Acción de inconstitucionalidad

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IN presentada contra una acción pública de inconstitucionalidad por la forma contra varias disposiciones normativas que fueron adoptadas en la Ley Orgánica Reformatoria de Diversos Cuerpos Legales, para el Fortalecimiento, Protección, Impulso y Promoción de las Organizaciones de la Economía Popular y Solidaria, Artesanos, Pequeños Productores, Microempresas y Emprendimientos. La Corte constató que el texto publicado en el Registro Oficial corresponde al texto originalmente aprobado por el Pleno de la Asamblea Nacional. De igual forma, verificó que las normas impugnadas no obtuvieron los votos necesarios que establecía el tercer inciso del artículo 138 de la Constitución para que se configure la ratificación del texto original y, por ende, superar el veto presentado por el Presidente. Por lo expuesto, la Corte comprobó que la Asamblea Nacional inobservó el trámite legislativo previsto en el inciso tercero del artículo 138 de la Constitución. Finalmente, la Corte concluyó que la actuación de la Asamblea Nacional provocó una afectación constitucionalmente relevante al concentrar la producción legislativa en sí misma, lo cual implicó una inobservancia significativa del principio de división de poderes. Por lo expuesto, esta Corte concluyó que los números 6, 7, 20 y 23 de la Disposición Reformatoria Segunda de la Ley Orgánica Reformatoria de Diversos Cuerpos Legales, para el Fortalecimiento, Protección, Impulso y Promoción de las Organizaciones de la Economía Popular y Solidaria, Artesanos, Pequeños Productores, Microempresas y Emprendimientos son inconstitucionales por la forma, al transgredir directamente la regla constitucionalmente prevista en el inciso tercero del artículo 138. La Corte estimó necesario declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas con efectos retroactivos, por lo que se deberá retrotraer cualquier efecto jurídico que pudo haber tenido lugar desde la entrada en vigencia de aquellas normas, y el Presidente de la República deberá enviar al Registro Oficial para su publicación. 

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IN presentada por el fondo, en contra del artículo 60 del capítulo XL de la Codificación de Resoluciones Monetarias, Financieras, de Valores y Seguros. La Corte verificó que la disposición impugnada no fue derogada ni modificada, sino únicamente renumerada como artículo 62. Al mantenerse su contenido y efectos jurídicos, realizó el control de constitucionalidad respecto de la norma vigente. Sobre el derecho a la propiedad, la Corte a través del test de proporcionalidad concluyó que la restricción es proporcional y que se encuentra justificada en relación con la protección de la solvencia de los FCPC y la sostenibilidad del sistema de seguridad social respecto de sus partícipes. La medida no afecta la titularidad de los aportes, ya que estos pueden acceder anticipadamente a una parte de ellos y recibir el remanente cuando se produzca la contingencia de cesantía. En su voto concurrente, el juez Alí Lozada Prado, discrepó del análisis realizado porque el cargo de seguridad jurídica debía descartarse, porque la alegación, en realidad, no es clara ni específica, pues no desarrolló una confrontación constitucional autónoma con el derecho a la seguridad jurídica. La segunda razón surge porque no configura una intervención en el derecho a la propiedad que justifique la aplicación del test, sino que regula las condiciones propias de un mecanismo voluntario y complementario de garantía del derecho a la seguridad social, cuya finalidad específica es proteger al partícipe frente a la contingencia de la cesantía. 

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IN presentada en contra de los incisos primero y cuarto del artículo 118 del COPLAFIP, así como de los acuerdos ministeriales emitidos por el Ministerio de Economía y Finanzas relacionados con el cálculo de las transferencias presupuestarias a favor de los gobiernos autónomos descentralizados. Los accionantes alegaron que el artículo 118 del COPLAFIP vulnera el carácter predecible de las asignaciones a los gobiernos autónomos descentralizados (GAD), dado que las variaciones pueden ser cuatrimestrales, lo que hace que “los presupuestos de los GAD corran una suerte de inestabilidad”. De igual forma, señalaron que el articulo 118 vulnera el artículo 238 de la Constitución, pues no se puede hablar de autonomía financiera de los GAD si el Estado central puede ajustar varias veces su presupuesto. Sobre los acuerdos también impugnados indicaron que fueron derogados por el acuerdo 092. Luego del análisis respectivo, la Corte desestimó la IN. Sobre la garantía de predecibilidad de las asignaciones a favor de los GAD, prevista en el artículo 271 de la Constitución, la Corte señaló que esta implica que las modificaciones que se introduzcan deben responder a parámetros objetivos. La Corte consideró que las asignaciones a favor de los GAD forman parte del Presupuesto General del Estado, presupuesto de naturaleza dinámica y estimativa, así también como del marco constitucional que regula su formulación y ejecución. Por tanto, estas asignaciones deben respetar los porcentajes mínimos establecidos en la Constitución; aunque pueden ser objeto de ajustes que respondan a la dinámica propia de la ejecución presupuestaria y a la evolución de la realidad económica del Estado. La Corte verificó que la norma impugnada establece un límite máximo del 5% respecto de las cifras aprobadas por la Asamblea Nacional, lo que constituye una limitación expresa al margen de modificación que no puede ser sobrepasado. Adicionalmente, la norma impugnada contempla una protección específica para los GAD (disponer que cualquier aumento o disminución en sus asignaciones solo podrá efectuarse en caso de variaciones en los ingresos permanentes o no permanentes que les correspondan por ley) por lo que se asegura, que las modificaciones se basen en causas objetivas y verificables, no en criterios arbitrarios. 

