Embedded Files
Eski ve Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminin Mukayeseli Olduğunu ve 5018 Sayılı Kanun İle Öngörülen Esaslar ve Getirilen Yenilikler II
Eski ve Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminin Mukayeseli Olduğunu ve 5018 Sayılı Kanun İle Öngörülen Esaslar ve Getirilen Yenilikler II
PDF OLARAK İNDİR
PDF OLARAK İNDİR
GİRİŞ
GİRİŞ
İlk makalede 5018 sayı Kanunla ilga edilen mali yönetim sistemimizin yasal çerçevesini çizen 1050 numaralı Muhasebe-i Umumiye Kanununa
Çalışmanın bu bölümünde ise, 5018 yılında Kanunla getirilen esas ve yeniliklerin inceleyerek devam ediyor. Akabinde ise eski ve yeni kamu mali yönetim ve kontrol sistemimizde temel temel farklılıklar değinilecek ve 1050 yılında Kanun ile 5018 yılında Kanunun temel unsurları önceden mukayesesi yapacaktır. Ayrıca son olarak reform çalışmalarına ve bu çalışmalara yöneltilen tepkilere bağlı genel genel bakış değerlendirmelerde bulunulacaktır.
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun öngördüğü esaslar ve getirdiği yenilikler ilk makalede 10 madde halinde belirtilmiş idi. Bu esas ve yenilikler cümlesinden başka özellikler düzenlemeler yapıyor.
11. Bütçe hazırlık süreci şu anda sıralanmıştır. Buna göre merkezi yönetim kurulu hazırlanma süreci Mayıs ayının sonuna kadar Devlet Planlama Teşkilatında hazırlandı ve Bakanlar Kurulunca karara hazırlandı kabul edildi.
12. Bütçe hazırlık çalışmalarında, yönetim uygulaması ve denetiminde kamu idarelerine İdarelerine, dağıtım yönetimine gidilecek ödeneğin yılı karar kanununda farklı bir oran belirlenirken, yüzde beşine kadar bütçeleri içerisindeki ödenek yapabilme yetkisi yapıyor.
13. Bütçe uygulamasına esneklik kazandırılmaktadır. Kamu idarelerine devredilen yetkiler, bütçe hazırlık ve uygulamasında idarelere tanınan insiyatif bu cümleden sayılabilir.
14. Ödenek türleri yeniden tanımlanmıştır. Geçici bütçe hazırlanmasına ilişkin hukuki dayanağa yasada yer verilmiştir. Öte yandan, mevcut uygulamada yılları bütçe kanunları ve 178 sayılı KHK çerçevesinde yapılan ödeneklerin Maliye Bakanlığınca ayrıntılı harcama programına bağlanmasına ilişkin yasal yetkiye Kanunda yer verilmiştir.
Ayrıca, Maliye Bakanlığınca yedek ödenekten yapılan aktarmaların tür, tutar ve idareler itibariyle dağılımının yılın bitimini takip eden on beş gün içinde ilan edilmesi öngörülmüştür. Yedek ödenekten yapılacak aktarmalar Kanunda belirtilen nispetle sınırlandırılmıştır. Özel gelir ve özel ödenek uygulamasına ilişkin düzenleme yapılmıştır.
15. Gelecek yıla ve ertesi yıla sarkan yüklenmeye girişilmesine ilişkin esaslar günümüz koşulları çerçevesinde yeniden belirlenmiştir.
16. Bütçelerden gerçek veya tüzel kişilere yardım yapılması kanuni dayanağın varlığı şartına bağlı tutulmuş, bu yardımların kullanılması, izlenmesi, denetlenmesi ve kamuoyuna açıklanmasına ilişkin esas ve usullerin Maliye Bakanlığınca hazırlanarak Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle belirlenmesi öngörülmüştür. Ayrıca, merkezi yönetim kapsamında olmayıp, merkezi yönetim bütçesinden yardım alan kamu idareleri ile diğer kurum ve kuruluşları içeren listenin merkezi yönetim bütçe kanununa eklenmesi öngörülmüştür.
17. Bütçe politikası, gelir ve giderlerin izlenmesi konusunda her yıl yılı bütçe kanununa konulan hükümlerle Maliye Bakanına verilen yetkiye Kanunda yer verilmiştir. Diğer yandan, mali saydamlık, şeffaflık ve hesap verilebilirliğin bir sonucu olarak genel yönetim kapsamındaki idarelerin bütçelerinin uygulama sonuçlarını ve beklenti, hedef, faaliyetlerini, Maliye Bakanlığının ise merkezî yönetim bütçesinin uygulama sonuçlarını, finansman durumunu ve beklenti, hedef ve faaliyetleri kapsayan malî durumunu temmuz ayı içinde kamuoyuna açıklamaları öngörülmüştür. Ayrıca gelir politikası ve ilkeleri, gelirlerin dayanakları ve gelirlerin toplanma sorumluluğuna, bağış ve yardımların alınması, toplanması ve bütçeleştirilip harcanmasına ilişkin düzenlemeler yapılarak konuya ilişkin esaslar belirlenmiştir.
