Embedded Files
Not: gönderilen metin makalenin tarafımdan dergiye gönderilen orjinal hali olup, yayın kurulunun editöryal düzenlemeleri burada dergide yayınlanmış halinden (dergide yayımlanan versiyonunda pdf dosyası için yer yerlerinde) yerlerde farklılıklar gösterilmiştir.
III. İçişleri Bakanlığınca Yeni Yasal Düzenlemeler Öncesinde Yürütülen Teftiş ve Denetimler
1. Konuya İlişkin Mevzuat Hükümleri
Anayasanın 127 nci maddesinin beşinci fıkrasında;
“Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilklere uygun şekilde yaklaşıyor, kamu görevlilerinde birliğin odaları, toplum yararınınınızı ve mahallilerinizlerinin gereği orada devam eden orada, kanunda ise esas ve usuller dairesinde vesayetlerinizi.
hükmü yer alıyor. Anayasa, merkezi idarenin mahalli idarelerdeki vesayet yetkisinin amacını belirtmek için bu yetkiyi sınırlandırıldı. Vesayet yetkisinin kullanımıında uyulacak esas ve usulleri belirleme yetkisi henüz kanun koyucuya bırakıldı. Merkezi idarenin mahalli idareler tarihi vesayet yetkisine bağlı olarak esas ve usuller ayrı bir kanunla düzenlenmemiş, çeşitli kanunlarla konuya tarihinde düzenlemelerinizde .
Bilindiği gibi, Anayasanın söz konusu hükmüne istinaden çeşitli kanunlarla merkezi idareye mahalli idareler üzerinde vesayet yetkisi tanınmıştır. Birçok merkezi idare kuruluşunun mahalli idareler üzerinde vesayet yetkisi bulunmakla beraber, bu yetki ağırlıklı olarak İçişleri Bakanlığı tarafından kullanılmaktadır. Mahalli idarelerin merkezi idare tarafından denetimi de Sayıştay yanında İçişleri Bakanlığı tarafından yürütülmektedir. İçişleri Bakanlığının mahalli idareler üzerindeki vesayet yetkisine ilişkin esaslar 3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunla düzenlenmiştir. Ayrıca diğer kanunlarda da konuya ilişkin düzenlemeler bulunmaktadır.
3152 sayılı Kanunun 2 nci maddesinin (g) bendinde; “Ülkenin idari bölümlere ayrılması, il ve ilçelerin genel idarelerini, mahalli idareleri ve bunların merkezi idare ile olan alaka ve münasebetlerini düzenlemek” görevi İçişleri Bakanlığına verilmiş, aynı Kanunun 11 inci maddesinde de; “Bakanlığın mahalli idareler üzerinde sahip olduğu vesayet yetkisinin mevzuat hükümleri gereğince uygulanmasını sağlamak” ve “Mahalli idare kontrolörlerinin çalışma programlarını Bakanlık Teftiş Kurulu Başkanlığının görüşünü almak suretiyle düzenlemek ve uygulanmasını sağlamak” Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır. Anılan Kanunun 15 inci maddesinin (a) bendinde ise; “Bakanlığın merkez birimlerinin, bağlı kuruluşların, il ve ilçelerin ve mahalli idarelerle, bunlara bağlı ve bunların kurdukları veya özel kanunlarla kurulmuş birlik, işletme, müessese ve teşebbüslerin işlem ve hesaplarını teftiş etmek ve denetlemek, inceleme ve soruşturma yapmak” görevinin Teftiş Kurulu Başkanlığınca yapılacağı hükme bağlanmıştır.
3152 sayılı Kanuna istinaden yürürlüğe konulan İçişleri Bakanlığı Mülkiye Teftiş Kurulu Tüzüğünün 5 inci maddesinin birinci fıkrasında; “Bakanlık merkez birimlerinin, bağlı kuruluşlarının, Bakanlığın denetim ve gözetimi altında bulunan kuruluşların, il ve ilçe kuruluşlarının, mahalli idarelerle bunlara bağlı ve bunların kurdukları veya özel kanunlarla kurulan birlik, işletme, müessese ve teşebbüslerin çalışmalarını, işlemlerini ve hesaplarını teftiş etmek ve denetlemek” Teftiş Kurulunun görevleri arasında sayılmış, Tüzüğün 18 inci maddesinde de, mülkiye müfettişlerinin, “Bakanlık merkez birimlerinin, bağlı kuruluşlarının, Bakanlığın denetim ve gözetimi altında bulunan kuruluşların, il ve ilçe kuruluşlarının, il özel idareleri, belediyeler ve köylerle bunlara bağlı ve bunların kurdukları veya özel kanunlarla kurulan birlik, işletme, müessese ve teşebbüslerin çalışmalarını, işlemlerini ve hesaplarını teftiş etmek ve denetlemek”le görevli ve yetkili oldukları hükme bağlanmıştır.
Teftişe ilişkin işlemler, akçalı birimlerin teftişi, teftiş sonucunda düzenlenecek teftiş layiha ve raporlarına ilişkin usul ve esaslar da söz konusu Tüzükle düzenlenmiştir. Ayrıca, anılan Tüzüğe istinaden yürürlüğe konulan İçişleri Bakanlığı Mülkiye Teftiş Kurulu Çalışma Yönetmeliği ve bu Yönetmeliğe dayanılarak hazırlanan İçişleri Bakanlığı Mülkiye Teftiş Kurulu Görev ve Çalışma Yönergesinde de akçalı birimlerin teftişi, teftiş layihalarının düzenlenmesi ve raporlar üzerinde yapılacak işlemlere ilişkin usul ve esaslar belirlenmiştir.
Öte yandan, 3152 sayılı Kanuna istinaden hazırlanan İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Kontrolörleri Yönetmeliğinin 19 uncu maddesinde;
“Mahalli idareler ile bunlara bağlı özel kanunla veya Belediye Kanununa göre kurulmuş katma bütçeli işletme ve idarelerle, döner sermayeli kuruluşların ve bunların kurdukları veya katıldıkları birlikler kontrolörlerin görev alanı içindedir.
Mülki İdare Amirliği Hizmetleri sınıfından olanların başkanı bulundukları mahalli idarelerin tarh, tahakkuk ve tahsilat dışındaki iş ve işlemlerde kontrolörler, teftiş, inceleme ve soruşturma yapamazlar.”
hükmüne yer verilmiş, aynı Yönetmeliğin 20 inci maddesinde de, Kontrolörlerin, Bakanlıkça;
“A. Bu Yönetmeliğin 19 uncu maddesinde belirtilen görev alanı içinde yıllık normal teftişler ile iş, işlem ve personel hakkında araştırma, inceleme ve soruşturma yapmak,
B. Mülki idare amirlerinin başkanı bulunduğu mahalli idarelerin tarh, tahakkuk ve tahsilat işlemlerini teftiş ve denetlemeye tabi tutmak,”
işlerinde görevlendirilecekleri öngörülmüştür. Kontrolörlerin yetki ve sorumlulukları, çalışma usul ve esasları, teftişe dair usul ve işlemler ile mali birimlerin teftişinde uyulacak esaslar da söz konusu Yönetmelikle belirlenmiştir.
Ayrıca, mülga 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun 119 uncu maddesinde;
“İdarei hususiye ve belediye muhasipleri hesabatını, haklarındaki kararın tebliği tarihinden itibaren bir ay zarfında gerek alakadarın ve gerek idarenin müracaatı üzerine derecei saniyede tetkik ve hükme raptetmek Divanı Muhasebata aittir.”
hükmü yer almıştır.
Bunların yanında, 832 sayılı Sayıştay Kanununun 1 inci maddesinde;
“Sayıştay, genel ve katma bütçeli dairelerin gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini yargılama yoliyle kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir.”
hükmüne yer verilmiş, aynı Kanunun geçici 8 inci maddesinde ise;
“Anayasa'nın 116 ncı maddesi gereğince il özel idareleriyle belediyelerin mali işlemlerinin denetlenmesine dair kanun yürürlüğe girinceye kadar, 16 Haziran 1934 tarihli ve 2514 sayılı Divanı Muhasebat Kanunu ve bu kanuna ek kanunların il özel idareleri ve belediyelere ait hükümleri yürürlükte kalır.”
hükmü düzenlenmiştir.