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IN presentada en contra del Decreto Ejecutivo 604, que contiene el “Instructivo para la Aplicación de la Consulta Prelegislativa para la expedición de Actos Normativos de la Función Ejecutiva”. Sobre las alegaciones respecto a la vulneración al principio de reserva de ley, la Corte estimó que, al desarrollar directamente tal contenido normativo sobre un derecho constitucional, por mandato del artículo 133, numeral 2, de la Constitución, debía respetar la reserva de ley orgánica. Por ello, el derecho constitucional a la consulta prelegislativa no puede ser objeto de reglamentación a nivel de una norma infralegal (decreto ejecutivo). Por el contrario, el contenido que desarrolla este derecho requiere de la forma normativa constitucional prevista, es decir, una ley orgánica. En consecuencia, la norma impugnada es inconstitucional por la forma, por lo que, no se continuó con el análisis de todos los problemas jurídicos planteados. Con la finalidad de evitar un vacío normativo en el marco de la aplicación de la consulta prelegislativa que afecte gravemente el derecho, la Corte consideró adecuado diferir los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad del decreto ejecutivo impugnado. Por lo que, para la aplicación provisional del decreto 604, la Corte recordó que los estándares desarrollados en la sentencia 001-10-SIN-CC79 y demás jurisprudencia relativa al derecho a la consulta prelegislativa, deben servir como lineamientos para la aplicación del decreto impugnado por parte de los órganos del Estado, mientras la Asamblea Nacional expida la correspondiente ley orgánica. En su voto salvado, el juez Jorge Benavides Ordóñez, consideró que no se podría concluir que cuando el decreto impugnado desarrolla directamente la consulta prelegislativa, entonces la condiciona y regula, invadiendo la reserva de ley, más aún cuando se encuentra estableciendo su operatividad a través de fases, informes y procesamiento de resultados, sin que la referencia al ámbito, carácter, objeto, reglas y sujetos para la consulta prelegislativa transgreda el contenido del artículo 57, numeral 17, de la Constitución. 

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IN presentada contra el artículo 22 de la Ordenanza Metropolitana 321 del Distrito Metropolitano de Quito, cuyo contenido fue posteriormente reproducido en el artículo 315 del Código Municipal, que regula como medida cautelar el retiro de bienes, materiales u objetos relacionados con infracciones por el uso no autorizado del espacio público. La accionante alegó que la disposición vulneraba los derechos al trabajo y a la propiedad de los trabajadores autónomos, al permitir la retención de productos perecibles, y el debido proceso, por constituir una doble sanción. En consideraciones previas, la Corte verificó que la ordenanza impugnada fue derogada, pero que su contenido fue reproducido íntegramente en el artículo 315 del Código Municipal, por lo que efectuó el control de constitucionalidad sobre esta última disposición. En su análisis, la Corte concluyó que el retiro de productos perecibles constituye una medida cautelar y no una sanción administrativa, por lo que no configura una doble sanción. Además, señaló que su aplicación es constitucional siempre que responda a un criterio de última ratio, observe un margen de tolerancia jurídica frente a los presuntos infractores y garantice la adecuada conservación de los bienes retenidos mediante medios materiales efectivos. Por ello, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 315 del Código Municipal, estableciendo que el retiro de productos perecibles solo podrá aplicarse cuando resulte idóneo, necesario y proporcional, privilegiando la prevención antes que la sanción y asegurando la conservación de los bienes retenidos. En su voto salvado, la jueza Alejandra Cárdenas Reyes consideró que la disposición debió declararse inconstitucional, al estimar que la sentencia condicionó su constitucionalidad a protocolos y mecanismos administrativos ajenos al contenido normativo de la disposición, pese a reconocer la intensa afectación que la retención de productos perecibles puede generar sobre los derechos al trabajo y a la propiedad. 

