çerçevesinde kamu idare bütçelerinin uygulanmasına ilişkin esaslar ele alınacaktır.

Bu cümleden olarak evvela bütçelerin uygulama esasları belirtilecektir. Konuya ilişkin detaylı açıklamalar yapılmayacak sadece Kanunun ilgili hükümlerine yer verilmekle iktifa edilecektir. Gerekli görülen hususlarda 1050 sayılı Kanun ile 5018 sayılı Kanun hükümlerine ilişkin mukayeseli değerlendirmeler de belirtilecektir. Akabinde ise 5018 sayılı Kanun ve mahalli idare reformu kapsamında yürürlüğe konulan yeni yasal düzenlemeler çerçevesinde sosyal güvenlik kurumları ile mahalli idare bütçelerinin hazırlanması ve uygulanmasına ilişkin esaslara temas edilecektir.

IV. BÜTÇELERİN UYGULAMA ESASLARI

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda (Kanun) yer alan bütçelerin uygulama esasları aşağıda konular itibariyle gösterilmiştir. Kamu idarelerinin bütçe uygulamalarını bu esaslar çerçevesinde yürütecekleri tabiidir.

1. Ödeneklerin Kullanılmasında Uyulacak Esaslar

Bütçe ödeneklerinin kullanılmasında uyulacak esaslar Kanunun 20 inci maddesinde sayılmıştır. Buna göre ödeneklerin kullanımında aşağıdaki esaslara uyulur.

1.1. Ödeneklerin Ayrıntılı Harcama Programına Bağlanması ve Vizeye Tabi Tutulması

Bütçe ödeneklerinin kullanımının önceden planlanabilmesi amacıyla, Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamu idareleri (genel bütçeli idareler) ile genel bütçeden yardım alan ekli (II) sayılı cetvele dahil idareler (özel bütçeli idareler), ayrıntılı harcama programlarını hazırlar ve vize edilmek üzere Maliye Bakanlığına gönderir. Bütçe ödenekleri, Maliye Bakanlığınca belirlenecek esaslar çerçevesinde, nakit planlaması da dikkate alınarak vize edilen ayrıntılı harcama programları ve serbest bırakma oranlarına göre kullanılır.

Mevcut uygulamada yılları bütçe kanunlarına konulan hükümler ve 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameyle Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğüne verilen görevlere istinaden yürütülen ödeneklerin ayrıntılı harcama programına bağlanması ve vize edilmesi biçimindeki uygulama 1050 sayılı Kanundan farklı olarak 5018 sayılı Kanunda düzenlenmiştir.

1.2. Genel Bütçeden Yardım Almayan Özel Bütçeli İdarelerin Ayrıntılı Harcama Programlarının ve Aylık Uygulama Sonuçlarının Maliye Bakanlığına Gönderilmesi

Genel bütçeden yardım almayan özel bütçeli idarelerin ayrıntılı harcama programları Maliye Bakanlığının vizesi dışında tutulmuştur. Ancak bu idarelerce hazırlanan ayrıntılı harcama programının Maliye Bakanlığına gönderilmesi öngörülmüştür. Buna göre; genel bütçeden yardım almayan Kanuna ekli (II) sayılı cetvele dahil idareler, sürdürülebilir finansman durumlarını dikkate alarak, ayrıntılı harcama programlarını hazırlar ve bir örneğini de merkezi yönetim bütçe kanununun yürürlüğe girdiği ilk ay içinde Maliye Bakanlığına gönderir. Bu idareler, aylık uygulama sonuçlarını da izleyen ay içinde Maliye Bakanlığına göndermek zorundadır.

1.3. Sosyal Güvenlik Kurumları İle Genel Bütçeden Yardım Alan Özel Bütçeli İdarelerin Finansman Programlarının Vizeye Tabi Tutulması

Sosyal güvenlik kurumları ile genel bütçeden yardım alan Kanuna ekli (II) sayılı cetvele dahil idareler, hizmetleriyle ilgili aylık finansman programlarını vize edilmek üzere merkezi yönetim bütçe kanununun yürürlüğe girdiği ilk ay içinde Maliye Bakanlığına gönderir. Bu programlar Maliye Bakanlığınca vize edilmeden, bu idarelerin bütçelerine yardım yapılamaz. Bu idareler, aylık uygulama sonuçlarını izleyen ay içinde Maliye Bakanlığına göndermek zorundadır.

1.4. Harcama Yapılması ve Ödeneklerin Kullanımında Uyulacak Esaslar

Kamu idareleri, bütçelerinde yer alan ödeneklerin üzerinde harcama yapamaz. Bütçeyle verilen ödenekler, tahsis edildikleri amaçlar doğrultusunda yılı içinde yaptırılan iş, satın alınan mal ve hizmetler ile diğer giderlerin karşılanmasında kullanılır. Ancak, ait olduğu mali yılda ödenemeyen ve emanet hesabına alınamayan zamanaşımına uğramamış geçen yıllar borçları ile ilama bağlı borçlar, ilgili kamu idaresinin cari yıl bütçesinden ödenir.

Ödenek üstü harcama yapılabilecek istisnai haller ve bunlar dışında ödenek üstü harcama yapılması durumunda uygulanacak müeyyidelere Kanunun ilgili maddelerinde yer verilmiştir.

1.5. Ödeneklerin İptal Edilmesi ve Devredilebilecek Ödenekler

Cari yılda kullanılmayan ödenekler yıl sonunda iptal edilir. Ancak, kamu idarelerinin bütçelerinde cari yıl içinde kullanılmayan ödeneklerinden merkezi yönetim bütçe kanununda belirtilenler ertesi yıla devredilebilir. Ödenek devir işlemlerini yapmaya, genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri için Maliye Bakanı, diğer kamu idareleri için üst yönetici yetkilidir. 1050 sayılı Kanun uygulamasında katma bütçeli idarelerin ödenek iptal ve devir işlemleri Maliye Bakanlığınca yapılmakta iken 5018 sayılı Kanunla genel bütçe dışında kalan kamu idarelerine ödeneklerin devri konusunda yetki verilmiştir.

1.6. Ödeneklerin Birleştirilerek Kullanılabileceği ve Ödenek Üstü Harcama Yapılabilecek Haller

Genel veya kısmi seferberlik, savaş ilanı veya Bakanlar Kurulu kararıyla zorunlu askeri hazırlıkların yapıldığı olağanüstü hallerde Milli Savunma Bakanlığı, Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı bütçelerindeki mevcut ödenekler, bu idarelerin ödenek toplamları aşılmamak şartıyla, birleştirilerek kullanılabilir. Bu durumda da mevcut ödeneklerin yeterli olmaması halinde toplam ödenek tutarının yüzde on beşine kadar ek harcama yapılabilir. Yukarıda sayılan hallerde sevk ve intikalle ilgili giderler için, harcama yetkililerinin onayıyla görevlendirilecek mutemetlere gereken miktarda avans verilebilir ve gönderilecek ödeneğe istinaden bir ay içinde mahsup edilir.