2. İçişleri Bakanlığınca Yeni Yasal Düzenlemeler Öncesinde Yürütülen Teftiş ve Denetimler
Bilindiği üzere, İçişleri Bakanlığı yukarıda sözü edilen anayasal, yasal ve idari düzenlemeler çerçevesinde belediye ve il özel idarelerinin genel iş ve faaliyetleri yanında bu kuruluşların hesap iş ve işlemlerinin teftiş ve denetimini yürütmüştür. Belediye ve il özel idarelerinin hesapları mülga 1580 sayılı Belediye Kanunu ve mülga İl Özel İdaresi Kanunu hükümleri çerçevesinde belediyelerde belediye encümeni ve belediye meclisleri, belediye başkanı ve başkana bağlı teftiş ve denetim birimleri, il özel idarelerinde ise vali, il daimi encümeni ve il genel meclisi tarafından yapılan denetimler/teftişler yanında İçişleri Bakanlığınca da vesayet yetkisi kapsamında denetlenmekte/teftiş edilmekte idi. İl özel idareleri ve belediyelerin mali iş ve işlemleri ve hesapları üzerinde İçişleri Bakanlığınca yapılan teftiş ve denetimler 3152 sayılı Kanun ve bu Kanuna istinaden yürürlüğe konulan tüzük, yönetmelik, yönerge ve genelgeler çerçevesinde yürütülmüştür.
Sayıştay Kanununun geçici 8 inci maddesi gereğince 2514 sayılı Divanı Muhasebat Kanununun belediye ve il özel idarelerinin sayman hesaplarının tetkik ve muhakemesini, uygulanacak usul ve esasları, görevlilerin sorumluluklarını ve haklarını düzenleyen 68, 69, 70 ve 71 inci maddeleri yürürlükte kalmıştır. İl özel idareleri ile Sayıştay’ın tetkik ve muhakemesine tabi belediyelerin sayman hesaplarının denetim ve hükme bağlama görevi 2514 sayılı Divanı Muhasebat Kanununun yürürlükte bulunan hükümleri çerçevesinde Sayıştay tarafından yürütülmüştür.
Sayıştayın tetkik ve muhakemesine tabi olmayan belediye bütçelerinin hesaplarının Sayıştay tarafından ikinci derecede incelenmesi ve yargılanması ise 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun 119 uncu maddesi çerçevesinde yapılmıştır. 1050 sayılı Kanunun 119 uncu maddesi gereğince Sayıştay il özel idareleri ve belediye saymanlarının hesaplarını incelemek ve hükme bağlamak konusunda ilgililerin veya idarenin başvurusu üzerine ikinci derecede incelemekle görevlendirildiğinden bu hesapların denetimi özel mevzuatına göre yürütülmüştür.
Anayasa Mahkemesi Kararında da belirtildiği üzere (20.11.1996 tarih ve Esas: 1996/58, Karar: 1996/43 sayılı karar) Sayıştaya 1050 sayılı Kanunun 119 uncu maddesiyle verilen il özel idare ve belediye saymanlarının hesaplarını inceleme ve hükme bağlama görevi ikinci derecelidir. İkinci derecede inceleme, hesapların birinci derecede il genel meclisleriyle belediye meclislerince incelenip onaylandıktan sonra Sayıştay’a sunulmasıdır. İl özel idarelerinin hesap iş ve işlemlerinin teftiş ve denetimi bu kuruluşların yetkili organları yanında İçişleri Bakanlığınca da yapılmıştır.
Mülga 1580 sayılı Belediye Kanunu ve mülga İl Özel İdaresi Kanununda bu kuruluşların hesap ve işlemlerinin denetlenmesi konusunda sınırlandırıcı bir hüküm bulunmaması, il özel idareleri ve belediyelerin hesap ve işlemlerinin teftiş ve denetim yetkisinin 3152 sayılı Kanunla İçişleri Bakanlığına verilmiş olması ve İçişleri Bakanlığı denetim elemanları tarafından yapılan teftiş ve denetimler sonucunda düzenlenen raporların Sayıştay tarafından hesap yargılamasına esas alınması gibi nedenler vesayet yetkisinden doğan bu denetim yetkisinin İçişleri Bakanlığınca çok geniş bir şekilde kullanılmasını ve denetimlerin mahalli idarelerin tüm iş ve işlemlerini kapsayacak bir biçimde ifa edilmesi sonucunu doğurmuştur. Bu kapsamda yürütülen hesap ve işlemlerin teftiş ve denetimi harcama sonrasında yapılan mevzuata uygunluk denetimi olarak gerçekleştirilmiştir.
Bu çerçevede, İçişleri Bakanlığı denetim elemanlarınca akçalı birimlerin teftişi sonucunda düzenlenen teftiş layihaları il genel meclisleri ve belediye meclislerince karara bağlanmakta, ilgililerin veya idarelerin başvurması üzerine bu hesaplar Sayıştayca 1050 sayılı Kanunun 119 uncu maddesi uyarınca ikinci derecede incelenip kesin hükme bağlanmaktaydı. Sayıştay tarafından bu hesaplar üzerinde ikinci derecede yapılan inceleme ve kesin hükme bağlama sırasında İçişleri Bakanlığı denetim elemanları tarafından düzenlenen teftiş layihaları esas alınmaktaydı.*
Söz konusu düzenlemeler çerçevesinde mülkiye müfettişleri tarafından il ve ilçe belediyeleri ile büyükşehir belediyelerinin ve il özel idarelerinin genel iş ve yürütüme ilişkin işlemleri yanında, bu kuruluşların hesap ve işlemleri denetlenmekte, teftiş edilen kuruluş ve birimlerin bütçe, tahakkuk, tahsilat, muhasebe, masraf, vezne, ambar, ayniyat, zamanı idare hesabı, kar ve zarar hesapları ve bilançolar gibi hesap ve işlemleri (akçalı işlemler) teftiş edilmekte ve gerektiğinde teftiş edilen kuruluş ve birimlerde görevli sayman, hesap işleri daire başkanı, hesap işleri müdürü, muhasip gibi unvanlı görevliler adına teftiş layihaları düzenlenmekte ve ilgili mevzuatında prosedürler işletilmekte idi. Akçalı birimlerin teftişi sırasında usulsüz ödemeler, kanun dışı harcamalar ve diğer sebeplerle kamu zararına sebep olunduğu tespit edilmesi halinde ilgililer ve sorumlular adına kişi borcuna alınması gerekli görülen tutarlar teftiş layihasında gösterilmekte idi. Müfettişler tarafından belediyeler ve il özel idarelerinin hesap ve işlemleriyle ilgili olarak düzenlenen bu teftiş layihalarındaki öneriler il genel meclisleri veya belediye meclislerince görüşülüp karara bağlanmakta, ilgililerin veya idarenin başvurusu üzerine konu usulüne göre Sayıştaya intikal ettirilmekte idi. Akçalı birimlerin hesap ve işlemleriyle ilgili olarak İçişleri Bakanlığı denetim elemanlarınca düzenlenen teftiş layihalarındaki öneriler Sayıştay tarafından ikinci derecede incelenerek kesin hükme bağlanmakta idi. İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Kontrolörleri Yönetmeliği uyarınca mahalli idarelerin hesap ve işlemlerinin (akçalı işlemler) teftişi ile mülki idare amirlerinin başkanı bulunduğu mahalli idarelerin tarh, tahakkuk ve tahsilat işlemlerini teftiş ve denetimi mahalli idareler kontrolörlerince yürütülmekte ve hesap ve işlemlerle ilgili olarak düzenlenen teftiş layihalarındaki öneriler konusunda yukarıda zikredilen süreç izlenmekte ve bu hesaplar ikinci derecede Sayıştay tarafından kesin hükme bağlanmakta idi.
Hal böyle iken mahalli idareler reformu kapsamında yürürlüğe konulan kanuni düzenlemelerle İçişleri Bakanlığının mahalli idarelerin faaliyet ve işlemleri üzerinde gerçekleştireceği teftişin/denetimin muhteva ve sınırı yeniden belirlenmiştir. Aşağıda konuya ilişkin yasal düzenlemelere ve bu çerçevede yürütülebilecek denetimlere ilişkin esaslara yer verilmiştir.
IV. Yeni Mevzuat Hükümleri ve İçişleri Bakanlığının Denetim Yetkisi
IV. Yeni Mevzuat Hükümleri ve İçişleri Bakanlığının Denetim Yetkisi
1. Yeni Yasal Düzenlemelerdeki Hükümler
Belediye ve il özel idarelerinin hesap ve işlemlerinin teftişi İçişleri Bakanlığınca bahse konu mevzuat hükümleri çerçevesinde yukarıda belirtildiği şekilde yürütülür iken 5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununda belediye ve il özel idarelerinde yapılacak denetimlere ilişkin esaslar yeniden düzenlenmiş, İçişleri Bakanlığınca yapılacak denetimin kapsamı belirlenmiş ve vesayet yetkisi gereği yapılacak denetimlerin yasal çerçevesi belirlenerek bazı sınırlamalar öngörülmüştür. Bu nedenle, İçişleri Bakanlığının mahalli idareler üzerindeki denetim yetkisinin kapsam ve sınırının yeni düzenlemeler çerçevesinde belirlenmesi icap etmektedir.
3.7.2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanununun;
55 inci maddesinde;
“Belediyelerde iç ve dış denetim yapılır. Denetim, iş ve işlemlerin hukuka uygunluk, malî ve performans denetimini kapsar.
