Анализа – тумачење Споразума

Пре свега, језичко-логичком, формално-логичком и системском анализом текста закљученог ВТС, може се, на неспоран начин, закључити да су његовим називом и одредбама решена најважнија или главна питања која су била предмет преговарања. Нека од тих питања, решена су већ у званичном називу тог споразума, којим су утврђени: 1) његов карактер, 2) уговорне стране – стране потписнице, као и 3) назив и карактер међународних снага које ће бити распоређене на Космету.

Првом речју назива ВТС, одређен је његов војнотехнички карактер. Он, суштински, подразумева: 1) да су предмет споразума само војна и полицијска (безбедносна) питања, као и 2) да споразум има статус техничког, односно помоћног-спроводбеног и условно спроводивог документа. То, другачије речено, значи да његов предмет нису политичка, правосудна и дуга цивилна, већ само војно-полицијска питања и да он није основни – главни, већ само технички – спроводбени докуменат у односу на Документ А/Ч и одговарајућу резолуције СБ УН (број 1244 која ће касније бити донета). Без те резолуције ВТС је непримењив, док је та резолуција без ВТС неспроводива. Такав закључак јасно произилази из одредбе тачке 1 члана I ВТС у којој се наводи „да ће се снаге КФОР разместити по прихватању резолуције СБ УН“. Имајући то у виду, јасно је да се споразумом не утврђује „шта“ треба учинити (циљ, активности), већ „како“ треба реализовати (начин, средство) одредбе наведене резолуције као основног међународноправног акта и претходног услова за његову примену.

Називом ВТС такође је, на неспоран начин, утврђено да су његове стране потписнице: 1) Међународне безбедносне снаге (КФОР) и 2) Владе СРЈ и РС. Суштински значај таквог одређивања страна потписница огледа се у чињеници да страна уговорница, а тиме и страна у преговорима, у формално смислу, није био НАТО, већ снаге КФОР које су тачком 1 члана I ВТС и тачком 3 Документа А/Ч, одређене у статусу међународног безбедносног присуства на Космету, под покровитељством УН. Докази више за ту неспорну тврдњу, осим тога што тако одређене снаге КФОР не чине само снаге НАТО, већ њихово „значајно учешће“ (т. 4 Документа А/Ч), налази се и у чињеници да се реч НАТО у ВТС помиње само једном, и то у контексту суспендовања ваздухопловних напада на СРЈ и РС у моменту верификације почетка повлачења војно-полицијских снага са Космета (чл. 2 т. 2а).

Упркос тако јасно дефинисаним странама уговорницама, одређени број, пре свега политичара, „политичких аналитичара“, новинара, па и научних истраживача и теоретичара, често превиђају неспорну чињеницу да НАТО у ВТС није имао статус стране уговорнице. Полазећи од те погрешне премисе, они често наводе, у формално правном смислу, апсолутно и лако доказиво нетачан податак о томе да је ВТС закључен са НАТО. Због тога се његово закључење, у политичкој, медијској, па и у научној и стручној јавности, неретко квалификује као тежак кривично кажњив акт капитулације и прихватања окупације дела територије РС (Кривични законик, 2005, 2009, 2012, 2013, 2014: 306). Са тих позиција наступио је и, тадашњи потпредседник Владе РС и бивши начелник Генералштаба ВЈ, генерал Момчило Перишић, који је против потписника ВТС поднео кривичну пријаву за наведено кривично дело, након 18 месеци од потписивања ВТС. Кривична пријава је, очигледно, била мотивисана политичким разлозима, због чега се превиђала чињеница да су подржаваоци исте идеје, критикујући непостојећу „кумановску капитулацију“, истовремено жалили што стварна капитулација није потписана раније (у Рамбујеу), јер би, наводно, „цена капитулације“ тада била нижа.

Како кључни докази да су наведене квалификације закључења ВТС неосноване, може се навести неколико неспорних чињеница које се често, намерно или ненамерно, губе из вида. Најважнија од њих односи се на то, да је ВТС формално закључен са Међународним безбедносним снагама под окриљем УН (КФОР), а не са НАТО као агресором и другом – непријатељском страном у међународном оружаном сукобу. Тим споразумом, ни територија, ни људство ни опрема нису предати непријатељској држави, војсци или паравојној организацији, нити је на територији Космета успостављена власт непријатељске војске, већ организације под окриљем УН (Упоредити: Хашки правилник, 1907: 42; Војна енциклопедија, 1985: 4/228, 6/355) Одлуку о приступању преговорима донеле су Влада СРЈ и Скупштина РС као надлежни државни органи за одлучивање о тим питањима, а закључени ВТС је, од истих органа, прихваћен као мировни документ којим је НАТО агресија против СРЈ окончана. ВТС није потписан после војне окупације или победе нити под ултиматумом НАТО, већ после петодневних преговора и компромисом постигнутог споразума са Међународним снагама под окриљем УН.