18. Harcama süreci ve bu süreçte görev alacak mali aktörler yeniden belirlenmiştir. Maliye Bakanlığı ve Sayıştayın harcama öncesi kontrol yetkilerine (vize ve tescil) son verilmiştir. Bunun yerine, kurumların harcama birimleri ile mali hizmetler birimi tarafından belirlenen esas ve usullere göre ön mali kontrol yapılması öngörülmüştür.
19. Harcama süreci içinde ödeme öncesinde saymanlıklarca yapılan kanunlara uygunluk denetimine son verilmiştir. Muhasebe yetkilileri sadece Kanunda belirtilen; yetkilerin imzasının varlığı, belgelerin tam olması, maddi hata bulunmaması, hak sahibinin kimliği gibi hususları kontrol edeceklerdir. Belirli işlemlerin mevzuata uygunluk yönünden kontrolü biçimindeki ön mali kontrol idarelerin yönetim sorumluluğu çerçevesinde harcama birimleri ve mali hizmetler birimi tarafından yapılacaktır.
20. Kamu mali yönetim ve kontrol sisteminde görev, yetki ve sorumluluk üstlenen aktörler yeniden tanımlanmış, bunların görev, yetki ve sorumlulukları belirlenmiştir. Üst yönetici, harcama yetkilisi, gerçekleştirme görevlileri, mali hizmetler birimi yöneticisi, muhasebe yetkilisi, muhasebe yetkilisi mutemedi, harcama yetkilisi mutemedi gibi aktörlerin, görevlilerin görev, yetki ve sorumlulukları açıkça belirlenmiş ve sorumlulukları Kanun gereği yapmaları gerekli işlemler ve incelemeleri gerekli belgelerle sınırlandırılmıştır.
21. Kamu kurumları arasında muhasebe uygulamalarından doğan farklılıklar giderilmekte ve tüm kamu kurumlarında muhasebe birliği sağlanmaktadır. 5018 sayılı Kanunun yayımından önce başlatılan çalışmalar sonucu bütçe kanunları ve yönetmelik hükümleriyle yapılan düzenlemelere Kanunda da yer verilmiştir. 5018 sayılı Kanundaki yetkiye istinaden hazırlanan Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği yayımlanmıştır. Söz konusu Yönetmeliğin 01.01.2006 tarihi itibariyle yürürlüğe girmesi öngörülmüştür.
Genel yönetim kapsamındaki idarelerde uygulanacak muhasebe ve raporlama standartları, çerçeve hesap planı ile düzenlenecek raporların şekil, süre ve türlerini uluslararası standartlara uygun olarak ilgili idarelerin görüşü alınmak suretiyle belirlemek amacıyla Maliye Bakanlığı bünyesinde faaliyet gösterecek bir kurul (Devlet Muhasebesi Standartları Kurulu) teşkil edilmesi öngörülmüştür.
22. Tahakkuk esaslı muhasebe sisteminin Kanuni altyapısını sağlayan hükümlere 5018 sayılı Kanunda yer verilmiştir. Buna göre, bir ekonomik değer yaratıldığında, başka bir şekle dönüştürüldüğünde, mübadeleye konu edildiğinde, el değiştirdiğinde veya yok olduğunda muhasebeleştirilmesi esası getirilmiştir. Kamu gelir ve giderlerinin tahakkuk ettirildikleri mali yılın hesaplarında gösterilmesi, bütçe gelirlerinin tahsil edildiği, bütçe giderlerinin ise ödendiği yılda muhasebeleştirilmesi esası kabul edilmiştir.
23. Kamu mali istatistiklerinin ve faaliyet raporlarının belirli sürelerle kamuoyuna ve ilgili makamlara açıklanması esası getirilmektedir. Üst yöneticiler ve bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkililerinin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde her yıl faaliyet raporu düzenlemeleri ve bu raporların TBMM’ye ve kamuoyuna açıklanması öngörülmüştür. İçişleri ve Maliye Bakanlığınca hazırlanan, Sayıştay tarafından incelenen raporlar TBMM’ye sunulacaktır.
Türkiye Büyük Millet Meclisinin kendisine sunulan raporlar ve değerlendirmeler çerçevesinde, kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına ilişkin olarak kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüşeceği, bu görüşmelere üst yönetici veya görevlendireceği yardımcısının ilgili bakanla birlikte katılması zorunluluğu hükme bağlanmıştır.
24. Taşınır ve taşınmaz edinme, kullanımı ve satışına ilişkin genel esaslar Kanun ile düzenlenmiştir. Kamu idareleri ve kullanılmak üzere taşınır teslim edilen veya malların yönetimi yahut kullanımı konusunda yetki verilen görevlilerin sorumluluğu belirlenmiştir.
25. Kamu mali yönetiminin bir unsuru olarak iç kontrol sistemi kurulmaktadır. İç kontrol; idarenin amaçlarına, belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulmasını, malî bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere idare tarafından oluşturulan organizasyon, yöntem ve süreçle iç denetimi kapsayan malî ve diğer kontroller bütünü olarak tanımlanmıştır. Buna göre, Kanunda söz konusu amaçlarla kamu idareleri tarafından oluşturulan organizasyon, yöntem ve süreçlerle iç denetimden oluşan tüm mali ve mali olmayan kontroller iç kontrolü oluşturmaktadır. Ayrıca, iç kontrolün amaçları da Kanunda sayılmıştır. Kamu idarelerinin malî yönetim ve kontrol sistemleri; harcama birimleri, muhasebe ve malî hizmetler ile ön malî kontrol ve iç denetimden oluşur.