İç ve dış denetim 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümlerine göre yapılır.
Ayrıca, belediyenin malî işlemler dışında kalan diğer idarî işlemleri, hukuka uygunluk ve idarenin bütünlüğü açısından İçişleri Bakanlığı tarafından da denetlenir.
Belediyelere bağlı kuruluş ve işletmeler de yukarıdaki esaslara göre denetlenir.
Denetime ilişkin sonuçlar kamuoyuna açıklanır ve meclisin bilgisine sunulur.”
58 inci maddesinde ise,
“Denetimin yapılması ve faaliyet raporunun hazırlanması hususunda bu Kanunda hüküm bulunmayan durumlarda 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile diğer kanunların ilgili hükümleri uygulanır.”
hükmüne yer verilmiştir.
Diğer yandan, 10.7.2004 tarih ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 28 inci maddesinde; “Belediye Kanunu ve diğer ilgili Kanunların bu kanuna aykırı olmayan hükümleri ilgisine göre büyükşehir, büyükşehir ilçe ve ilk kademe belediyeleri hakkında da uygulanır.” hükmü yer almıştır.
22.2.2005 tarih ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun;
38 inci maddesinde;
“İl özel idarelerinde iç ve dış denetim yapılır. Denetim, iş ve işlemlerin hukuka uygunluk, malî ve performans denetimini kapsar.
İç ve dış denetim 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümlerine göre yapılır.
Ayrıca, il özel idaresinin malî işlemler dışında kalan diğer idarî işlemleri, idarenin bütünlüğüne ve kalkınma plânı ve stratejilerine uygunluğu açısından İçişleri Bakanlığı, vali veya görevlendireceği elemanlar tarafından da denetlenir.
İl özel idarelerine bağlı kuruluş ve işletmeleri yukarıdaki esaslara göre denetlenir.
Denetime ilişkin sonuçlar kamuoyuna açıklanır ve meclisin bilgisine sunulur.”
41 inci maddesinde ise;
“Denetimin yapılması ve faaliyet raporunun hazırlanması hususunda bu Kanunda hüküm bulunmayan durumlarda 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile diğer kanunların ilgili hükümleri uygulanır.”
hükmüne yer verilmiştir.
26.5.2005 tarih ve 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanununun 5445 sayılı Kanunla değişik 22 nci maddesinde;
“Mahallî idare birliklerinin denetimi İçişleri Bakanlığınca yapılır. Valiler ve kaymakamlar gerekli gördüklerinde ülke düzeyinde kurulan birlikler dışındaki birlikleri denetleyebilirler.
Sayıştayın dış denetimine tâbi olmayan mahallî idare birliklerinin, İçişler Bakanlığı, valiler veya kaymakamlarca malî denetimi sonucunda tespit edilen kamu zararı üzerine yapılan kişi borcu teklifleri, birlik meclisinde görüşülerek karara bağlanır. Bu kararın örneği, birlik merkezinin bulunduğu yerin valiliğine, ülke düzeyinde kurulan birlikler ile başkanı vali veya vali yardımcısı olan birliklerde ise İçişleri Bakanlığına gönderilir. Karara karşı, ülke düzeyinde kurulan birlikler ile başkanı vali veya vali yardımcısı olan birliklerde İçişleri Bakanlığı, diğerlerinde ise valiler veya hakkında kişi borcu çıkarılanlar on gün içinde idarî yargıya başvurabilirler. İdarî yargı kararı doğrultusunda işlem sonuçlandırılır.
Kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararı, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edilir. Kamu zararlarının tahsiline ilişkin usûl ve esaslar, İçişleri Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.”
hükmü yer almıştır.
2. Yeni Yasal Düzenlemeler Çerçevesinde İçişleri Bakanlığının Denetim Yetkisinin Kapsam ve Mahiyeti
5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununa göre belediye ve il özel idarelerinde iş ve işlemlerin hukuka uygunluk, mali ve performans denetimini kapsayan iç ve dış denetimler 5018 sayılı Kanun hükümlerine göre yapılacaktır. Belediyelerde 5018 sayılı Kanun uyarınca yapılacak iç ve dış denetim yanında, belediyelerin mali işlemler dışında kalan diğer idari işlemleriyle sınırlı olarak İçişleri Bakanlığı tarafından da hukuka uygunluk ve idarenin bütünlüğü açısından denetim yapılacaktır. 5393 sayılı Kanunun denetime ilişkin hükümleri 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 28 inci maddesindeki atfa istinaden büyükşehir belediyelerinde de uygulanacaktır. İl özel idarelerinde de, 5018 sayılı Kanun çerçevesinde yapılacak iç ve dış denetimden başka yine il özel idarelerinin mali işlemleri dışında kalan diğer idari işlemlerine münhasır olmak üzere İçişleri Bakanlığı, vali veya görevlendireceği elemanlar tarafından idarenin bütünlüğü ve kalkınma planı ve stratejilerine uygunluk açısından da denetim yapılacaktır.
5355 sayılı Kanunun 5445 sayılı Kanunla değişik 22 nci maddesi uyarınca, Sayıştay denetimi kapsamında bulunan birlikler hakkında Sayıştay Kanunu hükümlerine göre dış denetim yapılacak ve hesap yargılaması konusunda genel hükümler uygulanacak, Sayıştay’ın dış denetimine tabi olmayan mahalli idare birliklerinde ise İçişleri Bakanlığı, valiler veya kaymakamlarca yapılacak mali denetim sonrasında 5355 sayılı Kanundaki süreç izlenecektir.
5355 sayılı Kanunun 22 nci maddesiyle Sayıştay denetimine tabi olmayan mahalli idare birliklerinde İçişleri Bakanlığı, valiler ve kaymakamlarca mali denetim yapılması esası benimsenmiştir. Mahalli idare birliklerinin denetimiyle ilgili olarak söz konusu Kanunun 22 nci maddesindeki bu düzenleme 5393 sayılı Kanunun 55 inci maddesi uyarınca İçişleri Bakanlığınca belediyelerde, 5302 sayılı Kanunun 38 maddesi uyarınca ise İçişleri Bakanlığı, vali veya valinin görevlendireceği elemanlar tarafından il özel idarelerinde yapılacak denetimin kapsam ve sınırına işaret etmektedir. Çünkü 5355 sayılı Kanunun 22 nci maddesinde Sayıştay denetimine tabi olmayan mahalli idare birliklerinde İçişleri Bakanlığı, vali veya kaymakamlarca “mali denetim” yapılacağı öngörülmüştür. Sayıştay denetimine tabi mahalli idare birliklerinde ise mali işlemler üzerinde bir denetim yapılmayacaktır.
Kanun koyucu tarafından il özel idareleri ve belediyelerin denetimi konusunda 5355 sayılı Kanunun 22 nci maddesinde öngörüldüğü nitelikte bir denetim (mali denetim) yapılmasını öngörülmediğinden böyle bir düzenleme yapılmamıştır. Bu suretle mahalli idare birliklerinin denetimi ile il özel idareleri ve belediyelerin denetimi farklılaştırılmış ve ayrı esaslara bağlanmıştır. Mahalli idare birliklerinde merkezi idare organları tarafından mali denetim yapılması öngörülmesine karşın, belediye ve il özel idarelerinin mali işlemlerinin denetimi konusunda İçişleri Bakanlığına böyle bir yetki verilmemiştir. Merkezi idarenin vesayet yetkisinden doğan bu denetim il özel idareleri ve belediyelerde Anayasanın ilgili hükümleri, 832 sayılı Kanun ve 5018 sayılı Kanun gereğince Sayıştay tarafından yapılacaktır.
5393 sayılı Kanun ve 5302 sayılı Kanun gereğince belediyelerin iç ve dış denetimi 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa göre iç denetçiler ve Sayıştay tarafından yapılacaktır. İçişleri Bakanlığı ise ancak söz konusu Kanunlarda belirtilen sınırlamalar çerçevesinde denetim yapabilecektir. 5393 ve 5302 sayılı Kanunlarda belediyeler ve il özel idarelerinin denetimiyle ilgili olarak yapılan düzenlemeler ve 5018 sayılı Kanuna yapılan atıflar nedeniyle bu Kanunun denetime ilişkin hükümlerinin de değerlendirilmesi gerekmektedir.
10.12.2003 tarih ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 63 üncü maddesinde iç denetim faaliyetinin amaç ve kapsamı ile bu görevi yürüteceklere ilişkin esaslar düzenlenmiş, iç denetçilerin görevleri ise Kanunun 64 üncü maddesinde sayılmıştır. 5018 sayılı Kanunun dış denetimi düzenleyen 68 inci maddesinde ise Sayıştay denetiminin amacı, kapsamı ve usulüne ilişkin esaslara yer verilmiştir.