Из назива „Међународних снага безбедности (КФОР)“ утврђеног званичним називом ВТС, као и из назива „међународно безбедносно присуство“ утврђеног тачком 1 његовог члана I и тачком 3 и 4 Документа А/Ч, произилази и безбедносни карактер – статус тих снага које ће, у складу са тим документима, под окриљем УН, бити распоређене на Космету. Упркос томе што, у складу са тачком 4 наведеног Документа и тачкама 5, 7 и 9 Резолуције СБ УН број 1244, снаге КФОР чини „значајно учешће НАТО“, те снаге немају статус војних-оружаних нити мировних снага НАТО, већ карактер међународних безбедносних снага, односно међународног безбедносног присуства на Космету, под покровитељством УН.

Њихов доминантно безбедносни карактер произилази и из чињенице да су њихови задаци утврђени ВТС (чл. I т. 2) и наведеном Резолуцијом (т. 9) доминантно безбедносни („успостављање и одржавање безбедног окружења за све грађане Космета“). Ту чињеницу потврђује и Ахтисари који Милошевићу скреће пажњу, тврдећи: „Господине Милошевићу, као што сам Вам рекао, то нису традиционалне мировне снаге“ (Транскрипти, 1999). Мали изузетак, може се пронаћи у тачки 9а Резолуције СБ УН број 1244 у којој се као одговорност снага КФОР одређује и одржавање и према потреби, наметање прекида ватре на Космету.

Поред наведена три, остали значајни ставови који су постали део потписаног текста ВТС, односе се на: 1) суспендовање и обустављање ваздухопловних напада НАТО, 2) елиминисање безбедносног вакуума, 3) успостављање зона раздвајања снага потписница, 4) одговорност за безбедно окружење, и на 5) повратак особља СРЈ и РС на Космет.

Споразумом је јасно утврђена обавеза НАТО да суспендује ваздухопловне нападе, након потписивања (и ступања на снагу) ВТС и верификације отпочињања повлачења војно-полицијских снага СРЈ и РС са Космета, уз њихово уздржавање „од било каквих непријатељских и провокативних активности било које врсте против било ког лица на Космету“ (чл. II т. 1 и 2а) и да те нападе и званично оконча са завршетком повлачења тих снага са Космета (чл. II т. 2е). Суспензија ваздухопловних напада посебно је укључивала обавезу НАТО да се уздржи од напада на снаге СРЈ и РС током њиховог повлачења (чл. II т. 2г). Таква одредба ВТС имала је за циљ да први очигледан и проверљив резултат његовог закључења буде управо престанак (суспензија, заустављање, а касније и обустављање) рата (оружаног сукоба и агресије), а тиме и ратних страдања и разарања. Та важна чињеница, односно први резултат потписивања ВТС, обично се неоправдано изоставља, пре свега из новинских, а некада и из историјских и научно-стручних текстова.

Посебно значајна одредба ВТС односи се на то да улазак снага КФОР на Космет и повлачење војних и полицијских снага са Космета траје довољно дуго и да се синхронизује тако да се избегне „безбедносни вакуум“ (чл. I т. 2а), како грађани и институције на Космету не би остали без безбедносне заштите једне и/или друге стране потписнице. Опасност од безбедносног вакуума постојала је због инсистирања представника КФОР да повлачење безбедносних снага СРЈ и Србије са Космета отпочне пре и независно од времена уласка снага КФОР на Космет. Упорним инсистирањем представника СРЈ и РС одредба о елиминисању безбедносног вакуума укључена је у Споразум, а фактички је подразумевала да се распоређивање снага КФОР и повлачење војних и полицијских снага СРЈ и РС са Космета реализује уз фактичку и физичку примопредају одговорности за безбедност угрожених грађана и институција, насеља, објеката и простора. То je, конкретније, значило да снаге СРЈ и РС неће отпочети са потпуним повлачењем из зона своје одговорности пре него што одговорност за безбедност људи и имовине у тим зонама не преузму снаге КФОР.

Једно од посебно значајних питања које је споразумом требало усагласити било је и питање безбедносних зона (КЗБ и ВЗБ) као зона копненог и ваздушног раздвајања снага потписница након повлачења војно-полицијских снага СРЈ и РС са Космету. Становиште преговарачког тима СРЈ и РС било је: 1) да те зоне имају разумну дубину, као и да 2) у КЗБ могу боравити и безбедносно деловати припадници локалне полиције РС и Републике Црне Горе (РЦГ). Након дужег усаглашавања ставова по првом питању, споразумом су утврђене ВЗБ и КЗБ, тако да прва укључује ваздушни простор у ширини од 25 километара, а друга земљишни – копнени простор у ширини од 5 километара иза административне линије Космета према централним деловима РС и РЦГ (чл. I т. 3д и 3е). Уз нешто упорније противљење друге стране, у текст ВТС је укључена и одредба о томе локална полиција (РС и РЦГ) може да остане у КЗБ.