26. Harcama sürecinde harcama öncesi kontrol mekanizması ihdas edilmiştir. Bir kontrol mekanizması olarak ön malî kontrol tanımlanmış ve bu fonksiyonu üstlenecek birimler belirlenmiştir. Ön mali kontrol, harcama birimlerinde işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında yapılan kontroller ile malî hizmetler birimi tarafından yapılan kontrolleri kapsar. Bu kontrol süreci, malî karar ve işlemlerin hazırlanması, yüklenmeye girişilmesi, iş ve işlemlerin gerçekleştirilmesi ve belgelendirilmesinden oluşur.
Harcama birimlerinde yürütülecek asgari kontroller ile mali hizmetler birimi tarafından ön mali kontrole tabi tutulacak mali karar ve işlemlerin usul ve esasları ile ön mali kontrole ilişkin standart ve yöntemlerin Maliye Bakanlığınca belirlenmesi öngörülmüştür. Buna göre, daha önce Maliye Bakanlığı, Sayıştay, maliye başkanlıkları, bütçe dairesi başkanlıkları veya saymanlıklarca yürütülen çeşitli harcama öncesi kontrol fonksiyonları kurumların harcama birimleri ve mali hizmetler birimi tarafından yürütülecektir. Ön mali kontrol görevi kurumların yönetim sorumluluğu çerçevesinde ifa edilecektir.
Ayrıca, Kanunda belirtilen görevleri ifa etmek üzere mali hizmetler birimi kurulması öngörülmektedir. Ancak, mali hizmetler biriminin yapısının belirlenmesi teşkilat kanunlarına bırakılmıştır. Diğer yandan, kamu idarelerinin malî hizmetler birimlerinde malî hizmetler uzmanı istihdam edilebilmesi imkanı getirilmektedir.
5436 sayılı Kanunla bakanlıklar ve diğer kuruluşlardaki araştırma, planlama ve koordinasyon kurulu başkanlıkları veya daire başkanlıkları kaldırılmakta ve bunun yerine söz konusu Kanunda belirtilen görevleri yapmak üzere strateji geliştirme başkanlıkları/daire başkanlıkları/müdürlükleri kurulmakta ve 01.01.2006 itibariyle genel ve katma bütçeli kuruluşlardaki mevcut maliye başkanlıkları ile bütçe dairesi başkanlıkları kaldırılmaktadır.
27. İç kontrol sisteminin bir unsuru olarak iç denetim sistemi getirilmektedir. İç denetim, kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız, nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyeti olarak tanımlanmıştır.
İç denetim faaliyeti, idarelerin yönetim ve kontrol yapıları ile malî işlemlerinin risk yönetimi, yönetim ve kontrol süreçlerinin etkinliğini değerlendirmek ve geliştirmek yönünde sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklaşımla ve genel kabul görmüş standartlara uygun olarak gerçekleştirileceği ve iç denetimin, sertifikalı iç denetçiler (geçiş süreci sürecinde iç denetçi olarak atanabilecekleri belirtilen denetim elemanları hariç) tarafından yapılacağı öngörülmüştür. Kamu idarelerinin yapısı ve personel sayısı dikkate alınmak suretiyle, İç Denetim Koordinasyon Kurulunun uygun görüşü üzerine, doğrudan üst yöneticiye bağlı iç denetim birimi başkanlıkları kurulabilir.
İç ve dış denetimin görev ve fonksiyonları, çalışma esasları açıkça belirlenmektedir. İç denetçilerin kamu idareleri itibarıyla sayıları, çalışma usul ve esasları ile diğer hususların İç Denetim Koordinasyon Kurulunca hazırlanarak, Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle belirlenmesi öngörülmüştür.
28. Kamu idarelerinin iç denetim sistemlerini izlemek, bağımsız ve tarafsız bir organ olarak hizmet vermek ve Kanunda tadat edilen görevleri ifa etmek üzere Maliye Bakanlığına bağlı olarak İç Denetim Koordinasyon Kurulu kurulmuştur.
29. Sayıştay tarafından yapılacak dış denetimin kapsamı kurumsal ve nitelik olarak genişletilmektedir. Harcama sonrası dış denetimin amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, yönetimin mali faaliyet, karar ve işlemlerinin; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının Türkiye Büyük Millet Meclisine raporlanması olarak belirlenmiştir.
Kanun uyarınca, dış denetim, genel kabul görmüş uluslararası denetim standartları dikkate alınarak;
a) Kamu idaresi hesapları ve bunlara ilişkin belgeler esas alınarak, mali tabloların güvenilirliği ve doğruluğuna ilişkin mali denetimi ile kamu idarelerinin gelir, gider ve mallarına ilişkin mali işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığının tespiti,
b) Kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi, faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ve performans bakımından değerlendirilmesi,
suretiyle gerçekleştirilecektir. Ancak, dış denetim ve hesapların hükme bağlanmasına ilişkin diğer hususların ilgili kanununda düzenleneceği hükme bağlanmıştır. Sayıştay Kanunda yapılması gerekli değişikliklere ilişkin çalışmalar ise henüz tamamlanamamıştır.