Diğer yandan, aynı Kanunun 77 inci maddesinin ikinci fıkrasında ise;
“Malî yönetim ve kontrol sisteminin tümüyle zaafa uğradığı, belirgin yolsuzluk veya kamu zararına yönelik emarelerin ortaya çıktığı durumlarda; il özel idareleri için ilgili vali, belediyeler için ilgili belediye başkanının talep etmesi veya doğrudan Başbakanın onayı üzerine İçişleri Bakanı, yetkili denetim elemanlarına, ilgili mahallî idarelerin tüm malî yönetim ve kontrol sistemlerini, malî karar ve işlemlerini mevzuata uygunluk yönünden teftiş ettirir. Bu teftişler sonucunda düzenlenecek raporların bir örneği İç Denetim Koordinasyon Kuruluna, bir örneği de gerekli işlemlerin yapılması için ilgili vali veya belediye başkanına gönderilir.”
hükmüne yer verilmiştir. 5018 sayılı Kanunun 81 inci maddesinin (e) bendinde de; “Diğer kanunların bu Kanuna aykırı hükümleri, yürürlükten kaldırılmıştır” hükmü yer almıştır.
Buna göre, hukuki çerçevesi 5018 sayılı Kanunla belirlenen yeni kamu mali yönetim ve kontrol sisteminde bu Kanuna tabi kamu idarelerinde iç ve dış denetim olmak üzere iki tür denetim yapılacaktır. Bu iki denetimin kapsamı, yöntemi ve denetim yetkisine haiz olanlar anılan Kanunla düzenlenmiştir. İç denetim faaliyeti idarelerin üst yöneticileri tarafından atanan iç denetçiler tarafından ifa edilecek, dış denetim ise Sayıştay tarafından 5018 sayılı Kanunun 68 inci maddesi ve Sayıştay Kanunu hükümleri çerçevesinde yürütülecektir. Bu çerçevede belediyelerin iç denetimi belediye başkanlarınca atanan iç denetçiler tarafından, il özel idarelerin iç denetimi ise valilerce atanan iç denetçiler tarafından yapılacaktır. İl özel idareleri ve belediyelerin harcamalarının dış denetimi de kapsama dahil diğer kuruluşlarda olduğu gibi Sayıştay tarafından yapılacaktır.
5018 sayılı Kanuna göre iç denetçiler tarafından yapılacak denetimin kapsamı geniş olup, mali işlemler üzerinde yapılacak yasal uygunluk denetimi ile sınırlı değildir. İç denetim faaliyeti, idarelerin yönetim ve kontrol yapılarının değerlendirilmesini, kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılıp kullanılmadığının incelenmesini, harcama sonrasında yasal uygunluk denetimi yapılmasını, idarelerin harcamalarının, mali işlemlere ilişkin karar ve tasarruflarının, amaç ve politikalara, kalkınma planına, programlara, stratejik planlara ve performans programlarına uygunluğunun denetlenmesi ve değerlendirilmesini, idarelerin mali yönetim ve kontrol süreçlerinin sistem denetiminin yapılmasını kapsamaktadır.
Bu itibarla, 5018 sayılı Kanunun 63 üncü maddesi gereğince mahalli idarelerin harcamalarını yasal uygunluk açısından denetlemek, harcamaların, malî işlemlere ilişkin karar ve tasarrufların, amaç ve politikalara, kalkınma planına, programlara, stratejik planlara ve performans programlarına uygunluğunu denetlemek ve değerlendirilmek ve harcama sonrasında yasal uygunluk denetimi yapmak görevi, ilgili mahalli idare kuruluşunun iç denetçilerine aittir. Daha önce de zikredildiği üzere, iç denetçiler tarafından yapılacak denetimden başka Sayıştayın da 5018 sayılı Kanun uyarınca mahalli idareler üzerinde dış denetim yetkisi bulunmaktadır.
5393 sayılı Belediye Kanunu, 5302 sayılı İl Özel İdareleri Kanunu ve bu Kanunlarda atıfta bulunulan 5018 sayılı Kanunun iç ve dış denetime ilişkin hükümleri ile diğer kanunların 5018 sayılı Kanuna aykırı hükümlerini yürürlükten kaldıran 81 inci maddesi karşısında, İçişleri Bakanlığının il özel idareleri ve belediyelerin mali işlemleri üzerinde bir denetim yetkisinden söz edilemeyecektir. 5393 sayılı Kanun, 5302 sayılı Kanun ve 5018 sayılı Kanunla yapılan düzenlemeler 3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun mahalli idarelerin hesap ve işlemlerinin (mali işlemlerinin) İçişleri Bakanlığınca (mülkiye müfettişleri ve mahalli idareler kontrolörleri) teftiş edilmesine ve denetlenmesine ilişkin hükümlerini zımnen yürürlükten kaldırmıştır.
Bu nedenle, İçişleri Bakanlığının belediye ve il özel idareleri üzerindeki teftiş ve denetim yetkisi sözü edilen yasal düzenlemeler gereğince bu idarelerin sadece mali işlemler dışında kalan diğer idari işlemleriyle sınırlıdır. İçişleri Bakanlığı tarafından yapılacak denetim, belediye ve il özel idarelerinin mali işlemler dışında kalan diğer idari işlemleriyle sınırlı olmak üzere, belediyelerde hukuka uygunluk ve idarenin bütünlüğü açısından; il özel idarelerinde ise idarenin bütünlüğü ve kalkınma planı ve stratejilerine uygunluğu açısından yapılacaktır.
Anayasanın 127 nci maddesi uyarınca yasal yetki bulunmayan konularda ve Anayasada belirtilen ilkeler dışında idari vesayet yetkisi kullanılamayacağından ve 5393 sayılı Kanun ve 5302 sayılı Kanunlarla İçişleri Bakanlığının il özel idareleri ve belediyeler üzerindeki denetim yetkisi bu kuruluşların mali işlemler dışında kalan diğer idari işlemleriyle sınırlandırıldığından il özel idareleri ve belediyelerin mali işlemleri İçişleri Bakanlığınca teftiş edilemeyecek ve denetlenemeyecektir.
V. Vesayet Yetkisine İlişkin Açıklama ve Değerlendirmeler
V. Vesayet Yetkisine İlişkin Açıklama ve Değerlendirmeler
Merkezi idarenin mahalli idareler üzerindeki vesayet yetkisinin kullanılmasına yönelik olarak İçişleri Bakanlığınca il özel idareleri ve belediyelerde yapılacak denetimlerin yürürlüğe giren yeni yasal düzenlemeler çerçevesinde iç ve dış denetimden ayrıştırılması ve sınırlarının açıklığa kavuşturulması, idari vesayet yetkisinin amaç ve kapsamının irdelenmesini gerektirmektedir. Vesayet yetkisinin niteliğinin ortaya konulması yapılacak bu kapsamda yapılacak denetimlerin (vesayet denetimi) kapsam ve sınırının tespit edilmesinde yararlı olacaktır.
Bilindiği gibi, Anayasanın 127 nci maddesi gereğince, merkezi idare, mahalli idareler üzerindeki vesayet yetkisini Anayasada belirtilen amaçlarla ve ancak kanunla belirlenen esas ve usuller çerçevesinde kullanabilecektir. Vesayet yetkisinden doğan vesayet denetiminin yürütülmesinde de Anayasal ilkeler ile yasal esas ve usullere riayet edilmesi anayasal bir zorunluluktur.
Mahalli idarelerin merkezi idareyle ilişkisini düzenleyen Anayasanın 127 nci maddesinde, mahalli idarelerin özerkliği ile idarenin bütünlüğü ilkesi çerçevesinde idarî vesayet yolu ile bir denge kurulduğu görülmektedir. Anayasa Mahkemesine göre (26.9.1991 tarih, Esas: 1991/38, Karar: 1991/32 sayılı karar) Anayasanın 127 nci maddesinin beşinci fıkra hükmü, “merkezî yönetimin yetkilerini ayrıntıya varan bir titizlikle düzenlerken, merkezî-yerel yönetim ilişkisinde dengenin iki yönetimden herhangi birinin lehine bozulmasını önlemek istemiştir. Böylece yerel yönetim-merkezî yönetim ilişkisinde bir dengeyi zorunlu gören Anayasakoyucu yerel yönetimlere özerklik tanırken merkezî yönetime de onlar üzerinde bir denetim yetkisi vermiştir. Ancak idarî vesayet adı verilen bu denetimin çerçevesini yine kendisi çizerek iki yönetim arasında doğabilecek yetki çatışmalarını önlemek istemiştir.
Anayasa uyarınca merkezî yönetimle yerel yönetimler arasında bir denetim ilişkisi kurulacaksa bunun ancak idarî vesayet yetkisinin kullanılması biçiminde olacağı söylenebilir. İdarî vesayet, merkezî yönetimin, yerci yönetimlerin icrai kararlarını onama, geri çevirme ve kimi ayrık durumlarda da değiştirerek onama yetkisidir. Başka bir anlatımla, merkezî yönetime yerinden yönetim organları ve onların çalışmaları üzerinde, kamu yararını korumak amacıyla üst otoritelere yasayla verilen yetkilerin bütünüdür. Bu yetki yerel yönetimlerin yetkisini ortadan kaldıracak, etkisiz kılacak biçimde kullanılamaz.”
