横浜都心戦災復興まちづくりをどう評価するか

日本の各都市が１９４５年にアメリカ軍の空爆と、一部の海岸地域は艦砲射撃をうけて、大きく被災した。終戦後は早期からそれらの都市復興として戦災復興土地区画整理事業が行なわれてきた。

それまで震災や戦災で燃えるのがあたりまえの都市を、不燃化することがそのころの都市計画の悲願と言ってもよかった。

しかし、横浜の関内関外を中心とする都心部も他都市と同様であるはずが、主要な地域が占領軍に接収されたために、その返還される１９５２年まで復興に手をつけることができなかった。

しかも、接収地域は道路も宅地もなく一体に整地されて、事実上ひとつの更地にされてしまった。そのため戦災復興土地区画整理事業の対象とされずに、横浜での特別な措置として更地を元の道路と宅地に戻す事業が行なわれたのであった。つまり復興ではなくて、復旧事業であった。

復旧された道路と宅地は、かつての関東大震災後の土地区画整理事業による形である。他の都市が２０世紀後半の未来を目指す都市計画を行なう戦災復興土地区画整理事業であったのに対して、横浜都心は２０世紀前期の旧に復したのであった。

空襲の上に接収のために復興の出発が遅れた横浜都心は、一気に２０世紀近代都市を目指すべく、その旧基盤のうえに不燃建築群による近代建築の街並み形成を積極的に行なった。

他都市が戦災復興土地区画整理事業で近代的な道路基盤をつくって、その上に建つ建築物は放任したので主に木造建築が勝手に建物が立ち並んで、不燃とはとてもいえない都市を許したのに対して、横浜都心ではそのまったく逆で、前近代の都市基盤をつくって、その上に不燃の近代的建築を建てたのである。

このことは、横浜都心のめざましい戦後復興と同時に、その後の高度成長期のメタモルフォーゼ的発展を妨げることになったようだ。建築物の不燃化に手をつけなかった他都市では、その後の高度成長期に新たな高層建築物による都心ができあがっていった。

この横浜の戦災復興の都市事業の矛盾は、その後どう現れたか、検証する必要がある。

●復興へのインセンティブ

ともあれ、国、県、市の支援策が功を奏してある種の秩序ある街並みが出現した。それが不燃建築促進法による助成策を適用した防火建築帯の造成事業である。

民間には資金がなく、公共側も補助金予算削減する時代に、不燃建築群による防火建築帯まちづくりの出発は難航した。

防火建築帯は、道路に面して連続的に３階建て以上の耐火建築を建てる地域を、都市計画審議会の議決を経て建設大臣が定める。その区域内で３階以上もしくは増築予定２階建て耐火建築物を建てる場合は、その基礎と構造主体の建設費の一部を補助金として、地方自治体が建設主に交付することができる法制度であった。

これに住宅金融公庫の長期低利の多層家屋基礎主要構造部融資（中高層耐火建築物融資）を組み合わせて、民間事業として建設を行ないやすくする仕組みである。

耐火建築促進法によって、行政の建設資金的助成策ができるようにしたところが、戦後都市復興事業への道となり、高度成長期からは都市再開発事業へとつながっていった。

●都市再開発手法のさきがけ

ところで防災建築帯は共同建築を義務付けるものではなく、実際に個別の敷地に個別の建築も数多くあるのだが、共同建築の数が圧倒的に多いようだ。

隣り合う複数の宅地を建築敷地として合わせ、この上に構造的に一体化した建築物を建設することを大義名分としているようだが、これがどこから出てきたものだろうか。

わたしの想像（経験も含めて）だが、防災建築帯を指定するにあたって、行政の担当者あるいは依頼された建築家が地域の構想図面を描くときに、敷地ごとのちまちました建築群を描くのは、欧米の都市にあこがれた時代では当然に抵抗があったのだろう。

共同化することで大きな建築ができる、合理的な建築計画にしやすい、そう考えたのは無理もない。もちろん、個別に立てるよりもコスト低減になることもある。

そして横浜市の場合は、制度融資において２以上の共同化の場合は単独の場合よりも割増することとして、共同化の推進を図っている。

現代の都市再開発法による市街地再開発事業の共同建築は、共同化のソフトな技術の進歩でかなり複雑な立体的権利構成の様相を呈するものが出ているが、防火建築帯の頃の共同化は実にプリミティブなものであった。

基本は隣り合う敷地の割り方はそのままに、境界線上に間に壁と柱を立てて、建築構造物の共同化で連続建築とすることであった。縦割りの明快な所有区分であるから、４階建てと２階建てがひとつの建築物に混在することも珍しくなかった。その後の防災建築街区造成法による防災建築でもこれはおこなわれた。

横浜都心での防火建築帯事業でも、個別に建てた建物、敷地割りはそのままに構造体のみの共同化の建物が多いようだが、特徴的なことは下層階はその形式だが、上層階がそれにとらわれずに一体共同化した防火建築帯が多く作られたことである。これが権利関係の立体的重層システムとして、その後の都市再開発手法のさきがけとなった。

●共同化の推進

防火建築帯を普及するために横浜市は財団法人建築助成公社から融資する、独自の制度をもうけた。補助と融資だけでは、この貧しい時代では防火建築帯制度の３階建て以上のコンクリートの高価な建物は建てろといわれても、これに対応できるオーナーは稀である。建てても木造２階家がようやくであり、またそれで十分なのである。