Diğer yandan, Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Sayıştayın, her yıl Türkiye Büyük Millet Meclisi adına Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlık Divanı tarafından görevlendirilen ve gerekli mesleki niteliklere sahip denetim elemanlarından oluşan bir komisyon tarafından, hesaplar ve bunlara ilişkin belgeler esas alınarak denetlenmesi öngörülmektedir.
30. Kanun ile kamu zararının ne olduğu tanımlanmış ve buna ilişkin yaptırımlar öngörülmüştür. Kamu zararı, mevzuata aykırı karar, işlem, eylem veya ihmal sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması olarak tarif edilmiş, kamu zararının tespit edilmesinde esas alınacak hususlar sayılmıştır. Kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararı, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edileceği öngörülmektedir.
31. Daha önce belirtildiği üzere, Kanunda iç ve dış denetim olmak üzere iki tür denetim fonksiyonu tanımlanmıştır. Maliye Bakanlığınca denetim birimleri marifetiyle diğer kurumlar üzerinde yapılan mali denetime son verilmekte, bunun yerine Bakanlığa istisnai ve sınırlı bir denetim yetkisi tanınmaktadır. Bu yetki ancak muayyen hallerde kullanılabilecek istisnai bir yetkidir. Kanun gereği, malî yönetim ve kontrol sisteminin tümüyle zaafa uğradığı, belirgin yolsuzluk veya kamu zararına yönelik emarelerin ortaya çıktığı durumlarda; ilgili bakanın talep etmesi veya doğrudan Başbakanın onayı üzerine Maliye Bakanı, yetkili denetim elemanlarına, kamu idarelerinin tüm malî yönetim ve kontrol sistemlerini, malî karar ve işlemlerini mevzuata uygunluk yönünden teftiş ettirebilecektir. Bu teftişler sonucunda düzenlenecek raporların bir örneği İç Denetim Koordinasyon Kuruluna, bir örneği de gerekli işlemlerin yapılması için ilgili bakana gönderilir.
Keza, İçişleri Bakanlığının mahalli idareler üzerinde yaptığı mali denetim yetkisi sınırlandırılmaktadır. Kanuna göre, ancak mali yönetim ve kontrol sisteminin tümüyle zaafa uğradığı, belirgin yolsuzluk veya kamu zararına yönelik emarelerin ortaya çıktığı durumlarda; il özel idareleri için ilgili vali, belediyeler için ilgili belediye başkanının talep etmesi veya doğrudan Başbakanın onayı üzerine İçişleri Bakanı, yetkili denetim elemanlarına, ilgili mahalli idarelerin tüm mali yönetim ve kontrol sistemlerini, mali karar ve işlemlerini mevzuata uygunluk yönünden teftiş ettirebilecektir. Bu teftişler sonucunda düzenlenecek raporların bir örneği İç Denetim Koordinasyon Kuruluna, bir örneği de gerekli işlemlerin yapılması için ilgili vali veya belediye başkanına gönderilir.
V. Eski ve Yeni Kamu Mali Yönetim Sistemi Arasındaki Temel Bazı Farklılıklar
V. Eski ve Yeni Kamu Mali Yönetim Sistemi Arasındaki Temel Bazı Farklılıklar
Yukarıda mali yönetim reformunun getirdiği belli başlı yenilikler, 5018 sayılı Kanunla öngörülen müessese ve esaslar tafsilatıyla incelenmemiş, sadece Kanunun getirdiği yenilikler kısa ve özet olarak belirtilmiştir. Aşağıda ise KMYKK öncesinde uygulanan mali yönetim sistemimiz ile 5018 sayılı Kanunla ihdas edilen yeni kamu mali yönetim ve kontrol sistemi arasındaki temel farklılıklar belirtilecektir.
Bilindiği gibi KMYKK bir çok yönden eski Türk kamu mali yönetim sisteminin çerçevesini çizen Muhasebe-i Umumiye Kanunundan farklılaşmaktadır. Detaylar bazında söz konusu Kanunların mukayesesinin yapılması fonksiyonel olmadığı gibi ayrıntı nedeniyle özün kaçırılması ihtimali nedeniyle uygunda değildir. Bu nedenle eski ve yeni mali yönetim sistemlerini düzenleyen Kanunlar arısındaki esas farklılıklara değinilmesi yeterli görülmüştür.
KMYKK bir çok noktadan Muhasebe-i Umumiye Kanunundan farklı hükümler içermektedir. Söz konusu Kanunların öngördüğü esaslar aşağıdaki tabloda mukayeseli olarak gösterilmiştir.
1050 Sayılı Kanun ve 5018 Sayılı Kanun İle Öngörülen Mali Yönetim Sistemlerinin Esaslarının Karşılaştırılması (Tablo)*
Konu/İşlem 1050 s. Kanun 5018 s. Kanun
Kapsam
1. Devlet (genel bütçeli idareler).
2. Katma bütçeli idareler.
3. Belediye ve il özel idareleri (özel bütçe).1050 s. Kanun özel kanunlardaki hükümler dışında katma ve özel bütçeli idareleri de kapsar.