22.6.1988 tarihli Esas: 1987/18, Karar 1988/23 sayılı Anayasa Mahkemesi kararında da vurgulandığı üzere, Anayasa’nın 127 inci maddesinin beşinci fıkrasının öngördüğü “idarî vesayet”, merkezden yönetimin yerel yönetimler üzerinde yapabileceği ve yasa ile düzenlenmesi gereken bir denetim yetkisidir. Ancak bu yetki, sınırsız ve takdire bağlı olmayıp, “... mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması...” amaçlarına yöneliktir. İdari vesayetin, genel bir yetki olmadığı, yasalarla sınırlı ve sayılı bulunduğu, öğretide de vurgulanmaktadır.
Bu itibarla, vesayet yetkisinin Anayasanın koyduğu ilke ve kurallara aykırı olmamak koşuluyla kanun koyucu tarafından belirlenen esas ve usuller çerçevesinde kullanılması gerekmektedir. Vesayet yetkisinden doğan denetim yetkisi genel, sınırsız, takdire bağlı ve hiyerarşi benzeri bir yetki olmayıp kanunda öngörülen hallerde ve kanunun gösterdiği derece ve genişlikte kullanılabilecektir. Anayasamızda belirtilen merkezi idarenin yerel idare üzerindeki “idari vesayet yetkisinin”, ilgili kanunlarda belirtilen esas ve usuller dairesinde ve yerel idarelerin özerkliğini zedelemeyecek şekilde kullanılması gereken, bir anlamda merkezi idarenin yerel idareler üzerindeki gözetimini ifade eden sınırlı bir yetki olduğu göz önüne alındığında, merkezi idarenin vesayet yetkisinden doğan denetimin, 5018 sayılı Kanunda belirtilen iç ve dış denetim faaliyetinden amaçsal ve yürütülüş biçimi bakımından tamamen farklı bir hüviyet arz etmekte olduğu görülmektedir.
VI. İdari-Mali İşlem Ayrımına İlişkin Değerlendirmeler
VI. İdari-Mali İşlem Ayrımına İlişkin Değerlendirmeler
Bu noktada, 5393 ve 5302 sayılı Kanunlarda geçen belediyelerin ve il özel idarelerin “malî işlemler dışında kalan diğer idarî işlemleri”nin ne olduğu hususu önem kazanmaktadır. İçişleri Bakanlığının mahalli idareler üzerindeki denetim yetkisinin kapsam ve sınırının belirlenebilmesi söz konusu Kanunlarda geçen ve tereddüde konu “mali işlemler dışında kalan diğer idari işlemler” ibaresinin yorumlanmasını gerektirmektedir.
5393 sayılı Belediye Kanunun belediyelerde denetimin kapsamı ve türlerini düzenleyen 55 inci maddesinin gerekçesinde, belediyelerde denetimin iç ve dış denetim olarak yapılacağı, iç denetimin iç denetçiler tarafından, dış denetimin Sayıştay tarafından yapılacağı belirtilmekte ve mali iş ve işlemler üzerinde İçişleri Bakanlığınca uygulanan mevcut denetimin kaldırılmakta olduğu ifade edilmektedir. Ayrıca, dış denetimin ikinci boyutu olan mali işlemler dışında kalan diğer idari işlemlerin ise idarenin bütünlüğü ve hukuka uygunluk açısından İçişleri Bakanlığı tarafından denetleneceği belirtilmektedir. Yine 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun denetime ilişkin 38 inci maddesinin gerekçesinde de aynı ifadelere yer verilmiştir.
Belediye Kanunu ve İl Özel İdaresi Kanununun denetime ilişkin maddelerinin gerekçelerinde belirtildiği üzere, öngörülen bu düzenlemelerle İçişleri Bakanlığının belediye ve il özel idarelerinin mali iş ve işlemleri ile hesapları üzerinde yaptığı denetimlere son verilmesi amaçlanmıştır. Böylece, il özel idareleri ve belediyelerin mali işlemlerinin denetimi İçişleri Bakanlığınca yapılacak denetimin kapsamı dışında tutulmak suretiyle, İçişleri Bakanlığınca mülga 1580 sayılı Belediye Kanunu ve mülga İl Özel İdaresi Kanunu uygulamasında 3152 sayılı Kanun ve bu kanunlara istinaden yürürlüğe konulan düzenleyici idari işlemler çerçevesinde belediye ve il özel idarelerinin akçalı birimlerinin hesap iş ve işlemleri, sayman hesapları, sarf evrakı üzerinde yapılan yasal uygunluk denetimine son verilmiştir.
5018 sayılı Kanun, 5393 sayılı Kanun ve 5302 sayılı Kanunla öngörülen düzenlemeler birlikte değerlendirildiğinde İçişleri Bakanlığınca söz konusu kanunların yürürlüğe girdiği tarihten itibaren belediye ve il özel idarelerinin hesap ve işlemleri (mali işlemleri) üzerinde yasal uygunluk denetimi yapılamayacağı görülmektedir. 3152 sayılı Kanun ve bu Kanuna istinaden yürürlüğe konulan tüzük ve yönetmeliklerdeki akçalı işlemlerin ve hesapların denetimine ilişkin hükümleri yukarıda belirtilen kanunlarla ilga edildiğinden mülkiye müfettişleri ve mahalli idare kontrolörleri mahalli idarelerde ödeme belgeleri üzerinde yasal uygunluk denetimi yapamayacaklardır. İçişleri Bakanlığı denetim elemanlarınca bu idarelerin mali işlem ve hesapları üzerinde teftiş ve denetim yapılamayacağından sorumlular adına kişi borcu açılması da istenemeyecektir. Keza Sayıştay tarafından yapılacak hesap yargılamasında da bundan böyle İçişleri Bakanlığı denetim elemanları tarafından düzenlenen teftiş layihalarının esas alınmaması gerekmektedir. Belediye ve il özel idarelerinin hesap ve işlemlerinin Sayıştay tarafından denetimi 5018 sayılı Kanun ve Sayıştay Kanunu çerçevesinde yürütülecektir.
5393 ve 5302 sayılı Kanunlar uyarınca İçişleri Bakanlığınca il özel idareleri ve belediyelerde yapılacak denetim mali işlemler dışında kalan idari işlemlerle sınırlıdır. İçişleri Bakanlığının mahalli idareler üzerindeki vesayet yetkisinin gereği olarak Bakanlıkça vesayet denetimi yapılmasına devam edilecek olmakla birlikte, bu denetim mali işlemler dışında kalan diğer idari işlemler üzerinde ve 5393 sayılı Kanun ile 5302 sayılı Kanunda yer alan koşul ve sınırlamalar çerçevesinde yürütülebilecektir. Mali işlemler dışında kalan idari iş ve işlemler üzerinde yapılacak vesayet denetimlerinde (teftiş, denetim, soruşturma, ön inceleme, inceleme gibi) ise 3152 sayılı Kanun ve ilgili mevzuat hükümleri uygulanacaktır.
Daha önce belirtildiği üzere denetimin kapsam ve sınırının belirlenmesinde il özel idarelerinin ve belediyelerinin iş ve işlemlerinin mali niteliği esas alınacaktır. Ancak, İçişleri Bakanlığınca görüş talebine ilişkin yazılarda da belirtildiği üzere pozitif hukuk normlarında idari işlem-mali işlem ayrımına ilişkin bir düzenleme ve tanımlama bulunmamaktadır. İdare hukuku literatüründe ve yargı içtihatlarında idarenin yapığı hukuksal işlemlerin çeşitli ölçütler esas alınarak farklı tasnifleri yapılmakla birlikte, idari veya mali işlem ayrımı açık ve net olarak bir esasa bağlanmamıştır.
Bilindiği gibi “mali” kelimesinin sözlük anlamı “mal ile ilgili, parasal olan, maliyeye ilişkin, maliyeyle ilgili” demektir. “Mali” kelimesi; akçalı, parasal, gelir ve giderlere ilişkin olan manasına gelmektedir. Kamu hukuku, kamu maliyesi ve mali hukuk literatüründe de “mali” deyimi; gelir ve giderlere, nakde ve diğer menkul değerlere ilişkin olan, taşınmazlar dahil mallara ilişkin olan, devlet bütçesini ilgilendiren tüm işlem ve hususları kapsamaktadır. “İşlem” kelimesinin sözlük anlamı “bir işi sonuçlandırmak için yapılan iş ve uygulamaların tümü”nü; “idari işlem” deyimi ise idare tarafından yapılan işlemleri ifade etmektedir. İdare hukuku literatüründe ise “idari işlem”; kısaca “idare tarafından idare fonksiyonun gereği olarak yapılan ve çeşitli hak ve/veya yükümlülükler doğuran tek yanlı irade açıklamaları” olarak tanımlanmaktadır.