そこで横浜市と協力して神奈川県住宅公社（後の県住宅供給公社）が事業にのりだし、防火建築帯の中に住宅付きの民間ビル建設を請け負って引き渡す方式と、２～３層程度の民間ビルの上層部に公社所有の賃貸共同住宅を乗せて建設する方式を行なうことにした。

資金助成は前者も後者も公社融資、公庫融資及び補助金で自己負担金が生じるが、面倒な建設事業を県公社が行なうことで事業促進となる。

公社住宅を乗せる方式は、非助成の２階程度までしか建てる資力のないものでも、助成対象となる３階以上の建築を建てることができることになる。また公社住宅経営規模からは２０戸以上とされていたので、敷地規模が小さいところでもある程度の共同化すれば対応できることになる。

公社住宅並存建築は、下層階が個別所有で個別利用の棟割長屋、上層階が一体所有利用の賃貸共同住宅で、その権利形態が異なるところに特徴がある。

下層階は縦に個別に割っている土地建物の権利を、上層階では横つながりに一体化して、その土地権利は個別に賃借権あるいは共有設定している。

このことは単純な土地権利を組み替えて、立体的に複雑化したことになる。土地権利者が単独の場合は公社と２社で単純だが、共同建築となると複雑になる。権利関係を工夫しており、後の区分所有法制定への基礎となった。

●共同化の功罪

この公社と民間との並存形式のものは、１９５３年度から６２年度までの１０年間に、５０棟、住宅戸数９８０戸が建った。１９５５年度から日本住宅公団が同じ方式で事業参入し、１０年間に２０棟、９１３戸を建設した。なお、耐火建築助成した防火建築帯は、１０７棟、建築主は１６２名であった（「横浜市建築助成公社２０年誌」）。

特に、まだ区分所有の概念も法律もない時代である。自分の土地に別の権利がかぶさるし、物理的にも自分の建物の上に他の建物が乗るのは、地主にとっては抵抗感があるシステムであった。

そこで、この並存した上層の公社公団住宅は、建設後１０年をすぎたら地権者に優先譲渡する約束としたのであった。現在ではその譲渡されたものもあれば、いまだ公社所有のものもあるという。

さらに土地と建物を共同化するためには、例えば共同階段あるいは共同引き込み設備などのための位置やその所有権などに関して、権利者間での調整が必要となる。単純な棟割長屋にはない複雑な作業が伴った。

シンポジウムで、これら並存型防火建築帯のうち、約３０棟が現存していると報告があった。公社２０年誌では、並存でないもの、公社助成対象でないもの、公団事業のものも含めて１２７棟以上の防火建築帯ができたとあるが、そのうちのどれほどが現存するのか分らないが、現実に街を歩いてみるとかなり多くを見ることができる。

もちろん建物に防火建築帯と書いてあるのではないが、その規模やデザインがその時代の様相を呈しているから、ほぼそれと分るものである。

現在数多くの防火建築帯が建て替えもせずに現存するのは、この権利関係の複雑な状況があって建て替えのための権利調整が困難であることもその重要な原因であるだろうと、わたしは推測している。

また、１０年後譲渡がいまだなされないものもあるということは、譲渡のためには譲渡を受ける側の権利整理が必要だが、長年の間に輻輳していて困難なことがあることを示しているのだろう。

建設当初から時間がたつほど賃貸借の移動や相続などで権利関係は数が増えて、次第に複雑化するのが通常である。

●複雑化する権利関係

現存する共同建築型の防火建築帯の権利関係の実態はよく分らないなかで、シンポジウムでは実際の居住者が、プライバシー侵害にならない範囲で、権利関係の実情の一部を見せてくれた。

１棟に８名の土地権利者がいて、下層２階までは各個の棟割長屋形式、そのうえに２層の公社住宅が乗っていてこれはひとつの権利で共同賃貸住宅が、共用廊下と共同階段で横につながっている。

これが建設当初の姿であるが、現在はこれを各権利者がその棟割の上部を優先譲渡を受けて所有する形態になっている。原則は明快に縦割りだが、実際は上部は横廊下による共同住宅だから、１階から４階まで縦つながりで独立して使えるものではない。

特に共同階段は共有しなければならないし、その部分の権利を各権利者間で調整すると、上層階の一部に縦割りから左右にはみだし引っ込みが起きている。あるいは利用勝手からの権利売買もあったのかもしれないが、単純な縦割りにはなっていない。当初よりも権利関係は複雑化していることが分る。 他の同様の並存ビルがどうなっているかは、一部を別の資料でも推測できる。その後の再開発建築にみられるような極端に複雑な権利構成ではないようだが、単純でもない。 並存型防火建築帯の７０棟のうち３０棟が残っているとの報告であったが、これを多いと見るか少ないと見るか。６割近くが消えたのは建て替えをしたからだろうが、それらは権利関係が単純だったのだろうか。あるいは立地条件が建て替えに恵まれていたのだろうか。

●都市不燃化と都市更新の矛盾

横浜都心における防火建築帯の事業の意義とそのもたらしたものを考えてみる。

第１は、戦後の都市の計画的復興として、基盤整備だけでなく建築物までもコントロールして、都市の不燃化によって仕事と暮らしの場を形成したことは、高い評価を与えることができる。戦後復興が出遅れた横浜都心が急速に再生した基盤を築いたのであった。

接収返還地の土地区画の復旧による戦前型の基盤整備は、必ずしもその後の都市づくりに適切とはいえなかったが、それにもかかわらず都心部の土地利用の効率化が進んだことは、この制度のおかげであったともいえよう。