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IA presentada en contra de los artículos, 2, 4 literales d), f)2 y l), 5, 7, 10, 11, 14, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25 y 43 del Acuerdo Ministerial 0069 de 25 de febrero de 2019, emitido por el Ministerio del Interior, a través del cual se expide el “Reglamento para la Intervención de las y los Intendentes Generales de Policía, Subintendentes de Policía y Comisarios de Policía del país”. Como cuestión previa, la Corte se refirió a la vigencia de los acuerdos y normas impugnadas. En el análisis de fondo, analizó el principio de reserva de ley y concluyó que las disposiciones del Acuerdo 0069 relativas al permiso de funcionamiento, a la categorización de establecimientos y a la determinación de horarios de operación, si bien regulan derechos, estos encuentran sustento en el marco previsto en la Constitución y en la Ley de Seguridad Pública, al constituir un desarrollo de dicho marco legal y no una regulación autónoma que sustituya o altere la voluntad del legislador. Por lo que, no configuran una vulneración del principio de reserva de ley. Además, la Corte analizó si el Acuerdo 0069 es incompatible con el principio de reserva de ley, porque tipificaría infracciones y sanciones administrativas no previstas por una ley, y concluyó que ni la Ley de Seguridad Pública ni otra norma con rango legal contiene una remisión normativa expresa o implícita que haya autorizado al Ministerio del Interior a configurar, mediante normativa reglamentaria, el régimen de infracciones y sanciones relacionadas al incumplimiento o inobservancia al permiso anual de funcionamiento. Por tanto, no constituyen una concreción reglamentaria de un mandato legal previo, sino a la creación autónoma de infracciones y sanciones mediante normativa infralegal. A criterio de la Corte, esta situación que resulta incompatible con el principio de reserva de ley. Así, por considerar la inconstitucionalidad por la forma del Acuerdo, la Corte no se pronunció respecto de las alegaciones de inconstitucionalidad por el fondo. Finalmente, la Corte estableció la inconstitucionalidad con efectos diferidos mientras que la Asamblea Nacional expida la ley o realice las reformas legislativas correspondientes, o prever la remisión normativa que habilite su desarrollo reglamentario por la autoridad administrativa competente. El juez Raúl Llasag Fernández, en su voto concurrente, indicó que su discrepancia recayó en el alcance de la declaratoria de inconstitucionalidad al extender sus efectos a otros artículos del acuerdo que no fueron impugnados expresamente en la demanda. El juez Jhoel Escudero Soliz, en su voto salvado, estimó que el Acuerdo Ministerial no excede el principio de reserva de ley, pues las regulaciones allí establecidas no exceden las habilitaciones realizadas en otras leyes. El juez Jorge Benavides Ordóñez, en voto salvado, señaló que las consecuencias establecidas en el régimen sancionador nacerían de la facultad establecida en el artículo 154 de la Constitución, por lo tanto, serían disposiciones que se enmarcan en el ejercicio de la potestad administrativa del órgano rector de la seguridad pública. El juez Alí Lozada Prado, en su voto salvado, consideró que, en la fecha de emisión del acuerdo impugnado, el Ministerio del Interior actuaba como la entidad rectora en materia de seguridad ciudadana, protección interna y orden público, por lo que se debieron desestimar las pretensiones de la demanda respecto a la inconstitucionalidad formal y, en consecuencia, se debía proceder a un análisis de fondo. La jueza Claudia Salgado Levy, en su voto salvado, precisó que el régimen administrativo de infracciones, sanciones y su procedimiento sancionador no vulnera el principio de reserva de ley, por cuanto, de conformidad con la Ley de Seguridad, el Ministerio del Interior, en el marco de sus competencias, se encontraba facultado para regular y establecer mecanismos orientados a la protección del orden público y la seguridad ciudadana. En este sentido, señaló que la sentencia debía desestimar los cargos de forma y continuar con el examen de fondo. 