5018 sayılı Kanun incelendiğinde “mali işlem” ibaresinin birçok maddede ve farklı biçimlerde kullanıldığı görülmektedir. Örneğin, Kanunun 1 inci maddesinde, “tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesi”, 13 üncü maddesinde, “kamu mali işlemlerinin kapsamlı ve saydam bir şekilde gösterilmesi”, 50 nci maddesinde “mali işlemlerin muhasebeleştirilmesi”, 52 nci maddesinde “kamu idarelerinin mali işlemleri”, 56 ve 58 inci maddelerinde “mali karar ve işlemler”, 60 ıncı maddesinde “mali iş ve işlemler” ve “mali işlem süreci”, 61 ve 63 üncü maddelerinde “mali işlemler”, 64 üncü maddesinde, “mali işlemlere ilişkin karar ve tasarruflar” 68 inci maddesinde, “mali faaliyet, karar ve işlemler”, yine aynı maddede, “kamu idarelerinin gelir, gider ve mallarına ilişkin mali işlemler”, 75 inci maddesinde, “mali karar ve işlemler”, 76 nci maddesinde, “mali karar ve işlemlere ilişkin her türlü kayıt, bilgi ve belgeler”, 77 nci maddesinde, “diğer mali işlemler” ile “mali karar ve işlemler” geçici 1 inci maddesinde, “mali işlemleri Maliye Bakanlığı tarafından yürütülmekte olan kamu idareleri” ibaresi yer almaktadır.
Kanunda geçen “mali işlemler”, “mali karar ve işlemler” “mali iş ve işlemler”, mali işlemlere ilişkin karar ve tasarruflar”, “mali faaliyet, karar ve işlemler” gibi ibarelerin hepsinin ortak yanı, bu iş ve işlemlerin kamu idarelerinin gelir (borçlanma suretiyle elde edilen kaynaklar dahil), gider, taşınır ve taşınmazları, hesaplarda bulunan para, alacak ve haklar ile bunlar dışında kalan her türlü değeri kapsayan ve geniş manada kamu kaynaklarının elde edilmesi, yönetimi ve kullanılmasıyla ilgili olmalarıdır. 5018 sayılı Kanunun tanımlar başlıklı 3 üncü maddesinde, yer alan “kamu kaynakları”, “kamu gideri”, “kamu geliri” tanımları da mali işlemlerin (mali iş ve işlemler, mali kararlar) muhteva ve niteliğinin belirlenmesinde esas alınabilecektir.
Diğer yandan, 5018 sayılı Kanunun 49 uncu maddesinde yer alan kamu hesapları tanımı da mali işlemlerin kapsam ve konusunun ne olduğuna işaret etmektedir. Kanuna göre, kamu idarelerinin gelir, gider ve varlıkları ile mali sonuç doğuran ve öz kaynağın artmasına veya azalmasına neden olan her türlü işlemlerle garantiler ve yükümlülükler kamu hesaplarını oluşturur, bu hesaplara yapılacak kayıtlarla yönetim ve denetim yetkilileriyle kamuoyuna gerekli bilgiler sağlanır. Öte yandan, Kanunun 61 inci maddesinde, muhasebe hizmeti tanımlanırken, gelirlerin ve alacakların tahsili, giderlerin hak sahiplerine ödenmesi, para ve parayla ifade edilebilen değerler ile emanetlerin alınması, saklanması, ilgililere verilmesi, gönderilmesi gibi işlemler mali işlem olarak nitelendirilmiştir. Aynı Kanunun 68 inci maddesinde de, Sayıştay tarafından yapılacak harcama sonrası dış denetimin amacı belirlenirken; “yönetimin mali faaliyet, karar ve işlemleri”nden, dış denetimin gerçekleştirilme usulü düzenlenirken; “kamu idarelerinin gelir, gider ve mallarına ilişkin mali işlemlerin”den, hesapların Sayıştay tarafından hükme bağlanması tanımlanırken de; “kamu idarelerinin gelir, gider ve mal hesapları ile bu hesaplarla ilgili işlemlerin”den söz edilmektedir.
Tüm bu tanımlama ve hükümler mali işlemlerin geniş anlamıyla kamu idarelerinin gelir ve giderleri, taşınır ve taşınmaz varlıkları, hakları, gelirlerin tahsili, harcamaların yapılması ve giderlerin ödenmesi gibi tüm işlemleri kapsadığını ve yetkili kişi ve mercilerce bu amaçla alınan kararların, yapılan iş ve işlemlerin, tasarrufların birer mali işlem olduğunu göstermektedir. Ayrıca, bazı idari karar ve işlemler nitelikleri itibariyle mali işlem olarak gözükmese bile doğuracakları sonuçları itibariyle mali işlem vasfı taşımaktadırlar.
Bu bağlamda, mali işlemlerin ortak bir tarif yapılmak suretiyle tanımlanması ve idari işlemlerden ayrıştırılması mümkün olmamakla beraber, bu işlemlerin konu itibariyle diğer idari işlemlerden ayrılması olanaklı gözükmektedir. Bu anlamda, kamu idarelerinin gelir ve giderlerini, alacak ve yükümlülüklerini, taşınır ve taşınmaz varlıklarını, nakit ve diğer menkul kıymetlerini, her türlü hak ve değerlerini ilgilendiren işlemlerin mali iş ve işlemler kapsamına girdiği söylenebilir. Ancak, idareler tarafından tesis edilen idari işlemlerin, idari ve mali işlemler olarak ayrıştırılması, işlemlerin niteliksel olarak belirgin ve ayırt edici özelliklerinin açıkça tanımlanması ve tasnif edilmesinin mümkün olmadığı düşünülmektedir. Haddizatında idare hukuku literatüründe ve idari yargı içtihatlarında üzerinde mutabakat sağlanmış bir tanımlama bulunmadığı gibi, pratik olarak da genel geçer bir tanımlama ve tasnifin yapılması mümkün gözükmemektedir.
Bu itibarla, 30.01.2006 tarih ve 5146/1 sayılı Sayıştay Genel Kurul Kararında da belirtildiği üzere, mahalli idarelerin kamu hizmetine yönelik olarak yaptıkları işlemlerin, idari işlem veya mali işlem olarak ayrılması ve tanımların yapılarak sınırlarının tayin edilmesinin mümkün değildir. Böyle bir tanımlama yapılamayınca mahalli idarelerin denetimi ile ilgili olarak, idari işlemler ile mali işlemlerin ve mahalli idarelerin mali işlemleri dışındaki idari işlemlerinin mevcut mevzuat hükümleri çerçevesinde tanımının yapılması ve dolayısıyla bu kavramların sınırlarının açık ve kesin bir biçimde belirlenmesi de mümkün olmayacaktır.
Meseleye başka bir zaviyeden bakılacak olursa, böyle bir tanımlama ve tasnifin yapılması güç olmaktan başka fonksiyonel de olmayacağı ortaya çıkmaktadır. Bu itibarla, İçişleri Bakanlığınca vesayet yetkisi çerçevesinde il özel idareleri ve belediyelerin mali işlemler dışında kalan diğer idari işlemleri üzerinde yürütülecek denetimin kapsam ve sınırının mali işlemlerin tanımlanıp tasnif edilerek idari işlemlerden ayrıştırılması suretiyle belirlenmesi mümkün gözükmediği gibi amaca da uygun olmayacağı düşünülmektedir.
Esasen, birçok idari işlemin mali, tüm mali işlemlerin de idari yönü bulunması nedeniyle iş ve işlemlerin, idari ve mali işlemler şeklinde ayrılmasının mümkün olmadığı, yine denetim faaliyetinin işlemlerin denetlenmesi şeklinde anlaşılmasının ve idari ve mali işlem denetimi şeklinde bir ayırıma gidilmesinin, hem denetim mantığına aykırı düşeceği, hem de yetki, görev ve fonksiyonların belirlenmesine katkı sağlamayacağı değerlendirilmektedir.
5393 ve 5302 sayılı Kanunlarda “mali işlemler dışındaki idari işlemler” biçiminde açık olmayan bir ibare kullanılmış olmakla birlikte, kanun koyucunun iradesinin ne olduğunun kanun tasarılarının gerekçelerinden ve diğer kanuni düzenlemelerden çıkarılması mümkündür. Kanun koyucu İçişleri Bakanlığının vesayet yetkisini sınırlandırmış ve mali işlemler üzerinde yapılacak denetimi kapsam dışında tutmuştur. Mali iş ve işlemler idarelerin iç denetçileri ve Sayıştay tarafından denetlenecektir. Bunlar dışında kalan idari iş ve işlemler üzerinde ise İçişleri Bakanlığınca hukuka uygunluk ve idarenin bütünlüğü açısından vesayet denetimi yapılabilecektir.
