Резолуција СБ УН број 1244 и комплементарност докумената

Као што је већ истакнуто, на инсистирање СРЈ и РС на неопходности доношења резолуције СБ УН и на стављање међународних снага безбедности на Космету под окриље УН, СБ је позвао министре иностраних послова Групе – 8 да, у Бону, током 7. и 8. јуна, припреме нацрт такве резолуције. Тако је процес припреме текста резолуције отпочео пре окончања преговарачког процеса у Куманову и паралелно са њим текао пуна три дана. О сазнањима за то, руководилац преговарачког тима СРЈ и РС, обавестио је председника СРЈ, начелника ШВК, министра спољних послова СРЈ и министра унутрашњих послова РС, наводећи: „На наше инсистирање да неке одредбе из понуђеног ВТС буду садржане у резолуцији СБ УН, Американци су реаговали тако што су Групи – 8, а затим и СБ УН, понудили нацрт резолуције. Њен садржај нам није познат, а ценимо, да прети опасност да се кроз тај докуменат наметну нека решења која за нас могу бити неповољна, а ако се усвоје биће обавезујућа“ (Акт, 1999з).

Мада је, већ 7. јуна, након договора који су претходно постигли Милошевић и Ахтисари, убрзано доношење резолуције, у свом писму упућеном председавајућем СБ УН, захтевао и министар иностраних послова СРЈ Живадин Јовановић (Гускова, 2014: 320, 321; Транскрипти, 1999), заседање министара Групе – 8 трајало је дуго. Руска делегација је стигла у Бон са својом верзијом резолуције и министар иностраних послова Игор Иванов је обећао да ће се борити за њу. Америчку делегацију предводила је Медлин Олбрајт, и она је, као и увек, доминирала, трудећи се да без икаквих измена понови ултиматум Србима и у будућој резолуцији СБ. Руска делегација се, међутим, надала да ће надокнадити пропуштено и унети измене у документ који треба да постане нацрт резолуције СБ УН“ (Гускова, 2014: 322, 323).

Игор Иванов је тражио хитан прекид бомбардовања, (...) и предлагао да на Космету остану поједине јединице специјалних снага Југославије“ (Исто). Медлин Олбрајт, међутим, наводи да није могла то да дозволи: „Ја сам вршила притисак на Иванова по сваком питању. Пошто је остао усамљен, он се на крају предао.“ (Олбрајт, према Гускова, 2014: 323). И руски амбасадор у УН Сергеј Лавров, трудио се да у нацрт резолуције унесе измене. Клинтон је, међутим, већ 7. јуна телефонирао Јељцину жалећи се на то да тактика Лаврова у ОУН „отежава престанак бомбардовања“ (Талбот, према Гускова, 2014: 317). Тако је усвојен нацрт будуће резолуције СБ УН (број 1244) био резултат попуштања представника Русије под доминирајућим утицајем представника САД.

Шеф руске дипломатије Иванов, изјавио је тада, да ће нацрт овог документа „омогућити да се процес решавања кризе пренесе на политичку раван и под окриље УН“. Нагласио је да „док се не прекине бомбардовање Југославије, Русија неће прихватити резолуцију о Косову.“ Тај услов Руске Федерације, за разлику од бројних других, како ће се касније видети, прихваћен је и испоштован у потпуности. Имајући у виду чињеницу да су УН, вољом САД и НАТО, заобиђене у доношењу одлуке о нападу НАТО на СРЈ, као и чињеницу да је њихова намера била да се УН заобиђу и у окончању рата, укључивање СБ УН у његово окончање, доношењем резолуције број 1244, свакако се може оценити као велики успех СРЈ, али пре свега руске дипломатије.

Потврђујући приврженост свих држава чланица „суверенитету и територијалном интегритету СР Југославије и других држава региона“ (ст. 10 преамбуле Резолуције) и поздрављајући опште принципе о политичком решењу за косметску кризу који су усвојили министри Групе – 8, 6. маја 1999. године (Анекс. 1) и прихватање Документа А/Ч, односно сагласност СРЈ и РС на тај документ (у Резолуцији: Папир који је поднет у Београду 2. јуна 1999. године – Анекс 2),1 СБ је: 1) затражио да СРЈ „одмах обустави насиље и репресију на Космету и да започне и оконча повлачење у фазама са Космета, на начин који се може верификовати, свих војних, полицијских и паравојних снага, у складу са хитним распоредом, са чим ће бити синхронизовано распоређивање међународног безбедносног присуства на Космету“ (т. 3); и 2) потврдио одредбу тачке 4 Документа А/Ч да ће после повлачења са Космета, договореном броју југословенског и српског војног и полицијског особља бити дозвољен повратак на Космет (за везу са међународним присуством, означавање минских поља и присуство на важнијим граничним прелазима и местима српске баштине).