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IN por el fondo de la frase “veinte y cuatro meses” en el segundo inciso del artículo 277 del Código Orgánico Administrativo (COA), relativo al plazo en las facilidades de pago en procesos coactivos. Tras el análisis respectivo, la Corte desestimó la IN. El accionante alegó que la frase contraviene el derecho a la igualdad formal, material y no discriminación, pues la norma prescribe que a todas las personas que sean deudoras del Estado y tengan un procedimiento coactivo en su contra, se les otorgue máximo un mismo plazo —24 meses— para extinguir la obligación a través de las facilidades o convenios de pago, lo cual implica que la norma equipara a todas las personas que tienen obligaciones pendientes con el Estado, sin considerar elementos como: la naturaleza u origen de la obligación o la situación económica del sujeto. Durante el análisis del test de igualdad, específicamente respecto al elemento de comparabilidad, observó que el accionante refiere que la norma debería permitir que la administración otorgue un plazo diferenciado en función de asuntos particulares de cada individuo y parámetros establecidos subjetivamente, en función de cada escenario. Sin embargo, verificó que no existen al menos dos grupos de sujetos –los deudores obligados a pagar en procedimientos coactivos y otros– que permitan identificar comparables. La Corte concluyó que no se configuró el primer elemento del test, por lo que la norma no vulneró el derecho a la igualdad y no discriminatorio. 

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IN por el fondo presentada contra una parte del inciso final del artículo 27 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (LOGJCC), respecto a la improcedencia de las medidas cautelares “cuando se interpongan en la acción extraordinaria de protección de derechos”. Después del análisis correspondiente, la Corte desestimó la IN. La Corte examinó los cargos de la demanda a la luz del derecho a la tutela judicial efectiva en el componente de acceso a la justicia. Al realizar el test de proporcionalidad, concluyó que la norma impugnada garantiza el cumplimiento de una decisión judicial con autoridad de cosa juzgada material, lo cual constituye un fin constitucionalmente válido, pues pretende garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva. Además, consideró que cumple con el criterio de idoneidad, dado que el legislador pudo razonablemente considerar que imposibilitar la presentación de las MC conjuntas en la EP favorece la ejecución de procesos jurisdiccionales ya concluidos y evita su eventual dilación por una incidencia cautelar; y, a su vez, permite garantizar que las decisiones jurisdiccionales con fuerza de cosa juzgada material sean ejecutadas, lo cual precautela el derecho a la ejecución de los fallos jurisdiccionales. Sobre el elemento de necesidad, la Corte consideró que, en el caso concreto, la imposibilidad de presentar una medida cautelar conjunta a una demanda de EP se ubica dentro del margen de configuración legislativa. Respecto del elemento de proporcionalidad en sentido estricto, la Corte tomó en consideración que el legislador concibió que la EP posee una estructura constitucional específica: procede contra decisiones jurisdiccionales definitivas, con autoridad de cosa juzgada material, una vez agotados los recursos correspondientes, y su admisión no suspende los efectos del auto o sentencia objeto de la acción. Por ello, consideró que la imposibilidad de presentar medidas cautelares conjuntas en este ámbito, en el margen de configuración legislativa, no vacía el contenido del derecho de acceso a la justicia constitucional, sino que delimita la improcedencia de un mecanismo accesorio cuya concesión podría introducir efectos suspensivos a una garantía extraordinaria como la EP. Así, la limitación establecida en la disposición examinada resulta constitucional. 