1.7. Ek Bütçe Çıkarılması

Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerindeki ödeneklerin yetersiz kalması halinde veya öngörülmeyen hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla, karşılığı gelir gösterilmek kaydıyla kanunla ek bütçe yapılabileceği öngörülmüştür. Buna göre, merkezi yönetim bütçe kanunu ile verilen ödeneklerin yetersiz kalması halinde karşılığı gelir gösterilmek kaydıyla ek bütçe çıkarılması gerekmektedir. Ek bütçe usulüne uygun olarak ancak kanunla yapılabilir. 5018 sayılı Kanunda, 1050 sayılı Kanun uygulamasındaki ek ödenek ve olağanüstü ödenek ayrımına son verilerek iki durum içinde “ek bütçe” tanımı kullanılmıştır.

2. Ödenek Aktarmaları

Bütçe uygulaması sırasında kamu idare bütçeleri ile kurum bütçeleri içinde yapılacak ödenek aktarmalarına ilişkin esaslar aşağıda belirtilmiştir. Duruma göre kamu idare bütçeleri arasında ödenek aktarması yapılabileceği gibi kurum bütçesi içinde de aktarma yapılması yoluna gidilebilecektir.

2.1. Kamu İdare Bütçeleri Arasında Ödenek Aktarması

Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçeleri arasındaki ödenek aktarmaları kanunla yapılır. Bu tür ödenek aktarması için kanuni bir düzenlemeye gerek vardır. Ancak, mevcut uygulamada olduğu gibi merkezi yönetim bütçe kanunu ile Maliye Bakanlığına bu konuda yetki verilmesi durumunda bu kanuni yetkiye istinaden Maliye Bakanlığınca kurum bütçeleri arasında ödenek aktarması yapılabilecektir.

2.2. İdarelerin Bütçeleri İçinde Ödenek Aktarması

5018 sayılı Kanun ile mevcut uygulamadan farklı olarak kurumların kendi bütçeleri arasında ödenek aktarması yapabilmelerine imkan tanımıştır. Bütçe uygulamasında harcamacı kurumlara insiyatif tanıyan ve esneklik sağlayan bu düzenlemeyle harcamacı kurumların bütçe uygulamasında karşılaşılabilecek durumlara göre işlem yapabilmeleri sağlanmıştır.

Kanun gereği, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, aktarma yapılacak tertipteki ödeneğin yılı bütçe kanununda farklı bir oran belirlenmedikçe yüzde beşine kadar bütçeleri içinde ödenek aktarması yapabilirler. Bu şekilde yapılan aktarmalar, yedi gün içinde Maliye Bakanlığına bildirilir. Yüzde beşlik nispet kanuni üst limit olup, merkezi yönetim bütçe kanununda bu oranın altında bir yeki de tanınabilecektir.

2.3. Aktarma Yapılamayacak Haller

Çeşitli amaçlarla bazı tertiplerden aktarma yapılabilmesi sınırlandırılmıştır. 1050 sayılı Kanun uygulamasında da yer alan bu sınırlamalar şunlardır. 5018 sayılı Kanunun 21 inci maddesi uyarınca;

- Personel giderleri tertiplerinden,

- Aktarma yapılmış tertiplerden ve

- Yedek ödenekten aktarma yapılmış tertiplerden

diğer tertiplere aktarma yapılamaz. Ödenek aktarmalarına ilişkin diğer hususların merkezi yönetim bütçe kanununda düzenleneceği öngörülmüştür.

3. Merkez Dışı Birimlere Ödenek Gönderilmesi

Kamu idarelerinin merkez teşkilatı harcama yetkilileri, merkez dışı birimlere, ihtiyaçlarında kullanılmak üzere Ödenek Gönderme Belgesi düzenlemek suretiyle ödenek gönderirler. Mevcut uygulamada “Ödeme Emri” olarak tanımlanan belge “Ödenek Gönderme Belgesi” olarak adlandırılmıştır. Yeni tanımlanın amaca daha uygun olduğu söylenebilir.

Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde ödenek gönderilmesine ilişkin usul ve esasları belirlemeye Maliye Bakanı yetkilidir. Ödenek gönderilmesine ilişkin usul ve esaslar ikincil mevzuat çalışmaları kapsamında Maliye Bakanlığınca belirlenecektir. İkincil mevzuat çalışmaları sonucunda hazırlanan taslaklar hem resmi yazılarla hem de internet ortamında ilgili kurumlara gönderilerek görüş sorulmuş olup, çalışmalar halen sürmektedir.

4. Ödenek Türleri

5018 sayılı Kanunda tanımlanan ödenek türleri aşağıda kısaca belirtilmiştir.

4.1. Yedek ödenek

Merkezi yönetim bütçe kanununda belirtilen hizmet ve amaçları gerçekleştirmek, ödenek yetersizliğini gidermek veya bütçelerde öngörülmeyen hizmetler için, Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan idarelerin bütçelerine aktarılmak üzere, genel bütçe ödeneklerinin yüzde ikisine kadar Maliye Bakanlığı bütçesine yedek ödenek konulabilir. Bu ödenekten aktarma yapmaya Maliye Bakanı yetkilidir.

Kanunla Maliye Bakanlığı bütçesine konulacak yedek ödeneğe kanuni bir üst limit öngörülmüştür. Yedek ödenek, yasa gereği sadece merkezi yönetim bütçe kanununda belirtilen hizmet ve amaçları gerçekleştirmek, uygulamada karşılaşılabilecek ödenek yetersizliklerini giderebilmek veya bütçelerde öngörülemeyen hizmet veya giderler için kullanılabilecektir. Maliye Bakanlığı bütçesinde yer alan yedek ödenekten sadece Kanuna ekli I Sayılı Cetvelde sayılan genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerine aktarma yapılabilecektir. Kanunda öngörülmediğinden özel bütçe kapsamında bulunan idarelere yedek ödenekten aktarma yapılması mümkün değildir.

Mali yıl içinde yedek ödenekten yapılan aktarmaların tür, tutar ve idareler itibariyle dağılımı yılın bitimini takip eden on beş gün içinde Maliye Bakanlığınca ilan edilir. Mali saydamlık ve şeffaflığın ve kamuoyu denetiminin gereği olarak yedek ödenekten yapılan aktarmaların duyurulması esası getirilmiştir ki bu düzenlemenin yerinde olduğu açıktır.

5018 sayılı Kanunda Muhasebei Umumiye Kanunundan farklı olarak ayrı bir düşünülmeyen giderler ödeneği öngörülmemiştir. Bütçelerde öngörülmeyen hizmetler için yukarıda belirtildiği şekilde yedek ödenekten aktarma yapılması esası (sadece genel bütçe kapsamındaki idareler için) getirilmiştir. Ayrıca ek bütçe çıkarılması da mümkündür.