Истом резолуцијом, СБ УН је: 1) одлучио о распоређивању међународног цивилног присуства (УНМИК) и међународног безбедносног присуства (KФОР), под покровитељством УН, на Космет (т. 5); 2) успоставио механизме и одговорности за њихово деловање (т. 6); и 3) овластио државе чланице и одговарајуће међународне организације да успоставе међународно безбедносно присуство на Космету, под окриљем УН (уз значајно учешће НАТО), сагласно тачки 3 и 4 Документа А/Ч (т. 7 и 8 Резолуције). На тај начин, СБ је и формално верификовао обавезу – сагласност СРЈ и РС коју су оне прихватиле усвајањем наведеног Документа, да са територије Космета повуку своје војне и полицијске ресурсе и да тако УН повере део свог суверенитета на том делу своје територије. Том одредбом Резолуције, и формално су основане снаге КФОР под окриљем УН.

Уз поновну осуду свих аката насиља против становника Космета као и терористичких аката било које стране (став 5 преамбуле), СБ је, наведеном резолуцијом (т. 9), одлучио да ће одговорности снага КФОР, укључивати:

a) одвраћање од обнове непријатељстава, одржавање и према потреби, наметање прекида ватре, обезбеђивање повлачења и спречавања повратка на Космет снага савезне и републичке војске, полиције и паравојних јединица;

b) демилитаризацију ОВК и других наоружаних група косметских Албанаца;

c) успостављање безбедног окружења у коме избеглице и расељена лица могу да се врате својим кућама у безбедности, а међународно цивилно присуство може да функционише, у коме привремена управа може да буде успостављена и хуманитарна помоћ испоручивана;

d) осигурање јавне безбедности и реда док међународно цивилно присуство не преузме одговорност за спровођење тог задатка;

e) надгледање уклањања мина док међународно цивилно присуство, према потреби, не преузме одговорност за тај задатак;

f) одговарајућу подршку и координацију са радом међународног цивилног присуства;

g) обезбеђење и контролу прелажења државне границе СРЈ;

h) обезбеђење заштите и слободе кретања за себе, за међународно цивилно присуство и друге међународне организације.

Потврђујући јурисдикцију Хашког трибунала над сукобима (став 8 преамбуле) и изражавајући забринутост због хуманитарне ситуације на Космету, СБ је том резолуцијом поново потврдио право свих избеглица и расељених лица на слободу кретања и на њихов безбедан и неометан повратак својим домовима (став 7 преамбуле). У вези са успостављањем цивилног присуства на Космету, СБ је одлучио да ће његове главне одговорности, поред осталог, укључивати и унапређење успостављања суштинске аутономије, организовање и надгледање развоја привремених демократских институција самоуправе на Космету, до коначног политичког решења, као и олакшавање политичког процеса чији је циљ дефинисање будућег статуса Космета о оквиру СРЈ, узимајући при томе потпуно у обзир Документ А/Ч и непотписане „споразуме из Рамбујеа“ (т. 10а, с, е).

Обавезе и одговорности безбедносног и цивилног присуства, као и свих субјеката који се наводе у Резолуцији, СБ је утврдио, позивајући се на поглавље VII Повеље УН и претходно утврђујући да ситуација у региону и даље (после скоро тромесечне „мисије НАТО да заустави хуманитарну катастрофу“) представља претњу међународном миру и безбедности. Тиме је суштински, СБ оценио да је мисија НАТО била безуспешна и одлучио да се међународно цивилно и безбедносно присуство успостави за почетни период од 12 месеци, и да се настави после тога уколико СБ не одлучи другачије (т. 19). Та, за резолуције СБ иначе, неуобичајена формулација завршне одредбе, практично подразумева да су цивилно и безбедносно присуство на Космету суштински успостављени на неодређено време. Због тога СБ нема потребу да доноси уобичајене повремене одлуке о продужавању мандата наведених мисија, већ само о евентуалним предлозима за ограничавање или престанак њиховог мандата на Космету.