Mali yönetim ve bütçenin kapsamı dardır, bazı harcamalar bütçe dışında kalmıştır. Özerk/bağımsız bütçeli idareler, döner sermaye ve fonlar Kanun kapsamında değildir.
1.Merkezi Yönetim kapsamındaki kamu idareleri (Genel bütçe, özel bütçe, düzenleyici ve denetleyici kurumlar).
2.Sosyal güvenlik kurumları
3.Mahalli idarelerden
oluşan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerini kapsar.
Mali yönetim ve bütçenin kapsamı genişletilmiştir. Tüm harcamaların bütçe içinde izlenmesi esası getirilmiştir. Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, mahalli idareler ve sosyal güvenlik kurumlarına bazı ayrıcalıklar tanınmıştır.
Kamu Kaynağı Kullanımının Genel Esasları
Ödeneklerin verimli ve etkili kullanılması.
Mali Saydamlık
Hesap Verme Sorumluluğu
Stratejik Planlama
Performans Esaslı Bütçeleme
Çok Yıllı Bütçeleme
Kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılması.
Yönetim ve Harcama Sürecinde Görev Alanlar
Bakan
-
İta Amiri
-
Tahakkuk Memuru
Sayman
İta Amiri Mutemedi
Sayman Mutemedi
Bakan
Üst Yönetici
Harcama Yetkilisi
Mali Hizmetler Birimi Yöneticisi (Ön mali kontrol bakımından) Gerçekleştirme Görevlileri
Muhasebe Yetkilisi
Harcama Yetkilisi Mutemedi
Muhasebe Yetkilisi Mutemedi
Yetki ve Sorumluluklar
Kanunda ita amiri, tahakkuk memuru, sayman, ita amiri mutemedi ve sayman mutemetlerinin görev, yetki ve sorumluluklarına yer verilmiştir. Esas sorumluluk tahakkuk memurları ve saymanlar üzerinde kalmış, ita amirleri istisnai hallerde sorumlu tutulmuşlardır. Bakanların sadece siyasi sorumluluğu vardır. Bakan ve üst yöneticilerin yönetim ve hesap verme sorumluluğuna yer verilmemiştir.
Harcama yetkilisi, gerçekleştirme görevlileri, muhasebe yetkilisi, harcama yetkilisi mutemedi ve muhasebe yetkilisi mutemetlerinin görev, yetki ve sorumlulukları belirlenmiş ve bunların sorumlulukları görevleri gereği yapmaları gerekli iş ve incelemeleri gerekli belgelerle sınırlandırılmıştır. Bakan ve üst yöneticilerin hesap verme ve yönetim sorumluluğu vardır.
Bütçe Hazırlığı
Bütçe hazırlığına nispeten geç başlanmaktaydı. Bütçe çağrısı, bütçe hazırlama rehberi ve yatırım programı hazırlama esaslarına ilişkin hükümler Kanunda yer almamıştır.
Program bütçe sistemi uygulanması öngörülmesine rağmen uygulanmamıştır. Bütçe kod yapısı yetersizdir. Bütçe ödenekleri gerçekçi bir şekilde belirlenmemekte, önceki yıl ödenekleri belirli oranlarda artırılarak tespit edilmektedir. Ödeneklerin belirlenmesinde harcamacı kurumlardan ziyade asıl belirleyici olan Maliye Bakanlığı ve Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığıdır. Performansa dayalı bütçe uygulaması yoktur. Kalkınma planları ve yıllık programlarıyla bütçeler arasındaki gerekli bağ kurulmamıştır. Stratejik plan hazırlanmamaktadır.Yatırım ve cari-transfer ödeneklerinin belirlenmesinde Maliye Bakanlığı ile DPT birlikte görev almaktadır.
Bütçe hazırlık süreci öne alınmıştır. Bütçe hazırlığına esas mali dokümanlar ve yayımlanma takvimi Kanunda belirtilmiştir.
Performans esaslı bütçe sistemine geçilmesi öngörülmüştür. Üç yılı kapsayan çok yıllı bütçeleme (orta vadeli harcama) esası getirilmiştir. Kurumların stratejik plan hazırlamaları ve bütçelerin bu planlar ve performans programları esas alınarak hazırlanması öngörülmüştür. 5018 s. Kanun öncesinde uygulanmaya başlanan analitik bütçe kod yapısına Kanunda da yer verilmiştir.
Yatırım ve cari-transfer ödeneklerinin belirlenmesinde mevcut sistemde yaşanan çift başlılık giderilmemiştir.
Bütçe Uygulaması
Harcamacı kurumlara insiyatif tanınmamıştır. Yetkiler merkezi kurumlarda (Maliye Bakanlığı ve Hazine Müsteşarlığı) toplanmıştır.
Kurumlara bütçe hazırlığı ve uygulamasında insiyatif tanınmıştır. Ödenek kullanımı ve aktarmalarında kurumlara belirli oranlara kadar yetki tanınarak esneklik kazandırılmıştır.
Denetim Türleri ve Yetkili Olanlar
1. Denetim türleri
Uygunluk denetimi
Performans Denetimi (Sayıştay tarafından birkaç yıldır kısmi olarak yapılan bu denetim pilot uygulama düzeyinde kalmıştır.)