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IN presentada por el fondo en contra de los artículos 19 letras g y l; 30 letra d; y, 37 de la LOED. En su demanda, los accionantes alegaron que el artículo 19 atenta contra el derecho de propiedad cuando expresa que una de las causales de extinción de dominio es que los bienes de origen lícito “estén material o jurídicamente confundidos con bienes de origen ilícito o injustificado”. Además, consideraron que el artículo también atenta contra la presunción de inocencia pues establece “un tipo penal que presume la culpabilidad”, trata como culpable a una persona antes de una sentencia condenatoria y establece de inocencia pues establece “un tipo penal que presume la culpabilidad”, trata como culpable a una persona antes de una sentencia condenatoria y establece la carga probatoria al procesado penalmente para que demuestre su inocencia. Sobre el artículo 30, su parte final vulneraría el derecho a la defensa, ya que, si no se logra localizar a los afectados, no podrán hacer efectivo este derecho y tampoco podrán pronunciarse sobre la ilicitud o no de los bienes para ayudar a resolver de mejor manera el proceso, previo a la resolución de extinción de dominio que debe emitir el fiscal. Luego del análisis respectivo, la Corte desestimó la IN. La Corte señaló que no se vulnera el derecho a la defensa pues la ley y su reglamento prevén garantías que lo protegen: la obligación del fiscal de notificar al presunto afectado desde la apertura de la fase de investigación patrimonial, el contar con la Defensoría Pública para garantizar su derecho a la defensa, además, el fiscal tiene la obligación de justificar las razones por las cuales no pudo localizar o determinar el domicilio del presunto afectado, en observancia de su debida diligencia. Sobre la afectación al derecho de propiedad del artículo 37, la Corte aplicó un test de proporcionalidad y señaló: que la norma impugnada tiene como fin constitucionalmente válido que los bienes presuntamente de origen ilícito que se hayan adquirido por actos de corrupción o cualquier otro delito no pierdan su valor económico o generen perjuicios en los recursos públicos del Estado que sean mayores al valor del bien durante el tiempo que estén bajo su administración. La Corte consideró la medida como idónea pues la venta anticipada es adecuada para asegurar que los bienes presuntamente de origen ilícito por los delitos referidos no corran el riesgo de perecer, deteriorarse, depreciarse. Sobre la necesidad, la Corte no identificó una medida alternativa que sea equivalente y menos gravosa respecto al derecho a la propiedad, cuando la venta anticipada de los bienes o activos presuntamente ilícitos que están sujetos a medidas cautelares se fundamenta en el riesgo de que perezcan, deterioren, deprecien o desvaloricen significativamente atendiendo a su naturaleza y características. Finalmente, la Corte constató que la norma impugnada dispone una medida excepcional que procede solo de forma justificada y motivada por parte de la autoridad judicial y que, de no prosperar la acción, corresponde una debida indemnización al afectado. Por ende, tal medida afecta en un grado menor al derecho a la propiedad y a la prohibición constitucional de no confiscación. Por ende, la Corte consideró que la norma impugnada supera el test de proporcionalidad y desestimó la acción. 

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IN presentada por el fondo contra la disposición reformatoria décima sexta del Código Orgánico General de Procesos (COGEP), el artículo 49, numeral 2 del Código Orgánico de la Función Judicial (COFJ); y, las resoluciones 98-2015, 309-2015, 026-2018 emitidas por el Consejo de la Judicatura (CJ). Sobre las primeras dos normas, los accionantes alegaron que habría una estatización y afectación a la autonomía del sistema arbitral, siendo el CJ un órgano de gobierno y vigilancia de la Función Judicial, cuyas competencias difieren sustancialmente de la naturaleza flexible que caracteriza a los métodos alternativos de solución de controversias. Sobre las resoluciones emitidas por el CJ, los accionantes señalaron una trasgresión a la reserva constitucional de la potestad reglamentaria, una imposición de requisitos arbitrarios a través de resoluciones y riesgo de indefensión, una falta de motivación de las resoluciones, la violación al principio de legalidad tributaria por el cobro de tasas, la tipicidad de las sanciones y la vulneración a la seguridad jurídica. Luego del análisis respectivo, la Corte desestimó la IN. En primer lugar, sobre las resoluciones impugnadas, la Corte señaló que estas ya habían sido derogadas y no se había configurado ni la unidad normativa ni efectos ultractivos. Segundo, sobre el artículo 49, numeral 2, de la COFJ, la Corte indicó que las facultades del CJ se extienden a las facultades de modernización del sistema judicial y al resguardo de su eficiencia. En este sentido, la Corte señaló que el arbitraje y la mediación, en cuanto mecanismos previstos como vías alternas de solución de controversias en los que los laudos arbitrales y actas de mediación poseen efectos de cosa juzgada y fuerza de sentencia, no pueden entenderse como sistemas aislados, sino como mecanismos reconocidos constitucionalmente vinculados al acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva. Además, el artículo 190 de la Constitución reconoce su carácter alternativo y la autonomía que deriva de la voluntad de las partes; sin embargo, esto no supone una desvinculación del ordenamiento jurídico ni su desarrollo en ausencia de reglas. Por lo cual, la Corte concluyó que la exigencia legal de registro o la verificación de directrices de funcionamiento no suprimen ni sustituyen el arbitraje y la mediación por la justicia ordinaria, ni convierten a los centros en dependencias orgánicas de la Función Judicial. En este sentido, la Corte desestimó la acción. La jueza Claudia Salgado Levy emitió un voto salvado pues consideró que las normas impugnadas sí vulneran los principios de competencia, autonomía y alternabilidad del arbitraje y mediación por atribuir al CJ competencias de registro, funcionamiento y cancelación de 26-21-IN/26 y voto salvado 14 estos centros, así como la facultad de emitir normativa para implementar y desarrollar esas atribuciones. 

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