Највећи значај те резолуције за тадашњу СРЈ и сада за РС као правну наследницу СРЈ огледа се у потврђивању привржености свих држава чланица „суверенитету и територијалном интегритету СРЈ и других држава региона“ (ст. 10 преамбуле), као и распоређивање на Космет међународних безбедносних снага под окриљем УН (т. 5). Њен главни недостатак био је тај што агресија НАТО на СРЈ која је извршена противно међународном праву (без одлуке СБ УН) није (могла бити) експлицитно осуђена. Наравно, осуђени су сви акти насиља против становника Космета, у које се имплицитно могу убрајати и акти насиља НАТО снага, као и терористички акти било које стране (т. 5 преамбуле). Утврђивање одговорности НАТО, такође се, само имплицитно, може изводити и из формулације: „утврђујући да ситуација у региону и даље представља претњу међународном миру и безбедности“ (т. 12 преамбуле). Без сумње, бар део ако не и кључни узрок тако квалификоване ситуације биле су НАТО операције на том делу територије СРЈ и РС. Таква формулација, као што је већ истакнуто, представља и својеврсни доказ за то, да скоро тромесечном агресијом на СРЈ, НАТО није зауставио, већ је само додатно продубио кризу у региону.

Задовољство због усвојеног текста резолуције представници САД нису скривали. Олбрајтова је, с тим у вези, изјавила: „Алијанса је сачувала своје јединство и, уз помоћ вештачке симбиозе дипломатских метода и методе примене силе, победила је. То је био тренутак опојног усхићења“ (Гускова, 2014: 323). У својим мемоарима, она такође истиче: „...телефонирао ми је Клинтон и његове прве речи су биле – И, да ли је девојчица срећна?“ (Олбрајт, 2004: 546, 547, према Гускова, 2014: 327, 328). Упркос томе што су, углавном, били задовољни Резолуцијом и што су такво задовољство изражавали чак и поводом њеног нацрта, и САД и НАТО су одустали од одређених захтева на којима су инсистирали у Рамбујеу. Док су кључни циљ, да своје снаге распореде на Космет остварили, у Резолуцију нису ушле одредбе које се односе на референдум о статусу Космета после три године и на присуство НАТО снага на територији РС и РЦГ.

Уместо тога, СБ УН је својом Резолуцијом потврдио да је Космет саставни део СРЈ, потврђујући суверенитет и територијални интегритет СРЈ (а тиме и РС као правне следбенице СРЈ). Уместо на територију целе СРЈ, како је било предвиђено неусвојеним споразумом из Рамбујеа, СБ је одлучио да се само на Космет распореде међународне безбедносне снага под окриљем УН. На тај начин, агресија НАТО на СРЈ се завршила одговарајућом одлуком СБ УН која је, до данас, основни међународноправни документ на који се РС ослања у свом непризнавању самопроглашене независности „Косова“. Тиме је и процес даљег успостављања и одржавања мира у региону преведен под јурисдикцију УН (Упоредити: Гускова, 2014: 324, 328).

Искључив и непопустљив став САД и НАТО да се све војне и полицијске снаге СРЈ и РС повуку са Космета, као кључни проблем СРЈ и РС, постао је део те резолуције. Сви напори СРЈ и РС, као и напори тада недовољно моћне руске дипломатије нису били довољни да такав став најмоћнијих не постане њен саставни део. Чак и лични покушаји Јељцина да убеди Кофи Анана у то да је „неразумно“ одбијање Американаца да дозволе да јединице српске војске и полиције остану на Космету, били су безуспешни. „Кофи Анан је увек беспоговорно слушао Вашингтон и стога је подржао потпуно повлачење трупа из региона.“ (Талбот, према, Гускова, 2014: 262). Маргинализација и инструментализација ОУН од стране САД, свакако је кључни разлог што СБ никада није осудио агресију НАТО на СРЈ.

Упркос претежно јасним одредбама и међусобној компатибилности сва три документа (Документ А/Ч, ВТС и Резолуција), у пракси постоје веома различити новинарски, политички, али и научно стручни ставови о њиховим квалификацијама, садржају и значају. Посебно се чине парадоксалним ставови појединих оспораватеља ВТС, којима се истовремено подржава Резолуција СБ УН број 1244. Јасно је да се ВТС и Резолуција морају посматрати интегрално и неодвојиво као, пре свега, мировни документи којима је окончана НАТО агресија на СРЈ. У том смислу, Резолуција је основни, а ВТС спроводбено-технички акт. Резолуцијом и Документом А/Ч као њеним саставним делом, утврђује се шта треба учинити, а ВТС како то треба учинити. Управо због тога се разумним чини питање: За шта су били или за шта јесу, они који су оспоравали и данас оспоравају ВТС а подржавају Резолуцију, ако је неспорно да оба документа чине јединствен и комплементаран основ за окончање ратних сукоба на територији СРЈ и РС.