2. Denetim Yapanlar
Sayıştay denetçileri
Kurumların teftiş ve denetim birimleri
Maliye Bakanlığının merkez ve taşra denetim birimleri
1. Denetim Türleri
Uygunluk Denetimi
Performans Denetimi
Mali Denetim
Denetim bir fonksiyon olarak yeniden tanımlanmış ve kapsamı genişletilmiştir. İç kontrol sisteminin bir unsuru olarak iç denetim getirilmiştir.
2. Denetim Yapanlar
Sayıştay denetçileri (dış denetim)
İç denetçiler (iç denetim)
İstisnai hallerde denetim yetkisi olanlar (Maliye Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı)
İç Kontrol Sistemi ve Harcama Öncesi Kontrol
İç kontrol sistemi oluşturulmamıştır. Sadece harcama öncesinde kısmı bir kontrol mekanizması öngörülmüştür.
Harcama öncesi kontrol sürecinde;
Maliye Bakanlığı,
Sayıştay,
Maliye Başkanlıkları/Bütçe Dairesi Başkanlıkları ve Saymanlıklar görev almaktaydı. Harcama öncesi kontrol sistematik değildir, sadece belli noktalarda harcama öncesi kontrol yapılmaktadır.
Kamu idarelerinde iç kontrol sistemi kurulması öngörülmüştür.
İç kontrol sisteminin bir unsuru olarak harcama birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından işlemlerin ön mali kontrole tabi tutulması esası getirilmiştir. Saymanlıkların ödeme aşamasında yaptıkları uygunluk kontrolüne son verilmiştir. Muhasebe yetkileri ödeme safhasında sadece Kanunda belirtilen hususları arayacaklardır.
Maliye Bakanlığı ve Sayıştay tarafından harcama öncesinde yapılan kontroller (vize ve tescil) kaldırılmıştır.
Muhasebe Sistemi ve Mali İstatistikler
Nakit Esaslı Muhasebe Sistemi
Muhasebe sisteminde kurumlar arası farklı uygulamalar vardır.
Mali istatistikler kamuoyuna düzenli olarak açıklanmamaktadır. Faaliyet raporları düzenlenmemektedir.
Tahakkuk Esaslı Muhasebe Sistemi
Kamu idareleri arasında muhasebe birliği sağlanmıştır.
Mali istatistiklerin ve faaliyet raporlarının belirli periyodlarla kamuoyuna açıklanması esası getirilmiştir.
Yukarıdaki mukayeseli inceleme yeni kamu mali yönetim ve kontrol sistemin dayandığı esaslar, çatıyı oluşturan müessese ve aktörler bakımından mevcut sistemden hangi yönler bakımından farklılaştığını göstermektedir. Tatbikatta ortaya çıkacak sorunlar, yapılacak tenkitler ve değerlendirmeler tasarlanan yeni sistemin tekemmül etmesine yardımcı olacaktır. Kuşku yok ki yeni sistemin oturması ve benimsenmesi biraz zaman alacaktır.
Günümüz koşullarının gerisinde kalmış Muhasebe-i Umumiye Kanununa dayalı mülga mali yönetim sistemimizin ıslah edilmesi vazgeçilemeyecek bir zaruret idi. Bununla birlikte Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile tasarlanan-getirilen yeni mali yönetim sisteminin kusursuz ve mükemmel olduğu da iddia edilemez, zaten reform çalışmalarını savunanların böyle bir iddiası da yoktur. Olmaması da gerekir. Ancak nazari olarak tasarlanan sistemlerin tatbik edilmesi sonucunda elde edilen geri dönüşler ve tecrübeler sistemin geliştirilmesini ve noksanlıkların giderilmesini sağlayacaktır.
Amaç mali disiplinin sağlanması, makro ekonomik istikrara kavuşulması, sürdürülebilir bir büyümenin sağlanması, özetle toplum refahının maksimum düzeye çıkarılması olduğuna göre bu gayelere ulaşma yönünde tercih edilen mali yönetim sistemlerinin amaca uygun olması yeterlidir. Buna sağlayacak da sistemin dayandığı temel esas, müessese ve yaklaşımlardır. Bu açıdan bakıldığında, yeni mali yönetim sisteminin çağdaş mali yönetim sistemlerinin dayandığı esas, müessese ve yaklaşımları ihtiva etmekte olduğu söylenebilir.
5018 sayılı Kanun, Muhasebe-i Umumiye Kanunuyla ilgili olarak dile getirilen bir çok eksiklik ve sorunları giderecek niteliktedir. Ancak yeni Kanunun bazı sorun ve eksiklikleri gidermede yetersiz kaldığı da açık bir gerçektir. Lakin mevcut sistemdeki bazı sorunlu alanlarda değişiklik yapılmaması, bu düzenlemelerin korunması, kurumsal taassuplar, şahsi yaklaşımlar, grup çıkarlarını koruma saiki gibi nedenlerden kaynaklanmaktadır. Bu tür menfi yaklaşımların yenilebilmiş olması, yenilebilmesi halinde daha iyi bir mali yönetim ve kontrol sistemi kurulabileceği tartışmasızdır. Ancak, Türk bürokrasinin mevcut yapısı, kurumlar arası güç dengeleri, yasa yapma sürecindeki müdahale noktaları gibi hususların yapılması gerekli ve istenen bazı düzenlemelerin gerçekleştirilebilmesini engellediği bilinmektedir.