Уз обавезу НАТО да суспендује и обустави ваздухопловне нападе, а тиме и агресију на СРЈ, споразумом је, на неспоран начин, утврђена и обавеза и одговорност снага КФОР за успостављање и одржавање безбедног окружења за повратак расељених и прогнаних и за нормалан живот и рад свих грађана, како на Космету (чл. I т. 2; Прилог Б т. 1), тако и у КЗБ (Прилог Б т. 5). Иста обавеза и одговорност снага КФОР, потврђена је и Резолуцијом СБ УН број 1244 (т. 9ц и 11к и ан. 2 т. 4). Она је укључивала и одговорност за потпуну слободу кретања свих људи на Космету и за обезбеђење и контролу прелажења државне границе СРЈ према Албанији и дела државне границе СРЈ према Македонији на делу територије Космета, до доласка цивилне мисије УН (чл. II т. 2х) и/или до повратка ограниченог броја припадника снага безбедности СРЈ и РС на Космет. И та обавеза и одговорност снага КФОР, потврђена је и Резолуцијом СБ УН број 1244 (т. 9г).

Преговарачки тим СРЈ и РС, упркос значајним напорима, ипак није успео да у ВТС угради неколико својих полазних ставова, укључујући и два става непосредно заснована на Документу А/Ч. Први се односи на одредбу о демилитаризацији ОВК (т. 8), а други на југословенско и српско особље које ће се вратити на Космет (т. 6 и 10). Образложење друге стране у преговорима, да ће демилитаризација ОВК, у складу са наведеним документом, бити предмет посебног споразума између КФОР и ОВК, преговарачки тим СРЈ и РС прихватио је као логично, након дужег неуспешног инсистирања да се то питање, као тежишно безбедносно, ипак уреди бар једном кратком одредбом ВТС. Оно је ипак, касније, као обавеза КФОР јасно уређено Резолуцијом СБ УН број 1244 (т. 5 и 9б; ан. 2, т. 7).

Због тога што су преговарачки тимови, веома различито тумачили одредбе Документа А/Ч које се односе на враћање ограниченог броја „југословенског и српског особља“ на Космет (т. 6; Други захтевани услови: ал. 2), преговарачки тим СРЈ и РС прихватио је предлог друге стране у преговорима, да се и то питање Споразумом одреди као питање о коме ће се накнадно закључити сепаратни споразум (чл. I т. 4а ст. 2). С тим у вези, несагласност страна била је посебно изражена по питањима бројног стања снага које се враћају – „стотине, не хиљаде“, њихове опреме, детаљнијег делокруга, динамике повратка, зона ангажовања, правила деловања, односа са међународним снагама и њихове безбедности. То право СРЈ и РС утврђено је и Резолуцијом СБ УН број 1244 (т. 4 и ан. 2 т. 6), али оно ни до данас није остварено.

На сличан начин, утврђено је да ће се стране „сагласити са Споразумом о статусу снага (СОФА), што је могуће пре“ (ВТС: Прилог Б, т. 3), као и да ће контрола цивилног ваздушног саобраћаја изнад Космета и ВЗБ бити враћена цивилним органима СРЈ, „када то буде изводљиво“ (ВТС: чл. 2 т. 3ц). Неки други, мање битни ставови преговарачког тима СРЈ и РС нису постали део коначног текста ВТС. Значајнији од осталих, били су ставови о томе да локална полиција ипак остане на Космету, као и да снаге КФОР на деловима униформе, опреме и моторних возила носе ознаке УН.

Упркос томе што је споразум постигнут вољом преговарачких, посредничких и страна у сукобу, незадовољство датим уступцима, како би се дошло до компромисног решења, стране у сукобу нису скривале. С тим у вези, Весли Кларк посебно наглашава: „Пентагон је изоставио враћање албанских затвореника. Али стварно слаба тачка била је то што НАТО команда и контрола нису биле изричито признате (Кларк, 2003: 405). Како је већ истакнуто, према мишљењу Руперта Смита који је радио на структурирању снага КФОР, оне су биле „највеће чудо од командног и контролног аранжмана“ које је он икада видео. То је гомила разноразних аранжмана, јединица са националним властима и незваничним везама“ (Исто: 385). У очигледној намери да компензује главни од наведена три проблема, генерал Џексон је, непосредно по потписивању споразума, понудио преговарачком тиму СРЈ и РС писмо које је припремио НАТО, у којем се наводи да ће КФОР дејствовати под НАТО командом и контролом (Прилог – 11). Однос преговарачког тима СРЈ и РС према том писму, потврђује и Кларк, наводећи: „Срби су одбили да прихвате или признају писмо о НАТО команди и контроли, па сам обавестио Солану о томе“ (Исто: 405)