Упркос томе што се, полазећи од општих интереса СРЈ и РС, не може оценити као најповољнији, па чак ни као повољан документ, у коначном тексту ВТС се свакако може пронаћи неколико елемената који тај документ чине чак и прихватљивијим и делотворнијим од Резолуције СБ УН број 1244. Пре свега, неспорна је чињеница да је закључењем ВТС, агресија НАТО на СРЈ фактички обустављена и пре доношења Резолуције. Друга неспорна чињеница односи се на то, да се у ВТС експлицитно не наводи, док се у Документу А/Ч“ (т. 3) и у наведеној Резолуцији наводи одредба према којој ће међународне снаге на Космету деловати „на основу главе VII Повеље ОУН (ст. 13 преамбуле).

Неспорна је такође и трећа важна чињеница, према којој се споразум из Рамбујеа, као формално непостојећи а фактички за СРЈ и РС крајње неповољан, експлицитно не спомиње у ВТС, док се и у Резолуцији и у Документу А/Ч наводи као документ који ће се узети у обзир при успостављању привременог политичког оквира за уређење значајне самоуправе на Космету. При томе, за разлику од споразума из Рамбујеа, па и од Документа А/Ч, на чијем прихватању је до краја инсистирано на ултимативном принципу „узми или остави“, таква иницијална понуда за закључење ВТС преведена је у петодневни преговарачки процес који је резултирао обостраним уступцима и компромисним споразумом.

Четврта важна чињеница, с тим у вези, односи се на то да је Споразумом обезбеђено дуже време (11 дана – чл. II т. 2) за фазно повлачење војно-полицијсих снага са Космета, у односу на време утврђено Документом А/Ч (7 дана – фуснота 1 ал. 1). Тиме није прихваћена ни одредба истог документа (фуснота 1 ал. 4) којом је било предвиђено да расправа и постизање ВТС неће продужити рок од 7 дана за завршетак повлачење безбедносних снага СРЈ и РС са Космета. Претходно наведеном, крајње нелогичном и бесмисленом одредбом, јасно је демонстрирана сила друге стране у преговорима којом је требало обезбедити да повлачење снага са Космета отпочне и заврши се за 7 дана, независно од тока и окончања преговора. Наравно, са спровођењем те одредбе, закључење споразума би суштински било бесмислено, а безбедносни вакуум на Космету очигледан и погубан по грађане који би у одређеном времену остали потпуно незаштићени од терористичког деловања ОВК.

Пета значајна чињеница односи се на то, да је одредбама ВТС утврђена обавеза и одговорност КФОР за одржавање безбедног окружења и у КЗБ (пр. Б т. 5), упркос томе што таква одредба није постојала у Документу А/Ч нити је касније укључена у Резолуцију број 1244. Уз све то, одредбама ВТС, имплицитно је остављена, више теоријска него практична, могућност да се чак и све снаге СРЈ и РС могу вратити на Космет уколико то својом изричитом сагласношћу одобри командант КФОР (чл. I т. 4а). Као пример реалне могућности примене те одредбе може се навести чињеница да је она већ примењена приликом повратка полицијских и војних снага безбедности у КЗБ у складу са посебним одобрењем команданта КФОР.

Закључно се може рећи да постоји тројно јединство и комплементарност Документа А/Ч, ВТС и Резолуције СБ УН број 1244. Документ А/Ч, који су усвојиле Влада СРЈ и Скупштина РС и који је касније постао саставни део наведене резолуције СБ УН, суштински представља споразум о решавању главних питања а, истовремено, и иницијални документ за преговоре о решавању техничких питања. С друге стране, ВТС је споразум о решавању техничких питања која су иницирана усвојеним Документом А/Ч. Одлукама Владе СРЈ и Скупштине РС тај документ је само прихваћен, као што је последња верзија ВТС прихваћена потписима овлашћених преговарача у Куманову. Те одлуке су истовремено постале и услов и правни основ за приступање кумановским преговорима о техничким питањима и за закључење ВТС као документа (одлуке) о тим питањима. Прихватањем документа А/Ч, фактички је усвојен предмет, односно теме кумановских преговора о техничким питањима.

Системско-функционална повезаност, јединство, комплементарност и међусобна условљеност претходно анализирана два документа са резолуцијом СБ УН број 1244 произилази из најмање две важне чињеница. Пре свега, Документ А/Ч, као споразум о главном питању, верификован је наведеном Резолуцијом тако што је постао њен саставни део (Анекс 2). Друга важна чињеница односи се на то, да је прекид НАТО бомбардовања СРЈ и РС и доношење те резолуције било условљено закључењем ВТС (ВТС: чл. II т. 2а), док је спровођење ВТС било условљено доношењем исте резолуције (ВТС: чл. I т. 2).