VI. Sonuç
VI. Sonuç
5436 sayılı Kanunla yapılan değişikliklerle 5018 sayılı Kanun ile çerçevesi çizilen yeni kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin 2006 yılının başı itibariyle tamamıyla uygulamaya geçirilebilmesi sağlanmıştır. İkincil mevzuat çalışmalarının bir kısmı henüz tamamlanmamış olmakla birlikte bu çalışmaların öngörülen takvim içerisinde tamamlanıp yasal alt yapının oluşturulacağı görülmektedir.
5018 sayılı Kanun, mevcut Türk kamu mali yönetim ve kontrol sisteminde önemli bir değişim ve dönüşüm süreci öngörmektedir. Reform Kanunu ile mali yönetim ve iç kontrol sistemi yeniden tanımlanmakta ve kurgulanmakta, sistemde görev alacak aktörlerin görev, yetki ve sorumlulukları yeniden belirlenmekte ve sistemin işleyiş mantığı yeni bazı esaslara dayalı olarak tarif edilmektedir.
Bir başka söyleyişle, yeni kamu mali yönetim ve kontrol sistemi beraberinde farklı bir konsept getirmekte ve sistemin dayandığı paradigmalar mevcut mali yönetim ve denetim sistemimizi köklü bazı değişikliklere konu etmektedir. Yeni sistem bir çok yönden 1050 sayılı Kanuna dayanan Türk mali yönetim sisteminden farklılaşmaktadır. Ancak, uygulamada yeni kamu mali yönetim sisteminin dayandığı temel varsayımların ve yeni yaklaşımların tam olarak kavranamadığı ve yeni sistemin 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu mantığı çerçevesinde değerlendirmeye tabi tutulduğu ve yanlış bazı sonuçlara varıldığı görülmektedir.
1050 sayılı Kanun ve 5018 sayılı Kanunda öngörülen veya tanımlanan müessese yahut aktörlerin söz konusu Kanunlarla ortaya konan mali yönetim sisteminin bütünlüğü içerisinde ele alınması ve değerlendirmelerin bu çerçevede yapılması gerekmektedir. 5018 sayılı Kanun ile ihdas edilen kamu mali yönetim sisteminin dayandığı temel yaklaşımların, Kanunun çatısını oluşturan esasların ve her bir aktöre ve müesseseye yüklenen fonksiyonların göz ardı edilmesi ve eski ile yeni mukayesesinin bütüncül bir yaklaşımla ve sistematik olarak değil de, birebir görev-yetki-sorumluluk denkleminde sayısal olarak yapılması meselenin özünden uzaklaşılmasına neden olmaktadır.
Getirilen yeni sistemin özü, keyfiyeti, dayandığı modern yaklaşımlar, getirdiği yenilikler, sağlayacağı faydalar yerine bazı görevlilerin veya kurumların kaybettiği mevzilerin, görev ve yetkilerin, unvanların öncelenmesi, yıllardır herkesçe eleştirilen mevcut mali yönetim sisteminin eksiklik ve zafiyetlerinin görmezden gelinmesi ve eski sistemin yeniden pazarlanmaya çalışılması yapılan tenkit ve önerilerin samimiyet ve masumiyetine gölge düşürmektedir.
Malum olduğu üzere, yıllarca gündemde kalan ve büyük külfetlere katlanarak yapılan çalışmalar sonucunda yürürlüğe konulan reform kanunlarının hayata geçirilebilmesi ve başarılı bir şekilde tatbik edilebilmesi uygulayıcı kurumların yaklaşımlarıyla yakından ilgilidir. Keza, reform çalışmalarının yapılmasında görev alan kurum ve kuruluşların ve bunların temsilcisi olan bürokratların tutum ve davranışları da belirleyici olmaktadır. Başarıya ulaşabilmenin ve nazari olarak tasarlanan sistemlerin hayata geçirilebilmesi ve sorunsuz bir şekilde tatbik edilebilmesinde en önemli etken reforma duyulan inançtır. Reformu tasarlayan veya uygulayanların uygulanabileceğine inanmadıkları yahut uygulanmasını istemedikleri bir sistemin veya kanunun sağlıklı bir şekilde uygulanabilmesinin ve kanunlar yürürlüğe konulsa bile beklenen hedeflere ulaşılabilmesinin güç olduğu aşikardır.