4.2. Örtülü ödenek

Örtülü ödenek; kapalı istihbarat ve kapalı savunma hizmetleri, Devletin milli güvenliği ve yüksek menfaatleri ile Devlet itibarının gerekleri, siyasi, sosyal ve kültürel amaçlar ve olağanüstü hizmetlerle ilgili Hükümet icapları için kullanılmak üzere Başbakanlık bütçesine konulan ödenektir. Kanunlarla verilen görevlerin gerektirdiği istihbarat hizmetlerini yürüten diğer kamu idarelerinin bütçelerine de örtülü ödenek konulabilir. Örtülü ödenek bu amaçlar dışında ve Başbakanın ve ailesinin kişisel harcamaları ile siyasi partilerin idare, propaganda ve seçim ihtiyaçlarında kullanılamaz. İlgili yılda bu amaçla tahsis edilen ödenekler toplamı, genel bütçe başlangıç ödenekleri toplamının binde beşini geçemez.

Başbakanlık ve diğer ilgili idare bütçelerinde yer alan örtülü ödeneklerin kullanılma yeri, giderin kimin tarafından yapılacağı, hesapların tutulma ve kapatılma yöntemi, gideri yapanın değişmesi halinde yeni yetkiliye hangi belgelerin aktarılacağı Başbakan tarafından belirlenir. Örtülü ödeneklere ilişkin giderler Başbakan, Maliye Bakanı ve ilgili Bakan tarafından imzalanan kararname esaslarına göre gerçekleştirilir ve ödenir.

5018 sayılı Kanunla Muhasebei Umumiye Kanunundan farklı olarak Başbakanlık bütçesine konulacak örtülü ödenek genel bütçe başlangıç ödenekleri toplamının binde beşi ile sınırlandırılmıştır. Ayrıca 1050 sayılı Kanun uygulamasında Gümrük Müsteşarlığı, Emniyet Genel Müdürlüğü ve Jandarma Genel Komutanlığı bütçelerine konulan haber alma ödeneğine 5018 sayılı Kanunda yer verilmemiştir. Kanunda haber alma ödeneği özel olarak düzenlenmemiş olmakla beraber, istihbarat hizmetlerini yürüten diğer (Başbakanlık dışındaki) kamu idarelerinin bütçelerine de örtülü ödenek konulabileceği öngörülmüştür.

5. Kamu Yatırım Projelerine İlişkin Esaslar

Kamu yatırım projeleri 19.6.1994 tarihli ve 540 sayılı Kanun Hükmünde Kararname (DPT’nin Kuruluş ve Görevleri Hakkında KHK), Yatırım Programı Hazırlama Rehberi ve ilgili diğer mevzuat hükümleri çerçevesinde hazırlanır, uygulanır ve izlenir.

Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin yatırım programında yer alan proje ödeneklerinin belirlenmesi sürecinde, bütçe bütünlüğünün sağlanması açısından Maliye Bakanlığı ile işbirliği yapar.

Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan idarelerin (düzenleyici ve denetleyici kurumlar) yatırım nitelikli projelerine, bilgi için yılı yatırım programında yer verilir. Ayrıca, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerin yatırımlarının uygulanması ve izlenmesine ilişkin usul ve esaslar Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca belirlenir.

Kamu yatırım projelerinin gerçekleşme ve uygulama sonuçları, ilgili kamu idaresi tarafından izleyen yılın Mart ayı sonuna kadar bir rapor halinde Sayıştay Başkanlığına, Maliye Bakanlığına ve Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına gönderilir.

Proje maliyeti, Yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Bakanlar Kurulu Kararında belirlenecek sınırın üzerinde bulunan afetlerle ilgili olanlar hariç yeni kamu yatırım projesi tekliflerinden; fayda-maliyet veya maliyet-etkinlik analizleri ile çevresel analizleri içerecek şekilde yapılabilirlik etüdü bulunmayan ve Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından incelenerek yapılabilirliği onaylanmamış projeler yatırım programına alınamaz.

6. Yüklenmeye Girişilmesine İlişkin Esaslar

6.1. Yüklenmeye Girişilmesi

Yüklenme (taahhüt), usulüne uygun olarak düzenlenmiş sözleşme esaslarına veya kanun hükmüne dayanılarak iş yaptırılması, mal veya hizmet alınması karşılığında geleceğe yönelik bir ödeme yükümlülüğüne girilmesidir. Bütçede yeterli ödeneği bulunmayan işler için yüklenmeye girişilemez. Yüklenme süresi mali yılla sınırlıdır. Harcama yetkilileri, tahsis edilen ödenekler dahilinde yüklenmeye girebilirler. Yüklenmeye girişilen tutara ait ödenekler saklı tutulur; başka iş yaptırılması, mal veya hizmet alınması için kullanılamaz.

6.2. Ertesi Yıla Geçen Yüklenme

Niteliğinden dolayı mali yılla sınırlı tutulamayan ve sürekliliği bulunan aşağıdaki iş ve hizmetler için; her iş itibarıyla, bütçelerinde öngörülen ödeneklerin yüzde ellisini, izleyen yılın Haziran ayını geçmemek ve yüklenme süresi on iki ayı aşmamak üzere, ilgili üst yöneticinin onayıyla ertesi yıla geçen yüklenmelere girişilebilir:

a) Türk Silahlı Kuvvetlerinin yapım, onarım, etüt ve proje işleri, araştırma-geliştirme projeleri, giyecek ve yiyecek alımları, makine-teçhizat, silah-mühimmat-teçhizat alımlarıyla bunların bakım, onarım ve imalat işleri.

b) Yiyecek, yakacak, akaryakıt ve madeni yağ ihtiyaçları.

c) Temini ve korunması güç olan ilaç, aşı, serum ve tıbbi sarf malzemeleri.

d) Süreli yayın alımı, taşıma, temizlik ve yemek hizmetleri.

e) Taşıtların zorunlu mali sorumluluk sigortası.

f) Makine-teçhizat bakım ve onarım işleri, bilgisayar sistem ve santralleri ile elektronik bilgi erişim hizmetleri.

5018 sayılı Kanun ile Muhasebei Umumiye Kanununda yer alan ertesi yıla geçecek şekilde yüklenmeye girilebilecek iş ve hizmetler günümüz koşulları göz önünde bulundurularak genişletilmiştir. Böylece, uygulamada karşılaşılan sorunların giderilmesi amaçlanmıştır. Esasında kamu ihale mevzuatında da bu paralelde düzenlemeler yapılmıştır.

6.3. Gelecek Yıllara Yaygın Yüklenmeler

Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, bir mali yıl içinde tamamlanması mümkün olmayan yatırım projeleri için Maliye Bakanlığı ve Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığının görüşü üzerine, gelecek yıllara yaygın yüklenmeye girişebilir.

Türk Silahlı Kuvvetleri Stratejik Hedef Planında yer alan projeler için 2.7.1992 tarihli ve 3833 sayılı Kanun (Türk Silahlı Kuvvetleri Stratejik Hedef Planının Gerçekleştirilmesi Maksadıyla Gelecek Yıllara Sari Taahhütlere Girişme Yetkisi Verilmesi Hakkında Kanun) çerçevesinde gelecek yıllara yaygın yüklenmelere girişmeye, ilgisine göre Milli Savunma Bakanlığı veya İçişleri Bakanlığı yetkilidir.

Dışişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığının uygun görüşünü almak kaydıyla, yabancı ülkelerde dış temsilcilik binası veya arsa satın alınması, bina yaptırılması veya kiralanması için gelecek yıllara yaygın yüklenmelere girişebilir.