Може се, закључно, констатовати: ВТС је резултат кумановских преговора у којима су обе преговарачке стране чиниле уступке којима су пронашле заједничко обострано прихватљиво компромисно решење. У оквирима утврђеним Документом А/Ч, као споразумом о главним питањима, свака од страна је нешто добила и нешто изгубила. Полазећи, међутим, од полазних ставова или максималних позиција са којих су преговарачке стране наступиле, може се чак закључити да је преговарачки тим СРЈ и РС био успешнији у тражењу и добијању уступака друге преговарачке стране. Кључни од тих уступака, поред осталих, доказиви су тиме што је друга страна, на инсистирање преговарачког тима СРЈ и РС, током преговора одустала од следећих полазних захтева:

– да се понуђени текст ВТС прихвати и потпише за један дан, по ултимативном принципу „узми или остави“: Потписан је после петодневног преговарања, у којима су чињени обострани уступци;

– да НАТО буде преговарачка и уговорна страна при закључењу ВТС: Статус друге уговорне стране стекле су Међународне безбедносне снаге под окриљем УН (КФОР);

– да се споразумом уреде, поред безбедносних и нека питања из области управе и правосуђа: Уређена су само војно-полицијска питања техничког карактера;

– да се снаге КФОР успоставе споразумом тако да буду под јединственом командом НАТО: Успостављене су Резолуцијом СБ УН, тако да су под окриљем УН;

– да ВТС има статус међународног документа за чије спровођење није неопходна одговарајућа резолуција СБ УН: Доношење Резолуције, одређено је као услов за пуну примену ВТС;

– да повлачење војних и полицијских снага СРЈ и РС са Космета, отпочне одмах, да траје кратко (7 дана) и да се заврши пре уласка на ту територију снага КФОР: Утврђено је да замена снага траје 11 дана и то тако да се избегне безбедносни вакуум;

– да снаге КФОР имају право надзора над поштовањем примене споразума и право примене силе и у ВЗБ и КЗБ, без преузимања обавеза и одговорности за безбедност грађана на том простору: Утврђена је и та обавеза снага КФОР;

– да предмет ВТС не буде обезбеђење и контрола прелажења државне границе СРЈ са Албанијом и са делом Македоније: Та обавеза снага КФОР такође је утврђена ВТС;

– да зоне раздвајања снага (КЗБ и ВЗБ) буду широке најмање 25 километара: ВЗБ је дефинисана у ширини од 25, а КЗБ у ширини од 5 километара. Упркос уложеним напорима да се то не догоди, преговарачки тим СРЈ и РС је, на захтев тима друге преговарачке стране учинио следеће уступке, одустајући од полазних захтева:

– да се обавеза повлачења са Космета не односи на локалну полицију и локалне организационе јединице МО СРЈ и МУП РС: Одредбама ВТС је предвиђено да ће локална полиција остати само у КЗБ, пре свега због тога што је Документом А/Ч, већ било прихваћено повлачење свих војних и полицијских снага са Космета;

– да се одредбама ВТС утврде: обавеза и одговорност снага КФОР за потпуну демилитаризацију ОВК; бројно стање, процедура и рокови повратка ограниченог броја припадника безбедносних снага СРЈ и РС на Космет; и статусна питања снага КФОР на територији СРЈ (услови коришћења територије СРЈ, начин решавања инцидената, одговорност припадника и сл.): Одредбама ВТС предвиђен је предлог друге преговарачке стране да та питања накнадно уреде сепаратним споразумима.

– да снаге КФОР на деловима униформе, опреме и моторних возила носе ознаке УН: Ниједна одредба о томе није постала саставни део ВТС.

Већину наведених захтева, преговарачке стране су на почетку преговора поставиле на или близу максималних преговарачких понуда, тако да су током преговора били у прилици да их понуде као уступке или контрауступке другој страни, ради обостраног прихватања потписане верзије споразума. Обе стране су се, свакако, трудиле да ти уступци за њих представљају мањи губитак у односу на добитак који тиме добија друга страна или у односу на добитак који се може добити контрауступком друге стране. Посебно специфичан компромис постигнут је по питању статуса и команде и контроле над снагама КФОР. Кључни уступак преговарача друге стране, свакако је био прихватање кључног захтева преговарача СРЈ и РС да снаге КФОР успостави СБ УН тако да оне делују под окриљем УН и под јединственом командом и контролом. За преговараче СРЈ и РС није било спорно да те снаге чини „значајно учешће НАТО“.