Büyük emekler verilerek ulusal ihtiyaçlar, uluslararası mali kuruluşların talepleri, Avrupa Birliği müktesebatına uyum çalışmaları kapsamında hazırlanan reform kanunlarının kendilerinden beklenen faydaları verebilmeleri, kanunlarda öngörülen sistemlerin işletilebilmesi ve geçiş sürecinin en kısa zamanda ve mümkün olan en az sorun ve maliyetle atlatılabilmesi bu çalışmaların ve geçiş sürecinin iyi yönetilmesiyle doğrudan alakalıdır. Reformların tasarlanması ve yürürlüğe konulması aşamalarında etkin bir biçimde rol alan merkezi kurumların öncelikle reform çalışmalarına kendilerinin inanmaları ve bu konuda tereddütlere mahal vermemeleri gerekmektedir. Bu nedenle, yeni sistemin hayata geçirileceği dirayetli, kesin ve sarih bir şekilde açıklanmalı ve bu konuda belirsizliklere yer verilmemelidir. Reformu tasarlayan veya uygulanmasında bir çok konuda yetki ve görev üstlenen kurumların ve kurum yönetici ve personelinin inanmadığı bir sistemin diğer kurum ve kuruluşlarca benimsenmesini beklemek haksızlık olacaktır.
Uluslararası Para Fonu, Dünya Bankası gibi uluslararası mali kuruluşlara ve Avrupa Birliğine verilen taahhütlerde yer alan süre kısıtları ve Kanunun hazırlanmasında görev alan kurum temsilcilerinin temsil ettikleri kurum ve kurulların yahut denetim birimlerinin çıkar çatışmaları çerçevesinde gözetilen denge politikası nedeniyle 5018 sayılı Kanunun bazı eksik veya hatalı yönlerinin bulunduğu kesindir. Ancak, açıktır ki bu tür eksikliklerin veya değiştirilmesi gerekli görülen hükümlerin varlığı yeni sistemden vazgeçilmesini gerektirmemektedir.
Kuşkusuz yapılan her reform çalışmasında taslak, tasarı veya kanunlaşma aşamalarında göz önünde bulundurulmayan, fark edilemeyen veya uygulama sırasında yaşanan aksaklıklar sonucunda ortaya çıkabilecek hususlar bulunabilmektedir. Getirilen yeni düzenlemeden zarar gören yahut zarar gördüğünü iddia eden veya zarar göreceği-görebileceği zannını taşıyan bazı kesimlerin kamunun umumi menfaati yerine kişisel veya grup çıkarlarını önceleyen yaklaşımları reform kanunlarının uygulanmasını geciktirmemelidir. Yasal düzenlemelerin yapılmasında tüm çıkar gruplarının menfaatlerinin korunması ve tüm taleplerinin karşılanması mümkün olmadığına göre bu tür saiklerle yapılan tenkitlerin bu husus göz önünde bulundurularak değerlendirilmesi gerektiği açıktır.
Yeni kamu mali yönetim sistemindeki mevcut bazı eksikliklerin ve uygulama sırasında ortaya çıkacak sorun ve noksanlıkların daha sonra yapılacak değişikliklerle giderilmesi mümkündür. Ancak, kamuoyunda ve belirli çevrelerce dile getirilen bazı eleştirilerin yukarıda belirtilen saiklerle ve subjektif yaklaşımlarla yapıldığı da bir gerçektir. Bu nedenle, konunun 5018 sayılı Kanunla öngörülen yeni kamu mali yönetim sisteminin taraftarları ve muhalifleri arasında cereyan eden bir mücadeleye dönüştürülmeksizin objektif kıstaslar çerçevesinde ve sistem analizi yapılarak, Kanunun olumlu ve olumsuz yönleri ortaya konularak tartışılması ve değerlendirilmesi elzemdir.
Sonuç olarak, gelinen bu aşamadan sonra yeni kamu mali yönetim sisteminden vazgeçip 1050 sayılı Kanunun yeniden canlandırılması ve eski sisteme dönülmesi mümkün gözükmemektedir. Bu itibarla yapılması gereken kısır tartışmalardan ve kalıplaşmış muhalif yaklaşım ve söylemlerden uzak durup yeni kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin daha iyi hale getirilebilmesi ve sistemin kusursuz bir şekilde hayata geçirilebilmesini sağlamaktır. Bu da müspet yönde yapılacak tenkit ve değerlendirmelerle mümkündür. Böyle bir yaklaşım toplumun genel çıkarına uygun düştüğü gibi, mali yönetim ve kontrol sisteminde görev alan kamu personelinin de yararına olacaktır.
Makele içinde yer alan toblonun pdf hali:
YARARLANILAN KAYNAKLAR:
- CANDAN, Ekrem, “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa Göre Kamu İdare Bütçelerinin Hazırlanması ve Bütçelerin Uygulama Esasları I” Maliye ve Sigorta Yorumları Dergisi, 15 Haziran 2005, Sayı: 442.
- CANDAN, Ekrem, “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa Göre Kamu İdare Bütçelerinin Hazırlanması ve Bütçelerin Uygulama Esasları II” Maliye ve Sigorta Yorumları Dergisi, 1 Temmuz 2005, Sayı: 443.
- Maliye Bakanlığı, “Ulusal ve Uluslararası Çalışmalar Işığında Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu”, Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü Yayını, Sayı: 2004/1, Şubat 2004, Ankara.
- Devlet Planlama Teşkilatı, “Sekizinci Kalkınma Planı Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel İhtisas Komisyonu Raporu”, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı, 2000, Ankara.
- Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Plan ve Bütçe Komisyon Raporu (1/692).
- Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurul Tutanağı, 22. Dönem, 2. Yasama Yılı, 26. Birleşim, 10 Aralık 2003.
Google Sites
Report abuse