1050 sayılı Kanun uygulamasında hükmü birden çok yıllara geçici inşaat ve imalat taahhütlerinin her yıl harcanacak miktarının karşılığı o yıl bütçesine konulmak suretiyle bir kanun çıkarılmasına bağlı tutulmuş ve gelecek yıllara geçen yüklenmelere girişebilecek kurumlar ve iş ve hizmetler konuya ilişkin yasayla düzenlenmiştir. Bazı kurumların teşkilat yasalarında da bu konuya ilişkin özel hükümlerle gelecek yıllara sari taahhütlere girişebilme yetkisi verilmiştir.

7. Bütçelerden Yardım Yapılmasına İlişkin Esaslar

Gerçek veya tüzel kişilere kanuni dayanağı olmadan kamu kaynağı kullandırılamaz, yardımda bulunulamaz veya menfaat sağlanamaz. Ancak, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerinde öngörülmüş olmak kaydıyla; kamu yararı gözetilerek dernek, vakıf, birlik, kurum, kuruluş, sandık ve benzeri teşekküllere yardım yapılabilir. Bu yardımların yapılması, kullanılması, izlenmesi, denetlenmesi ve kamuoyuna açıklanmasına ilişkin esas ve usuller Maliye Bakanlığınca hazırlanarak Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.

Bütçelerden yardım yapılmasına ilişkin esaslar 1050 sayılı Kanunda yer almamış, bu husus yılları bütçe kanunlarına konulan hükümlerle düzenlenmiştir. Bütçe kanunlarıyla bu konuda Maliye Bakanına verilen yetkilerle uygulama yapılmıştır. 5018 sayılı Kanunla gerçek veya tüzel kişilere kamu kaynağı kullandırılabilmesi, yardımda bulunulması veya menfaat sağlanması kanuni dayanağın varlığı koşuluna bağlanmıştır. Fakat, bütçede öngörülmüş olmak şartıyla yardım yapılabilecek kurum ve kuruluşlar sayılmıştır. Diğer yandan, yardımların yapılması, izlenmesi, denetlenmesi ve kamuoyuna açıklanmasına ilişkin esas ve usullerin yönetmelikle düzenlenmesi öngörülmüştür. Bu suretle bütçe kaynaklarından yapılacak yardımların objektif bazı esaslara bağlanması ve yapılan yardımların kamuoyuna açıklanması öngörülerek kamuoyu denetiminin sağlanması amaçlanmıştır.

8. Bütçe Politikası, Gelir ve Giderlerin İzlenmesine İlişkin Esaslar

Bütçe politikası, gelir ve giderlerin izlenmesi konusunda Maliye Bakanına çeşitli yetkiler verilmiştir. Buna göre Maliye Bakanı; merkezi yönetim bütçe kanununun uygulamasına ilişkin olarak; harcamalarda tasarrufu sağlamak, tutarlı, dengeli ve etkili bir bütçe politikası yürütmek için gelir ve giderlere ilişkin kanun, tüzük, yönetmelik ve kararnamelerle belirlenmiş konularda uygulamaları düzenlemek üzere gerekli önlemleri almaya, standartları belirlemeye, sınırlamalar koymaya, kamu istihdam politikasının belirlenmesine ve uygulanmasına yön vermeye, bütçe harcama ve gerçekleşmelerini izlemeye, ödeneklerin dağıtım ve kullanımını belirli esaslara bağlamaya ve bu hususlarda kamu idareleri için uyulması zorunlu düzenlemeleri yapmaya yetkilidir.

Genel yönetimin tüm gelir ve giderleri ile borç ve mali imkânlarının tespitinin ve takibinin yapılabilmesi amacıyla, genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri ve merkezi yönetim bütçesinden yardım alan kurum, kuruluş, vakıf ve dernekler ile benzeri teşekküller; gelir ve gider tahminlerini, mali tablolarını, birbirleriyle olan borç ve alacak durumlarını, personel giderlerine ilişkin her türlü bilgi ve belgeleri, istenilmesi halinde Maliye Bakanlığına vermek zorundadırlar. Bilgi, belge ve hesap durumlarını ibraz etmeyen veya uygun harcama yapmayan kamu idareleri ve diğer kuruluşlarla ilgili olarak gerekli önlemleri almaya Maliye Bakanı yetkilidir.

Merkezi yönetim kapsamındaki idareler, bütçelerine ilişkin ilk altı aylık uygulama sonuçlarını, ekonomik ve mali duruma ilişkin gelişmeleri, ikinci altı aya ilişkin beklentilerini, hedefleri ile faaliyetlerini kapsayan bilgileri kamuoyuna açıklar.

1050 sayılı Kanun uygulamasında yılları bütçe kanunlarına konulan hükümler ve 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede yer alan hükümlerle bütçe politikası, gelir ve giderlerin izlenmesine ilişkin olarak Maliye Bakanlığına/Maliye Bakanına verilen yetkiler 5018 sayılı Kanunda yer almıştır. Ayrıca, merkezi yönetim kapsamındaki idarelerin bütçele uygulamaları ve hedefler konusunda kamuoyunu bilgilendirmeleri öngörülmüştür.

V. SOSYAL GÜVENLİK KURUMLARI VE MAHALLİ İDARE BÜTÇELERİNİN HAZIRLANMASI VE UYGULANMASINA İLİŞKİN ESASLAR

Bilindiği gibi genel yönetim kapsamında yer alan sosyal güvenlik kurumları ile mahalli idareler merkezi yönetim bütçe kanunu kapsamında değillerdir. 5018 sayılı Kanun gereğince, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idare bütçelerinin hazırlanması ve uygulanması ile diğer mali işlemleri, 5018 sayılı Kanun hükümleri saklı kalmak kaydıyla, ilgili kanunlarındaki hükümlere tâbidir. Ancak, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerin ayrıntılı harcama programları ile finansman programları bütçeleriyle birlikte hazırlanır, görüşülür ve onaylanır. Ödenekler de bu usul ve esaslara göre kullanılır (5018/md.77/1). Sosyal güvenlik kurumları ile mahalli idarelerin bütçelerin hazırlanması ve uygulamasına ilişkin esaslar aşağıda ana hatlarıyla gösterilmiştir.

1. Sosyal Güvenlik Kurumlarının Bütçeleri

5018 sayılı Kanuna ekli IV Sayılı Cetvelde yer alan sosyal güvenlik kurumlarının bütçeleri çalışmanın ilk bölümünde belirtilen kuruluş ve teşkilat yasalarındaki esas ve usullere göre yetkili organlarca hazırlanıp yürürlüğe konulacaktır. Bu kuruluşların bütçelerinin hazırlanması, uygulanması ve diğer mali işlemlerin yürütülmesinde 5018 sayılı Kanunla saklı tutulan hükümler hariç ilgili kanun hükümleri uygulanacaktır.