İşlem bazında tanımlama ve genellemeler yapılamamakla birlikte, denetim yapma görev ve yetkisine haiz olanların fonksiyon ve görevlerinin tanımlanması ve belirlenmesi mümkündür. Çünkü 5018 sayılı Kanun iç ve dış denetimin amaç ve kapsamını düzenlemiştir. İç denetçilerin görevleri tadadi olarak düzenlenmiş, dış denetimin genel esasları belirtildikten sonra Sayıştay Kanununa atıfta bulunulmuştur.
5393 ve 5302 sayılı Kanunlarda İçişleri Bakanlığı tarafından yapılması öngörülen ve “denetim” olarak tanımlanan faaliyet uluslararası standartlar anlamında bir denetim fonksiyonu olmayıp, merkezi idarenin mahalli idareler üzerindeki vesayet yetkisinin kullanılmasından doğan bir vesayet denetimidir. Bu denetim yetkisinin kapsamının söz konusu Kanunlarda geçen “mali işlemler dışında kalan diğer idari işlemler” ibaresinin genişletici bir şekilde yorumlanması yukarıda belirtilen Anayasal kural ve yasal düzenlemelere aykırılık oluşturacaktır.
İdareler tarafından kamu hizmetlerinin ifası sırasında tesis edilen işlemlerin idari ve mali işlem olarak tanımlanması ve tasnif edilmesi yukarıda belirtildiği gibi teorik ve pratik açıdan mümkün olmamakla beraber, 5393 sayılı Kanun ve 5302 sayılı Kanunda geçen “mali işlemler” ibaresinin çeşitli kanunlarda geçen “mali işlem” ibarelerinin konu, anlam ve kapsamı çerçevesinde değerlendirilmesi de yararlı olacaktır.
Bu meyanda, 2514 sayılı Divanı Muhasebat Kanununun geçici 8 inci maddesinde geçen “mali işlem” ibaresi değerlendirilebilir. Bilindiği gibi Kanunun geçici 8 inci maddesinde il özel idareleriyle belediyelerin mali işlemlerinin denetlenmesine dair kanundan söz edilmektedir. Böyle özel bir kanun çıkarılmamış ve il özel idareleri ile belediyelerin mali işlemleri anılan geçici 8 inci madde ve Sayıştay tarafından alınan Genel Kurul Kararı gereğince 2514 sayılı Kanunun mahalli idareler bakımından yürürlükte olan hükümleri çerçevesinde denetlenmiş ve yargılanmıştır. Kanunda geçen “mali işlemler” il özel idareleri ile belediyelerin gelir, gider ve malları ile diğer varlıklarına ilişkin işlemleri kapsamaktadır. Malum olduğu üzere, Sayıştay tarafından 832 sayılı Kanun uyarınca yapılan denetim ve yargılamada, denetime tabi tutulan kurumların bütün gelir, gider ve mallarıyla nakit, tahvil, senet gibi kıymetlerinin (emanet niteliğinde olanlar dahil) alınıp verilmesi, saklanması ve kullanılması denetlenmekte ve sorumluların hesap ve işlemleri yargılanarak kesin hükme bağlanmaktadır. Bu denetim Sayıştay denetimine tabi idarelerin; gelir, gider ve mal işlemleri, bu işlemlere ait sayman hesaplarının bütün kayıt ve belgeleriyle birlikte incelemesi ve neticede bütün bu işlem ve hesapların yargılanması yoluyla yapılmaktadır.
Öte yandan, İçişleri Bakanlığının denetim yetkisi dışında kalan “mali işlemlerin” ne olduğunun 5018 sayılı Kanunun geçici 1 inci maddesindeki hükümden yola çıkılarak belirlenmesi de mümkündür. Geçici 1 inci maddede de, “mali işlemleri Maliye Bakanlığı tarafından yürütülmekte olan kamu idarelerinden” söz edilmektedir. Bilindiği gibi mülga 1050 sayılı Kanun uygulamasında genel ve katma bütçeli idarelerin mali işlemleri Maliye Bakanlığına bağlı maliye başkanlıkları, bütçe dairesi başkanlıkları, merkez saymanlık müdürlükleri, muhasebe ve mal müdürlükleri ile diğer saymanlıklar gibi birimler tarafından yürütülmekte idi. Kanunun geçici 1 inci maddesinde sözü edilen mali işlemler Maliye Bakanlığının söz konusu birimlerinin yürüttükleri tüm işlemleri (gelirlerin tahsili, giderlerin ödenmesi, emanetlerin korunması, hak ve yükümlülüklerin takibi, taşınır ve taşınmazlar üzerindeki tasarrufi işlemlerin yürütülmesi gibi) kapsadığı bilinmektedir.
Söz konusu düzenlemeler ve değerlendirmeler çerçevesinde, il özel idareleri ile belediyelerin “gelir, gider ve mallarıyla, nakit, tahvil, senet gibi tüm menkul varlıkların (emanet niteliğinde olanlar dahil), maddi ve gayri maddi hakların, alınıp verilmesi, saklanması, kullanılması ve yönetilmesine ilişkin işlemlerinin “mali işlem” olarak nitelendirilmesi mümkündür. Mahalli idarelerin, harcama yapılması, gelirlerin tahsili, taşınmazların kiraya verilmesi, satışı, trampası ve taşınmazlar üzerinde diğer hukuki tasarrufların yapılması, söz konusu varlıklar dışındaki menkul kıymetlere ilişkin işlemlerin yürütülmesi gibi işlemler birer mali işlem niteliği taşımaktadır. Bu idarelerin gelir ve giderlerini, her türlü mal ve eşyasını ilgilendiren karar, işlem ve tasarruflar geniş manada mali işlem kapsamına girmektedir.
Ancak belirtilmelidir ki, mali işlemler bu şekilde tanımlanabilmekle birlikte, bazı işlemler salt mali işlem keyfiyetini taşımamaktadır. Birçok işlemin mali ve idari niteliği iç içe geçmiştir ve her zaman bu işlemlerin ayırt edilmesi mümkün olamamaktadır. İhale, atama, taşınmaz satışı, trampası gibi birçok işlem çeşitli aşamalardan oluşan zincirleme idari işlemlerdir ve hukuki nitelikleri işlem zincirinin aşamalarına göre farklılık arz etmektedir. Söz gelimi bir memura aylıktan kesme cezası verilmesi yahut ödül verilmesine karar verilmesi memurun özlük durumuna ilişkin bir idari işlem olarak gözükse bile bu gibi işlemler sonuçları itibariyle birer mali işlemdir. Ödül kararı bütçeden bir ödeme yapılmasını, ceza verilmesi kararı da hak sahibine yapılması gerekli bir ödemenin yapılmayarak bütçede kalması sonucunu doğurmaktadır. Aynı şekilde İçişleri Bakanlığınca da belirtildiği gibi tipik bir zincirleme işlem olan ihale işlemlerinin idari ve mali niteliğinin kolayca belirlenmesi ve ayrıştırılması mümkün olmamaktadır.
Hülasa, 5393 sayılı Kanun ve 5302 sayılı Kanun uyarınca mahalli idarelerin söz konusu nitelikteki mali işlemlerinin İçişleri Bakanlığınca yapılacak denetimlerin kapsamına girmediği düşünülmektedir. Dolayısıyla, İçişleri Bakanlığı vesayet yetkisine ve bu yetkinin sonucu olarak kanunlarda öngörülen denetim yetkisine dayanarak belediye ve il özel idarelerinin yukarıda muhteva ve niteliği itibariyle tanımlanmaya çalışılan mali işlemlerin hukuka uygunluğu konusunda bir teftiş veya denetim yürütemeyecektir.
VII. Sonuç
VII. Sonuç
Sonuç olarak, yukarıda açıklanan nedenlerden dolayı İçişleri Bakanlığının ilgili yasalarda tanımlanan mahalli idareler üzerindeki denetim yetkisinin kapsam ve sınırının, “idari işlem” ve “mali işlem” ayrımı yerine, konuya ilişkin yasal düzenlemeler çerçevesinde, denetimin amacı ve niteliği açısından fonksiyonel olarak yapılacak bir tanımlamadan ve bu çerçevede ortaya konulacak kriterler doğrultusunda yapılacak genel bir ayrım ve tasniften yola çıkılarak belirlenmesinin daha uygun olacağı düşünülmektedir.