Özetle, bütçelerin hazırlanması ve uygulanması ilgili kanun hükümlerine uygun bir şekilde yürütülecek, ancak 5018 sayılı Kanunun sosyal güvenlik kurumlarını da kapsayan, bir başka deyişle genel yönetim kapsamındaki tüm idarelere (sosyal güvenlik kurumları dahil) uygulanacak hükümler dikkate alınacak ve uygulama 5018 sayılı Kanunun bu hükümleri esas alınarak yapılacaktır. Bilindiği üzere, 5018 sayılı Kanunun bir çok maddesi genel yönetim kapsamındaki tüm kurumları kapsamaktadır. Bu itibarla, Kanunun bu maddelerinde düzenlenen hükümler sosyal güvenlik kurumları tarafından da uygulanacaktır.

Sosyal güvenlik kurumlarının hukuki, idari ve mali statüleri çalışmanın ilk bölümünde belirtilmiş idi. Bu kuruluşların bütçeleri söz konusu kuruluş kanunlarında yer alan hükümler çerçevesinde hazırlanacak, uygulaması da kuruluş kanunları ve 5018 sayılı Kanun hükümleri çerçevesinde yürütülecektir. Söz konusu kuruluşların bütçelerin hazırlanması ve uygulanmasına ilişken esaslar burada ayrıntılı olarak belirtilmeyecektir.

2. Mahalli İdare Bütçeleri

Belediye, il özel idaresi ve bunların kurduğu birlik ve idarelerden oluşan mahalli idare bütçelerinin hazırlanması ve uygulanması ile diğer mali işlemleri de sosyal güvenlik kurumlarında olduğu gibi 5018 sayılı Kanun hükümleri saklı kalmak kaydıyla, ilgili kanunlarındaki hükümlere tâbidir. Buna göre mahalli idare bütçelerinin hazırlanması, uygulanması ve diğer mali işlemler 5018 sayılı Kanunda mahalli idareleri de kapsayan hükümler hariç esas olarak ilgili yasa hükümlerine göre yürütülecektir.

Aşağıda mahalli idare bütçelerinin özellikleri, hazırlanma ve kabulü ile mali işlemlerin yürütülmesine ilişkin esaslar ilgili yasal düzenlemeler çerçevesinde kısaca belirtilmiştir.

2.1 Belediye Bütçesi

Belediyelerin gelir ve giderleri ile belediye bütçesinin hazırlanmasına ilişkin esaslar 1580 sayılı Belediye Kanununu yürürlükten kaldıran 5272 sayılı Belediye Kanunu ile düzenlenmiştir. 5272 sayılı Kanun 24.12.2004 tarih ve 25680 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak aynı tarihte yürürlüğe girmiştir.

Belediyeler de diğer kamu idareleri gibi 5272 sayılı Kanun gereğince 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda öngörülen stratejik plan hazırlayacaklardır. Ayrıca stratejik plan yanında yıllık performans planı da hazırlanıp belediye meclisine sunulacaktır. Stratejik plân ve performans plânı bütçenin hazırlanmasına esas teşkil eder ve belediye meclisinde bütçeden önce görüşülerek kabul edilir (5272 s. Kanun md. 41).

Belediyenin stratejik planına uygun olarak hazırlanan belediye bütçesi, belediyenin malî yıl ve izleyen iki yıl içindeki gelir ve gider tahminlerini gösterir, gelirlerin toplanmasına ve harcamaların yapılmasına izin verir. Bütçeye ayrıntılı harcama programları ile finansman programları eklenir. Belediye bütçesinde de bütçe yılı, Devlet (merkezi yönetim bütçesi) malî yılı ile aynıdır. 5272 sayılı Kanunda bütçe dışı harcama yapılamayacağı hükme bağlanarak 5018 sayılı Kanuna paralel düzenleme yapılmıştır.

Belediye bütçesinin hazırlanma süreci 5272 sayılı Belediye Kanununda düzenlenmiştir. Buna göre, Belediye başkanı tarafından hazırlanan bütçe tasarısı eylül ayının birinci gününden önce encümene sunulur ve İçişleri Bakanlığına gönderilir. İçişleri Bakanlığı belediye bütçe tahminlerini konsolide eder ve Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu uyarınca merkezi yönetim bütçe tasarısına eklenmek üzere eylül ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına bildirir. Encümen, bütçeyi inceleyerek görüşüyle birlikte kasım ayının birinci gününden önce belediye meclisine sunar. Meclis bütçe tasarısını yılbaşından önce, aynen veya değiştirerek kabul eder. Ancak, meclis bütçe denkliğini bozacak biçimde gider artırıcı ve gelir azaltıcı değişiklikler yapamaz. Kabul edilen bütçe, malî yılbaşından itibaren yürürlüğe girer.

Belediye bütçesi ile muhasebe işlemlerine ilişkin esas ve usuller Maliye Bakanlığının görüşü alınarak İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir. Bütçe hazırlığına ilişkin işlemler ile muhasebe işlemleri hazırlanacak bu yönetmelik hükümlerine göre yürütülecektir. Söz konusu yönetmelik henüz yayımlanmamıştır.

Herhangi bir nedenle yeni yıl bütçesi kesinleşmemiş ise yeni bütçenin kesinleşmesine kadar geçen yıl bütçesinin uygulanacağı ve bütçenin kabulüne kadar yapılan işlemlerin yeni yıl bütçesine göre yapılmış sayılacağı hükme bağlanmıştır. Böylece, geçici bütçe uygulamasının yasal dayanağına yer verilmiştir.

Belediyelerde yetkili organların kararı ile ihale yoluyla üçüncü şahıslara gördürülebilecek hizmetler 5272 sayılı Kanunda sayılmıştır. Buna göre, belediyelerde belediye meclisinin, belediyeye bağlı kuruluşlarda ise yetkili organın kararı ile park, bahçe, sera, refüj, kaldırım ve havuz bakımı ve tamiri; araç kiralama, kontrollük, temizlik, güvenlik ve yemek hizmetleri; makine-teçhizat bakım ve onarım işleri; bilgisayar sistem ve santralleri ile elektronik bilgi erişim hizmetleri; sağlıkla ilgili destek hizmetleri; fuar, panayır ve sergi hizmetleri; baraj, arıtma ve katı atık tesislerine ilişkin hizmetler; kanal bakım ve temizleme, alt yapı ve asfalt yapım ve onarımı, trafik sinyalizasyon ve aydınlatma bakımı, sayaç okuma ve sayaç sökme-takma işleri ile ilgili hizmetler; toplu ulaşım ve taşıma hizmetleri; sosyal tesislerin işletilmesi ile ilgili işler, süresi ilk mahallî idareler genel seçimlerini izleyen altıncı ayın sonunu geçmemek üzere ihale yoluyla üçüncü şahıslara gördürülebilir.

2.2. Büyükşehir Belediyesi Bütçesi

Büyükşehir belediyelerinin gelir ve giderleri ile büyükşehir belediye bütçesine ilişkin esaslar 3030 sayılı Büyük Şehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanunu yürürlükten kaldıran 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile düzenlenmiştir. 5215 sayılı Kanun 23 Temmuz 2004 tarih ve 25531 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.

Büyükşehir Belediye Kanununa göre büyükşehir belediye bütçesinin hazırlanma usulü şöyledir: Büyükşehir belediye bütçesi ile ilçe ve ilk kademe belediyelerinden gelen bütçeler büyükşehir belediye meclisine sunulur ve büyükşehir belediye meclisince yatırım ve hizmetler arasında bütünlük sağlayacak biçimde aynen veya değiştirilerek kabul edilir. Büyükşehir, ilçe ve ilk kademe belediye bütçeleri, büyükşehir belediye meclisinde aynı toplantı döneminde ve birlikte görüşülerek karara bağlanır ve tek bütçe hâlinde bastırılır.

Büyükşehir belediye meclisi, ilçe ve ilk kademe belediyelerinin bütçelerini kabul ederken;

a) Bütçe metnindeki kanun, tüzük ve yönetmeliklere aykırı madde ve ibareleri çıkarmaya veya değiştirmeye,

b) Belediyenin tahsile yetkili olmadığı gelirleri çıkarmaya, kanunî sınırlar üzerinde veya altında belirlenmiş olan vergi ve harçların oran ve miktarlarını kanunda öngörülen sınırlarına çekmeye,

c) Kesinleşmiş belediye borçları için bütçeye konulması gerekip de konulmamış ödeneği eklemeye,

d) Ortak yatırım programına alınan yatırımlar için gerekli ödeneği eklemeye,

yetkilidir.

Büyükşehir belediye meclisince ilçe ve ilk kademe belediye bütçelerinde yapılan değişikliklere karşı on gün içinde Danıştaya itiraz edilebilir. Danıştay, itirazı otuz gün içinde karara bağlar.

Bütçenin hazırlanması ve uygulanmasına ilişkin diğer hususlarda Belediye Kanunu hükümlerinin uygulanacağı öngörüldüğünden Büyükşehir Belediyesi Kanununda düzenlenmeyen konularda Belediye Kanunu hükümleri uygulanacaktır. 5018 sayılı Kanunun belediyelerde uygulanacak hükümleri büyükşehir belediyelerince de tatbik edilecektir.

2.3. İl Özel İdaresi Bütçesi

İl özel idarelerinin gelir ve giderleri ile bütçelerinin hazırlanmasına ilişkin esas ve usuller 4 Mart 2005 tarih ve 25745 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan ve 13 Mart 1329 tarihli İl Özel İdaresi Kanununu yürürlükten kaldıran 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ile düzenlenmiştir.

İl özel idareleri de belediyeler ve diğer kamu idareleri gibi 5018 sayılı Kanunda öngörülen stratejik planları hazırlayacaklardır. İl Özel İdaresi Kanunu uyarınca vali, Kanunda belirtilen dönemlerde kalkınma plân ve programları ile varsa bölge plânına uygun olarak stratejik plân ve ilgili olduğu yıl başından önce de yıllık performans plânı hazırlayıp il genel meclisine sunar. Stratejik plân, varsa üniversiteler ve meslek odaları ile konuyla ilgili sivil toplum örgütlerinin görüşleri alınarak hazırlanır ve il genel meclisinde kabul edildikten sonra yürürlüğe girer. Stratejik plân ve performans plânı bütçenin hazırlanmasına esas teşkil eder ve il genel meclisinde bütçeden önce görüşülerek kabul edilir.

İlin stratejik plânına uygun olarak hazırlanan il özel idaresi bütçesi, il özel idaresinin malî yıl ve izleyen iki yıl içindeki gelir ve gider tahminlerini gösterir, gelirlerin toplanmasına ve harcamaların yapılmasına izin verir. Bütçeye ayrıntılı harcama programları ile finansman programları eklenir. Belediyelerde olduğu gibi il özel idarelerinde de bütçe yılı Devlet malî yılı ile aynıdır. İl Özel İdaresi Kanununda da bütçe dışı harcama yapılamayacağı öngörülmüştür.

İl özel idaresi bütçesinin hazırlanma süreci Kanunda şöyle belirlenmiştir: Vali tarafından hazırlanan bütçe tasarısı eylül ayı başında il encümenine sunulur. Encümen, bütçeyi inceleyerek görüşüyle birlikte kasım ayının birinci gününden önce il genel meclisine sunar. İl genel meclisi bütçe tasarısını yıl başından önce aynen veya değiştirerek kabul eder. Ancak, meclis bütçe denkliğini bozacak biçimde gider artırıcı ve gelir azaltıcı değişiklikler yapamaz.

İl özel idaresi bütçesi ile muhasebe işlemlerine ilişkin esas ve usuller Maliye Bakanlığının görüşü alınarak İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir. Belediyelerde olduğu gibi il özel idaresi bütçe uygulaması ve muhasebe işlemlerinin yürütülmesinde Kanuna göre hazırlanacak bu yönetmelik hükümlerine uyulacaktır. Yukarıda zikredildiği gibi yönetmelik henüz yürürlüğe konulmamıştır.

İl Özel İdaresi Kanununda da herhangi bir nedenle yeni yıl bütçesi kesinleşmemiş ise yeni bütçenin kesinleşmesine kadar geçecek sürede geçen yıl bütçesinin uygulanacağı ve bütçenin kabulüne kadar yapılan işlemlerin yeni yıl bütçesine göre yapılmış sayılacağı yeni yıl bütçesine mal edileceği hükme bağlanmıştır.

İl özel idarelerinde ve il özel idaresine bağlı kuruluşlarda ihale yoluyla üçüncü kişilere gördürebilecek işler Kanunda sayılmıştır. Buna göre, il özel idarelerinde il genel meclisinin, il özel idaresine bağlı kuruluşlarda yetkili organın kararı ile park, bahçe ve havuz bakımı; araç kiralama, kontrollük, temizlik ve yemek hizmetleri; araç, bilgisayar, faks, fotokopi ve diğer teknolojik ürünlerin bakım ve onarım işleri süresi ilk mahallî idareler genel seçimlerini izleyen üçüncü ayın sonunu geçmemek üzere ihale yoluyla üçüncü şahıslara gördürülebilir.

VI. SONUÇ

Kamu mali yönetiminin yapısı ve işleyişi, kamu bütçelerinin hazırlanması, uygulanması, mali işlemlerin muhasebeleştirilmesi ve raporlanması ile mali kontrol 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kanun Türkiye Büyük Millet Meclisinde 10.12.2003 tarihinde kabul edilmiş ve 24.12.2003 tarihli Resmi Gazetede yayımlanmıştır. Kanunun bazı maddelerinin yayımı tarihinde, bazı maddelerinin ise Kanunda belirlenen tarihlerde yürürlüğe girmesi öngörülmüştür.

2005 Mali Yılı Bütçe Kanunu ile 5018 sayılı Kanunun 01.01.2005 tarihinde yürürlüğe girmesi gerekli bazı maddelerinin yürürlüğü ertelenmiştir. Yapılan bu düzenleme ile 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununa göre hazırlanan 2005 yılı bütçesinin uygulamasının da Muhasebei Umumiye Kanunu hükümlerine göre yapılmasının sağlanması amaçlanmıştır. Diğer yandan, ikincil mevzuat çalışmalarının henüz tamamlanamamış olması nedeniyle ikincil mevzuat düzenlemelerinin tamamlanma takvimi ile bazı görevlere geçişteki takvim değiştirilerek yetkili kurumlara ve geçiş hükümlerinden yararlanacak kişilere ek süre tanınmıştır.