Daha önce vurgulandığı üzere, mahalli idarelerin mali işlemlerinin İçişleri Bakanlığının denetim yetkisi dışında olup olmadığı konusunda bir tereddüt ve tartışma bulunmamaktadır. İhtilafa konu husus, denetimin kapsamının belirlenmesinde esas alınacak yegane kriter olan mali işlem ve idari işlem ayrımının neye göre ve nasıl yapılacağı hususudur. Fakat, yukarıda tafsilatıyla zikredildiği gibi, kanaatimize göre İçişleri Bakanlığının mahalli idarelerin mali işlemler dışında kalan idari işlemleriyle ilgili olarak yapacağı denetimin kapsam ve sınırının belirlenebilmesi amacıyla tüm mali nitelikli iş ve işlemlerin tek tek tanımlanması ve idari işlemlerden ayrıştırılması mümkün değildir. Buna mukabil yapılabilecek olan şudur:
Sadece, mali iş ve işlemlerin genel karakteristikleri, nitelikleri ve ortak özellikleri genel olarak belirlenebilir ve ilgili mevzuatta yer alan bazı düzenlemelerden yola çıkılarak ne tür iş ve işlemlerin mali nitelikli olduğu ortaya konulabilir. Böylece, bu nitelikteki iş ve işlemler mali işlem kapsamında değerlendirilerek İçişleri Bakanlığınca yapılacak denetimlerin kapsamı dışında kalan işlemler belirlenmiş olur. Bunun sonucunda, denetimin kapsamına dahil idari işlemler de tespit edilmiş olur ki, ihtilaflı ve tereddütlü konu bu suretle açıklığa kavuşturulur. Bu itibarla, belediyelerde ve il özel idarelerinde ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde iç denetçiler ve Sayıştay tarafından yapılacak iç ve dış denetimlerin kapsam ve niteliği belirlendikten sonra İçişleri Bakanlığının vesayet yetkisinden doğan denetim yetkisinin kapsamının tespiti kolay olacaktır.
Harcamalar ve tüm mali işlemler (gelirlerin takip ve tahsili dahil) üzerindeki hukuka uygunluk denetiminin iç denetçiler ve Sayıştay tarafından yapılması öngörüldüğünden, İçişleri Bakanlığı bu nitelikte bir denetim yapamayacaktır. Yukarıda belirtildiği üzere, daha önceden il özel idarelerinin ve belediyelerinin harcamaları, gelirleri ve taşınır ve taşınmaz mallarına ilişkin hukuki tasarrufları üzerinde kısaca, bu idarelerin hesap ve mali işlemleri üzerinde yapılan teftiş ve denetimler bundan böyle yapılmayacaktır. Çünkü bu işlemler mali işlem niteliğini taşıdığından son yasal düzenlemeler uyarınca İçişleri Bakanlığının denetim yetkisi dışında kalmaktadır. İçişleri Bakanlığı Teftiş Kurulu Başkanlığınca hazırlanan 2005 ve 2006 yılı çalışma programlarında bu yönde bir düzenleme yapılmış ve son yasal düzenlemeler çerçevesinde belediye ve il özel idarelerinin mali nitelikteki iş ve işlemlerinin denetime alınmayacağı belirtilmiş ve uygulama bu şekilde gerçekleştirilmiştir.
Ancak, hesap ve mali işlemleri de kapsayacak bir denetim (5018 sayılı Kanundaki ibaresiyle teftiş), koşulların oluşması halinde ancak 5018 sayılı Kanunun 77 nci maddesi çerçevesinde yapılabilecektir. Ayrıca, 5393 sayılı Kanun, 5302 sayılı Kanun ve 3152 sayılı Kanun hükümleri çerçevesinde İçişleri Bakanlığınca il özel idareleri ve belediyelerin mali işlemleri dışında kalan diğer idari işlemleri denetlenebilecektir. Bunun dışında İçişleri Bakanlığı tarafından il özel idareleri ve belediyelerde harcama sonrasında denetim yapılması, bu denetimlerde mali işlemlere ilişkin evraklar üzerinde hesap ve işlemlerin hukuka uygunluğunun incelenmesinin mümkün bulunmadığı düşünülmektedir.
Son olarak şunu belirtmeliyiz ki, doktrinde ve yargı içtihatlarında yer almayan idari işlem-mali işlem ayrımının açıkça yapılması, mali mevzuatımızda sarih bir şekilde tanımlanmayan mali işlemlerin, işlem bazında genel geçer bir tanımlama yapılarak belirlenmesi, tüm işlemlerin idari ve mali işlemler şeklinde ayrıştırılması ve tasnif edilmesinin güçlüğü karşısında*, bu yazıda belirttiğimiz yaklaşım ve yöntemin hem amaca uygun, hem pratik ve sonuca götürücü hem de kanun koyucunun iradesinin gerçekleştirilmesine matuf uygun bir yöntem olduğu mütalaa edilmektedir. Aksi bir yaklaşım ve yöntemin meselenin içinden çıkılmaz bir hal almasına ve uygulamada kanunlarda öngörülen düzenlemelerden sapmaların* yaşanmasına neden olacağı değerlendirilmektedir.
Notlar:
* Sayıştay denetçileri tarafından da bazı mahalli idare kuruluşlarında denetim yapılmakta ve bu denetimler sonucunda düzenlenen raporlar hesap yargılamasına esas teşkil etmekte idi. Ancak, konuyla ilgisi bulunmaması nedeniyle bu konudaki mevzuat ve uygulamaya temas edilmesi lüzumlu bulunmamıştır.
* Kuşkusuz, “mali işlem” ibaresinin 5393 ve 5302 sayılı Kanun uygulamalarına münhasır olarak tanımlanması, bu suretle İçişleri Bakanlığınca yapılacak denetimin kapsam ve sınırının belirlenmesi mümkündür. Bunun için anılan kanunlarda bir değişiklik yapılması yoluna gidilebilir. Ayrıca, bu konuda 5018 sayılı Kanun ile de bir tanım yapılması ve denetimin kapsam ve sınırının tespitinde bu düzenlemeye atıfta bulunulması da imkan dahilindedir. Ancak, bunun için sözü edilen yasalarda bir değişiklik yapılması gerektiği açıktır. Diğer yandan, meselenin Maliye Bakanlığı tarafından verilecek görüş çerçevesinde açıklığa kavuşturulması ve uygulamanın bu yönde yapılması da olanaklı gözükmektedir. Lakin, İçişleri Bakanlığının Maliye Bakanlığının görüşü yerine mevzuyu bazı özel amaç ve gerekçelerle istişari görüş talebiyle Danıştay’a götürmesi de uzak bir ihtimal değildir. Bu nedenle, böyle bir yola gidilmesi durumunda Danıştay’ın vereceği istişari görüşün içeriği ve yönü uygulamayı belirleyecektir. Danıştay’ca Sayıştay kararı benzeri bir karar verilmesi, yani idari işlem ve mali işlemlerin açık ve net bir şekilde tanımlanamayacağının kararlaştırılması durumunda uygulamanın Maliye Bakanlığı görüşü doğrultusunda yapılması gerekecektir. Ancak, Danıştay’ın Maliye Bakanlığı ve Sayıştay’ın görüşünden farklı bir karar vermesi halinde mesele farklı bir keyfiyet kazanacaktır. Bu durumda, Maliye Bakanlığı ve Sayıştay ile Danıştay arasında görüş farklılığı oluşmuş olacaktır ki, bu da, kanun koyucuyu mevzuyu yapılacak bir yasal düzenlemeyle çözmeye zorlayabilecektir. Tabi açıktır ki, bunlar farklı senaryolara dair şahsi mülahazalarımız olup, en doğrusu “bekle, gör” taktiğinin benimsenmesidir.
* Meselenin genel olarak İçişleri Bakanlığının özel olarak ise bu Bakanlığa bağlı teftiş ve denetim birimlerinin önceki görev ve yetkilerinin korunması, önceden gerçekleştirilen teftiş ve denetimlerin yürütülmesinin sürdürülmesi talebi ve arayışı yerine, vesayet yetkisinin anayasal ve yasal sınırlar çerçevesinde kullanılması, hukuk devleti ilkesi gereği merkezi idarenin mahalli idarelerin faaliyet, iş ve işlemlerinin hukuka uygunluğunun sağlanması amaçlanırken, merkezi idarenin de hukuk kurallarına bağlı kalmasının sağlanması ve mahalli idarelerin özerkliğini zedeleyecek, yasal sınırları zorlayacak yaklaşım ve uygulamalardan kaçınılması, kısaca kanunların, kanun koyucunun gerçek iradesini ortaya koyacak bir şekilde ruhu ve lafzıyla bir bütün olarak algılanıp tatbik edilmesi ve kurum, kurul, birim çıkarları yerine kamu yararının öncelenmesi noktasında tartışılmasının önemli olduğu düşünülmektedir. İçişleri Bakanlığınca 2005 ve 2006 yılı teftiş ve denetim programlarının son yasal düzenlemeler göz önünde bulundurularak hazırlanması ve uygulamanın bu yönde yapılması bu konuda gerekli hassasiyetin gösterildiğini ortaya koymakla birlikte, denetim dışında kalacak mali işlemlerin belirlenmesinde de mezkur kural ve ilkelere riayet edilmesi ve aynı hassasiyetin bu noktada da gösterilmesinin elzem olduğu değerlendirilmektedir.
Google Sites
Report abuse