2005 yılı Bütçe Kanunu ile yapılan düzenlemeler gereği 5018 sayılı Kanunun bütçe uygulamasına ilişkin hükümleri 2005 yılında uygulanmamaktadır. Kanunun bütçe uygulaması dışındaki hükümleri ile Bütçe Kanununda belirtilen hükümleri dışında kalan düzenlemeleri halen yürürlüktedir. Bu nedenle, 2006 mali yılı bütçelerinin 5018 sayılı Kanununun yürürlükte bulunan hükümleri çerçevesinde hazırlanması ve yürürlüğe konulması gerekmektedir. Aksi yasal bir düzenleme yapılmadığı sürece 2006 mali yılı bütçeleri 5018 sayılı Kanuna göre hazırlanacak ve uygulama bu Kanuna göre yapılacaktır.

Ancak, 5018 sayılı Kanunun bazı maddelerinin yürürlüğünün bütçe kanunu ile yapılan düzenlemelerle ertelenmesi, Kanun hükümleri gereği ilgili kurumlarca yapılması gerekli ikincil mevzuat çalışmaları ile bütçe hazırlık sürecinde esas alınacak mali dokümanların tamamlanmamış ve kurumlara duyurulmamış olması gibi hususlar yeni kamu mali yönetim sisteminin uygulamaya geçirilip geçirilmeyeceği konusunda kamuoyunda tereddütlerin oluşmasına sebebiyet vermiştir. Hasıl olan bu tereddüt ve belirsizlikler beraberinde Kanun kapsamına giren kurumlarca yeni mali yönetim sisteminin uygulanması için gerekli çalışmalara başlanmamasını, Kanunun ve getirdiği yeni sistemin gereği gibi etüd edilmemesini, eğitim çalışmalarının yapılmamasını ve pasif bir bekleyiş içine girilmesini getirmiştir.

Bu durum üzerine, uygulamada oluşan tereddüt ve belirsizliklerin giderilebilmesi bakımından Maliye Bakanlığınca konuya ilişkin olarak 3 Sıra No’lu 2005 Mali Yılı Bütçe Uygulama Talimatı yayımlanmıştır. Söz konusu Talimatta 5018 sayılı Kanunun yürürlükte bulunan ve bulunmayan maddeleri konusunda açıklamalar yapılmış ve 2006 yılı bütçe hazırlıklarının 5018 sayılı Kanuna göre yapılacağı, bu Kanuna göre hazırlanıp onaylanan bütçelerin aynı Kanun hükümleri çerçevesinde uygulanıp sonuçlandırılacağı belirtilmiştir. Ayrıca, merkezi yönetim kapsamında yer alan idarelerin 2006 yılı bütçe hazırlıklarını 5018 sayılı Kanunun ilgili maddeleri çerçevesinde planlamaları gerektiği vurgulanmıştır.

Merkezi yönetim bütçe kanununun kapsamı, orta vadeli program ve orta vadeli mali plan ile bu idarelerin bütçelerini nasıl hazırlayacaklarına ilişkin bütçe hazırlama rehberi çalışmalarının devam etmekte olduğu, bu dokümanların bütçe hazırlığı sürecinde yayımlanmak suretiyle idarelere duyurulacağı belirtilmiş ve kamu idarelerinin 2006 yılı bütçelerinin zamanında hazırlanıp yürürlüğe konulması hususunda gerekli önlemleri alacakları öngörülmüştür.

9 Sıra No’lu Bütçe Uygulama Talimatında yapılan açıklamalar, Orta Vadeli Programın (2006-2008) yayımlanması, Başbakanlık Genelgesiyle yeni kamu mali yönetim sistemine geçiş çalışmaları kapsamında yapılması gerekli hususların belirtilmesi yeni sistemin 2006 yılının başından itibaren uygulanacağını ve Kanunun yürürlüğünün ertelenmeyeceğini göstermektedir.

5018 sayılı Kanuna göre yapılacak bütçe hazırlıklarının ilk olması yönüyle uygulamada bir kısım aksaklıkların yaşanmaması ve süre kısıtıyla karşılaşılmaması bakımından bütçe hazırlama rehberi, yatırım programı hazırlama esasları, stratejik plan hazırlanmasına esaslar ile performans esaslı bütçelemeye ilişkin esasların bir an önce tamamlanarak kurumlara duyurulmasının uygun olacağı düşünülmektedir.

Öte yandan, merkezi yönetim bütçesi kapsamında yer alan kurumların da pasif bekleyişe son vererek 5018 sayılı Kanunla getirilen yeni kamu mali yönetim ve kontrol sistemini, bütçe hazırlık ve uygulamasında uyulacak esasları incelemeleri ve kurumlarca yapılması icap eden çalışmalar ile hizmet içi eğitim çalışmalarına derhal başlamaları gerekmektedir. Aksi bir yaklaşım ve uygulama yeni sistemin başarılı bir şekilde uygulanabilmesini ve istenen sonuçların alınabilmesini güçleştirecektir.

2006 yılı bütçelerinin 5018 sayılı Kanuna göre hazırlanacağı, kapsama dahil idarelerin 2006 yılı bütçe hazırlıklarını mezkur Kanunun ilgili maddelerini dikkate alarak ve bu çerçevede planlamaları gerektiği belirtilmesine ve kamu idarelerinin bütçelerin zamanında hazırlanıp yürürlüğe konulması hususunda gerekli önlemleri almaları belirtilmesine rağmen, kamu idarelerince yapılması gerekli hazırlıkların yapılmadığı ve bir çok kurumun 5018 sayılı Kanunun 2006 yılında da uygulanmayacağı/uygulanamayacağı yaklaşımı ve temennisi içinde bulundukları görülmektedir.

Kamu idarelerinin müşahede edilen bu durum ve yaklaşımı 5018 sayılı Kanunla getirilen yeni kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin gereği gibi ve zamanında uygulanabilmesini olumsuz etkileyeceği gibi sisteme ilişkin bekleyişleri ve kamuoyunun reform çalışmalarına bakışını da menfi olarak etkileyecek keyfiyettedir. Yeni kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin en kısa zamanda hayata geçirilebilmesi, bütçelerin hazırlanması ve uygulamasının 5018 sayılı Kanuna göre yapılmasına başlanması ön hazırlık çalışmalarının zamanında ve hakkıyla yapılmasına bağlıdır. Burada hem harcamacı kamu idarelerine hem de bütçe hazırlığı ve uygulamasında yönlendirici olarak görev alan merkezi kamu idarelerine büyük görev düşmektedir. 2006 yılı bütçe hazırlık çalışmaları ve uygulamasının bütçe hazırlık ve uygulama süreçlerinde görev alacak merkezi kurumlar ile kapsama dahil kamu idareleri için önemli bir imtihan olacağı şimdiden anlaşılmaktadır.

Bu nedenle, pasif bekleyiş terk edilerek aktif bir yaklaşımla yeni mali yönetim ve kontrol sistemin getirdiklerinin ve bütçe sisteminin özelliklerinin mütalaa edilmesi ve personelin bu konularda eğitilmesi ve Kanun gereği yapılması gerekli çalışmaların yapılmasına derhal başlanması elzemdir.

Malum olduğu üzere, yıllarca gündemde kalan ve büyük külfetlere katlanarak yapılan çalışmalar sonucunda yürürlüğe konulan reform kanunlarının hayata geçirilebilmesi ve başarılı bir şekilde tatbik edilebilmesi uygulayıcı kurumların yaklaşımlarıyla yakından ilgilidir. Keza, reform çalışmalarının yapılmasında görev alan kurum ve kuruluşların ve bunların temsilcisi olan bürokratların tutum ve davranışları da belirleyici olmaktadır. Başarıya ulaşabilmenin ve nazari olarak tasarlanan sistemlerin hayata geçirilebilmesi ve sorunsuz bir şekilde tatbik edilebilmesinde en önemli etken reforma duyulan inançtır. Reformu tasarlayan veya uygulayanların uygulanabileceğine inanmadıkları yahut uygulanmasını istemedikleri bir sistemin veya kanunun sağlıklı bir şekilde uygulanabilmesinin ve kanunlar yürürlüğe konulsa bile beklenen hedeflere ulaşılabilmesinin güç olduğu aşikardır.

Büyük emekler verilerek ulusal ihtiyaçlar, uluslararası mali kuruluşların talepleri, Avrupa Birliği müktesebatına uyum çalışmaları kapsamında hazırlanan reform kanunlarının kendilerinden beklenen faydaları verebilmeleri, kanunlarda öngörülen sistemlerin işletilebilmesi ve geçiş sürecinin en kısa zamanda ve mümkün olan en az sorun ve maliyetle atlatılabilmesi bu çalışmaların ve geçiş sürecinin iyi yönetilmesiyle doğrudan alakalıdır. Reformların tasarlanması ve yürürlüğe konulması aşamalarında etkin bir biçimde rol alan merkezi kurumların öncelikle reform çalışmalarına kendilerinin inanmaları ve bu konuda tereddütlere mahal vermemeleri gerekmektedir. Bu nedenle, yeni sistemin hayata geçirileceği dirayetli, kesin ve sarih bir şekilde açıklanmalı ve bu konuda belirsizliklere yer verilmemelidir. Reformu tasarlayan veya uygulanmasında bir çok konuda yetki ve görev üstlenen kurumların ve kurum yönetici ve personelinin inanmadığı bir sistemin diğer kurum ve kuruluşlarca benimsenmesini beklemek haksızlık olacaktır.

Netice itibariyle, 5018 sayılı Kanunun yürürlüğünün ertelenmesi uygulamasına son verilmesi ve hazırlık çalışmalarının hızlandırılarak Kanunun en kısa zamanda ve öngörülen takvimi aşmayacak bir biçimde yürürlüğe konulacağı iradesinin kesin bir biçimde kamuoyuna deklare edilmesi ve bu konuda gerekli dirayetin izhar edilmesi gerekmektedir. Bu tutum, uygulayıcı diğer kurumları da motive edeceği gibi bu kurumlarca yapılacak hazırlık ve yeni sisteme geçiş çalışmalarının hızlandırılmasını da sağlayacaktır. Konuya ilişkin 3 ve 9 Sıra No’lu Bütçe Uygulama Talimatları ile Başbakanlık Genelgesi bu işlevi görmüştür.

Uluslararası Para Fonu, Dünya Bankası gibi uluslararası mali kuruluşlara ve Avrupa Birliğine verilen taahhütlerde yer alan süre kısıtları ve Kanunun hazırlanmasında görev alan kurum temsilcilerinin temsil ettikleri kurum ve kurulların yahut denetim birimlerinin çıkar çatışmaları çerçevesinde gözetilen denge politikası nedeniyle 5018 sayılı Kanunun bazı eksik veya hatalı yönlerinin bulunduğu kesindir. Ancak, açıktır ki bu tür eksikliklerin veya değiştirilmesi gerekli görülen hükümlerin varlığı Kanunun yürürlüğe konulmasının geciktirilmesini gerektirmemektedir. Bu tür eksiklik ve yapılması gerekli değişiklikler katılımcı yöntemlerle tespit edilerek yapılması icap eden değişiklikler en kısa zamanda yapılmalı ve yeni sistemin uygulamasına başlanmalıdır.

Kuşkusuz yapılan her reform çalışmasında taslak, tasarı veya kanunlaşma aşamalarında göz önünde bulundurulmayan, fark edilemeyen veya uygulama sırasında yaşanan aksaklıklar sonucunda ortaya çıkabilecek hususlar bulunabilmektedir. Getirilen yeni düzenlemeden zarar gören yahut zarar gördüğünü iddia eden veya zarar göreceği-görebileceği zannını taşıyan bazı kesimlerin kamunun umumi menfaati yerine kişisel veya grup çıkarlarını önceleyen yaklaşımları reform kanunlarının uygulanmasını geciktirmemelidir. Yasal düzenlemelerin yapılmasında tüm çıkar gruplarının menfaatlerinin korunması ve tüm taleplerinin karşılanması mümkün olmadığına göre bu tür saiklerle yapılan tenkitlerin bu husus göz önünde bulundurularak değerlendirilmesi gerektiği aşikardır.

Son söz: 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun katılımcı yöntemlerle tekrar gözden geçirilmesi ve varsa esaslı eksiklikleri giderici gerekli değişikliklerin bir an önce yapılması ve yeni kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin gecikmeksizin hayata geçirilmesinin sağlanarak bu konudaki belirsizlik ve yersiz beklentilere son verilmesi gerekmektedir.

Notlar:

* Nisan 2005 döneminde kaleme alınan makalenin ilk sayısının yayımından sonra (15 Haziran 2005 tarihli 442 sayılı Maliye ve Sigorta Yorumları Dergisi); 2006 yılı bütçe hazırlıkları kapsamında 2006-2008 dönemini kapsayan Orta Vadeli Program yayımlanmıştır. 2006 mali yılı bütçe hazırlıklarına esas mali dokümanlardan ilkinin hazırlanıp yürürlüğe konulması ve konuya ilişkin olarak yayımlanan Başbakanlık Genelgesi ve 3 ve 9 Sıra No’lu Bütçe Uygulama Talimatları 5018 sayılı Kanunun 2006 yılında da uygulanmayacağı ve Kanunun yürürlüğünün erteleneceği yönündeki talep ve bekleyişleri kırmıştır. Zamanın daralması nedeniyle uyum problemi yaşanmaması ve sağlıklı bir geçiş yapılabilmesi bakımından kurumlarca gerekli hazırlıklara başlanması ve sisteme en kısa zamanda intibak sağlanması gerekmektedir. Yapılan bazı tenkitlerin makalenin yazım tarihi dikkate alınarak değerlendirilmesi uygun olacaktır.